NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NIILO JÄÄSKINEN
prednesené 23. októbra 2012 (1)
Vec C‑401/11
Blanka Soukupová
proti
Ministerstvu zemědělství
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Nejvyšší správní soud (Česká republika)]
„Poľnohospodárstvo – EPUZF – Nariadenie (ES) č. 1257/1999 – Rovnosť zaobchádzania – Pojem ‚bežný dôchodkový vek‘ – Rozdielny vek odchodu do dôchodku u mužov a žien – Podpora poľnohospodárov pri skoršom odchode do dôchodku – Smernica 79/7/EHS“
I – Úvod
1. Predmetom prejednávaného sporu je, či Česká republika porušila, a ak áno, tak ako, zásadu rovnosti zaobchádzania s mužmi a ženami správnym rozhodnutím, ktorým bola zamietnutá žiadosť o podporu pri skoršom odchode do dôchodku podľa nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia (ďalej len „nariadenie č. 1257/1999“)(2).
2. Česká poľnohospodárka Blanka Soukupová tvrdí, že uvedená zásada bola porušená. Jej žiadosť o podporu pri skoršom odchode do dôchodku bola zamietnutá z dôvodu, že už dosiahla dôchodkový vek žien podľa českého práva, ktorý je nižší ako dôchodkový vek mužov. V dôsledku toho, že toto rozhodnutie napadla, Nejvyšší správní soud (Česká republika) predložil Súdnemu dvoru sériu otázok týkajúcich sa výkladu nariadenia č. 1257/1999. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či zásady práva Európskej únie (ďalej len „EÚ“) týkajúce sa rovnosti zaobchádzania bránia tomu, aby bola žiadosť o podporu pri skoršom odchode do dôchodku zamietnutá za okolností, v rámci ktorých by sa uvedená podpora inak vyplácala mužom.
3. Účelom programu podpory Európskej únie pri skoršom odchode do dôchodku je podporovať poľnohospodárov v tom, aby odovzdali svoje poľnohospodárske podniky mladším poľnohospodárom pred dosiahnutím ich bežného dôchodkového veku. V prejednávanom prípade vznikol problém v súvislosti so skutočnosťou, že v Českej republike je dôchodkový vek žien nižší ako dôchodkový vek mužov a v závislosti od počtu detí, ktoré žena vychovala. To zas znamená, že nárok na podporu pri skoršom odchode do dôchodku sa líši v závislosti od tých istých parametrov. Z tohto dôvodu vyvstala zaujímavá otázka, či podpora pri skoršom odchode do dôchodku predstavuje „iné dávky“, ktoré sa môžu vyplácať mužom a ženám za nerovnakých podmienok, ako to stanovuje smernica Rady 79/7/EHS z 19. decembra 1978 o postupnom vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami vo veciach súvisiacich so sociálnym zabezpečením (ďalej len „smernica 79/7“)(3).
II – Právny rámec
A – Právo EÚ
4. Článok 3 ods. 1 smernice 79/7 stanovuje:
„Táto smernica sa vzťahuje na:
a) zákonné systémy, ktoré poskytujú ochranu pred týmito rizikami:
…
– staroba,
…
b) sociálnu pomoc, pokiaľ je jej cieľom doplniť alebo nahradiť systémy uvedené pod písmenom a).“
5. Článok 7 smernice 79/7 stanovuje:
„1. Táto smernica sa nedotýka práva členských štátov vylúčiť z jej pôsobnosti:
a) určovanie veku odchodu do dôchodku na účely poskytovania starobného dôchodku a dôchodku za výsluhu rokov a jeho možné dôsledky na iné dávky;
b) výhody súvisiace so systémami starobných dôchodkov poskytovaných osobám, ktoré vychovali deti; nadobudnutie nároku na dávky po dobách prerušenia zamestnania z dôvodu výchovy detí;
…
2. Členské štáty pravidelne skúmajú prípady, ktoré sú vyňaté podľa odseku 1, aby zistili, či dosiahnutá úroveň sociálneho rozvoja v danej oblasti zdôvodňuje zachovanie existujúcich výnimiek.“
6. Odôvodnenie 23 nariadenia č. 1257/1999 stanovuje:
„… v poľnohospodárstve [by sa] mal podporovať skorší odchod do dôchodku s cieľom zlepšenia životaschopnosti poľnohospodárskych usadlostí, pričom sa berú do úvahy skúsenosti získané pri vykonávaní nariadenia (EHS) č. 2079/92“.
7. Odôvodnenie 40 nariadenia č. 1257/1999 okrem iného stanovuje:
„… treba podporiť opatrenia na odstránenie nerovnoprávnosti a podporovať vytváranie rovnakých príležitostí pre mužov aj ženy“.
8. Jedenásta zarážka článku 2 nariadenia č. 1257/1999 stanovuje:
„Podpora rozvoja vidieka, v súvislosti s poľnohospodárskymi činnosťami a ich konverziou, sa môže týkať:
…
– odstránenia nerovnoprávnosti a podporovania rovnakých príležitostí pre mužov a ženy hlavne podporovaním projektov, ktoré iniciovali a realizujú ženy.“
9. Článok 10 nariadenia č. 1257/1999 stanovuje:
„1. Podpora pri skoršom odchode poľnohospodárov do dôchodku prispeje k nasledujúcim cieľom:
– poskytnúť príjem poľnohospodárom v pokročilejšom veku, ktorí sa rozhodnú skončiť s hospodárením,
– podnietiť výmenu poľnohospodárov v pokročilejšom veku za poľnohospodárov, ktorí budú schopní zlepšiť tam, kde je to potrebné, ekonomickú životaschopnosť zostávajúcich poľnohospodárskych usadlostí,
– postúpiť poľnohospodársku pôdu na nepoľnohospodárske využitie tam, kde sa nemôže obrábať v rámci uspokojivých podmienok ekonomického rastu.
