ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MICHAL BOBEK
της 30ής Μαρτίου 2017(1)
Υπόθεση C‑111/16
GiorgioFidenato κ.λπ.
[αίτηση του Tribunale di Udine (πρωτοδικείο του Udine, Ιταλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Γεωργία – Γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα και ζωοτροφές – Απαγόρευση καλλιέργειας γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου MON 810 – Μέτρα έκτακτης ανάγκης που θεσπίζονται από τα κράτη μέλη – Ουσιαστικές προϋποθέσεις – Αρχή της προφυλάξεως»
I. Εισαγωγή
1. Σε βάρος του G. Fidenato και άλλων (στο εξής: αιτούντες) ασκήθηκε ποινική δίωξη για καλλιέργεια γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου MON 810 κατά παράβαση εθνικής αποφάσεως (στο εξής: επίμαχη απόφαση) που απαγορεύει την καλλιέργειά του στην ιταλική επικράτεια. Η επίμαχη απόφαση εκδόθηκε ως μέτρο έκτακτης ανάγκης σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 για τα γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα και ζωοτροφές (2).
2. Στο πλαίσιο της ποινικής δίκης σε βάρος των αιτούντων, το Tribunale di Udine (πρωτοδικείο του Udine, Ιταλία) υπέβαλε πλείονα προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο. Ένα από τα ερωτήματα που έθεσε το αιτούν δικαστήριο αφορά τη σχέση μεταξύ του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003 και της αρχής της προφυλάξεως. Διατυπώνονται κατά εξαντλητικό τρόπο στο άρθρο 34 οι προϋποθέσεις για τη θέσπιση μέτρων έκτακτης ανάγκης; Θα μπορούσε το συγκεκριμένο άρθρο να συμπληρωθεί ή να διευρυνθεί με την παράλληλη ή ακόμη και την αυτοτελή εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως;
3. Με την απόφαση Monsanto (3), το Δικαστήριο έχει παράσχει ορισμένες διευκρινίσεις ως προς την ερμηνεία του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003. Οι ανά χείρας προτάσεις εστιάζουν στη σχέση μεταξύ της αρχής της προφυλάξεως και του συγκεκριμένου άρθρου, την οποία δεν εξέτασε το Δικαστήριο με την απόφαση Monsanto.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Κανονισμός 1829/2003
4. Στην αιτιολογική σκέψη 3 του κανονισμού (ΕΚ) 1829/2003, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, για τα γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα και ζωοτροφές, επισημαίνεται ότι, «[γ]ια την προστασία της ανθρώπινης υγείας και της υγείας των ζώων, τα τρόφιμα και οι ζωοτροφές που περιέχουν, αποτελούνται ή παράγονται από γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα και γενετικώς τροποποιημένες ζωοτροφές […] θα πρέπει να υπόκεινται σε μια αξιολόγηση ασφάλειας μέσω κοινοτικής διαδικασίας προτού διατεθούν στην αγορά της Κοινότητας».
5. Στο άρθρο 1 καθορίζεται ο στόχος αυτού του κανονισμού:
«Σκοπός του παρόντος κανονισμού, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002, είναι:
α) να αποτελέσει τη βάση για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της ζωής και της υγείας του ανθρώπου, της υγείας και της καλής διαβίωσης των ζώων, του περιβάλλοντος και των συμφερόντων των καταναλωτών σε σχέση με τα γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα και τις γενετικώς τροποποιημένες ζωοτροφές, εξασφαλίζοντας παράλληλα την αποτελεσματική λειτουργία της εσωτερικής αγοράς·
β) να θεσπίσει κοινοτικές διαδικασίες για την έγκριση και την εποπτεία των γενετικώς τροποποιημένων τροφίμων και ζωοτροφών·
[…]».
6. Σύμφωνα με το άρθρο 34, το οποίο επιγράφεται «Μέτρα έκτακτης ανάγκης»:
«Όταν είναι προφανές ότι προϊόντα που έχουν εγκριθεί από τον παρόντα κανονισμό ή δυνάμει αυτού είναι πιθανό να θέσουν σε σοβαρό κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον, ή όταν, βάσει γνώμης της Αρχής δυνάμει των άρθρων 10 και 22, προκύπτει η ανάγκη αναστολής ή κατεπείγουσας τροποποίησης μιας έγκρισης, λαμβάνονται μέτρα σύμφωνα με τις διαδικασίες των άρθρων 53 και 54 του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002».
2. Ο κανονισμός 178/2002
7. Στην αιτιολογική σκέψη 20 του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων (4), σημειώνεται ότι «[η] αρχή της προφύλαξης έχει χρησιμοποιηθεί για να εξασφαλιστεί η προστασία της υγείας στην Κοινότητα, προκαλώντας εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των τροφίμων ή των ζωοτροφών. Ως εκ τούτου, είναι ανάγκη να υιοθετηθεί μια ενιαία βάση σε όλη την Κοινότητα για τη χρησιμοποίηση της αρχής αυτής».
8. Η αιτιολογική σκέψη 21 αναφέρει ότι «[σ]τις ειδικές περιπτώσεις όπου υπάρχει κίνδυνος για τη ζωή ή την υγεία αλλά εξακολουθεί να υπάρχει επιστημονική αβεβαιότητα, η αρχή της προφύλαξης παρέχει ένα μηχανισμό για τον προσδιορισμό μέτρων για τη διαχείριση του κινδύνου ή άλλων ενεργειών, προκειμένου να εξασφαλίζεται το υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας που επιθυμεί η Κοινότητα».
9. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, ορίζει ότι «[ο]ι γενικές αρχές που καθορίζονται στα άρθρα 5 έως 10, αποτελούν γενικό πλαίσιο οριζόντιας φύσης, το οποίο πρέπει να ακολουθείται όταν λαμβάνονται μέτρα». Το τμήμα 1 του κεφαλαίου ΙΙ του κανονισμού, με τα άρθρα 6 και 7, ακολουθεί αμέσως και φέρει τον τίτλο «γενικές αρχές της νομοθεσίας για τα τρόφιμα».
10. Το άρθρο 6 αφορά την ανάλυση του κινδύνου:
«1. Προκειμένου να επιτευχθεί ο γενικός στόχος για υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας και της ζωής του ανθρώπου, η νομοθεσία για τα τρόφιμα θα βασιστεί στην ανάλυση του κινδύνου, εκτός όταν αυτό δεν είναι κατάλληλο για τις συνθήκες ή τη φύση του μέτρου.
2. Η αξιολόγηση του κινδύνου βασίζεται στα διαθέσιμα επιστημονικά στοιχεία και διεξάγεται με τρόπο ανεξάρτητο, αντικειμενικό και διαφανή.
3. Η διαχείριση του κινδύνου λαμβάνει υπόψη τα αποτελέσματα της αξιολόγησης του κινδύνου και ιδίως τις γνώμες της Αρχής που αναφέρεται στο άρθρο 22, άλλους παράγοντες, όπως αρμόζει στο εκάστοτε θέμα, καθώς και την αρχή της προφύλαξης όπου συντρέχουν οι όροι του άρθρου 7, παράγραφος 1, προκειμένου να επιτευχθούν οι γενικοί στόχοι της νομοθεσίας για τα τρόφιμα που προβλέπονται στο άρθρο 5.»
11. Το άρθρο 7 φέρει τον τίτλο «Αρχή της προφύλαξης». Ορίζει τα εξής:
«1. Στις ειδικές περιπτώσεις κατά τις οποίες, ύστερα από αξιολόγηση των διαθέσιμων πληροφοριών, εντοπίζεται πιθανότητα βλαβερών επιπτώσεων στην υγεία αλλά εξακολουθεί να υπάρχει επιστημονική αβεβαιότητα, μπορούν να ληφθούν τα προσωρινά μέτρα διαχείρισης του κινδύνου που είναι αναγκαία για την εξασφάλιση του υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας που έχει επιλεγεί στην Κοινότητα, μέχρι να υπάρξουν περαιτέρω επιστημονικές πληροφορίες για μια πιο εμπεριστατωμένη αξιολόγηση του κινδύνου.
