WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 15 listopada 2011 r.(*)
Obywatelstwo Unii – Prawo pobytu obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywateli Unii – Odmowa na podstawie braku wykonywania przez obywatela prawa do swobodnego przemieszczania się – Ewentualna różnica w traktowaniu w porównaniu z obywatelami Unii wykonującymi prawo do swobodnego przemieszczania się – Układ ustanawiający stowarzyszenie EWG–Turcja – Artykuł 13 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia – Artykuł 41 protokołu dodatkowego – Klauzule zawieszające
W sprawie C‑256/11
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria) postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 25 maja 2011 r., w postępowaniach:
Murat Dereci,
Vishaka Heiml,
Alban Kokollari,
Izunna Emmanuel Maduike,
Dragica Stevic
przeciwko
Bundesministerium für Inneres,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus, prezesi izb, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), M. Ilešič i E. Levits, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając postanowienie pezesa Trybunału z dnia 9 września 2011 r. w przedmiocie skierowania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do rozpoznania w trybie przyspieszonym zgodnie z art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 104a akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 września 2011 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu M. Dereciego przez H. Bluma, Rechtsanwalt,
– w imieniu rządu austriackiego przez G. Hessego, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu duńskiego przez C. Vanga, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Irlandii przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. McCanna, BL,
– w imieniu rządu greckiego przez T. Papadopoulou, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz J. Langera, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez. S. Hathawaya oraz S. Ossowskiego, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez K. Beala, barrister,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Maidani oraz C. Tufvesson i przez B.R. Killmann, działających w charakterze pełnomocników,
po wysłuchaniu rzecznika generalnego,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących obywatelstwa Unii, jak również decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia utworzonego na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Republiką Turcji, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji, z jednej strony, i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685, zwanych dalej odpowiednio „decyzją nr 1/80” oraz „układem stowarzyszeniowym”) oraz protokołu dodatkowego, podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli i zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. L 293, s. 1, zwanego dalej „protokołem dodatkowym”).
2 Wniosek ten złożono w ramach sporu między M. Derecim, V. Heiml, A. Kokollarim i I.E. Maduikem oraz D. Stevic a Bundesministerium für Inneres (austriackim ministerstwem spraw wewnętrznych) w przedmiocie odmowy ministerstwa w odpowiedzi na wnioski o przyznanie pozwolenia na pobyt złożone przez skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, wynikłego w ramach czterech postępowań przed sądem krajowym, nakazu opuszczenia kraju oraz decyzji o wydaleniu z terytorium Austrii.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
3 Artykuł 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), zatytułowany „Prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego”, stanowi:
„1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji.
2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób”.
Prawo Unii
Układ stowarzyszeniowy
4 Zgodnie z art. 2 ust. 1 układu stowarzyszeniowego jego celem jest promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między stronami, przy pełnym uwzględnieniu konieczności zapewnienia przyspieszonego rozwoju gospodarki Turcji oraz podniesienia poziomu zatrudnienia i warunków życia narodu tureckiego. Zgodnie z art. 12 układu stowarzyszeniowego „umawiające się Strony uzgadniają, że uwzględnią artykuły [39 WE], [40 WE] i [41 WE], aby osiągnąć stopniowo swobodny przepływ pracowników” oraz zgodnie z art. 13 tego układu strony te „uzgadniają, że uwzględnią artykuły [43 WE]–[46 WE] oraz art. [48 WE], aby eliminować ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości”.
Decyzja nr 1/80
5 Artykuł 13 decyzji nr 1/80 stanowi:
„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich właściwych terytoriach zgodnie z prawem”.
Protokół dodatkowy
6 Zgodnie z art. 62 protokołu dodatkowego protokół ten wraz z jego załącznikami stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego.
7 Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ma następujące brzmienie:
„Umawiające się Strony nie będą wprowadzać żadnych nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodzie świadczenia usług”.
Dyrektywa 2003/86/WE
8 Artykuł 1 dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. L 251, s. 12) stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu określenie warunków wykonania prawa do łączenia rodziny przez obywateli państwa trzeciego zamieszkujących legalnie na terytorium [p]aństw [c]złonkowskich”.
9 Zgodnie z art. 3 ust. 3 wskazanej dyrektywy:
„Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do członków rodzin obywatela Unii”.
Dyrektywa 2004/38/WE
10 Rozdział 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77; sprostowania Dz.U. L 229, s. 35, Dz.U. 2005, L 197, s. 34), zatytułowany „Przepisy ogólne”, zawiera art. 1–3.