2. Podpora pri skoršom odchode poľnohospodárov do dôchodku môže zahŕňať opatrenia na zabezpečenie príjmu pre poľnohospodárskych zamestnancov.“
10. Článok 11 ods. 1 nariadenia č. 1257/1999 stanovuje:
„Odovzdávajúci poľnohospodárskeho podniku musí:
– úplne zastaviť všetky obchodné poľnohospodárske činnosti; môže však pokračovať v neobchodnom hospodárení a ponechať si užívanie budov,
– mať viac ako 55 rokov, ale nebyť v dôchodkovom veku v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku, a
– vykonávať poľnohospodárske práce 10 rokov pred odovzdaním poľnohospodárskeho podniku.“
11. Článok 12 ods. 2 nariadenia č. 1257/1999 stanovuje:
„Poskytovanie podpory pri skoršom skončení hospodárenia nesmie presiahnuť celkové obdobie 15 rokov pre odovzdávajúceho a 10 rokov pre poľnohospodárskeho zamestnanca. Podpora sa nesmie poskytnúť odovzdávajúcemu po dosiahnutí veku 75 rokov a zamestnancovi po dosiahnutí bežného dôchodkového veku.
V prípade, že odovzdávajúcemu členský štát poskytuje starobný dôchodok, podpora pri skoršom skončení hospodárenia sa musí poskytnúť ako doplatok so zreteľom na sumu národného starobného dôchodku.“
12. Článok 2 nariadenia Rady (ES) č. 1260/1999 z 21. júna 1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch(4) stanovuje:
„1. Na účely tohto nariadenia sa výrazom ‚štrukturálne fondy‘ rozumie Európsky fond pre regionálny rozvoj (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Európsky poľnohospodársky usmerňovací a záručný fond (EPUZF), sekcia usmerňovania a Finančný nástroj na usmerňovanie rybného hospodárstva (FNURH), ďalej len ‚fondy‘.
…
5. … Komisia a členské štáty zabezpečia, aby činnosti fondov boli v súlade s inými politikami a činnosťami spoločenstva, najmä v oblastiach zamestnanosti, rovnosti medzi mužmi a ženami, sociálnej politiky a odbornej prípravy, spoločnej poľnohospodárskej politiky, spoločnej politiky rybolovu, dopravy, energetiky a transeurópskych sietí a začlenenia požiadaviek ochrany životného prostredia do definície a vykonávania činností fondov.“
13. Článok 12 nariadenia č. 1260/1999 stanovuje:
„Činnosti financované fondmi alebo tie, ktoré dostanú pomoc od EIB alebo iného finančného nástroja, musia byť v súlade s ustanoveniami zmluvy, s nástrojmi, ktoré boli v jej rámci prijaté, a s politikami a činnosťami spoločenstva, vrátane pravidiel o hospodárskej súťaži, o uzatváraní verejných zmlúv, o ochrane a zlepšovaní životného prostredia a o odstraňovaní nerovností a podpore rovnosti medzi mužmi a ženami.“
B – Vnútroštátne právo
14. V nadväznosti na nariadenie č. 1257/1999 Česká republika 26. januára 2005 prijala nariadenie vlády č. 69/2005 o stanovení podmienok pre poskytovanie dotácií v súvislosti s predčasným ukončením vykonávania poľnohospodárskej činnosti poľnohospodárskeho podnikateľa. Podľa § 1 je predmetom úpravy uvedeného nariadenia poskytovanie dotácií v rámci programu podpory predčasného ukončenia vykonávania poľnohospodárskej činnosti poľnohospodárskeho podnikateľa.
15. Podľa § 3 ods. 1 nariadenia vlády č. 69/2005 môže žiadosť o zaradenie do programu podať fyzická osoba, pokiaľ, okrem iného, ku dňu podania žiadosti o zaradenie dosiahla vek aspoň 55 rokov a v deň podania žiadosti o zaradenie nedosiahla vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok.
16. Podľa ustanovení § 29 zákona č. 155/1995 o dôchodkovom poistení, v znení platnom do 31. decembra 2009, na ktorý odkazuje nariadenie vlády č. 69/2005, má poistenec nárok na starobný dôchodok, ak dosiahol dobu poistenia najmenej a) 25 rokov a dosiahol aspoň vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok, alebo b) 15 rokov a dosiahol aspoň 65 rokov veku, pokiaľ nesplnil podmienky podľa písmena a).
17. Podľa § 32 ods. 1 uvedeného zákona, na ktorý tiež odkazuje uvedené nariadenie vlády, je dôchodkový vek u mužov 60 rokov a u žien od 53 do 57 rokov (podľa počtu detí). Tieto ustanovenia sa uplatňovali na poistencov, ktorí dosiahli stanovený vek do 31. decembra 1995. § 32 ods. 2 zákona č. 155/1995 ďalej upravuje postupné zvyšovanie dôchodkového veku pre poistencov, ktorí dosiahnu uvedené vekové hranice v období od 1. januára 1996 do 31. decembra 2012 a odsek 3 tohto ustanovenia stanovuje dôchodkový vek po 31. decembri 2012 na 63 rokov u mužov a 59 až 63 rokov (podľa počtu detí) u žien.
III – Skutkové okolnosti a prejudiciálne otázky
18. Žalobkyňa, Blanka Soukupová, sa narodila 24. januára 1947 a 3. októbra 2006 požiadala o zaradenie do programu skoršieho ukončenia vykonávania poľnohospodárskej činnosti poľnohospodárskeho podnikateľa (ďalej len „program“).