2. Τα μέτρα που λαμβάνονται βάσει της παραγράφου 1 είναι ανάλογα και όχι πιο περιοριστικά για το εμπόριο από όσο απαιτείται για την επίτευξη του υψηλού επιπέδου προστασίας που έχει επιλεγεί στην Κοινότητα, ενώ παράλληλα λαμβάνουν υπόψη την τεχνική και οικονομική βιωσιμότητα και άλλους παράγοντες όπως αρμόζει στο εκάστοτε ζήτημα. Αυτά τα μέτρα αναθεωρούνται μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα, ανάλογα με τη φύση του κινδύνου που προσδιορίζεται όσον αφορά τη ζωή ή την υγεία και του είδους των επιστημονικών πληροφοριών που απαιτούνται για τη διασαφήνιση της επιστημονικής αβεβαιότητας και τη διεξαγωγή μιας πιο εμπεριστατωμένης αξιολόγησης του κινδύνου.»
12. Τα άρθρα 53 και 54 του κανονισμού αυτού έχουν ως αντικείμενο τα μέτρα έκτακτης ανάγκης για τρόφιμα και ζωοτροφές που προέρχονται από την Κοινότητα ή εισάγονται από τρίτη χώρα.
13. Σύμφωνα με το άρθρο 53, παράγραφος 1:
«Όταν είναι προφανές ότι τα τρόφιμα ή οι ζωοτροφές που προέρχονται από την Κοινότητα ή εισάγονται από τρίτη χώρα είναι πιθανό να αποτελέσουν σοβαρό κίνδυνο για την ανθρώπινη υγεία, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον, και ο κίνδυνος αυτός δεν μπορεί να περιορισθεί ικανοποιητικά με τα μέτρα που λαμβάνει(-ουν) το (τα) αφορώμενο(-α) κράτος(-η) μέλος(-η), η Επιτροπή, ενεργώντας σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 58, παράγραφος 2, με δική της πρωτοβουλία ή κατόπιν αιτήματος κράτους μέλους, θεσπίζει αμέσως ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα μέτρα, ανάλογα με τη σοβαρότητα της κατάστασης […]».
14. Κατά το άρθρο 54:
«1. Όταν ένα κράτος μέλος πληροφορεί επίσημα την Επιτροπή για την ανάγκη λήψης μέτρων έκτακτης ανάγκης και η Επιτροπή δεν έχει ενεργήσει σύμφωνα με το άρθρο 53, το κράτος μέλος μπορεί να εγκρίνει προσωρινά μέτρα προστασίας. Στην περίπτωση αυτή ενημερώνει αμέσως τα λοιπά κράτη μέλη και την Επιτροπή.
2. Εντός 10 εργάσιμων ημερών, η Επιτροπή παραπέμπει το θέμα στην επιτροπή που συγκροτείται βάσει του άρθρου 58, παράγραφος 1, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 58, παράγραφος 2, με σκοπό την παράταση, τροποποίηση ή κατάργηση των εθνικών προσωρινών μέτρων προστασίας.
3. Το κράτος μέλος μπορεί να διατηρήσει τα εθνικά προσωρινά μέτρα προστασίας που έχει λάβει έως ότου θεσπιστούν τα κοινοτικά μέτρα.»
15. Το άρθρο 58, παράγραφος 1, ορίζει τα εξής:
«Η Επιτροπή επικουρείται από μόνιμη επιτροπή για την τροφική αλυσίδα και την υγεία των ζώων, εφεξής καλούμενη “η επιτροπή”, την οποία αποτελούν αντιπρόσωποι των κρατών μελών και της οποίας προεδρεύει ο αντιπρόσωπος της Επιτροπής. Η επιτροπή θα οργανωθεί σε τμήματα προκειμένου να εξετάζει όλα τα συναφή θέματα.»
Το ιταλικό δίκαιο
16. Με την επίμαχη απόφαση της 12ης Ιουλίου 2013 (5) απαγορεύθηκε η καλλιέργεια ποικιλίας αραβοσίτου MON 810 από γενετικώς τροποποιημένους σπόρους στην εθνική επικράτεια έως ότου θεσπισθούν κοινοτικά μέτρα κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 54, παράγραφος 3, του κανονισμού 178/2002 και, εν πάση περιπτώσει, όχι πέραν των 18 μηνών από την ημερομηνία εκδόσεως της συγκεκριμένης αποφάσεως. Η διάρκεια της απαγορεύσεως παρατάθηκε με νέα απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2015 (6).
17. Το άρθρο 4, παράγραφος 8, της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου της 24ης Ιουνίου 2014 (7) ορίζει τα εξής:
«Αν η πράξη δεν τιμωρείται βαρύτερα, όποιος παραλείπει να συμμορφωθεί προς απαγορεύσεις καλλιέργειας οι οποίες προβλέπονται με μέτρα, συμπεριλαμβανομένων των προληπτικών, που θεσπίζονται δυνάμει των άρθρων 53 και 54 του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, τιμωρείται με πρόστιμο από 25 000 ευρώ έως 50 000 ευρώ. Ο υπαίτιος του αδικήματος της παρούσας παραγράφου οφείλει επίσης να αφαιρέσει, με δική του ευθύνη και ιδία δαπάνη, σύμφωνα με τις υποδείξεις της αρμόδιας αρχής ελέγχου στο πλαίσιο της ασκήσεως των ανακριτικών της καθηκόντων, οποιαδήποτε απαγορευμένη καλλιέργεια σπόρων και να λάβει μέτρα πρωτογενούς και αντισταθμιστικής αποκαταστάσεως εντός των προθεσμιών και σύμφωνα με τις διαδικασίες τις οποίες ορίζει η κατά τόπον αρμόδια περιφέρεια.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς και τα προδικαστικά ερωτήματα
18. Με απόφαση της 22ας Απριλίου 1998 (8), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε τη διάθεση στην αγορά γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου MON 810. Στην απόφασή της, η Επιτροπή μνημονεύει τη γνώμη που διατύπωσε στις 10 Φεβρουαρίου 1998 η φυτοϋγειονομική επιστημονική επιτροπή, σύμφωνα με την οποία δεν συνέτρεχε λόγος να πιστεύεται ότι η διάθεση του προϊόντος στην αγορά θα μπορούσε να έχει δυσμενείς επιπτώσεις στην υγεία του ανθρώπου ή στο περιβάλλον.
19. Με επιστολή της 11ης Απριλίου 2013, η Ιταλική Κυβέρνηση ζήτησε από την Επιτροπή να λάβει μέτρα έκτακτης ανάγκης, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 53 του κανονισμού 178/2002, προκειμένου να απαγορεύσει την καλλιέργεια γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου MON 810. Προς υποστήριξη του αιτήματός της, η Ιταλική Κυβέρνηση συνυπέβαλε επιστημονικές μελέτες που εκπόνησαν το Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura (συμβούλιο για την έρευνα και τα πειράματα στον τομέα της γεωργίας, στο εξής: CRA) και το Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ανώτατο ίδρυμα για την περιβαλλοντική έρευνα και την προστασία του περιβάλλοντος, στο εξής: ISPRA).
20. Στις 17 Μαΐου 2013, η Επιτροπή απάντησε στην Ιταλική Κυβέρνηση ότι, βάσει της δικής της προκαταρκτικής αξιολογήσεως, δεν διαπιστώθηκε ανάγκη θεσπίσεως έκτακτων μέτρων δυνάμει των άρθρων 53 και 54 του κανονισμού 178/2002.
