CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
V. TRSTENJAK
van 6 juni 2012(1)
Gevoegde zaken C‑539/10 P en C‑550/10 P
Stichting Al-Aqsa
tegen
Raad van de Europese Unie
en
Koninkrijk der Nederlanden
tegen
Stichting Al-Aqsa
„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op strijd tegen terrorisme – Bevriezing van tegoeden – Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB – Artikel 1, leden 4 en 6 – Verordening (EG) nr. 2580/2001 – Artikel 2, lid 3 – Voorwaarden voor handhaving van persoon op lijst van personen wier tegoeden worden bevroren – Beslissing van bevoegde nationale instantie – Verdwijnen van nationale maatregel”
I – Inleiding
1. De onderhavige hogere voorziening betreft de bevriezing van de tegoeden van de Stichting Al‑Aqsa in het kader van maatregelen van de Unie ter bestrijding van het terrorisme.
2. Vanwege de gevaren die van het terrorisme uitgaan, hebben de Verenigde Naties, de Europese Unie en de lidstaten besloten beperkende maatregelen op te leggen. Deze maatregelen hebben tot doel om personen en organisaties waarvan wordt aangenomen dat zij terroristische activiteiten ondersteunen, in hun financiële mogelijkheden te beperken door hun tegoeden te bevriezen.
3. Gelet op resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001(2) heeft de Raad van de Europese Unie in zijn gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB(3) de hoofdlijnen voor de toepassing van een stelsel van maatregelen ter bestrijding van het terrorisme vastgelegd.
4. Op grond van dit stelsel kan de Unie, wanneer zij beschikt over informatie waaruit blijkt dat een instantie een beslissing over de inleiding van een onderzoek of de strafvervolging wegens een terroristische daad heeft genomen, de betrokkene plaatsen op een lijst van personen en entiteiten waarvan de financiële middelen worden bevroren.(4) Aan voornoemd gemeenschappelijk standpunt was reeds een eerste dergelijke lijst gehecht.
5. Verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme(5) sluit inhoudelijk aan bij deze in gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB neergelegde blauwdruk. Deze verordening moet worden gezien als een maatregel die op het niveau van de Unie noodzakelijk is om het doel van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 verder uit te voeren. Zij vormt een aanvulling op administratieve en gerechtelijke procedures met betrekking tot terroristische organisaties in de Europese Unie en derde landen.(6) Tegen die achtergrond heeft de Raad volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 tot taak om op grond van de criteria van gemeenschappelijk standpunt 2001/931(7) een lijst vast te stellen van de personen en organisaties waarvan de tegoeden moeten worden bevroren, en om deze lijst te evalueren en zo nodig te wijzigen. De Raad heeft zijn eerste lijst op grond van artikel 2 van verordening nr. 2580/2001 voorgelegd op 27 december 2001, dus samen met voornoemde verordening.
6. In het kader van de regelmatige evaluatie van deze lijst moet de Raad nagaan of het nog steeds gerechtvaardigd is om de betrokken personen en entiteiten op de lijst te laten staan en hun tegoeden te bevriezen. Indien dit niet langer het geval is, dient hij de lijst op overeenkomstige wijze aan te passen. Bij de uitoefening van deze taak verricht de Raad met geregelde tussenpozen handelingen ter uitvoering van verordening nr. 2580/2001 waarbij hij, naar aanleiding van een evaluatie van de op dat tijdstip geldende lijst, besluit om deze lijst te vervangen door een nieuwe lijst.
7. De evaluatie en de eventuele wijziging van de genoemde lijsten staan centraal in het kader van de onderhavige gevoegde zaken. Concreet gaat het in het bijzonder om de vraag in hoeverre de Raad rekening moet houden met de feitelijke en juridische toestand in de lidstaten en de ontwikkeling daarvan, wanneer hij beoordeelt of een persoon of entiteit op de lijst moet worden gehandhaafd en of hun tegoeden bevroren moeten blijven.
II – Juridisch kader
A – Gemeenschappelijk standpunt 2001/931
8. Artikel 1 van dit gemeenschappelijk standpunt bepaalt:
„[...]
4. De lijst in de bijlage wordt opgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad, of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten. Personen, groepen en entiteiten die de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties in verband heeft gebracht met terrorisme en waartegen deze sancties heeft gelast, kunnen op de lijst worden geplaatst.
Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚bevoegde instantie’ verstaan een rechterlijke instantie of, indien rechterlijke instanties geen bevoegdheid bezitten op het door deze bepaling bestreken gebied, een gelijkwaardige op dat terrein bevoegde instantie.
5. [...]
6. De namen van de op de lijst in de bijlage geplaatste personen, groepen en entiteiten worden regelmatig en ten minste om de zes maanden bezien om er zeker van te zijn dat hun plaatsing op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is.”
B – Verordening nr. 2580/2001
9. Artikel 2 van verordening nr. 2580/2001(8) luidt:
„1. Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6:
a) worden alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die in het bezit zijn van, eigendom zijn van of gehouden worden door een in de lijst in artikel 2, lid 3, bedoelde natuurlijk persoon of rechtspersoon, groep of entiteit, bevroren;
b) [...]
2. [...]