19. Dňa 20. decembra 2006 Státní zemědělský intervenční fond žiadosť B. Soukupovej o podporu pri skoršom odchode do dôchodku zamietol, pretože ku dňu podania žiadosti dosiahla vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok. Keďže je žena a vychovala dve deti, podľa § 32 ods. 1 a 2 zákona č. 155/1995 o dôchodkovom poistení jej tento nárok vznikol 24. mája 2004. V prípade, že by B. Soukupová mala iba jedno dieťa, prípadne nemala žiadne, by jej však tento nárok vznikol neskôr ako 24. mája 2004.
20. Zároveň mužovi, ktorý sa narodil v ten istý deň ako B. Soukupová a ktorý požiadal o zaradenie do programu, by ku dňu 3. októbra 2006 nevznikol nárok na starobný dôchodok. Z tohto dôvodu by mu bola priznaná podpora pri skoršom odchode do dôchodku. Nárok na starobný dôchodok by mu vznikol až v roku 2009. Okrem toho žiadne ustanovenie českého práva neumožňuje úpravu dôchodkového veku muža vzhľadom na počet vychovaných detí.
21. Komisia vo svojich písomných pripomienkach spresňuje, že B. Soukupová má na účasti v programe značný finančný záujem, pretože v roku 2005 predstavoval priemerný starobný dôchodok žien sumu 7 030 CZK (287,02 EUR) a v roku 2007 sumu 8 747 CZK (357,09 EUR), zatiaľ čo osoby zaradené do programu skoršieho ukončenia vykonávania poľnohospodárskej činnosti si mohli zabezpečiť maximálny príjem z podpory vo výške takmer (netto) 13 500 CZK (551,15 EUR) buď na obdobie 15 rokov, alebo až do veku 75 rokov v závislosti od toho, čo nastalo skôr.
22. B. Soukupová podala proti rozhodnutiu o zamietnutí odvolanie na ministerstvo poľnohospodárstva, to však bolo zamietnuté rozhodnutím z 12. apríla 2007. Potom podala na Městský soud v Praze žalobu. B. Soukupová tvrdila, že v dôsledku českej právnej úpravy majú ženy, ktoré vychovali viac detí, objektívne kratšiu lehotu na podanie žiadosti ako ženy, ktoré vychovali menej detí, alebo ako muži.
23. Městský soud v Praze rozsudkom z 30. apríla 2009 zrušil rozhodnutie ministerstva poľnohospodárstva, a tým odmietol výklad, ktorý by viedol k neodôvodneným rozdielom medzi mužmi poľnohospodármi a ženami poľnohospodárkami. Městský soud v Praze okrem iného uviedol, že jednou z predbežných podmienok, ktorá musí byť podľa českého práva splnená na vznik nároku na starobný dôchodok, je dosiahnutie dôchodkového veku. Zo sociálnych a historických dôvodov sa dôchodkový vek mužov a žien líši, pričom u žien sa upravuje v závislosti od počtu vychovaných detí. Městský soud v Praze nenašiel nijaký právny základ akéhokoľvek rozdielu v zaobchádzaní týkajúceho sa podpory pri skoršom odchode do dôchodku založeného na veku, pohlaví alebo počte narodených detí a vrátil vec B. Soukupovej ministerstvu poľnohospodárstva na ďalšie konanie.
24. Ministerstvo poľnohospodárstva podalo proti rozsudku Městského soudu v Praze kasačnú sťažnosť na Nejvyšší správní soud. Okrem iného tvrdilo, že nariadenie Rady (ES) č. 1257/1999 pre žiadateľa o podporu pri skoršom odchode do dôchodku presne stanovuje iba dolnú hranicu (a nie hornú hranicu), že bežný vek odchodu do dôchodku je stanovený v jednotlivých členských štátoch a že pojem „bežný dôchodkový vek“ stanovený v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 1257/1999 a pojem „dôchodkový vek“ stanovený v zákone č. 155/1995 o dôchodkovom poistení majú podobný význam.
25. Nejvyšší správní soud rozhodol o predložení týchto prejudiciálnych otázok:
„1. Možno pojem ‚bežný dôchodkový vek‘ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku podľa článku 11 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia vykladať ako ‚vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok‘ u konkrétneho žiadateľa podľa vnútroštátnej právnej úpravy?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, je v súlade s právom a všeobecnými zásadami práva Európskej únie prípustné, aby bol ‚bežný dôchodkový vek‘ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku u jednotlivých žiadateľov stanovený rozdielne v závislosti od ich pohlavia a počtu vychovaných detí?
3. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku, aké kritériá by mal vnútroštátny súd zohľadniť pri výklade pojmu ‚bežný dôchodkový vek‘ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku podľa článku 11 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia?“
26. Písomné pripomienky predložili B. Soukupová, česká a poľská vláda a Európska komisia. Česká vláda a Komisia sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 28. júna 2012.
IV – Analýza
A – Úvodné poznámky
27. V prejednávanom spore vznikla otázka, či sa členský štát, ktorý využil svoje oprávnenie podľa práva EÚ určiť rôzny vek odchodu do dôchodku u mužov a žien, pokiaľ ide o dostupnosť starobného dôchodku, môže odvolávať na tie isté diskriminačné vnútroštátne pravidlá pri stanovení „bežného dôchodkového veku“ podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 1257/1999. Prejednávaný prípad je teda vnútorne komplexný vzhľadom na voľnosť priznanú členským štátom článkom 7 ods. 1 smernice 79/7, pokiaľ ide o dodržiavanie zásady rovnosti zaobchádzania pri určovaní veku odchodu do dôchodku na účely poskytovania starobného dôchodku a dôchodku za výsluhu rokov a jeho možných dôsledkov na iné dávky.