21. Εντούτοις, προκειμένου να προβεί σε διεξοδικότερη ανάλυση τωνεπιστημονικών στοιχείων που παρέσχε η Ιταλία, η Επιτροπή ανέφερε επίσης ότι θα ζητούσε την αξιολόγησή τους από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA). Στις 29 Μαΐου 2013, η Επιτροπή ζήτησε από την EFSA να αξιολογήσει τα επιστημονικά στοιχεία.
22. Στις 24 Σεπτεμβρίου 2013, η EFSA εξέδωσε την επιστημονική γνώμη αριθ. 3371, με την οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι «[…] στην τεκμηρίωση που παρέσχε η Ιταλία προς υποστήριξη των τρεχόντων μέτρων έκτακτης ανάγκης σχετικά με τον αραβόσιτο MON 810, η ομάδα εργασίας για τους γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς (ΓΤΟ) της EFSA δεν εντόπισε οποιοδήποτε νέο επιστημονικό στοιχείο το οποίο να υποστηρίζει τα κοινοποιηθέντα μέτρα έκτακτης ανάγκης και το οποίο να αναιρεί τα προηγούμενα συμπεράσματά της όσον αφορά την ασφάλεια του αραβοσίτου MON 810 (EFSA, 2009, 2011 a, b, 2012 a, b, c, d). Συνεπώς, η ομάδα εργασίας για τους ΓΤΟ της EFSA εκτιμά ότι τα προηγούμενα συμπεράσματά της σχετικά με την αξιολόγηση του κινδύνου από τον αραβόσιτο MON 810, καθώς και οι προηγούμενες συστάσεις της σχετικά με τον μετριασμό των κινδύνων και την παρακολούθηση, εξακολουθούν να ισχύουν και να τυγχάνουν εφαρμογής».
23. Εν τω μεταξύ, καίτοι η Επιτροπή είχε ήδη κρίνει ότι δεν υφίστατο επείγουσα ανάγκη θεσπίσεως μέτρων έκτακτης ανάγκης, η Ιταλική Κυβέρνηση έλαβε την απόφαση της 12ης Ιουλίου 2013, με την οποία απαγόρευε την καλλιέργεια ποικιλιών γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου MON 810 βάσει του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003, σε συνδυασμό με το άρθρο 54 του κανονισμού 178/2002.
24. Μετά την έκδοση της επίμαχης αποφάσεως, η Επιτροπή δεν συγκάλεσε τη μόνιμη επιτροπή για την τροφική αλυσίδα και την υγεία των ζώων, δυνάμει των άρθρων 54, παράγραφος 2, και 58, παράγραφος 1, του κανονισμού 178/2002. Η Επιτροπή διατήρησε αμετάβλητη την έγκριση του αραβοσίτου MON 810.
25. Ο G. Fidenato και άλλοι παραπέμφθηκαν ενώπιον του Tribunale di Udine (πρωτοδικείου του Udine, Ιταλία) για καλλιέργεια γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου MON 810 κατά παράβαση της επίμαχης αποφάσεως. Σε βάρος των αιτούντων εκδόθηκε καταδικαστική απόφαση για παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 8, της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 91/2014.
26. Ο G. Fidenato και άλλοι προσέβαλαν την καταδικαστική απόφαση. Προέβαλαν τον ισχυρισμό ότι η επίμαχη απόφαση ήταν παράνομη, ως εκδοθείσα κατά παράβαση του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003 και των άρθρων 53 και 54 του κανονισμού 178/2002.
27. Με απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2015, το Tribunale di Udine (πρωτοδικείο του Udine, Ιταλία) υπέβαλε στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«α) Έχει το άρθρο 54, παράγραφος 1, του κανονισμού 178/2002 την έννοια ότι η Επιτροπή υποχρεούται, όταν το ζητήσει κράτος μέλος, καίτοι αυτή εκτιμά ότι δεν υφίστανται, για συγκεκριμένα τρόφιμα ή συγκεκριμένες ζωοτροφές, σοβαροί και προφανείς κίνδυνοι για την ανθρώπινη υγεία, την υγεία των ζώων και το περιβάλλον, να θεσπίσει μέτρα έκτακτης ανάγκης κατά την έννοια του άρθρου 53 του κανονισμού 178/2002;
β) Όταν η Επιτροπή γνωστοποιεί στο αιτούν κράτος μέλος την αξιολόγησή της, η οποία είναι αντίθετη προς τα αιτήματά του και κατά την οποία, βάσει των γενικών κριτηρίων, δεν συντρέχει ανάγκη λήψεως μέτρων έκτακτης ανάγκης, και για τον λόγο αυτό δεν λαμβάνει τα μέτρα έκτακτης ανάγκης που προβλέπονται στο άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 τα οποία ζήτησε το εν λόγω κράτος μέλος, δικαιούται το αιτούν κράτος μέλος να θεσπίσει προσωρινά μέτρα έκτακτης ανάγκης σύμφωνα με το άρθρο 53 του κανονισμού 178/2002;
γ) Μπορούν λόγοι αναγόμενοι στην αρχή της προφυλάξεως και μη αφορώντες τις παραμέτρους του σοβαρού και προφανούς κινδύνου για την ανθρώπινη υγεία, την υγεία των ζώων και το περιβάλλον από τη χρήση τροφίμων ή ζωοτροφών να δικαιολογήσουν τη λήψη προσωρινών μέτρων έκτακτης ανάγκης από κράτος μέλος σύμφωνα με το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003;
δ) Οσάκις είναι σαφές και πρόδηλο ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν πληρούνται οι ουσιαστικές προϋποθέσεις για τη λήψη έκτακτων μέτρων αναφορικά με τρόφιμα ή ζωοτροφές, συμπέρασμα το οποίο επιβεβαιώθηκε εν συνεχεία από την επιστημονική γνώμη της EFSA και γνωστοποιήθηκε εγγράφως στο αιτούν κράτος μέλος, μπορεί το κράτος μέλος να συνεχίσει να διατηρεί σε ισχύ τα προσωρινά μέτρα έκτακτης ανάγκης τα οποία έλαβε ή/και να ανανεώσει την ισχύ των εν λόγω προσωρινών μέτρων έκτακτης ανάγκης όταν λήξει το προσωρινό διάστημα;»
28. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Ελληνική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Ο G. Fidenato, η Ιταλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 9ης Φεβρουαρίου 2017.
IV. Ανάλυση
29. Κατόπιν αιτήματος που διατύπωσε το Δικαστήριο, οι παρούσες προτάσεις εστιάζουν στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου. Με το ερώτημα αυτό, το εθνικό δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν επί τη βάσει της αρχής της προφυλάξεως δύνανται να ληφθούν μέτρα έκτακτης ανάγκης για κινδύνους που δεν προβλέπονται ρητώς στο άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003. Με άλλα λόγια, το εθνικό δικαστήριο διερωτάται ποια είναι η σχέση μεταξύ της αρχής της προφυλάξεως και των έκτακτων μέτρων του άρθρου 34: θα μπορούσε η αρχή της προφυλάξεως να τροποποιήσει ή διευρύνει τις προϋποθέσεις του άρθρου 34 ως προς την ύπαρξη σοβαρού και προφανούς κινδύνου;
30. Η συνοπτική απάντησή μου στο ερώτημα αυτό είναι «όχι». Η πιο αναλυτική απάντηση που δίνω με τις παρούσες προτάσεις διαρθρώνεται ως εξής. Πρώτον, εκθέτω το γενικό περίγραμμα της αρχής της προφυλάξεως όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002 (ενότητα 1). Δεύτερον, αναλύω το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 (ενότητα 2). Τρίτον, εξετάζω τη σχέση μεταξύ του άρθρου 34 και της αρχής της προφυλάξεως και επεξηγώ για ποιον λόγο, κατά την άποψή μου, η αρχή αυτή μπορεί απλώς να καθοδηγήσει την ερμηνεία του συγκεκριμένου άρθρου δίχως ωστόσο να μπορεί να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής του (ενότητα 3). Τέλος, ολοκληρώνω εξετάζοντας τον δυνητικό αντίκτυπο της οδηγίας 2015/412I (9) (ενότητα 4).