3. De Raad stelt de lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop deze verordening van toepassing is, en evalueert en wijzigt deze met eenparigheid van stemmen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4, 5 en 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB. Deze lijst behelst:
i) natuurlijke personen die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;
ii) rechtspersonen, groepen of entiteiten die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;
iii) rechtspersonen, groepen of entiteiten die eigendom zijn van of gecontroleerd worden door een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii);
iv) natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die optreden namens of in opdracht van een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii).”
10. De in artikel 2, lid 1, genoemde uitzonderingen houden in wezen in dat de bevroren financiële activa kunnen worden vrijgegeven voor zover zij nodig zijn ter dekking van essentiële menselijke behoeften van de betrokken personen of hun gezinsleden(9), en dat onder bepaalde voorwaarden verdere specifieke machtigingen tot vrijgave kunnen worden verleend(10).
III – Voorgeschiedenis van het geding
11. De Stichting Al-Aqsa (hierna: „Al-Aqsa”) verzet zich sinds 2003 in rechte(11) tegen de bevriezing van haar financiële activa en tegen diverse opeenvolgende haar in die context betreffende maatregelen van de Raad op grond waarvan zij in de lijsten van de Raad werd opgenomen of gehandhaafd.
12. De maatregelen van de Raad zijn in wezen gebaseerd op een Nederlandse ministeriële regeling van 7 april 2003, namelijk de Sanctieregeling terrorisme 2003(12), die een cruciale rol speelt bij de bevriezing van de financiële activa en bijgevolg eerst moet worden toegelicht.
13. De Sanctieregeling terrorisme 2003 was met inaanmerkingneming van de voornoemde VN-resolutie vastgesteld op grond van de Nederlandse Sanctiewet 1977. Bij deze ministeriële regeling werden de middelen van Al‑Aqsa – als een soort van voorlopige maatregel(13) – bevroren tot op het tijdstip waarop een overeenkomstige handeling van Unierecht van kracht zou worden(14), omdat Al‑Aqsa geld gaf aan een organisatie die het terrorisme ondersteunde.(15)
14. In een kortgedingprocedure in Nederland heeft Al‑Aqsa om opschorting verzocht van de tenuitvoerlegging van deze ministeriële regeling. Bij beslissing van 3 juni 2003(16) heeft de Rechtbank te ’s‑Gravenhage, na inzage van vertrouwelijke stukken van de Nederlandse geheime dienst, evenwel geoordeeld dat er voldoende aanwijzingen bestonden dat Al‑Aqsa, zoals in de motivering van de Sanctieregeling terrorisme 2003 werd aangevoerd, een terroristische organisatie financieel ondersteunde.(17) Bijgevolg heeft zij het verzoek van Al‑Aqsa om opschorting van de tenuitvoerlegging van de bevriezingsmaatregel afgewezen.
15. Met ingang van 3 augustus 2003 werd de Sanctieregeling terrorisme 2003 echter ingetrokken.(18) Als reden hiervoor werd opgegeven dat deze regeling na de vaststelling van het besluit van de Raad van 27 juni 2003 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001(19) „achterhaald” was, aangezien Al‑Aqsa voortaan op een lijst van de Raad inzake te bevriezen financiële middelen was opgenomen.
16. Na de intrekking van de Nederlandse ministeriële regeling bleef Al‑Aqsa echter nog steeds op de genoemde lijst van de Raad en de daaropvolgende lijsten staan, aangezien de Raad geen reden zag om in verband met Al‑Aqsa een wijziging aan te brengen.
17. Bij brief van 23 april 2007 en opnieuw bij brief van 29 juni 2007, die betrekking had op besluit 2007/445/EG van de Raad(20), gaf de Raad, teneinde te voldoen aan zijn motiveringsplicht in verband met de handhaving van Al‑Aqsa op de lijst, de volgende redenen(21): „[...] De minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Financiën van Nederland hebben [...] besloten dat alle middelen die toebehoren aan [...] Al‑Aqsa worden bevroren. Dit besluit is bekrachtigd bij vonnis [...] van 3 juni 2003 van de president van de sector civiel recht van de arrondissementsrechtbank van Den Haag. In dit vonnis wordt gesteld dat [...] Al‑Aqsa moet worden aangemerkt als organisatie die Hamas steunt ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten. Aldus is ten aanzien van [Al‑Aqsa] een beslissing genomen door een bevoegde instantie [...]. De Raad is ervan overtuigd dat de redenen om [Al‑Aqsa] op te nemen op de lijst [...], geldig blijven”.(22)
IV – Procesverloop in eerste aanleg en bestreden arrest
18. Aangezien Al‑Aqsa de in punt 17 hierboven weergegeven motivering van de Raad niet overtuigend achtte, heeft zij bij het Gerecht beroep ingesteld tegen de Raad, met het verzoek om vijf opeenvolgende en inhoudelijk identiek gemotiveerde maatregelen van de Raad tot verdere bevriezing van haar financiële middelen (hierna: „bestreden maatregelen”)(23) nietig te verklaren, voor zover zij Al-Aqsa betroffen, en om voor het overige vast te stellen dat verordening nr. 2580/2001 op haar niet van toepassing is en de Raad te verwijzen in de kosten.
19. In het bestreden arrest is met betrekking tot het derde middel van Al-Aqsa in wezen het volgende geoordeeld(24):
„164 Het Gerecht heeft er[op] gewezen dat de Raad [...] latere ontwikkelingen van [het] onderzoek of [de] vervolging niet buiten beschouwing kan laten [...].
[...]