28. Prvá otázka je však formulovaná priamočiarejšie a túto komplexnosť neodráža. Vnútroštátny súd sa ňou jednoducho pýta, či „bežný dôchodkový vek“ podľa práva EÚ možno vykladať ako „vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok“ podľa vnútroštátneho práva. Domnievam sa, že je to kontext, v ktorom by sa malo nariadenie č. 1257/1999 vykladať, a teda v ktorom by sa malo odpovedať na prvú otázku.
29. Tu však problém nekončí. Normotvorca EÚ, podobne ako členské štáty pri uplatňovaní alebo vykonávaní práva EÚ, je viazaný zásadou rovnosti zaobchádzania s mužmi a ženami. Akékoľvek ustanovenie právnej úpravy Európskej únie, ktoré nemožno vykladať v súlade s touto zásadou, je neplatné.(5) Inak povedané, podľa všeobecnej zásady výkladu sa má akt Spoločenstva vykladať, pokiaľ je to možné, spôsobom, ktorý nespochybní jeho platnosť a v súlade s celým primárnym právom, najmä so zásadou rovnosti zaobchádzania.(6)
30. Z tohto dôvodu je potrebné zohľadniť postavenie členských štátov, ako je Česká republika, ktorá využila svoje oprávnenie podľa práva Európskej únie určiť rôzny vek odchodu do dôchodku u mužov a žien v kontexte starobného dôchodku. To znamená, že je potrebný všeobecný prístup, a to taký, ktorý náležite zohľadňuje všeobecné zásady práva EÚ v oblasti rovnosti.
B – Prvá otázka
31. Pojem „bežný dôchodkový vek“ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 1257/1999 by sa mal v zásade vykladať ako „vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok“. Tento záver vyplýva z cieľov sledovaných nariadením č. 1257/1999 a znenia jeho ustanovení.
32. Podpora pri skoršom odchode do dôchodku sa nezameriava na poskytovanie doplatku k starobnému dôchodku zo sociálnych dôvodov. Priamo sa nezameriava ani na poskytovanie dodatočného príjmu starším poľnohospodárom. Tieto dôsledky sú vnútorne obsiahnuté v nariadení č. 1257/1999 ako prostriedky na dosiahnutie primárneho cieľa programu podpory pri skoršom odchode do dôchodku, ktorým je ekonomicky motivovať starších poľnohospodárov k tomu, aby ukončili svoju činnosť skôr a za okolností, v rámci ktorých by tak normálne neurobili.
33. Preto je cieľom programu podpory pri skoršom odchode do dôchodku uľahčiť štrukturálnu transformáciu poľnohospodárskeho sektora v záujme lepšie zaistiť životaschopnosť poľnohospodárskych podnikov. Ako zdôrazňuje Komisia vo svojich písomných pripomienkach, existuje domnienka, na ktorej sa zakladá nariadenie č. 1257/1999, že starší poľnohospodári budú menej ochotní zavádzať moderné technológie, ktoré zvýšia produktivitu poľnohospodárskych podnikov, ako mladší poľnohospodári. Ako sa uvádza v odôvodnení 23 nariadenia č. 1257/1999, skorší odchod do dôchodku poľnohospodárov je podporovaný s cieľom zlepšiť životaschopnosť poľnohospodárskych podnikov.
34. Možno však predpokladať, že za normálnych okolností poľnohospodár alebo poľnohospodárka neukončia svoju činnosť ešte predtým, ako im vznikol nárok na alternatívny zdroj príjmu v nejakej forme dôchodku. Mohlo by sa teda zdať, že je v súlade s touto logikou uložiť ako podmienku pre poskytnutie podpory pri skoršom odchode do dôchodku požiadavku, aby bola žiadosť o túto podporu podaná ešte pred vznikom nároku na normálny starobný dôchodok.
35. Ako zdôrazňuje Komisia vo svojich písomných pripomienkach, článok 12 ods. 2 nariadenia č. 1257/1999 objasňuje, že v prípade, že členský štát vypláca normálny starobný dôchodok, podpora pri skoršom odchode do dôchodku sa musí vyplácať ako doplatok k starobnému dôchodku, čím sa zabráni nadmernej kompenzácii vo forme dávky, ktorá by sa vyplácala súbežne so starobným dôchodkom. Skutočnosť, že podpora pri skoršom odchode do dôchodku sa naďalej vypláca po bežnom odchode do dôchodku, naznačuje, že sa zameriava na dostatočnú motiváciu poľnohospodárov, ktorých vnútroštátne starobné dôchodky sú nízke a ktorí by inak aj naďalej vykonávali poľnohospodársku činnosť po dosiahnutí dôchodkového veku.
36. Ďalej poznamenávam, že podľa článku 12 ods. 2 nariadenia č. 1257/1999 sa podpora pri skoršom odchode do dôchodku poskytuje maximálne 15 rokov v prípade odovzdávajúcich poľnohospodárskych podnikov a môže sa im vyplácať až do veku 75 rokov. Na druhej strane, keďže článok 11 ods. 1 nariadenia č. 1257/1999 bráni členským štátom zaradiť do programu poľnohospodárov, ktorí už dosiahli „bežný dôchodkový vek“, kombinované účinky týchto ustanovení bránia členským štátom zaradiť do programu poľnohospodárov, ktorí dosiahli bežný dôchodkový vek, avšak umožňujú členským štátom poskytovať podporu aj po tom, ako tento vek dosiahli.