11 Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, ma następujące brzmienie:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia:
a) warunki regulujące korzystanie z prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przez obywateli Unii i członków ich rodziny;
b) prawo stałego pobytu na terytorium państw członkowskich dla obywateli Unii i członków ich rodziny;
c) ograniczenia w prawach określonych w lit. a) i b) uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.
12 Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1) »obywatel Unii« oznacza każdą osobę [posiadającą] obywatelstwo państwa członkowskiego;
2) »członek rodziny« oznacza:
a) współmałżonka;
b) partnera, z którym obywatel Unii zawarł zarejestrowany związek partnerski, na podstawie ustawodawstwa danego państwa członkowskiego, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, oraz zgodnie z warunkami ustanowionymi w odpowiednim ustawodawstwie przyjmującego państwa członkowskiego;
c) bezpośrednich zstępnych, którzy nie ukończyli dwudziestego pierwszego roku życia lub pozostają na utrzymaniu, oraz tych współmałżonka lub partnera, jak zdefiniowano w lit. b);
d) bezpośrednich wstępnych pozostających na utrzymaniu oraz tych współmałżonka lub partnera, jak zdefiniowano w lit. b);
3) »przyjmujące państwo członkowskie« oznacza państwo członkowskie, do którego przybywa obywatel Unii w celu skorzystania z jego/jej prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu”.
13 Artykuł 3 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Beneficjenci”, stanowi w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 ust. 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają”.
Prawo krajowe
14 Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich (ustawa federalna o osiedlaniu się i pobycie w Austrii, BGBl. I, 100/2005, zwana dalej „NAG”) reguluje osiedlanie się i pobyt w Austrii, dokonując rozróżnienia pomiędzy prawami opartymi na prawie Unii, z jednej strony, oraz prawami opartymi na prawie krajowym, z drugiej.
15 Paragraf 11 NAG, zatytułowany „Warunki ogólne uzyskania dokumentu pobytowego”, stanowi:
„[…]
2. Dokumenty pobytowe mogą zostać wydane cudzoziemcowi, jeżeli:
1) pobyt cudzoziemca nie jest niezgodny z interesem publicznym;
2) cudzoziemiec udowodni posiadanie prawa do mieszkania uznawanego jako przeciętne dla rodziny porównywalnych rozmiarów;
3) cudzoziemiec posiada uznawane w Austrii ubezpieczenie zdrowotne od wszelkich ryzyk;
4) pobyt cudzoziemca nie pociągnie za sobą obciążenia finansowego dla władz publicznych w Austrii;
[…]
3. Dokument pobytowy może jednak zostać wydany wbrew podstawie do odmowy zgodnie z ust. 1 pkt 3, 5 lub 6, albo jeżeli nie został spełniony warunek, o którym mowa w ust. 2 pkt 1–6, jeżeli wymaga tego poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego w rozumieniu art. 8 [EKPC]. Życie prywatne i rodzinne w rozumieniu art. 8 [EKPC] ocenia się, uwzględniając w szczególności:
1) charakter oraz długość dotychczasowego pobytu oraz kwestię zgodności z prawem dotychczasowego pobytu obywatela państwa trzeciego;
2) istnienie faktycznego życia rodzinnego;
3) czy życie prywatne zasługuje na ochronę;
4) stopień integracji;
5) związki obywatela państwa trzeciego ze swoim państwem;
6) brak skazania karnego;
7) przypadki naruszenia porządku publicznego, w szczególności w dziedzinie prawa azylu, policji ds. cudzoziemców i emigracji;
8) kwestię, czy życie rodzinne i prywatne obywatela państwa trzeciego rozpoczęło się w momencie, kiedy osoby zainteresowane miały świadomość niepewnego statusu ich pobytu.
4. Pobyt cudzoziemca jest niezgodny z interesem publicznym (ust. 2 pkt 1), jeżeli:
1) jego pobyt stanowi zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego
[…].
5. Pobyt cudzoziemca nie pociąga za sobą obciążenia finansowego dla władz publicznych w Austrii (ust. 2 pkt 4), jeżeli cudzoziemiec posiada własne stałe i regularne dochody, które pozwalają jemu żyć bez występowania o świadczenia socjalne władz publicznych odpowiadające pod względem ich kwoty widełkom określonym w § 293 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (ustawy o ogólnym systemie ubezpieczeń społecznych) […]”.
