Spojené věci C‑197/11 a C‑203/11

Eric Libert a další

v.

Gouvernement flamand (C‑197/11)

a

All Projects & Developments NV a další

v.

Vlaamse Regering (C‑203/11)

[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Cour constitutionnelle (Belgie)]

„Základní svobody – Omezení – Odůvodnění – Státní podpory – Pojem ‚veřejná zakázka na stavební práce‘ – Pozemky a stavby nacházející se v určitých obcích – Regionální právní úprava podmiňující převod těchto pozemků a staveb existencí dostatečné vazby potenciálního nabyvatele či nájemce k cílové obci – Sociální povinnost uložená stavebníkům a developerům – Daňové pobídky a dotační mechanismy“

Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (prvního senátu) ze dne 8. května 2013

1.        Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Meze – Otázka položená v souvislosti se sporem omezeným na území jediného členského státu – Pravomoc s ohledem na případné dotčení osob pocházejících z jiných členských států

(Článek 267 SFEU)

2.        Občanství Unie – Volný pohyb osob – Svoboda usazování – Volný pohyb služeb – Volný pohyb kapitálu a plateb – Omezení realitních transakcí – Regionální právní úprava podmiňující převod nemovitého majetku nacházejícího se v některých obcích ověřením existence „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a těmito obcemi provinční hodnotící komisí – Nepřípustnost – Odůvodnění – Politika sociálního bydlení – Neexistence

(Články 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38, články 22 a 24)

3.        Volný pohyb kapitálu a plateb – Omezení realitních transakcí – Regionální právní úprava ukládající některým hospodářským subjektům „sociální povinnost“, pokud se těmto subjektům vydává stavební povolení nebo povolení k parcelování – Přípustnost – Odůvodnění – Politika sociálního bydlení – Podmínky – Proporcionalita – Posouzení vnitrostátním soudem

(Článek 63 SFEU)

4.        Podpory poskytované státy – Pojem – Daňové pobídky a dotační mechanismy určené na kompenzaci sociální povinnosti uložené stavebníkům a developerům – Zahrnutí – Podmínky – Zavedení hospodářského zvýhodnění a nikoliv kompenzace za plnění sociální povinnosti – Posouzení vnitrostátním soudem

(Článek 107 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Komise 2005/842)

5.        Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Meze – Pravomoc vnitrostátního soudu – Prokázání a posouzení skutkových okolností sporu – Použití ustanovení vyložených Soudním dvorem

(Článek 267 SFEU)

6.        Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2004/18 – Veřejné zakázky na stavební práce – Pojem – Výstavba sociálních bytů, které jsou poté za regulovanou cenu prodány veřejnoprávní entitě zabývající se sociálním bydlením nebo touto entitou v zastoupení poskytovatele služeb, který toto bydlení realizoval – Zahrnutí – Podmínky – Posouzení vnitrostátním soudem

[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18, čl. 1 odst. 2 písm. b)]

1.        Viz znění rozhodnutí.

(viz body 33, 34, 36)

2.        Články 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU, jakož i články 22 a 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států brání regionální právní úpravě, která převod nemovitého majetku, jenž se nachází v některých obcích, podmiňuje tím, že provinční hodnotící komise ověří existenci „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a těmito obcemi. Taková právní úprava totiž představuje omezení základních svobod zaručených uvedenými ustanoveními unijního práva.

Požadavky týkající se politiky sociálního bydlení členského státu, které mají za cíl zajištění dostatečné nabídky ubytování pro osoby s nízkými příjmy nebo pro jiné znevýhodněné kategorie místních obyvatel, zajisté mohou představovat naléhavé důvody obecného zájmu, a tudíž mohou odůvodňovat taková omezení.

Tato opatření nicméně jdou nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. Alternativní podmínky stanovené uvedenou právní úpravou, jejichž dodržení musí být systematicky ověřováno provinční hodnotící komisí, aby bylo prokázáno, že podmínka existence „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem a dotyčnou cílovou obcí mohou být splněny nejen nejméně majetnými obyvateli, ale rovněž jinými osobami, které mají dostatečné prostředky, a které tedy nepotřebují na uvedeném trhu zvláštní sociální ochranu.

Konečně, aby mohl být režim předchozího správního povolení oprávněný, přestože se od základní svobody odchyluje, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která zajišťují, aby pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány byly stanoveny dostatečné meze. Tak tomu není, pokud jedna z uvedených podmínek vyžaduje, aby mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a dotyčnou obcí byla prokázána profesní, rodinná, sociální nebo hospodářská vazba na základě významné a dlouhodobé skutečnosti, a to vzhledem k neurčité povaze uvedené podmínky a k tomu, že nebyly vymezeny situace, kdy musí být v konkrétních případech tato podmínka považována za splněnou.