168 In het arrest Sison II[(25)] heeft het Gerecht [...] de mogelijkheid overwogen dat een onderzoek van de politie of van de veiligheidsdienst zonder verdere gerechtelijke stappen wordt afgesloten omdat niet voldoende bewijs kon worden verzameld [...]. Het Gerecht heeft beklemtoond dat het ontoelaatbaar zou zijn dat de Raad geen rekening zou houden met dergelijke factoren, die deel uitmaken van alle relevante gegevens die voor de beoordeling van de situatie in aanmerking moeten worden genomen [...]. Een andersluidende beslissing zou betekenen dat de Raad en de lidstaten de buitensporige bevoegdheid wordt verleend om iemands tegoeden zonder enige rechterlijke controle en ongeacht de uitkomst van de eventueel aangespannen gerechtelijke procedures onbeperkt te bevriezen.
169 Dezelfde overwegingen dienen te gelden wanneer een nationale administratieve maatregel tot bevriezing van tegoeden of houdende verbod van een organisatie die als terroristisch is aangemerkt, wordt ingetrokken door degene die deze heeft vastgesteld, of door de rechter nietig wordt verklaard [...].
170 In casu staat [...] vast dat de Sanctieregeling op 3 augustus 2003 is ingetrokken, dus bijna meteen na de inwerkingtreding op 28 juni 2003 van de aanvankelijke communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden.
171 Het is juist dat het bestreden besluit[(26)], naar wordt verklaard, niet op de Sanctieregeling zelf is gebaseerd, maar alleen op het vonnis van de voorzieningenrechter [...]. [I]n casu [is het] echter niet mogelijk het vonnis van de voorzieningenrechter apart te beschouwen zonder tegelijkertijd rekening te houden met de Sanctieregeling.
172 Derhalve dient te worden erkend dat sinds de intrekking van de Sanctieregeling in de Nederlandse rechtsorde het vonnis van de voorzieningenrechter, dat, zoals zojuist in herinnering is gebracht, met die regeling een onlosmakelijk geheel vormt, niet meer op goede gronden kan dienen als grondslag voor een communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden.
173 Bij dit vonnis had de voorzieningenrechter namelijk eenvoudigweg geweigerd, de gevolgen van de Sanctieregeling voorlopig op te schorten. Die regeling sorteerde echter als gevolg van haar intrekking helemaal geen rechtsgevolgen meer. Hetzelfde dient bijgevolg te gelden voor de aan het vonnis van de voorzieningenrechter verbonden rechtsgevolgen, temeer waar dit slechts een voorlopige beoordeling bevatte, onverminderd hetgeen aan het eind van het proces ten gronde zou worden beslist.
174 Dienaangaande is het Gerecht verder nog van oordeel dat het vonnis van de voorzieningenrechter enkel voor de uitvoering van verordening nr. 2580/2001 geen rechtsgevolgen kan hebben die kunnen worden losgekoppeld van die van de Sanctieregeling, welke gevolgen in het onderhavige geval voortduren ondanks de intrekking daarvan in de Nederlandse rechtsorde. Het is overigens niet verenigbaar met de algemene opzet van deze verordening, die wordt gekenmerkt door de beslissende invloed die de onderdelen van de nationale procedure in de beoordeling van de Raad dienen te hebben, dat de Sanctieregeling, die in de Nederlandse rechtsorde geen enkel effect meer sorteert, door middel van het vonnis van de voorzieningenrechter in de communautaire rechtsorde nog steeds indirect en onbeperkt effect blijft sorteren.
175 Dit klemt temeer waar het vonnis van de voorzieningenrechter, dat op verzoeksters beroep is gewezen, bijkomstig is ten opzichte van de Sanctieregeling. Uit de toelichting daarop blijkt namelijk dat deze was vastgesteld ‚in afwachting van de vaststelling van een communautair besluit’ en dat zij zou worden ingetrokken ‚zodra een dergelijk besluit in werking is getreden’ [...]. Volgens de uitleg van het Koninkrijk der Nederlanden ter terechtzitting werd deze intrekking enkel ingegeven door de wens van de Nederlandse regering om een overlapping van een nationale en een communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden te voorkomen. Hieruit volgt dat de Sanctieregeling hoe dan ook onmiddellijk na de vaststelling van de aanvankelijke communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden zou zijn afgeschaft, ongeacht of laatstgenoemde al dan niet een kortgedingprocedure of een bodemprocedure had ingeleid.
176 Een dergelijk mechanisme druist ook in tegen de algemene opzet van verordening nr. 2580/2001 die de vaststelling van een communautaire maatregel tot bevriezing van tegoeden afhankelijk stelt van hetzij de inleiding en de actieve voortzetting van een nationale procedure die rechtstreeks en primair erop gericht is, aan de betrokkene in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens diens betrokkenheid daarbij een preventieve of repressieve maatregel op te leggen [...], hetzij de uitspraak en de tenuitvoerlegging van een beslissing waarbij de betrokkene wegens die feiten wordt veroordeeld.
177 In de beoogde situatie wordt de beslissing tot bevriezing van tegoeden, die in eerste instantie op nationaal niveau wordt genomen, gerechtvaardigd ‚in afwachting van de vaststelling van een communautair besluit’, en de communautaire maatregel wordt op zijn beurt gerechtvaardigd door de vaststelling van de nationale beslissing die meteen wordt ingetrokken. Een dergelijk mechanisme zit in een cirkelredenering gevangen.