1. Η αρχή της προφυλάξεως
31. Η αρχή της προφυλάξεως αντανακλά την αρετή της φρονήσεως σε μια κοινωνία η οποία ολοένα και περισσότερο απεικονίζεται ως «κοινωνία της διακινδύνευσης» (10). Αυτού του είδους η κοινωνία χαρακτηρίζεται από αβέβαιους κινδύνους που πηγάζουν από τις νέες τεχνολογίες και, ευρύτερα, από τη ραγδαία επιστημονική πρόοδο. Σε μια τέτοια κοινωνία είναι πιθανόν οι δημόσιες αρχές να επιθυμούν να στηρίζονται σε ένα «αξίωμα δράσεως στην περίπτωση καταστάσεων οι οποίες ενέχουν ενδεχομένως κινδύνους» (11), όπερ θα μπορούσε να έχει και τη μορφή ενός καθήκοντος αποχής για τις επιχειρήσεις που συμπεριφέρονται υπεύθυνα. Φαίνεται ότι η αρχή της προφυλάξεως επέχει τη θέση ενός τέτοιου αξιώματος.
32. Η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί την ανάληψη προληπτικής δράσεως με σκοπό την αποφυγή κινδύνων που δεν έχουν πλήρως εξακριβωθεί ή γίνει αντιληπτοί λόγω επιστημονικής αβεβαιότητας. Οριζόμενη κατά τόσο ευρύ τρόπο, η αρχή αυτή θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει ένα ευρύ φάσμα ενδεχόμενων κινδύνων για πολλά και διαφορετικά έννομα αγαθά, είτε πρόκειται για το περιβάλλον, την υγεία, τη δημόσια ασφάλεια, την κοινωνική δικαιοσύνη ή ίσως ακόμη και τα χρηστά ήθη. Εντούτοις, αν επικρατούσε ένας τόσο ευρύς ορισμός, θα ανέκυπτε στη συνέχεια η δυσκολία να τεθεί κάπου ένα όριο, ώστε να μην καταλήξει η επίκληση της αρχής της προφυλάξεως να επαναλαμβάνεται σαν ξόρκι για να παρεμποδιστεί κάθε καινοτομία. Εξ ορισμού, η καινοτομία υποδηλώνει το νέο σε σχέση με την υπάρχουσα γνώση.
33. Στο δίκαιο της Ένωσης, πάντως, φαίνεται πως η αρχή της προφυλάξεως ορίζεται πιο στενά (12).
34. Στο πρωτογενές δίκαιο, η αρχή της προφυλάξεως απαντά στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Η τελευταία ωστόσο διάταξη τυγχάνει εφαρμογής μόνο στο πλαίσιο της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Στο δευτερογενές δίκαιο, η εν λόγω αρχή λαμβάνεται υπόψη και σε άλλους τομείς, όπως είναι, ιδίως, η υγεία. Σε ό,τι αφορά ειδικότερα τους γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς (ΓΤΟ), η οδηγία 2001/18 (13) και ο κανονισμός 1829/2003 θεσπίζουν ένα ολοκληρωμένο νομικό πλαίσιο για την έγκριση των ΓΤΟ. Ο κανονισμός 1829/2003 δεν μνημονεύει την αρχή της προφυλάξεως στο κείμενο του. Η οδηγία 2001/18, αντιθέτως, αναφέρεται επανειλημμένως στην αρχή της προφυλάξεως, δίχως όμως να την ορίζει ρητώς (14).
35. Στον τομέα της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, η αρχή της προφυλάξεως ορίζεται (νομοθετικώς) στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002. Ο ορισμός αυτός θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι περιέχει τέσσερα στοιχεία: το είδος του έννομου αγαθού που προστατεύεται (i), το επίπεδο της παρούσας (α)βεβαιότητας (ii), την αναλογικότητα του μέτρου (iii), και τον προσωρινό χαρακτήρα του μέτρου που λαμβάνεται κατόπιν αξιολογήσεως του κινδύνου.
36. Πρώτον, στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002 γίνεται μνεία σε ένα μόνον έννομο αγαθό του οποίου η προστασία μπορεί να δικαιολογήσει την εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως: στην υγεία. Ως εκ τούτου, κανένα άλλο συμφέρον δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη λήψη μέτρων δυνάμει του άρθρου 7. Το περιορισμένο αυτό πεδίο εφαρμογής δύναται να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι συνδέεται λογικώς με τον γενικότερο στόχο του κανονισμού 178/2002, που είναι να εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης ζωής και υγείας (15).
37. Δεύτερον, ως προς το επίπεδο της αβεβαιότητας που απαιτείται προκειμένου να ληφθούν μέτρα επί τη βάσει της αρχής της προφυλάξεως, ο κίνδυνος δεν μπορεί να αιτιολογηθεί νομίμως με μια αμιγώς υποθετική προσέγγιση, στηριζόμενη σε απλές εικασίες που δεν έχουν ακόμη ελεγχθεί επιστημονικώς (16). Σύμφωνα με την κρίση του Δικαστηρίου, «η ορθή εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως προϋποθέτει, πρώτον, τον προσδιορισμό των δυνητικώς αρνητικών για την υγεία συνεπειών της συγκεκριμένης καταστάσεως και, δεύτερον, μια συνολική εκτίμηση του κινδύνου για την υγεία βάσει των πλέον αξιόπιστων διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων και πρόσφατων αποτελεσμάτων της διεθνούς έρευνας» (17).
38. Εξάλλου, «οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου λόγω της ανεπαρκούς, αλυσιτελούς ή ανακριβούς φύσεως των αποτελεσμάτων των μελετών, αλλά η πιθανότητα προκλήσεως πραγματικής βλάβης στη δημόσια υγεία εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση της επελεύσεως του κινδύνου αυτού, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων με την επιφύλαξη ότι τα μέτρα αυτά δεν δημιουργούν δυσμενείς διακρίσεις και είναι αντικειμενικά» (18).
39. Ως εκ τούτου, η λήψη μέτρων βάσει του άρθρου 7 του κανονισμού 178/2002 εξαρτάται από την ολοκλήρωση της αξιολογήσεως όλων των διαθέσιμων κατά τη δεδομένη στιγμή στοιχείων, όπως προβλέπει επ’ αυτού το άρθρο 6 του εν λόγω κανονισμού (19). Από την αξιολόγηση αυτή πρέπει να προκύπτει επιστημονική αβεβαιότητα σχετικά με ενδεχόμενες βλαβερές επιπτώσεις ενός τροφίμου στην υγεία (20).
40. Τρίτον, μέτρο που λαμβάνεται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 7 πρέπει να είναι σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας (21). Το Δικαστήριο έκρινε ότι τέτοια μέτρα πρέπει να μην «περιορίζουν το εμπόριο περισσότερο από όσο είναι αναγκαίο για να επιτευχθεί το υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας που έχει επιλεγεί στην Ένωση, λαμβανομένων υπόψη της τεχνικής και οικονομικής βιωσιμότητας και άλλων παραγόντων, όπως αρμόζει στην εκάστοτε περίπτωση» (22). Πρέπει να επιτυγχάνεται ισορροπία μεταξύ του υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας και της αποτελεσματικής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.
41. Τέλος, το μέτρο διαχειρίσεως κινδύνου πρέπει να είναι προσωρινό. Το συγκεκριμένο χαρακτηριστικό είναι εγγενές στην αρχή της προφυλάξεως, καθώς η αβεβαιότητα είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την έννοια της προφυλάξεως (23). Αφής στιγμής η επιστημονική αβεβαιότητα εκμηδενίζεται, η αρχή της προφυλάξεως δεν μπορεί πλέον να δικαιολογεί προληπτικά μέτρα, εκτός αν, δυνητικά, προκύπτουν νέα στοιχεία ως προς την ύπαρξη κινδύνου.