37. Domnievam sa, že pojem „bežný dôchodkový vek“ stanovený v článku 11 ods. 1 a aj v článku 12 ods. 2 nariadenia č. 1257/1999 sa musí vykladať jednotne v celej Európskej únii. Podobne ako mnohé iné pojmy použité v priamo uplatniteľných predpisoch EÚ však tento pojem práva Európskej únie implicitne odkazuje na ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré nie sú harmonizované. Preto dokonca aj vtedy, keď sa pojem „bežný dôchodkový vek“ stanovený v nariadení musí vykladať v tom zmysle, že odkazuje na vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok, a nie napríklad v tom zmysle, že odkazuje na vekovú hranicu týkajúcu sa konkrétnych vnútroštátnych systémov skoršieho odchodu do dôchodku, tento vek je konkrétne definovaný uplatniteľnými vnútroštátnymi právnymi predpismi.(7)
38. Uplatnenie pojmu bežný dôchodkový vek však podlieha požiadavkám rovnosti zaobchádzania. Zatiaľ čo tieto ustanovenia v zásade umožňujú členskému štátu spájať „bežný dôchodkový vek“ podľa nariadenia č. 1257/1999 s „vekom potrebným na vznik nároku na starobný dôchodok“ podľa vnútroštátnej právnej úpravy, právo tak urobiť podlieha dodržiavaniu zásady rovnosti zaobchádzania s mužmi a ženami. Tým, čo si to vyžaduje, sa budem zaoberať vo svojej odpovedi na druhú otázku.
39. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku takto:
„Pojem ‚bežný dôchodkový vek‘ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku podľa článku 11 nariadenia č. 1257/1999 možno vykladať ako ‚vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok‘ u konkrétneho žiadateľa podľa vnútroštátnej právnej úpravy.“
C – Druhá otázka
1. Úvodné poznámky
40. Druhou otázkou chce Nejvyšší správní soud zistiť, či je v súlade s právom a všeobecnými zásadami práva EÚ prípustné, aby „bežný dôchodkový vek“ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku bol u jednotlivých žiadateľov stanovený rozdielne v závislosti od ich pohlavia a počtu vychovaných detí.
41. Tu treba pripomenúť, že podľa českého práva sa „vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok“ u mužov a žien líši. Okrem toho u žien sa tento vek upravuje vzhľadom na počet vychovaných detí, čo v prípade mužov neplatí. Môže to odôvodniť rozdiel v okolnostiach, v rámci ktorých sa podpora pri skoršom odchode do dôchodku vypláca podľa nariadenia č. 1257/1999?
42. V tejto súvislosti je potrebné najprv preskúmať otázku, či rozdielne zaobchádzanie s mužmi poľnohospodármi a ženami poľnohospodárkami podľa českého práva, v kontexte podpory pri skoršom odchode do dôchodku, možno „odôvodniť“ článkami 3 a 7 smernice 79/7. Je teda potrebné preskúmať nasledujúce otázky:
i) existuje osobitný právny režim podľa práva EÚ, ktorý sa uplatňuje na poskytovanie podpory pri skoršom odchode do dôchodku, alebo sa má táto záležitosť posudzovať s odkazom na všeobecné zásady EÚ v oblasti zákazu rozdielneho zaobchádzania?
ii) zaobchádza sa s B. Soukupovou rozdielne ako s mužom v porovnateľnej situácii?
iii) ak áno, možno toto rozdielne zaobchádzanie objektívne odôvodniť?(8)
iv) ak áno, je rozdielne zaobchádzanie primerané vzhľadom na sledovaný cieľ?(9)
2. Smernica 79/7 nie je pre vyriešenie sporu relevantná
43. Na úvod pripúšťam, že článok 7 ods. 1 písm. a) a b) smernice 79/7 skutočne zakotvuje právo členských štátov určiť vek odchodu do dôchodku na účely poskytovania starobného dôchodku a dôchodku za výsluhu rokov a jeho možných dôsledkov na iné dávky (vrátane zvýhodnenia osôb, ktoré vychovali deti).(10) Ako to vyplýva z písomných pripomienok poľskej vlády, mohlo by sa teda zdať, že tu vzniká priestor domnievať sa, že podpora pri skoršom odchode do dôchodku je následná dávka vyplývajúca zo (zákonného) rozdielneho dôchodkového veku u mužov a žien podľa českého práva.
44. Ako však uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, podpora pri skoršom odchode do dôchodku nespadá do zákonných systémov, ktoré sú uvedené v článku 3 ods. 1 písm. a) a b) smernice 79/7.(11) Z tohto dôvodu vzniká otázka, či podpora pri skoršom odchode do dôchodku môže predstavovať „iné dávky“ podľa článku 7 smernice 79/7, v súvislosti s ktorými je členský štát účinne oslobodený od povinnosti dodržiavania zásady rovnosti zaobchádzania s mužmi a ženami.