178 In plaats van zich steeds maar op het vonnis van de voorzieningenrechter te baseren, had de Raad de logische consequentie uit de intrekking van de nationale bevriezingsmaatregel moeten trekken met de vaststelling dat er geen ‚grondslag’ naar nationaal recht meer bestond die de handhaving van de equivalente communautaire maatregel rechtens genoegzaam rechtvaardigde, ongeacht de eventuele beroepen in rechte die tegen de ingetrokken nationale maatregel werden ingesteld.
[...]
180 In de onderhavige omstandigheden, die vooral worden gekenmerkt door de intrekking van de Sanctieregeling, moet integendeel worden erkend dat de Raad de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid overschrijdt door verzoekster onbeperkt op de litigieuze lijst te laten staan bij het periodieke heronderzoek van haar situatie op grond van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, op de enkele grond dat de beslissing van de voorzieningenrechter door de appelrechter of door de bodemrechter in de Nederlandse rechtsorde niet opnieuw ter discussie wordt gesteld, terwijl de beslissing van de administratieve instantie, waarvan aan deze rechter was gevraagd de gevolgen op te schorten, intussen door de opsteller ervan was ingetrokken.
181 Dit klemt temeer waar, zoals verzoekster ter terechtzitting heeft gesteld zonder door de andere partijen te zijn weersproken, sinds de intrekking van de Sanctieregeling en los van de uitvoering van het bestreden besluit naar nationaal recht de bevoegde Nederlandse administratieve of rechterlijke instanties geen procedure meer hebben ingeleid die erop gericht is, aan verzoekster in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens haar betrokkenheid daarbij een strafrechtelijke of economische sanctie op te leggen.
[...]
184 In die omstandigheden behoeft geen uitspraak te worden gedaan op de vordering tot onwettigverklaring krachtens artikel 241 EG van verordening nr. 2580/2001 (zie in die zin arrest Al‑Aqsa [I], punten 66 en 67; zie ook arrest Hof van 20 mei 2008, Commissie/Raad, C‑91/05, Jurispr. blz. I‑3651, punt 111).”
20. Gelet op deze overwegingen, luidt het dictum van het betreden arrest als volgt:
„1. Besluit 2007/445/EG [...], besluit 2007/868/EG [...], besluit 2008/583/EG [...], besluit 2009/62/EG [...], en verordening [...] nr. 501/2009 [...] worden nietig verklaard, voor zover deze handelingen [Al‑Aqsa] betreffen.
2. Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3. De Raad [...] wordt behalve in zijn eigen kosten ook in die van [Al‑Aqsa] verwezen.
4. Het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.”
V – Procesverloop voor het Hof, conclusies en voornaamste argumenten van partijen in hogere voorziening
21. Al‑Aqsa (zaak C‑539/10 P) en het Koninkrijk der Nederlanden (zaak C‑550/10 P) hebben tegen het bestreden arrest hogere voorziening ingesteld. Bij beschikking van de president van het Hof van 4 februari 2011 zijn deze beide zaken gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
A – Zaak C‑539/10 P
22. Met haar hogere voorziening in zaak C‑539/10 P verzoekt Al-Aqsa:
– het bestreden arrest te vernietigen, voor zover zij tegen de rechtsoverwegingen van dit arrest middelen en argumenten heeft gericht, en, opnieuw rechtdoende, het in eerste aanleg gevorderde toe te wijzen met verbetering van de gronden waarop het bestreden arrest berust;
– de Raad te veroordelen in de kosten van het geding in beide instanties.
23. Tot staving van haar betoog voert Al‑Aqsa in wezen aan dat het Gerecht in zijn arrest rechtsoverwegingen heeft opgenomen waarbij middelen ongegrond zijn verklaard. Zo heeft het Gerecht onder meer overwogen dat de Sanctieregeling, zolang zij van kracht was, in samenhang met het vonnis van de voorzieningenrechter aan de vereisten van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 voor de bevriezing van de financiële middelen voldeed.(27) Al‑Aqsa is het met deze overwegingen oneens en vreest dat het bestreden arrest, indien het in ongewijzigde vorm kracht van gewijsde verkrijgt, voor haar nadelige gevolgen zal meebrengen, aangezien op basis van de overwegingen van het Gerecht rekening moet worden gehouden met eventuele nieuwe Nederlandse beslissingen waarvan de Raad dan gebruik zou kunnen maken om opnieuw maatregelen tot bevriezing van haar tegoeden te treffen. Om te beginnen heeft het Gerecht zijn toetsingsbevoegdheden overschreden door zelf te bepalen welk bewijselement als een „beslissing” in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 moet worden aangemerkt. Voorts heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de Sanctieregeling, al dan niet tezamen met het vonnis van de voorzieningenrechter, kan worden beschouwd als een beslissing in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Ten slotte heeft het Gerecht zijn bevoegdheden overschreden door het vonnis zelf uit te leggen, althans heeft het bij de uitlegging van het vonnis een kennelijke beoordelingsfout gemaakt. Bijgevolg dienen de bestreden maatregelen te worden ingetrokken, met verbetering van de gronden waarop het bestreden arrest berust.