42. Από τα συγκεκριμένα τέσσερα στοιχεία προκύπτει ότι, εφόσον κατόπιν μιας όσο το δυνατόν πληρέστερης αξιολογήσεως του κινδύνου, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο κινδύνου για την υγεία, είναι δυνατό να ληφθεί κάποιο αναλογικό και προσωρινό μέτρο διαχειρίσεως του κινδύνου, μολονότι το επίπεδο επιστημονικής γνώσεως δεν επιτρέπει ακόμη ένα οριστικό συμπέρασμα όσον αφορά την πιθανότητα βλαβερών επιπτώσεων.
2. Άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003
43. Σύμφωνα με το άρθρο 34, «[ό]ταν είναι προφανές ότι προϊόντα που έχουν εγκριθεί από τον παρόντα κανονισμό ή δυνάμει αυτού είναι πιθανό να θέσουν σε σοβαρό κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον […], λαμβάνονται μέτρα σύμφωνα με τις διαδικασίες των άρθρων 53 και 54 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 178/2002».
44. Η λήψη μέτρων έκτακτης ανάγκης δυνάμει του άρθρου 34 υπόκειται σε διάφορες ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις.
45. Πρώτον, τα έννομα αγαθά στην προστασία των οποίων αποσκοπούν τα μέτρα που μπορούν να ληφθούν κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003, δεν περιορίζονται στην (ανθρώπινη) υγεία. Περιλαμβάνουν επίσης την υγεία των ζώων και το περιβάλλον. Το γεγονός ότι συμπεριλαμβάνεται η προστασία της υγείας των ζώων και του περιβάλλοντος και πάλι αντιστοιχεί λογικώς στον γενικό στόχο του κανονισμού (24).
46. Δεύτερον, το επίπεδο βεβαιότητας ως προς την επέλευση του προβαλλόμενου κινδύνου είναι σχετικά υψηλό: πρέπει να είναι «προφανές» ότι το εξεταζόμενο προϊόν «είναι πιθανό να [ενέχει] σοβαρό κίνδυνο». Με την απόφαση Monsanto, το Δικαστήριο έκρινε ότι «οι εκφράσεις “είναι προφανές” και “σοβαρός κίνδυνος” αναφέρονται σε μια κατάσταση η οποία προδήλως θέτει σε σημαντικό κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον. Η κατάσταση αυτή πρέπει να διαπιστώνεται επί τη βάσει νέων στοιχείων που στηρίζονται σε αξιόπιστα επιστημονικά δεδομένα» (25). Το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «για τη λήψη μέτρων έκτακτης ανάγκης, το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 επιβάλλει στα κράτη μέλη να αποδείξουν, πέρα από την έκτακτη ανάγκη, την ύπαρξη καταστάσεως προδήλως δυναμένης να θέσει σε σημαντικό κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον» (26).
47. Τρίτον, με την ταυτόχρονη παραπομπή στα άρθρα 53 και 54 του κανονισμού 178/2002, το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 θέτει επίσης ένα σύνολο από διαδικαστικές προϋποθέσεις για την εφαρμογή του. Αυτές, ωστόσο, ουδόλως επηρεάζουν την απάντηση στο τρίτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο αφορά το επίπεδο (α)βεβαιότητας που απαιτείται και τα έννομα αγαθά που προστατεύονται. Είναι, πάντως, σαφές ότι τα μέτρα που δύνανται να λαμβάνουν είτε τα κράτη μέλη είτε η Επιτροπή είναι από την ίδια τους τη φύση τους συντηρητικά και περιορισμένης διάρκειας.
48. Ως εκ τούτου, από το άρθρο 34 του κανονισμού1829/2003, σε συνδυασμό με τα άρθρα 53 και 54 του κανονισμού 178/2002, προκύπτει ότι τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν μέτρα προστασίας όταν καθίσταται προφανές, από νέες επιστημονικές πληροφορίες, ότι ένα προϊόν το οποίο έχει ήδη λάβει έγκριση θέτει προδήλως σε σημαντικό κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον.
3. Σχέση μεταξύ του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003 και της αρχής της προφυλάξεως
49. Με το τρίτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, από το Δικαστήριο να διευκρινίσει κατά πόσον είναι επίσης δυνατό να λαμβάνονται μέτρα έκτακτης ανάγκης για κινδύνους οι οποίοι δεν προβλέπονται ρητώς από το άρθρο 34. Το ερώτημα αυτό στοχεύει, κατά βάση, στις δύο πρώτες προϋποθέσεις στις οποίες αναφέρθηκα με τις προηγούμενες ενότητες, δηλαδή στη φύση των εννόμων αγαθών που προστατεύονται και στο επίπεδο της (α)βεβαιότητας που απαιτείται για την έγκριση των μέτρων αυτών. Όπως είναι προφανές από τις δύο προηγούμενες ενότητες, ως προς τις δύο αυτές πτυχές, το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 και η αρχή της προφυλάξεως, όπως αποτυπώνεται στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, διαφέρουν.
50. Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που υπέβαλε στο Δικαστήριο, η Επιτροπή θεωρεί ότι η αρχή της προφυλάξεως δεν δύναται να διευρύνει το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 34. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ο δικαιολογητικός λόγος των προσωρινών μέτρων πρέπει να συνίσταται στην ύπαρξη σοβαρού και προφανούς κινδύνου για την υγεία και το περιβάλλον, όπως καθίσταται σαφές στο άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003. Ένα τέτοιο προσωρινό μέτρο είναι νόμιμο αν δικαιολογείται από μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης και, επίσης, από μια αξιολόγηση κινδύνου, η οποία, αφενός, είναι όσο το δυνατόν πληρέστερη και, αφετέρου, καταδεικνύει την ύπαρξη σοβαρού και προφανούς κινδύνου ικανού να θέσει σε σοβαρό κίνδυνο την υγεία και το περιβάλλον. Ο κίνδυνος αυτός θα πρέπει να διακριβώνεται με βάση αξιόπιστα επιστημονικά στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι το εν λόγω μέτρο είναι αναγκαίο ελλείψει διατάξεων σε επίπεδο Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 53 του κανονισμού 178/2002.
51. Η Ιταλική Κυβέρνηση αποδέχεται ότι η λήψη προσωρινών μέτρων σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 πρέπει να βασίζεται στην ύπαρξη κινδύνων για την υγεία των ανθρώπων και των ζώων ή για το περιβάλλον. Αυτό, ωστόσο, δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέτρα έκτακτης ανάγκης σύμφωνα με το άρθρο 54 του κανονισμού 178/2002, επικαλούμενα την αρχή της προφυλάξεως, ακόμα και σε περιπτώσεις στις οποίες η Επιτροπή δεν έχει εντοπίσει τέτοιου είδους κινδύνους.
52. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέτρα έκτακτης ανάγκης για λόγους που συνδέονται μεν με την αρχή της προφυλάξεως, πλην όμως δεν πληρούν κατ’ ανάγκην τα κριτήρια του σοβαρού και προφανούς κινδύνου για την υγεία ή το περιβάλλον. Η ανάλυση κινδύνου μπορεί επίσης να λαμβάνει υπόψη τη φύση των προϊόντων· την επιστημονική αβεβαιότητα ως προς την επίπτωση των εν λόγω προϊόντων στην υγεία των ανθρώπων και των ζώων ή στο περιβάλλον· τις ιδιαίτερες μεθόδους που ακολουθούνται στα κράτη μέλη για την παραγωγή ή την καλλιέργεια· γεωγραφικές, φυσικές και κλιματικές συνθήκες –καθώς και κάθε άλλη παράμετρο που μπορεί να έχει επιρροή στον βαθμό επικινδυνότητας του προϊόντος.