45. Ako zdôraznila Komisia na pojednávaní, článok 7 smernice 79/7 sa konzistentne vykladal reštriktívne. Súdny dvor rozhodol, že „ak… členský štát určí rôzny vek odchodu do dôchodku u mužov a žien na účely poskytovania starobného dôchodku a dôchodku za výsluhu rokov, rozsah povolenej výnimky sa obmedzuje na formy diskriminácie, ktoré sú nevyhnutne a objektívne spojené s rozdielnym vekom odchodu do dôchodku“.(12)
46. Domnievam sa, že vzhľadom na ustálenú judikatúru nárok na podporu pri skoršom odchode do dôchodku nemožno spájať na základe článku 7 ods. 1 smernice 79/7 s rozdielnym zaobchádzaním s mužmi a ženami, pokiaľ ide o vek, v ktorom im vzniká nárok na starobný dôchodok. Je to tak preto, lebo „iné dávky“, na ktoré sa vzťahuje článok 7 ods. 1 písm. a) a ktoré môžu oprávnene predstavovať rozdielne zaobchádzanie s mužmi a ženami na základe veku, môžu spôsobovať iba diskrimináciu, ktorá „je objektívne nevyhnutná, aby sa predišlo narúšaniu finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia alebo aby sa zabezpečila koherencia medzi systémom starobného dôchodku a inými systémami založenými na poskytovaní dávok“.(13)
47. Ako som už uviedol, podpora pri skoršom odchode do dôchodku nie je dávkou sociálneho zabezpečenia, ale dávkou, ktorej cieľom je zvýšenie produktivity poľnohospodárstva, inými slovami, je nástrojom spoločnej poľnohospodárskej politiky. V spise sa nenachádza nič, čo by naznačovalo existenciu potrebných fiškálnych väzieb medzi poskytovaním podpory pri skoršom odchode do dôchodku na jednej strane a dôchodkovým systémom Českej republiky a jej širším systémom sociálneho zabezpečenia na strane druhej, alebo čo by preukazovalo, že rozdielne zaobchádzanie je odôvodnené potrebou zachovať túto koherenciu, a ani na pojednávaní neboli predložené žiadne dôkazy v tomto ohľade. Odhliadnuc od toho, že podpora pri skoršom odchode do dôchodku sa poskytuje ako doplatok k starobnému dôchodku, ako sa uvádza v článku 12 ods. 2 nariadenia č. 1257/1999, tieto dve platby sa vyznačujú tým, že sú od seba nezávislé. V tejto súvislosti nemôžem súhlasiť s tvrdeniami predloženými poľskou vládou v tom zmysle, že článok 7 ods. 1 písm. a) smernice 79/7 môže odôvodniť akýkoľvek rozdiel v zaobchádzaní s B. Soukupovou a poľnohospodárom v tom istom veku.
48. Ako sa totiž uvádza v písomných pripomienkach B. Soukupovej, aj keď český ústavný súd rozhodol, že rozdielne zaobchádzanie s mužmi a ženami je odôvodnené v kontexte vnútroštátneho dôchodkového systému, to neznamená, že by sa toto rozdielne zaobchádzanie malo uplatňovať v iných oblastiach života českých občanov, akou je napríklad stanovenie nároku na podporu pri skoršom odchode do dôchodku.(14)
49. Okrem toho, z článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 79/7, ktorý umožňuje členským štátom vylúčiť z jej pôsobnosti „b) výhody súvisiace so systémami starobných dôchodkov poskytovaných osobám, ktoré vychovali deti“, nemožno vyvodiť žiadne legislatívne odôvodnenie rozdielnosti v zaobchádzaní s B. Soukupovou a mužom, ktorý sa nachádza v porovnateľnej situácii. Je to tak z jednoduchého dôvodu, že B. Soukupová je znevýhodnená, pokiaľ ide o jej nárok na podporu pri skoršom odchode do dôchodku, pretože vychovala deti. Má značný finančný záujem na účasti v programe. Česká vláda sa teda mýli, keď tvrdí, že B. Soukupová by neutrpela žiadne obzvlášť negatívne dôsledky, keby nastúpila na dôchodok a poberala plný vnútroštátny dôchodok. Naopak, podľa informácií, ktoré poskytla Komisia a na ktoré som sa už odvolával, v dôsledku toho, že je vylúčená z možnosti poberať podporu pri skoršom odchode do dôchodku, utrpí značnú finančnú stratu.
50. Okrem toho, keďže sa domnievam, že na podporu pri skoršom odchode do dôchodku sa nevzťahuje vylúčenie stanovené v článku 7 ods. 1 písm. a), obdobne si myslím, že uvedená podpora nesúvisí „so systémami starobných dôchodkov“ na účely článku 7 ods. 1 písm. b). Skôr je to platba vyplývajúca z EPUZF‑u.
51. Preto, hoci uznávam, že stanovenie „bežného dôchodkového veku“ podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 1257/1999 je spojené s vnútroštátnou dôchodkovou právnou úpravou, nemôžem dospieť k záveru, ktorý by oprávňoval členské štáty pri ich uplatňovaní nariadenia č. 1257/1999 porušovať základné zásady práva EÚ vrátane zákazu diskriminácie z dôvodu pohlavia.(15) Súdny dvor totiž rozhodol, že „by ustanovenie aktu Spoločenstva mohlo ako také nerešpektovať základné práva, pokiaľ by členským štátom ukladalo, alebo im výslovne či implicitne dovoľovalo prijať alebo zachovať vnútroštátne právne predpisy nerešpektujúce tieto práva“.(16) Alebo ako uviedla generálna advokátka J. Kokott, „zákonodarca Únie totiž nemôže povoliť členským štátom, aby prijali opatrenia, ktoré porušujú základné práva Únie“.(17)
52. Rozdielne zaobchádzanie s poľnohospodármi a poľnohospodárkami v kontexte podpory pri skoršom odchode do dôchodku nemožno „odôvodniť“ článkami 3 a 7 smernice 79/7. Ako som už uviedol, z tohto dôvodu je potrebné preskúmať štyri otázky, ktoré som predložil v bode 42 vyššie.