24. De Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden betogen in wezen dat de hogere voorziening van Al‑Aqsa niet-ontvankelijk moet worden verklaard, aangezien zij niet is gericht tegen het dictum van het bestreden arrest en slechts strekt tot wijziging van de rechtsoverwegingen. In het licht van artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie, volgens hetwelk een hogere voorziening slechts kan worden ingesteld door een partij die ten minste gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, is de hogere voorziening derhalve niet-ontvankelijk.
25. In repliek verdedigt Al‑Aqsa het standpunt dat in eerste aanleg niet alle door haar aangevoerde middelen zijn aanvaard, aangezien het Gerecht in ieder geval niet is ingegaan op haar vraag om te verklaren dat verordening nr. 2580/2001 niet op haar van toepassing was. Artikel 56 verzet zich er dan ook niet tegen dat zij hogere voorziening instelt. Zolang niet is vastgesteld dat verordening nr. 2580/2001 niet op haar van toepassing is, moet zij er bovendien voortdurend rekening mee houden dat de Raad nieuwe maatregelen tegen haar zou kunnen treffen.
B – Zaak C‑550/10 P
26. Het Koninkrijk der Nederlanden, in wezen ondersteund door de Commissie, verzoekt:
– het bestreden arrest te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
– Al‑Aqsa te verwijzen in de kosten.
27. Tot staving voert het Koninkrijk der Nederlanden in wezen aan dat het Gerecht artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 onjuist heeft uitgelegd door te oordelen dat het vonnis van de voorzieningenrechter na de intrekking van de Sanctieregeling niet meer kon dienen als grondslag voor de handhaving van Al-Aqsa op de EU-lijst van bevroren tegoeden. De Raad voert ditzelfde in dit verband weliswaar niet expliciet aan, maar verklaart in zijn memorie van antwoord wel uitdrukkelijk geen bezwaar te willen maken tegen het betoog van Nederland.
28. Al‑Aqsa verzoekt om afwijzing van de hogere voorziening met verwijzing in de kosten, en herhaalt voor het overige de vorderingen die zij in zaak C‑539/10 P reeds heeft geformuleerd.
VI – Juridische beoordeling
A – Zaak C‑539/10 P
1. Niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening
29. Ik ben van mening dat de hogere voorziening van Al‑Aqsa niet‑ontvankelijk is.
a) Geen ontvankelijke vordering in hogere voorziening
30. Zoals uit het verzoekschrift in hogere voorziening blijkt, is de hogere voorziening van Al‑Aqsa gericht „tegen de rechtsoverwegingen van [het bestreden] arrest” en beoogt het een „verbetering van de gronden waarop het bestreden arrest berust”.
31. Een dergelijke vordering voldoet al niet aan de vereisten van artikel 113, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof(28), volgens hetwelk hogere voorziening moet strekken tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van de beslissing van het Gerecht, dus in feite van het dictum en de rechtsoverwegingen die het dictum staven.
32. De in hogere voorziening aangevoerde middelen hebben betrekking op de middelen van Al‑Aqsa die in eerste aanleg niet zijn toegewezen. Al‑Aqsa is uiteindelijk echter in het gelijk gesteld, aangezien in het bestreden arrest het derde middel is aanvaard en de bestreden maatregelen, voor zover zij Al‑Aqsa betroffen, bijgevolg nietig zijn verklaard. Een hogere voorziening, uitsluitend gericht tegen een gedeelte van de rechtsoverwegingen die bovendien niet noodzakelijk zijn ter staving van het dictum, is evenwel niet-ontvankelijk.(29)
b) Geen procesbelang: Al‑Aqsa ondervindt geen nadelige gevolgen bij het in kracht van gewijsde treden van het bestreden arrest
33. Het is niet duidelijk welk nadeel Al‑Aqsa zou ondervinden indien het bestreden arrest in kracht van gewijsde zou treden. De argumenten die Al‑Aqsa in dit verband aanvoert, kunnen niet overtuigen.
34. Het staat Al‑Aqsa immers vrij om in een eventuele procedure tegen een eventuele nieuwe maatregel tot bevriezing van haar tegoeden de in eerste aanleg afgewezen middelen te herhalen, zonder dat haar in dat verband het gezag van gewijsde van het bestreden arrest kan worden tegengeworpen.
35. Het gezag van gewijsde geldt immers uitsluitend voor de punten, feitelijk en rechtens, die door de rechter daadwerkelijk of noodzakelijkerwijs zijn beslecht(30), dus in casu uitsluitend voor de rechtsoverwegingen in verband met het uiteindelijk aanvaarde derde middel. Een eventueel beroep waarmee een nieuwe maatregel van de Raad tegen Al‑Aqsa wordt bestreden, zou bovendien noch dezelfde feiten noch hetzelfde voorwerp hebben, maar een volledig ander voorwerp, dat door de nieuwe maatregel is vormgegeven. Derhalve dient niet te worden gevreesd voor een blokkerende werking op basis van het gezag van gewijsde.
c) Geen ontvankelijke hogere voorziening, gelet op het feit dat op het verzoek om verordening nr. 2580/2001 niet-toepasselijk te verklaren met betrekking tot Al‑Aqsa, niet is beslist
i) Geen verzoek in hogere voorziening dienaangaande
36. Het is daarenboven nog de vraag of Al‑Aqsa, zoals zij in repliek aanvoert, een hogere voorziening had kunnen instellen omdat het Gerecht haar verzoek om verordening nr. 2580/2001 ten opzichte van haar niet-toepasselijk te verklaren, niet heeft ingewilligd. Ten eerste heeft zij dit aspect pas in repliek uitgewerkt, en ten tweede is niet duidelijk hoe het verband houdt met het concreet door Al‑Aqsa in hogere voorziening ingediende middel en de motivering daarvan.