53. Είμαι της γνώμης ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν προσωρινά μέτρα έκτακτης ανάγκης αν, και μόνον αν, πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 34. Μολονότι η αρχή της προφυλάξεως, όπως διατυπώνεται στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, μπορεί να χρησιμεύει ως ερμηνευτικό εργαλείο όσον αφορά προϊόν που καλύπτεται από τον κανονισμό 1829/2003, εντούτοις, θεωρώ ότι η αρχή αυτή δεν επιτρέπεται να χρησιμοποιηθεί προκειμένου να ερμηνευθεί τόσο διασταλτικά το γράμμα του άρθρου 34 (ή, ακριβέστερα, προκειμένου να ξαναγραφεί στην πραγματικότητα το συγκεκριμένο άρθρο).
54. Στις ενότητες που ακολουθούν, εξηγώ για ποιον λόγο η αρχή της προφυλάξεως, όπως διατυπώνεται στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, είναι κρίσιμη για την ερμηνεία του άρθρου 34 (α), προτού καταλήξω ότι στην υπό κρίση υπόθεση ο ρόλος της συγκεκριμένης αρχής πράγματι παραμένει ερμηνευτικός (β).
(α) Η αρχή της προφυλάξεως ως γενική αρχή της νομοθεσίας για τα τρόφιμα
55. Σε γενικές γραμμές, η αρχή της προφυλάξεως, όπως διατυπώνεται στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, μπορεί να παρέχει καθοδήγηση για την ερμηνεία του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003. Επίκληση της ίδιας αυτής αρχής θα μπορούσε δυνητικά να γίνει και σε περίπτωση ερμηνευτικής αβεβαιότητας αναφορικά με άλλες διατάξεις του κανονισμού 1829/2003. Τούτο απορρέει από τη συστηματική σχέση μεταξύ των δύο κανονισμών, η οποία επιβεβαιώνεται ρητώς και στο άρθρο 1 του κανονισμού 1829/2003.
56. Από συστηματικής απόψεως, όπως μαρτυρούν και οι ίδιοι οι τίτλοι τους, ο μεν κανονισμός 178/2002 καθορίζει τις γενικές αρχές και απαιτήσεις της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, ο δε κανονισμός 1829/2003 διέπει τον συγκεκριμένο τομέα των γενετικώς τροποποιημένων τροφίμων και ζωοτροφών. Ως εκ τούτου, αν δεν προβλέπεται ρητώς κάτι διαφορετικό, ο κανονισμός 178/2002 εφαρμόζεται δυνητικά σε όλους τους τομείς τροφίμων, τουτέστιν σε όλες τις «ουσίες ή προϊόντα, είτε αυτά έχουν υποστεί πλήρη ή μερική επεξεργασία είτε όχι, τα οποία προορίζονται για βρώση από τον άνθρωπο ή αναμένεται ευλόγως ότι θα χρησιμεύσουν για τον σκοπό αυτόν» (27). Ο ορισμός αυτός περιλαμβάνει λογικώς και τα τρόφιμα που περιέχουν, αποτελούνται ή παράγονται από ΓΤΟ, ήτοι τα γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα, τα οποία συνιστούν ειδική υποομάδα εντός της γενικότερης κατηγορίας των «τροφίμων» (28).
57. Εντός αυτού του γενικού ρυθμιστικού πλαισίου της όλης νομοθεσίας για τα τρόφιμα, όπου ισχύουν οι «γενικές αρχές της νομοθεσίας για τα τρόφιμα» (τμήμα 1 του κεφαλαίου 2 του κανονισμού 178/2002), η γενική εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως ισοδυναμεί με «γενική εφαρμογή στο τετράγωνο». Επίσης, ρητώς αναδεικνύεται ως αρχή οριζόντιου χαρακτήρα, η οποία διατέμνει τον οικείο τομέα στο σύνολό του.
58. Επιπλέον, πέραν του επιχειρήματος που αντλείται από τη συστηματική ερμηνεία, το γεγονός ότι οι «γενικές αρχές της νομοθεσίας για τα τρόφιμα» τυγχάνουν εφαρμογής επιβεβαιώνεται ρητώς και στο άρθρο 1 του κανονισμού 1829/2003. Η εν λόγω διάταξη σαφώς ορίζει ότι ο σκοπός του κανονισμού 1829/2003 πρέπει να ερμηνεύεται σύμφωνα με τις γενικές αρχές του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002. Είναι μάλλον εύλογο να υποτεθεί ότι οι «γενικές αρχές της νομοθεσίας για τα τρόφιμα» εντάσσονται στο κεφάλαιο με τις γενικές αρχές του κανονισμού 178/2002.
59. Ως εκ τούτου, οι γενικές αρχές της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, οι οποίες απαριθμούνται στο τμήμα 1 του κεφαλαίου 2 του κανονισμού 178/2002 και συμπεριλαμβάνουν την αρχή της προφυλάξεως, ισχύουν και για τα γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα.
(β) Η ερμηνευτική αξία της αρχής της προφυλάξεως
60. Το γεγονός, ωστόσο, ότι η αρχή της προφυλάξεως, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, τυγχάνει οριζόντιας ή διατομεακής εφαρμογής στο σύνολο της νομοθεσίας για τα τρόφιμα σε καμία περίπτωση δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη δικαιούνται να ενεργούν αποκλειστικώς βάσει της συγκεκριμένης αρχής, δίχως, δηλαδή, να τηρούν τις προϋποθέσεις ή τις διαδικασίες που ρητώς και κατηγορηματικώς προβλέπονται στις σχετικές ρυθμίσεις του δευτερογενούς δικαίου.
61. Το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 μπορεί να θεωρηθεί ως συγκεκριμένη έκφραση της αρχής της προφυλάξεως, για περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης στο ειδικό πλαίσιο των γενετικώς τροποποιημένων τροφίμων και ζωοτροφών.
62. Το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει, όσον αφορά τη ρήτρα ασφαλείας του άρθρου 12 του κανονισμού 258/97 σχετικά με τα νέα τρόφιμα και τα νέα συστατικά τροφίμων (29) ότι η «ρήτρα ασφαλείας πρέπει να νοείται ως συνιστώσα ειδική έκφραση της αρχής της προλήψεως […] [Ως εκ τούτου] οι προϋποθέσεις εφαρμογής της ρήτρας αυτής πρέπει να ερμηνεύονται λαμβάνοντας προσηκόντως υπόψη την αρχή αυτή» (30).
63. Στο πλαίσιο του κανονισμού 1829/2003, το άρθρο 34 λειτουργεί κατά τρόπο παρόμοιο με το άρθρο 12 του κανονισμού 258/97. Πέραν τούτου, το άρθρο 34 μπορεί επίσης να συγκριθεί με μια ακόμη ρήτρα ασφαλείας στο ειδικό πλαίσιο των ΓΤΟ, και συγκεκριμένα εκείνη που περιέχεται στην οδηγία 2001/18 (31). Παρά τις μικρές διαφορές στο γράμμα, το άρθρο 23 της οδηγίας 2001/18 και το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 είναι παρόμοια, καθώς αμφότερα επιτρέπουν στα κράτη μέλη να θεσπίζουν περιοριστικά μέτρα όταν νέα ή πρόσθετα επιστημονικά στοιχεία υποδηλώνουν ότι ένας ΓΤΟ συνιστά κίνδυνο για την ανθρώπινη υγεία ή το περιβάλλον (32).
64. Το γεγονός ότι το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 αποτελεί ειδική έκφραση της αρχής της προφυλάξεως στο συγκεκριμένο πλαίσιο που ρυθμίζει, δεν αναιρεί την ερμηνευτική αξία την οποία εξακολουθεί να έχει το άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002. Πράγματι, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση Monsanto, οι προϋποθέσεις του άρθρου 34 «πρέπει να ερμηνευθούν λαμβανομένων υπόψη του γράμματος της διατάξεως αυτής, αλλά και των σκοπών του κανονισμού 1829/2003 καθώς και της αρχής της προφυλάξεως, προκειμένου να διασφαλιστεί υψηλό επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης ζωής και υγείας, καταβαλλομένης όμως φροντίδας να κατοχυρωθεί η ελεύθερη κυκλοφορία ασφαλών και καθαρών τροφίμων και ζωοτροφών, η οποία αποτελεί ουσιώδη πτυχή της εσωτερικής αγοράς» (33).