3. Vhodný právny režim
53. Ako zdôraznil Nejvyšší správní soud, nie je zďaleka jasné, že akákoľvek diskriminácia, ktorú mohla B. Soukupová utrpieť v súvislosti s prístupom k podpore pri skoršom odchode do dôchodku, spadá do pôsobnosti niektorého z legislatívnych opatrení, ktoré Európska únia prijala s cieľom bojovať proti diskriminácii z dôvodu pohlavia.(18) Súhlasím tiež s tvrdením uvedeným v písomných pripomienkach Komisie v tom zmysle, že podporu pri skoršom odchode do dôchodku nemožno považovať za „odmenu“ podľa článku 157 ZFEÚ, pretože nejde o dôchodok poskytovaný pracovníkovi na základe pracovnoprávneho vzťahu s bývalým zamestnávateľom, ako to vyžaduje judikatúra Súdneho dvora.(19)
54. Ako som však už uviedol, Česká republika tým, že zamietla žiadosť B. Soukupovej o podporu pri skoršom odchode do dôchodku, uplatňovala nariadenie č. 1257/1999. Zásada rovnosti zaobchádzania s mužmi a ženami je výslovne zakotvená v odôvodnení 40 a v jedenástej zarážke článku 2 nariadenia č. 1257/1999, ako aj v článku 2 ods. 5 a článku 12 nariadenia č. 1260/1999. Je nesporné, že členské štáty sú pri uplatňovaní a vykonávaní práva EÚ v oblasti poľnohospodárstva viazané zásadou rovnosti zaobchádzania.(20)
55. To teda znamená, že posudzovanie, či B. Soukupová utrpela ujmu v dôsledku nezákonnej diskriminácie, ktorá je zakázaná právom EÚ, sa musí uskutočniť vzhľadom na všeobecnú zásadu rovnosti.
4. Zaobchádza sa s B Soukupovou rozdielne ako s mužom v porovnateľnej situácii?
56. Domnievam sa, že B. Soukupová by sa mohla považovať za diskriminovanú z dôvodu jej pohlavia, pretože jej vek odchodu do dôchodku je ovplyvnený počtom jej detí, zatiaľ čo táto skutočnosť nemá vplyv na vek odchodu do dôchodku u mužov (ktorý je v každom prípade vyšší ako vek odchodu do dôchodku u žien). Podľa českého práva sa totiž s B. Soukupovou zaobchádza rozdielne ako s mužom v tom istom veku a s rovnakým počtom detí v tom zmysle, že má kratšiu lehotu na podanie žiadosti o podporu pri skoršom odchode do dôchodku. To zase viedlo k značným a nepriaznivým finančným dôsledkom. Ako sa uvádza v písomných pripomienkach Komisie, výhoda, ktorá sa jej priznáva v podobe skoršieho prístupu k dôchodku na základe jej pohlavia a skutočnosti, že porodila dve deti, sa zmenila na nevýhodu v kontexte podpory pri skoršom odchode do dôchodku. Ako som už uviedol, to sa prejavuje v rozdieloch v priemerných sumách, ktoré sa vyplácajú ženám v rámci systému starobného dôchodku v rokoch 2005 a 2007, a v maximálnych sumách, ktoré sa vyplácajú v rámci podpory pri skoršom odchode do dôchodku.
57. Česká vláda tvrdila, že B. Soukupová sa nenachádza v tej istej situácii ako muž, ktorý dosiahol ten istý vek. Je to tak preto, lebo v prípade muža nariadenie č. 1257/1999 môže dosiahnuť svoj cieľ, ktorým je podporovať skorší odchod do dôchodku, zatiaľ čo v prípade B. Soukupovej sú tie isté opatrenia neúčinné, pretože už dosiahla dôchodkový vek. Podobne ako uviedla poľská vláda, vzhľadom na to, že cieľom nariadenia č. 1257/1999 je podporovať skorší odchod do dôchodku s cieľom zlepšiť životaschopnosť poľnohospodárskych podnikov, cieľ sledovaný nariadením č. 1257/1999 stráca svoj raison d’être, len čo B. Soukupová dosiahla zákonný dôchodkový vek, ktorý je nižší ako dôchodkový vek muža.
58. S týmito tvrdeniami nemôžem súhlasiť. Po prvé, domnievam sa, že cieľom programu nie je skorší odchod do dôchodku ako taký, ale odovzdanie poľnohospodárskych činností mladším poľnohospodárom. Pokiaľ neexistuje vnútroštátne pravidlo, ktoré by zakazovalo poľnohospodárovi alebo poľnohospodárke, ktorí dosiahli bežný dôchodkový vek, pokračovať v ich poľnohospodárskych činnostiach, a ktoré by ich nútilo odovzdať tieto činnosti, tvrdenia českej a poľskej vlády sú nesprávne. Inými slovami, skutočnosť, že poľnohospodárka dosiahla dôchodkový vek žien, nemusí nevyhnutne viesť k odovzdaniu jej činností mladšiemu poľnohospodárovi. Preto uplatnenie nižšieho veku odchodu do dôchodku na poľnohospodárky v skutočnosti znižuje počet prípadov, v rámci ktorých je odovzdanie ekonomicky životaschopnou alternatívou k pokračovaniu vo vykonávaní činnosti staršími poľnohospodármi, a to dovtedy, pokiaľ je to možné. Česká právna úprava totiž vylučuje poľnohospodárky s viacerými deťmi z pôsobnosti programu, a tým bráni dosiahnuť potrebný účinok systému Európskej únie pri skoršom odchode do dôchodku.
59. Okrem toho, ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, znevýhodnenie, ktoré utrpela B. Soukupová v dôsledku predmetných ustanovení vnútroštátneho práva, má za následok zjavný rozpor so zásadou rovnosti zaobchádzania. Ani v písomných pripomienkach a ani na pojednávaní nebolo spochybnené, že mužovi s tým istým počtom detí, ako má B. Soukupová, by bola priznaná podpora pri skoršom odchode do dôchodku. To jasne postačuje na preukázanie rozdielu v zaobchádzaní.
5. Možno rozdiel v zaobchádzaní objektívne odôvodniť?
60. Česká vláda tvrdí, že akýkoľvek rozdiel v zaobchádzaní je objektívne odôvodnený najmä cieľom nariadenia č. 1257/1999, ktorým je podporovať starších poľnohospodárov v tom, aby svoje poľnohospodárske činnosti ukončili predčasne tým, že nastúpia na predčasný dôchodok.(21) Poľská vláda dodáva, že toto odmietnutie priznať B. Soukupovej podporu pri skoršom odchode do dôchodku bolo opodstatnené, pretože jej už vznikol nárok na starobný dôchodok, a tak jej v čase, keď skončila poľnohospodársku činnosť, nebol odopretý prostriedok obživy.