16 Paragraf 21 NAG, zatytułowany „Procedura podlegająca zastosowaniu w przypadku pierwszego wniosku”, stanowi:
„1. Pierwszy wniosek o wydanie pozwolenia na pobyt należy złożyć za granicą, przed wjazdem na terytorium federalne, we właściwych lokalnych służbach dyplomatycznych. Wnioskodawca ma obowiązek pozostać za granicą do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie jego wniosku.
2. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 do złożenia swojego wniosku w Austrii są uprawnieni:
1) członkowie rodziny Austriaków, obywatele państw EOG oraz obywatele Szwajcarii, którzy trwale przebywają w Austrii i którzy nie skorzystali z prawa pobytu ponad trzech miesięcy, które przyznaje im prawo wspólnotowe lub układ [między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, oraz Konfederacją Szwajcarską, z drugiej, o swobodnym przemieszczaniu się osób, podpisany w Luksemburgu w dniu 21 czerwca 1999 r. (Dz.U. 2002, L 114, s. 6)], po legalnym wjeździe i w trakcie ich legalnego pobytu;
[…]
3. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 organy władzy mogą na uzasadniony wniosek dopuścić, żeby wniosek złożono w Austrii w braku podstaw odmowy, o których mowa w §. 11 ust. 1 pkt 1, 2 lub 4 oraz przy wykazaniu, że cudzoziemiec nie ma możliwości opuścić terytorium federalnego w celu złożenia swojego wniosku lub że nie można tego od niego racjonalnie wymagać:
[…]
2) w celu poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w rozumieniu art. 8 EKPC (§ 11 ust. 3).
[…]
6. Wniosek złożony w Austrii na podstawie ust. 2 pkt 1, 4–6, ust. 3 oraz 5 nie przyznaje żadnego prawa do pozostania w Austrii ponad okres pobytu dozwolony bez posiadania wizy albo z wizą. Wniosek nie stoi na przeszkodzie wydaniu i wykonaniu środków policji ds. cudzoziemców oraz nie może stąd wywołać jakiegokolwiek skutku zawieszającego w ramach postępowań prowadzonych przez policję ds. cudzoziemców”.
17 Paragraf 47 NAG stanowi:
„1. Osoby pragnące skorzystać z instytucji łączenia rodzin w rozumieniu ust. 2–4 są Austriakami lub obywatelami państw EOG albo Szwajcarii na stałe przebywającymi w Austrii, którzy nie skorzystali z przysługującego im na podstawie prawa wspólnotowego lub układu [o którym mowa w § 21 ust. 2] prawa pobytu przez okres ponad trzech miesięcy.
2. Obywatelom państw trzecich będącym członkami rodzin osoby pragnącej skorzystać z instytucji łączenia rodzin w rozumieniu ust. 1, będzie wydawany dokument pobytowy »członkowie rodziny w ścisłym znaczeniu«, jeżeli spełniają warunki części 1. Jeżeli są spełnione warunki części 1, ten dokument pobytowy przedłuża się pierwszy raz po upływie okresu 12 miesięcy, a następnie co 24 miesiące.
3. Innym członkom rodziny osoby pragnącej skorzystać z instytucji łączenia rodzin w rozumieniu ust. 1 będzie wydawane na wniosek »pozwolenie na osiedlenie się – inni członkowie rodziny« poza kontyngentem, jeżeli są spełnione warunki części 1 oraz:
1) są rodzicami osoby pragnącej skorzystać z instytucji łączenia rodzin, jej małżonka lub zarejestrowanego partnera, w bezpośredniej linii zstępnych, o ile faktycznie jest im wypłacana pensja alimentacyjna przez nich;
2) są partnerami, wykazując istnienie trwałego związku w państwie pochodzenia, i otrzymują faktycznie pensję alimentacyjną; lub
3) są innymi członkami rodziny:
a) którzy już otrzymali w państwie pochodzenia pensję alimentacyjną od osoby pragnącej skorzystać z instytucji łączenia rodzin;
b) którzy już żyli w państwie pochodzenia w ramach jednego gospodarstwa co osoba pragnąca skorzystać z instytucji łączenia rodzin lub
c) którzy cierpią na poważne problemy zdrowotne, które wymagają od osoby pragnącej skorzystać z instytucji łączenia rodzin osobistej opieki.
[…]”.