65. Ως εκ τούτου, η αρχή της προφυλάξεως είναι κρίσιμη για τους σκοπούς της ερμηνείας του άρθρου 34. Ωστόσο, ο ρόλος αυτός εξαντλείται, κατά την άποψή μου, στην άρση σχετικών ερμηνευτικών αβεβαιοτήτων ή ασαφειών. Η ερμηνεία όμως δεν είναι δυνατό να φθάνει μέχρι του σημείου να ξαναγράφονται προϋποθέσεις που διατυπώνονται ήδη με σαφήνεια.
66. Κατά συνέπεια, διαφωνώ με το επιχείρημα της Ιταλικής Κυβερνήσεως, ότι, κατ’ ουσίαν, το άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, ως έκφραση της αρχής της προφυλάξεως στον τομέα της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί προκειμένου να αμβλυνθούν οι απαιτήσεις του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003.
67. Εκ προοιμίου πρέπει να τονιστεί ότι μια τέτοια άμβλυνση των απαιτήσεων θα είχε μάλλον επιλεκτικό χαρακτήρα. Όσον αφορά το έννομο αγαθό που προστατεύεται, πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 περιλαμβάνει τόσο την υγεία των ζώων όσο και το περιβάλλον ως αξίες η προστασία των οποίων δικαιολογεί τη λήψη μέτρων έκτακτης ανάγκης. Αντιθέτως, το άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002 αναφέρεται μόνο στη (δημόσια, ήτοι την ανθρώπινη) υγεία. Κατά συνέπεια, από την άποψη της φύσεως των προστατευόμενων εννόμων αγαθών, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 34 είναι στην πραγματικότητα ευρύτερο. Ως εκ τούτου, αν γινόταν δεκτή η συλλογιστική της Ιταλικής Κυβερνήσεως, διάφοροι στόχοι που αναμφίβολα επιδιώκονται με μέτρα έκτακτης ανάγκης και αφορούν την υγεία των ζώων και την προστασία του περιβάλλοντος θα μπορούσαν δυνητικά να θεωρηθούν παράνομοι.
68. Είμαι της γνώμης ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν θα επιθυμούσε μια τέτοια τροπή. Αν το αντιλαμβάνομαι σωστά, το βασικό επιχείρημα της Ιταλικής Κυβερνήσεως αφορά κυρίως το επίπεδο (α)βεβαιότητας που απαιτείται για τη θέσπιση μέτρων έκτακτης ανάγκης. Πράγματι, το όριο το οποίο θέτει το άρθρο 7 (τουτέστιν, ότι εντοπίζεται πιθανότητα βλαβερών επιπτώσεων στην υγεία αλλά εξακολουθεί να υπάρχει επιστημονική αβεβαιότητα) είναι σαφώς χαμηλότερο από το όριο του άρθρου 34 (είναι προφανές ότι το προϊόν είναι πιθανό να συνιστά σοβαρό κίνδυνο). Επίκληση, συνεπώς, του άρθρου 7 του κανονισμού 178/2002 θα μπορούσε να επιφέρει σημαντική μείωση του βαθμού αβεβαιότητας που απαιτείται για τη θέσπιση μέτρων έκτακτης ανάγκης.
69. Τούτο, ωστόσο, δεν είναι δυνατόν, κατά την άποψή μου, για τρεις τουλάχιστον λόγους, πέραν εκείνων που αντλούνται από τη συστηματική ερμηνεία και έχουν ήδη αναπτυχθεί. Πρόκειται για τη νομιμότητα, την ομοιομορφία και το διαφορετικό διαδικαστικό πλαίσιο εντός του οποίου λειτουργούν οι δύο διατάξεις.
70. Πρώτον, το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 έχει καθορίσει τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για τη θέσπιση έκτακτων μέτρων. Η αρχή της νομιμότητας επιτάσσει να ενεργούν οι δημόσιες αρχές, τόσο σε επίπεδο Ένωσης όσο και σε επίπεδο κρατών μελών όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, μόνον εντός των ορίων που έχουν τεθεί, δίχως να τους επιτρέπεται να τα τροποποιούν. Η αρχή της νομιμότητας καθίσταται ακόμη πιο σημαντική όταν, επί τη βάσει μιας, κατά την άποψη ορισμένων, διασταλτικής ερμηνείας των κανόνων του δικαίου της Ένωσης, τα κράτη μέλη επιβάλλουν ποινικές κυρώσεις.
71. Δεύτερον, το άρθρο 34 αποτελεί διάταξη κανονισμού. Επομένως, πρέπει να ερμηνεύεται ομοιόμορφα, ανεξάρτητα από το όργανο που θεσπίζει το μέτρο έκτακτης ανάγκης, τις περιστάσεις ή το οικείο κράτος μέλος. Η απαίτηση ομοιομορφίας δεν απορρέει μόνον από την ίδια τη φύση του κανονισμού, αλλά και από τον συγκεκριμένο σκοπό του κανονισμού 1829/2003.
72. Σε γενικές γραμμές, οι κανονισμοί δεν αφήνουν περιθώριο εκτιμήσεως ευρύτερο από αυτό που επιτρέπει μια αποδεκτή ερμηνεία των διατάξεών τους εντός των ορίων του γράμματός τους. Στην προκειμένη περίπτωση, οι προϋποθέσεις του προφανούς και σοβαρού κινδύνου είναι σαφείς. Ασφαλώς, θα μπορούσε ενδεχομένως να ανακύψουν αμφιβολίες ως προς την εφαρμογή τους σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, όπως συμβαίνει με κάθε αόριστη νομική έννοια. Τούτο, όμως, είναι κάτι πολύ διαφορετικό από την εξ ολοκλήρου αλλαγή του περιεχομένου τους.
73. Σε ό,τι αφορά ειδικότερα τον κανονισμό 1829/2003, είναι προφανές ότι η ομοιόμορφη εφαρμογή του είναι μείζονος σημασίας για την επίτευξη του στόχου του εν λόγω κανονισμού: να αποτελέσει τη βάση για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της ζωής και της υγείας του ανθρώπου, της υγείας και της καλής διαβιώσεως των ζώων, του περιβάλλοντος και των συμφερόντων των καταναλωτών σε σχέση με τα γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα και τις γενετικώς τροποποιημένες ζωοτροφές (34).
74. Τέλος, η διαφορά στη διατύπωση που χρησιμοποιείται όσον αφορά το επίπεδο (α)βεβαιότητας το οποίο απαιτείται προκειμένου να τύχουν εφαρμογής το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003, αφενός, και το άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, αφετέρου, δικαιολογείται πλήρως από τη διαφορετική διαδικαστική και συστηματική λειτουργία των δύο αυτών διατάξεων.
75. Όπως προεκτέθηκε στα σημεία 55 έως 59, το άρθρο 7 εφαρμόζεται γενικά σε ολόκληρη τη νομοθεσία για τα τρόφιμα, όπως επίσης και σε σχέση με προϊόντα τα οποία έχουν διατεθεί στην αγορά χωρίς να προηγηθεί οποιαδήποτε διαδικασία εγκρίσεώς τους. Τούτο σημαίνει ότι αρκεί ένα μέσο επίπεδο (α)βεβαιότητας, αναγκαίο προκειμένου να δικαιολογηθεί η θέσπιση προσωρινών μέτρων: όλα τα διαθέσιμα έως σήμερα επιστημονικά στοιχεία αξιοποιήθηκαν, αλλά εξακολουθεί να υφίσταται αβεβαιότητα.