61. S týmito tvrdeniami nemôžem súhlasiť. Štrukturálno‑politické ciele ustanovení nariadenia č. 1257/1999 možno jasne dosiahnuť aj bez toho, aby členské štáty siahli po diskriminačnom zaobchádzaní. Okrem toho skutočnosť, že B. Soukupová má k dispozícii menšie peňažné prostriedky, a to vo forme dôchodku bez možnosti poberať podporu pri skoršom odchode do dôchodku, neposkytuje žiadne logické spojenie s objektívnym odôvodnením, ktoré požaduje právo EÚ na to, aby sa diskriminačné zaobchádzanie mohlo stať zákonným. Toto rozdielne zaobchádzanie, ktorému bola vystavená B. Soukupová, nie je vhodné na dosiahnutie cieľa zabezpečiť väčšiu produktivitu poľnohospodárskych podnikov v Európskej únii (prostredníctvom skoršieho odchodu do dôchodku).(22)
62. Vzhľadom na vyššie uvedené som dospel k záveru, že neexistuje žiadne objektívne odôvodnenie rozdielnosti v zaobchádzaní, a teda nie je potrebné, aby som skúmal dodržanie zásady proporcionality. V prípade, že by Súdny dvor s mojím stanoviskom nesúhlasil a začal by sa zaoberať dodržaním tejto zásady, sa však domnievam, že postačuje posúdiť rozsah finančnej škody, ktorú utrpela B. Soukupová, oproti akýmkoľvek výhodám, ktoré jej vyplývajú z jej skoršieho nároku na starobný dôchodok. Vzhľadom na to, že podpora pri skoršom odchode do dôchodku sa poskytuje maximálne po dobu 15 rokov, B. Soukupová sa bude nachádzať v oveľa horšej finančnej situácii ako muž, ktorý sa ocitol v jej situácii. Toto rozlišovanie je neprimerané vo vzťahu k cieľom, ktoré sleduje nariadenie č. 1257/1999.
63. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú otázku takto:
„V súlade s právom Európskej únie nie je prípustné, aby bol ‚bežný dôchodkový vek‘ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku u jednotlivých žiadateľov stanovený rozdielne v závislosti od ich pohlavia.“
D – Odpoveď na tretiu otázku
64. Domnievam sa, že tretia otázka si vyžaduje, aby bola do istej miery preformulovaná, pokiaľ ide o to, že Súdny dvor je vyzvaný na ňu odpovedať iba v prípade zápornej odpovede na prvú otázku. Ako som už uviedol, prejednávaný prípad je jedným z tých prípadov, pri ktorých nie je možné poskytnúť jednoduchú odpoveď „áno“ alebo „nie“. V súvislosti s tým by som vyškrtol znenie „v prípade zápornej odpovede na prvú otázku“ a jednoducho by som poskytol vnútroštátnemu súdu všetky usmernenia, ktoré potrebuje v súvislosti s kritériom pri uplatňovaní „bežného dôchodkového veku“ podľa článku 11 nariadenia č. 1257/1999.
65. Ako sa uvádza v písomných pripomienkach Komisie, vhodné referenčné kritérium pre stanovenie nároku B. Soukupovej na podporu pri skoršom odchode do dôchodku je „bežný dôchodkový vek“ v zmysle článku 11 ods. 1 nariadenia č. 1257/1999 muža v jej veku.
66. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora, pokiaľ neboli prijaté opatrenia obnovujúce rovnosť zaobchádzania, dodržiavanie rovnosti zaobchádzania možno zaručiť iba tým, že sa členom znevýhodnenej skupiny poskytnú tie isté výhody, aké požívajú členovia zvýhodnenej skupiny.(23) Osobám, ktoré sa nachádzajú v menej priaznivej situácii, sa musia poskytnúť tie isté výhody ako osobám, ktoré sú zvýhodnené. To znamená, že hoci Nejvyšší správní soud navrhol rad alternatívnych kritérií, v prejednávanom prípade musia české vnútroštátne orgány posudzovať B. Soukupovú, čo sa týka jej nároku na podporu pri skoršom odchode do dôchodku, ako muža v jej veku.
67. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu otázku takto:
„Pri uplatňovaní pojmu ‚bežný dôchodkový vek‘ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku podľa článku 11 nariadenia č. 1257/1999 sa podmienka vyššieho veku odchodu do dôchodku uplatniteľná na mužov poľnohospodárov musí tiež uplatniť na ženy poľnohospodárky.“
V – Návrh
68. Z vyššie uvedených dôvodov Súdnemu dvoru navrhujem, aby na otázky Nejvyššího správního soudu odpovedal takto:
1. Pojem „bežný dôchodkový vek“ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku podľa článku 11 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia možno vykladať ako „vek potrebný na vznik nároku na starobný dôchodok“ u konkrétneho žiadateľa podľa vnútroštátnej právnej úpravy.
2. V súlade s právom Európskej únie nie je prípustné, aby bol „bežný dôchodkový vek“ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku u jednotlivých žiadateľov stanovený rozdielne v závislosti od ich pohlavia.
3. Pri uplatňovaní pojmu „bežný dôchodkový vek“ v čase odovzdania poľnohospodárskeho podniku podľa článku 11 nariadenia č. 1257/1999 sa podmienka vyššieho veku odchodu do dôchodku uplatniteľná na mužov poľnohospodárov musí tiež uplatniť na ženy poľnohospodárky.