(viz body 48, 51, 52, 55, 57–60, výrok 1)

3.        Článek 63 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které se některým hospodářským subjektům ukládá „sociální povinnost“, když se posledně uvedeným subjektům vydává stavební povolení nebo povolení k parcelování, za předpokladu, že předkládající soud určí, že je tato právní úprava nezbytná a vhodná k dosažení cíle spočívajícího v zajištění dostatečné nabídky bydlení pro osoby, které mají nízké příjmy, nebo pro jiné znevýhodněné kategorie místních obyvatel.

Povinnost některých stavebníků nebo developerů, aby se za účelem získání stavebního povolení nebo povolení k parcelování účastnili řízení, v jehož rámci jim přísluší splnit sociální povinnost, která spočívá v tom, že část svého stavebního projektu vyčlení na výstavbu sociálního bydlení nebo v zaplacení finančního příspěvku obci, ve které je projekt uskutečňován, totiž představuje omezení volného pohybu kapitálu, vzhledem k tomu, že dotyční investoři nemohou svobodně používat pozemky pro účely, pro které si je chtěli pořídit.

Tato povinnost však může být odůvodněna požadavky souvisejícími s politikou sociálního bydlení členského státu jakožto naléhavým důvodem veřejného zájmu. Předkládajícímu soudu přísluší, aby posoudil, zda taková povinnost splňuje kritérium proporcionality, tedy zda je nezbytná a vhodná k dosažení sledovaného cíle.

(viz body 65–69, výrok 2)

4.        Daňové pobídky a dotační mechanismy mohou být kvalifikovány jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Předkládajícímu soudu přísluší, aby posoudil, zda jsou podmínky týkající se existence státní podpory splněny, a, v případě kladné odpovědi, u opatření, která se týkají vyrovnání sociální povinnosti vztahujícího se na některé stavebníky a developery ověřil, zda se rozhodnutí 2005/842 o použití čl. 86 odst. 2 ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu přesto na taková opatření použije.

V tomto ohledu jsou za podpory považovány zásahy, které mohou v jakékoli formě přímo nebo nepřímo zvýhodňovat podniky nebo které musejí být považovány za hospodářské zvýhodnění, které by podnik‑příjemce nezískal za obvyklých podmínek na trhu. Musí‑li být naproti tomu státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky‑příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, na takový zásah se čl. 107 odst. 1 SFEU nevztahuje. Tak by tomu mohlo být v případě opatření určených ke kompenzaci sociální povinnosti, která se vztahuje na developery a stavebníky a jež spočívá v tom, že část svého stavebního projektu určí na výstavbu sociálního bydlení nebo zaplatí finanční příspěvek obci, ve které je projekt uskutečňován.

Avšak nemá-li být v konkrétním případě takové vyrovnání kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněna řada podmínek. Zaprvé musí být podnik, který je příjemcem takového vyrovnání, skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně vymezeny. V tomto ohledu, zejména vzhledem k široké posuzovací pravomoci, kterou mají členské státy, nelze vyloučit, že služby sociálního bydlení mohou být kvalifikovány jako veřejné služby. Skutečnost, že sociální povinnost nesvědčí přímo jednotlivcům – žadatelům o sociální bydlení, ale společnostem zabývajícím se sociálním bydlením, nemá vliv na kvalifikaci dotčené služby. Zadruhé parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočítáno, musejí být stanoveny předem, objektivním a transparentním způsobem, aby bylo zabráněno tomu, že vyrovnání bude obsahovat hospodářské zvýhodnění způsobilé zvýhodnit podnik‑příjemce oproti konkurenčním podnikům. Zatřetí poskytnuté vyrovnání nemůže přesáhnout to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby při zohlednění odpovídajících příjmů a s ohledem na přiměřený zisk v souvislosti s plněním těchto povinností. Začtvrté uvedené vyrovnání musí být určeno na základě rozboru nákladů, které by průměrný podnik, řádně řízený a přiměřeně disponující nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl plnit požadavky veřejné služby, vynaložil za účelem plnění těchto povinností, při zohlednění odpovídajících příjmů a s ohledem na přiměřený zisk v souvislosti s plněním těchto povinností.

(viz body 83–89, 91, 92, 102, výrok 3)

5.        Viz znění rozhodnutí.

(viz body 94, 95)

6.        Výstavba sociálních bytů, které jsou poté za regulovanou cenu prodány veřejnoprávní entitě zabývající se sociálním bydlením nebo touto entitou v zastoupení poskytovatele služeb, který toto bydlení realizoval, spadá do pojmu „veřejné zakázky na stavební práce“, který je definován v čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/18 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, pokud jsou splněna kritéria stanovená tímto ustanovením, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.

(viz bod 119, výrok 4)