76. Αντιθέτως, τα προϊόντα στα οποία εφαρμόζεται το άρθρο 34 είναι ήδη «προϊόντα που έχουν εγκριθεί από τον παρόντα κανονισμό ή δυνάμει αυτού». Η διαδικασία εγκρίσεως βρίσκεται στον πυρήνα του κανονισμού 1829/2003 (35). Όπως έκρινε το Δικαστήριο, «[η] αρχή της προφυλάξεως μπορεί να αποτελεί […] μέρος μιας τέτοιας διαδικασίας αποφάσεως» (36). Απαγορεύεται η έγκριση παντός ΓΤΟ που προορίζεται για την ανθρώπινη διατροφή ή για τη διατροφή των ζώων και η έγκριση προϊόντων που προορίζονται για την ανθρώπινη διατροφή ή για τη διατροφή των ζώων και τα οποία περιέχουν, αποτελούνται ή παράγονται από αυτόν τον ΓΤΟ, αν ο αιτών την έγκριση δεν έχει αποδείξει καταλλήλως και επαρκώς ότι δεν έχουν δυσμενείς επιπτώσεις στην υγεία των ανθρώπων, στην υγεία των ζώων ή στο περιβάλλον (37). Κατά συνέπεια, τα προϊόντα στα οποία αναφέρεται το άρθρο 34 έχουν ήδη αποτελέσει αντικείμενο πλήρους επιστημονικής αξιολογήσεως, με τη συμμετοχή της EFSA, προτού διατεθούν στην αγορά (38).
77. Ως εκ τούτου, το άρθρο 34 και το υψηλότερο όριο όσον αφορά το επίπεδο (α)βεβαιότητας που περιέχεται σε αυτό πρέπει να γίνει αντιληπτό στο πλαίσιο και υπό το πρίσμα της υποχρεωτικής διαδικασίας εγκρίσεως των ΓΤΟ. Αφής στιγμής έχει ήδη λάβει χώρα ολοκληρωμένη επιστημονική εξέταση, το άρθρο 34 μπορεί να ενεργοποιηθεί μόνον αν είναι προφανές ότι συντρέχει σοβαρός κίνδυνος. Συνακόλουθα, για τη θέσπιση μέτρων έκτακτης ανάγκης σύμφωνα με το άρθρο 34 πρέπει να επιτευχθεί ένα υψηλότερο επίπεδο αποδεικτικής βεβαιότητας, το οποίο κατά κανόνα σημαίνει ότι συντρέχουν νέοι κίνδυνοι που δεν έχουν προηγουμένως ελεγχθεί ή αξιολογηθεί στο πλαίσιο της διαδικασίας εγκρίσεως. Είναι επίσης σαφές ότι το άρθρο 34 δεν θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί ως ένας τρόπος για να παρακαμφθεί η έγκριση ή να μη ληφθεί υπόψη η επιστημονική αξιολόγηση που πραγματοποιήθηκε κατά το στάδιο αυτό.
78. Εν κατακλείδι, το άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003 αποτελεί ειδική έκφραση της αρχής της προφυλάξεως στο συγκεκριμένο πλαίσιο των ΓΤΟ και των μέτρων έκτακτης ανάγκης. Η εν λόγω διττή εξειδίκευση δικαιολογεί τις διαφορές στη διατύπωση, ιδίως ως προς το επίπεδο της απαιτούμενης επιστημονικής (α)βεβαιότητας. Παρά το γεγονός ότι η αρχή της προφυλάξεως, όπως αποτυπώνεται στο άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, παραμένει γενική αρχή της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, η οποία έχει εφαρμογή στον ειδικότερο τομέα των γενετικά τροποποιημένων τροφίμων, εντούτοις η αρχή αυτή δεν μεταβάλλει τις προϋποθέσεις που προβλέπονται σαφώς στο άρθρο 34 του κανονισμού 1829/2003.
4. Επίμετρο: οδηγία 2015/412
79. Με τις παρατηρήσεις της, η Ιταλική Κυβέρνηση υπενθύμισε ότι τα κράτη μέλη μπορούν, δυνάμει της οδηγίας 2015/412, με την οποία τροποποιήθηκε η οδηγία 2001/18, να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την καλλιέργεια ΓΤΟ για λόγους άλλους από εκείνους που αφορούν την υγεία και το περιβάλλον. Αναφέρει ότι η Επιτροπή έχει, βάσει της εν λόγω οδηγίας και κατόπιν αιτήματος των κρατών μελών, απαγορεύσει με απόφαση της 3ης Μαρτίου 2016, την καλλιέργεια γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου MON 810 στο έδαφος των 19 κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένης της Ιταλίας.
80. Η Ιταλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι, αν και το αποτέλεσμα της απαγορεύσεως που επιβλήθηκε, αφενός, από την Επιτροπή και, αφετέρου, δυνάμει της επίμαχης αποφάσεως είναι από πρακτικής απόψεως το ίδιο (η απαγόρευση καλλιέργειας του MON 810), η νομική βάση εκάστης εξ αυτών είναι εντελώς διαφορετική.
81. Συμφωνώ.
82. Είναι σαφές ότι η οδηγία 2015/412 τροποποίησε ουσιωδώς το σύνολο του νομικού πλαισίου που ισχύει για τους ΓΤΟ στην Ένωση. Τούτο δεν σημαίνει, ωστόσο, ότι θα μπορούσε επίσης να μεταβάλει το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003, για τους σκοπούς της υπό κρίση υπόθεσης, ιδίως για δύο λόγους.
83. Πρώτον, η οδηγία 2015/412 σαφώς δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στην παρούσα υπόθεση. Τέθηκε σε ισχύ τον Απρίλιο του 2015. Η ιταλική απαγόρευση χρονολογείται από τον Ιούλιο του 2013. Η πράξη για την οποία καταδικάστηκαν ο G. Fidenato και άλλοι, η φύτευση του MON 810, συνέβη το 2014.
84. Δεύτερον, είναι αλήθεια ότι στην οδηγία 2015/412 μνημονεύονται πολλοί λόγοι –σχετικοί, μεταξύ άλλων, με την πολεοδομία, με τη χρήση γης, με στόχους γεωργικής πολιτικής ή με κοινωνικοοικονομικές επιπτώσεις– για τους οποίους τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν περιοριστικά μέτρα. Ωστόσο, οι λόγοι αυτοί περιορίζονται σαφώς στο διαδικαστικό πλαίσιο της συγκεκριμένης οδηγίας. Δεν μπορεί να γίνει επίκλησή τους, είτε επί τη βάσει της εν λόγω οδηγίας είτε στο όνομα μιας διασταλτικής ερμηνείας της αρχής της προφυλάξεως, για να δικαιολογηθεί η παραβίαση ουσιαστικά του γράμματος του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003. Μια τέτοια προσέγγιση θα αντέβαινε στο σαφές γράμμα της διατάξεως αυτής και στην αρχή της νομιμότητας όπως αναλύθηκε ανωτέρω.
85. Ως εκ τούτου, η οδηγία 2015/412 δεν είναι κρίσιμη για τους σκοπούς της ερμηνείας του άρθρου 34 του κανονισμού 1829/2003, στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως.
V. Πρόταση
86. Υπό το φως των σκέψεων που προηγήθηκαν, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Tribunale di Udine (πρωτοδικείο του Udine, Ιταλία) ως εξής:
– Το άρθρο 34 του κανονισμού (ΕΚ) 1829/2003 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, για τα γενετικώς τροποποιημένα τρόφιμα και ζωοτροφές, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αρχής της προφυλάξεως, επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέτρα έκτακτης ανάγκης αν και μόνον αν μπορούν να αποδείξουν, πέρα από την έκτακτη ανάγκη, την ύπαρξη καταστάσεως προδήλως δυναμένης να θέσει σε σημαντικό κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον. Η αρχή της προφυλάξεως, ωστόσο, δεν μπορεί να τροποποιήσει τα κριτήρια που απαριθμούνται στο άρθρο 34 του συγκεκριμένου κανονισμού.