ii) Geen „in het ongelijk gesteld zijn” in de zin van artikel 56 van het Statuut
37. Voor de volledigheid moet erop worden gewezen dat een dergelijke hogere voorziening niet had kunnen slagen. In casu kan immers geen sprake zijn van „in het ongelijk gesteld zijn” in de zin van artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie. Uit punt 184 van het bestreden arrest blijkt namelijk dat het Gerecht de door Al‑Aqsa tegen de genoemde verordening opgeworpen exceptie van niet-toepasselijkheid wegens onwettigheid niet heeft afgewezen, maar deze geenszins heeft onderzocht, omdat de bestreden maatregelen, voor zover zij Al‑Aqsa betroffen, hoe dan ook nietig dienden te worden verklaard.
38. Gelet op het feit dat deze rechtsvraag niet van belang was voor de beslechting van het geschil, is er geen reden om de door het Gerecht gehanteerde benadering aan te vechten. Het is juist dat het dictum van het arrest misleidend is in zoverre het suggereert dat Al‑Aqsa gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld. Wanneer het dictum in het licht van punt 184 van het bestreden arrest wordt beoordeeld, kan echter zonder veel moeite worden vastgesteld dat hetzelfde wordt bedoeld als in punt 66 van het arrest Al‑Aqsa I, waarnaar bovendien uitdrukkelijk wordt verwezen, en in het dictum daarvan is uiteengezet, namelijk dat de exceptie van onwettigheid betreffende verordening nr. 2580/2001 niet behoeft te worden onderzocht.
2. Tussenconclusie
39. Gelet op een en ander moet de hogere voorziening van Al‑Aqsa worden afgewezen.
B – Zaak C‑550/10 P
40. De hogere voorziening van het Koninkrijk der Nederlanden, die tot vernietiging van het bestreden arrest strekt, is volgens mij weliswaar ontvankelijk, maar ongegrond.
41. Voor zover het feit dat Al‑Aqsa in zaak C‑550/10 P haar reeds in zaak C‑539/10 P aangevoerde vorderingen herhaalt, als een incidentele hogere voorziening moet worden beschouwd, moet deze om dezelfde redenen als haar hogere voorziening in zaak C‑539/10 P niet‑ontvankelijk worden verklaard.
1. Ongegrondheid van de hogere voorziening van Nederland
42. Uit de bekritiseerde uiteenzettingen van het bestreden arrest met betrekking tot het derde middel kan geen onjuiste rechtsopvatting worden afgeleid. In punt 178 van het bestreden arrest wordt er immers terecht op gewezen dat de Raad, „[i]n plaats van zich steeds maar op het vonnis van de voorzieningenrechter te baseren, [...] de logische consequentie uit de intrekking van de nationale bevriezingsmaatregel [had] moeten trekken met de vaststelling dat er geen ‚grondslag’ naar nationaal recht meer bestond die de handhaving van de equivalente communautaire maatregel rechtens genoegzaam rechtvaardigde”.
43. Dat deze beoordeling van het Gerecht deugdelijk is, wordt duidelijk wanneer de systematiek van de maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, zoals deze uit de handelingen van Unierecht blijkt, voor ogen wordt gehouden en tegen de feitelijke en juridische context van het bestreden arrest wordt afgezet.
a) Systematiek van de beperkende maatregelen ter bestrijding van het terrorisme
44. Vooraf dient erop te worden gewezen dat de betwiste maatregelen van de Unie ter bestrijding van het terrorisme niet aan de vrije beoordeling van de Raad worden overgelaten, maar nauw bij de nationale juridische situatie van de lidstaten moeten aansluiten.
45. Volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, gelezen in samenhang met artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, worden de maatregelen van de Raad ter bevriezing van financiële middelen genomen in twee fasen.
46. Opdat de Raad überhaupt zou kunnen optreden, is krachtens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, om te beginnen vereist dat een bevoegde instantie van een lidstaat op grond van serieuze en geloofwaardige bewijzen een beslissing heeft genomen over de „inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad” (hierna: „vervolgingsbeslissing”).
47. Enkel op basis van een dergelijke vervolgingsbeslissing – of a fortiori op basis van een veroordeling wegens een dergelijke terroristische daad – kan de Raad dus optreden. Wanneer hij een bepaalde persoon op zijn lijst heeft geplaatst, moet de Raad – op grond van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 – in een tweede fase door middel van een regelmatige evaluatie nagaan of de „plaatsing [van de betrokkene] op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is”.
48. De Raad beschikt bij deze evaluatie over een ruime beoordelingsmarge. Gelet op de systematische koppeling van de beperkende maatregelen van de Raad aan de vervolgingsbeslissing van de bevoegde instantie van de lidstaat, is het nochtans duidelijk vanaf welk tijdstip de Raad er noodgedwongen van moet uitgaan dat de handhaving van de betrokkene op de lijst niet langer gerechtvaardigd is: namelijk wanneer er, gelet op de feitelijke en juridische toestand in de staat van de bevoegde instantie, eenvoudigweg niet meer van kan worden uitgegaan dat de nog niet veroordeelde betrokkene nog steeds het voorwerp van een onderzoek uitmaakt. Dit onderzoek vormde per slot van rekening de enige rechtvaardiging voor de maatregel van de Raad.
49. Niettemin is de Raad, gelet op de systematiek van artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, waarnaar in verordening nr. 2580/2001 wordt verwezen, gehouden om deze vaststelling inzake de stand van het onderzoek in doorslaggevende mate te verrichten op basis van een geformaliseerd criterium. Enerzijds moet hij namelijk in overweging nemen of er nog steeds sprake is van een op serieuze en geloofwaardige bewijzen gesteunde beslissing van een bevoegde instantie, en anderzijds moet hij nagaan of deze beslissing nog steeds in daden wordt omgezet, met andere woorden of er op grond van deze beslissing nog steeds onderzoekshandelingen worden verricht.
50. Doordat de Raad de lijst op regelmatige tijdstippen evalueert, wordt de betrokkene beschermd tegen twee in een rechtsstaat onaanvaardbare gevaren: ten eerste het gevaar dat hij op de lijst wordt gehandhaafd, hoewel de tegen hem gerichte onderzoeksmaatregelen werden beëindigd, zonder succes blijven of op niets uitlopen, zonder dat dienaangaande een beslissing tot beëindiging van het onderzoek wordt genomen waarbij hij van schuld wordt vrijgesproken, en ten tweede het gevaar dat hij op de lijst wordt gehandhaafd, hoewel de vervolgingsbeslissing zelf door een actus contrarius van de bevoegde instantie of door een rechterlijke beslissing is komen te vervallen. In laatstbedoeld geval is de Raad verplicht de lijst te wijzigen.
51. Overeenkomstig de strekking en het doel van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, waarnaar verordening nr. 2580/2001 verwijst en waarin een op serieuze en geloofwaardige bewijzen gesteunde beslissing als voorwaarde wordt gesteld, kan na het wegvallen van een dergelijke beslissing geen sprake meer zijn van het voortbestaan van een eventuele rechtvaardiging voor beperkende maatregelen van de Raad.
52. Uit de hierboven uiteengezette overwegingen volgt duidelijk dat de handhaving van Al-Aqsa op de lijst van de Raad, anders dan Nederland betoogt, niet meer gerechtvaardigd was.
b) Ontbreken van een beslissing in de zin van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 juncto artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931
53. Nadat de ministeriële regeling was ingetrokken, zweefde het vonnis van de voorzieningenrechter, dat vanaf dan als het enige mogelijke referentiepunt van de Raad overbleef, als het ware in het ijle. Het bevatte als zodanig geen uitspraak betreffende de inleiding van onderzoeksmaatregelen tegen Al‑Aqsa, zodat het niet kon worden aangemerkt als een „beslissing” in de zin van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 juncto artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
i) Na het wegvallen van de ministeriële regeling kan het vonnis niet meer als een „beslissing” worden aanzien
54. Het argument dat het Nederlandse vonnis van de voorzieningenrechter – op zichzelf beschouwd – na de intrekking van de ministeriële regeling nog kan worden aangemerkt als een „beslissing [waarbij] het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad” in de zin van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 juncto artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, kan zelfs niet slagen indien aan de Raad een ruime beoordelingsbevoegdheid wordt toegekend.
55. Enerzijds kunnen de beoordelingen en de verklaringen uit de ministeriële regeling niet meer worden toegerekend aan het vonnis, nu deze regeling niet meer van kracht is. Het vonnis heeft als het ware zijn bestaansreden verloren.
56. Weliswaar ging de Nederlandse rechter er na het onderzoek van de stukken in zijn vonnis van uit dat er in 2003 contacten tussen Al‑Aqsa en terroristische groeperingen hadden plaatsgevonden, zodat het hem niet gerechtvaardigd leek om de tenuitvoerlegging van de ministeriële regeling op te schorten, maar deze rechterlijke beoordeling van de omstandigheden van de zaak in het jaar 2003, die overigens niets concreets vertelt over de eventuele stand van het onderzoek of de desbetreffende stand van de besluitvorming, kan niet als een beslissing tot inleiding van een onderzoek in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 worden aangemerkt.
57. Evenmin kan de procedure die aanleiding heeft gegeven tot het Nederlandse vonnis, afzonderlijk beschouwd, worden aangemerkt als een procedure die rechtstreeks en primair erop gericht is, aan de betrokkene in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens diens betrokkenheid daarbij een preventieve of repressieve maatregel op te leggen. De procedure die Al‑Aqsa bij het Nederlandse gerecht aanhangig had gemaakt, had op zich juist het tegenovergestelde doel.
58. Anderzijds kan uit het Nederlandse vonnis evenmin een verwijzing worden afgeleid naar een vervolgingsbeslissing die min of meer onafhankelijk is van de ministeriële regeling en die blijft voortbestaan. Integendeel: het onderzoek tegen Al‑Aqsa in Nederland heeft kennelijk ook na verschillende jaren niet tot noemenswaardige resultaten geleid.(31)
59. Derhalve voldoet het vonnis, afzonderlijk en op zichzelf beschouwd, niet aan de vereisten van verordening nr. 2580/2001 en gemeenschappelijk standpunt 2001/931 inzake een vervolgingsbeslissing. Zelfs toen ook rekening diende te worden gehouden met de ministeriële regeling, kon het vonnis moeilijk onder het begrip „beslissing” in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 worden ingedeeld. Thans lijkt dit onmogelijk.
ii) Minimumvereisten met betrekking tot het begrip „beslissing” in de zin van verordening nr. 2580/2001 en gemeenschappelijk standpunt 2001/931
60. Zelfs wanneer de (toen nog van kracht zijnde) ministeriële regeling en het vonnis van de voorzieningenrechter samen in aanmerking werden genomen, was het niet vanzelfsprekend om, formeel-juridische overwegingen buiten beschouwing gelaten, het samenspel van het Nederlandse vonnis en de ministeriële regeling als een „beslissing” in de zin van de voornoemde regeling van de Unie te beschouwen.
61. Van de „inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad” in de eigenlijke zin kon geen sprake zijn, noch voor de ministeriële regeling, die naar haar aard een maatregel tot bevriezing van tegoeden was, noch voor het vonnis van de voorzieningenrechter, waarbij het niet om de inleiding van een onderzoek ging, maar om een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de bevriezing van financiële middelen in de zin van de ministeriële regeling.
62. De Raad verwees echter enkel naar deze twee Nederlandse handelingen om de handhaving van Al‑Aqsa op de lijst te motiveren. Het bestreden arrest bestempelt de beslissingen in Nederland dan ook terecht als „bijkomstig”(32), berustend op een „cirkelredenering”, en „onjuist”(33).
iii) Tussenconclusie
63. In casu ontbreekt na de intrekking van de Nederlandse ministeriële regeling dus in ieder geval een nationale vervolgingsbeslissing die, om door de Raad op goede gronden te kunnen worden aangevoerd, onderdeel dient te zijn van een nationale procedure die rechtstreeks en primair erop gericht is, aan de betrokkene in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens diens betrokkenheid daarbij een preventieve of repressieve maatregel op te leggen.
64. Of er in Nederland überhaupt een procedure tot oplegging van preventieve of repressieve maatregelen van noemenswaardige omvang werd en wordt gevoerd, nadat Al‑Aqsa in de lijst van de Raad was opgenomen en de ministeriële regeling als „achterhaald” werd beschouwd en is ingetrokken, lijkt op basis van de feitelijke en juridische toestand ten tijde van de beslissing twijfelachtig. De Raad heeft hoe dan ook een beoordelingsfout gemaakt door zonder meer uit te gaan van het bestaan van een dergelijke procedure.
c) Gevolgen van het ontbreken van een beslissing overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931
65. Toen de ministeriële regeling niet langer van kracht was, had de Raad de tegen Al‑Aqsa getroffen maatregelen opnieuw grondig moeten toetsen teneinde aan te duiden welke beslissing, in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, de handhaving van Al‑Aqsa op de betrokken lijst rechtvaardigde. Dat is echter niet gebeurd.
66. Aangezien de Raad, die zich voortaan enkel nog op het Nederlandse vonnis kon baseren, zijn motivering niet langer ongewijzigd kon aanhouden, heeft hij een beoordelingsfout gemaakt door Al‑Aqsa op de lijst te laten staan, zodat de bestreden maatregelen overeenkomstig de vordering van Al‑Aqsa nietig dienden te worden verklaard.
67. Bij gebreke van een bewijskrachtige beslissing van een bevoegde instantie kon de beslissing van de Raad om Al‑Aqsa op dezelfde gronden op de lijst te laten staan, in het licht van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 juncto artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, niet worden gehandhaafd.(34)
d) Overwegingen inzake de grondrechten
68. Ook in het licht van de grondrechten kan niet anders worden geconcludeerd.
69. Het Handvest van de grondrechten is temporeel gezien evenwel niet van toepassing op de feiten van de onderhavige zaak, zodat naar de verankering van de grondrechten als algemene beginselen van Unierecht moet worden teruggegrepen.
70. Omdat de bevriezing van iemands financiële activa, louter op basis van aanwijzingen en tegen hem gerichte onderzoeksmaatregelen, een zeer ernstige ingreep in diens eigendomsrecht uitmaakt, lijkt het opportuun dat aan een dergelijke ingreep, gesteld al dat deze te rechtvaardigen is, zeer strenge vereisten worden gesteld.(35)
71. Ter eerbiediging van het grondrechtelijke gebod tot bescherming van het eigendomsrecht, moet de Raad derhalve nauwgezet nagaan of sprake is van een beslissing die de bevriezing rechtvaardigt en of deze voorwaarde nog steeds vervuld is, en om bijvoorbeeld bij het wegvallen van een aanvankelijke beslissing de handhaving van de betrokkene op de lijst afhankelijk te stellen van het bestaan van een nieuwe beslissing die de bevriezing eveneens rechtvaardigt. Dit was in de onderhavige zaak, anders dan bijvoorbeeld in zaak C‑27/09 P(36), niet het geval.
2. Tussenconclusie
72. Ook de hogere voorziening van Nederland dient dus te worden afgewezen.
VII – Kosten
73. Aangezien de hogere voorzieningen zijn afgewezen, lijkt het overeenkomstig artikel 69, lid 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 118 ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, redelijk dat elke partij en interveniënte haar eigen kosten draagt.
VIII – Conclusie
74. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De hogere voorzieningen worden afgewezen.
2) Stichting Al‑Aqsa, het Koninkrijk der Nederlanden, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie dragen elk hun eigen kosten.”