18 NAG uznaje za „członków rodziny w ścisłym znaczeniu” jedynie małżonków, zarejestrowanych partnerów oraz nieletnie dzieci stanu wolnego, małżonków i zarejestrowanych partnerów, którzy ponadto muszą mieć ukończone 21 lat w chwili składania wniosku. Inni członkowie rodziny, w szczególności rodzice i pełnoletnie uznaje się jako „innych członków rodziny”.
19 Zgodnie z § 57 NAG obywatele państw trzecich, członkowie rodziny obywatela austriackiego, otrzymują status przyznawany członkom obywatela państwa członkowskiego innego niż Republika Austrii, jeżeli ten obywatel austriacki skorzystał w takim państwie członkowskim lub w Szwajcarii z prawa pobytu przez okres ponad trzech miesięcy oraz wrócił do Austrii po zakończenia tego pobytu. Poza tym przypadkiem obywatele ci muszą spełniać te same wymogi co wymogi stawiane innym emigrującym do Austrii obywatelom państw trzecich, tj. wymogi, o których mowa w § 47 NAG.
20 NAG uchyliła w dniu 1 stycznia 2006 r. Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden (ustawę federalną o wjeździe, pobycie i osiedleniu się cudzoziemców, BGBl. I, 75/1997, zwaną dalej „ustawą z 1997 r.”). Zgodnie z § 49 ustawy z 1997 r.:
„1. Członkowie rodziny obywateli austriackich, o których mowa w § 47 ust. 3, będący obywatelami państw trzecich, korzystają ze swobody przedsiębiorczości; podlegają oni przepisom mającym zastosowanie względem obywateli państw trzecich korzystających z reżimu korzystnego na podstawie sekcji 1, chyba że poniższe przepisy stanowią inaczej. Cudzoziemcy ci mogą w Austrii złożyć wniosek o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej po raz pierwszy. Ważność wydanych im dwóch pierwszych pozwoleń wynosi po rok każde.
2. Na wniosek należy wydać tym obywatelom państw trzecich pozwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na czas nieokreślony, jeżeli spełnione są wymogi uzyskania dokumentu pobytowego (§ 8 ust. 1) oraz jeżeli cudzoziemcy:
1) pozostają w związku małżeńskim od przynajmniej dwóch lat z obywatelem austriackim i dzielą z nim gospodarstwo domowe na terytorium federalnym;
[…]”.
21 Ustawa z 1997 r. uchyliła również Aufenthaltsgesetz (ustawę w sprawie pobytu, BGBl. 466/1992) oraz Fremdengesetz (ustawę o cudzoziemcach, BGBl. 838/1992), które obowiązywały w chwili przystąpienia Republiki Austrii do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 1995 r.
Postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
22 Z postanowienia odsyłającego wynika, że wszyscy skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym są obywatelami państw trzecich, którzy pragną żyć z członkami ich rodzin, obywatelami Unii, przebywającymi w Austrii, to jest państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiadają. Należy również uściślić, że ci obywatele Unii nigdy nie skorzystali z ich prawa do swobodnego przemieszczania się i że nie są zależni w zakresie ich utrzymania od skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym.
23 Należy natomiast zaznaczyć, że okoliczności faktyczne w postępowaniu przed sądem krajowym różnią się w zakresie zwłaszcza legalności wjazdu skarżących na terytorium austriackie, ich aktualnego miejsca pobytu, jak również charakteru więzi rodzinnej istniejącej z danym obywatelem Unii oraz istnienia zależności ekonomicznej względem niego.
24 I tak Murat Dereci, obywatel turecki, wjechał do Austrii nielegalnie, zawarł związek małżeński z obywatelką austriacką, z którą ma troje aktualnie małoletnich dzieci, które posiadają obywatelstwo austriackie. M. Dereci przebywa aktualnie ze swoją rodziną w Austrii. Izunna Emmanuel Maduike, obywatel nigeryjski, podobnie wjechał nielegalnie do Austrii i zawarł związek małżeński z obywatelką austriacką, z którą aktualnie przebywa w tym państwie członkowskim.
25 Vishaka Heiml, obywatelka Sri Lanki, zawarła z kolei związek małżeński z obywatelem austriackim, zanim wjechała legalnie do Austrii, gdzie obecnie przebywa, mimo że jej pozwolenie na pobyt już wygasło.
26 Jeśli chodzi o Albana Kokollariego, wjechał legalnie do Austrii w wieku 2 lat wraz ze swoimi rodzicami, podówczas obywatelami jugosłowiańskimi, ma obecnie 29 lat i oświadcza, że jest na utrzymaniu swojej matki, która otrzymała obywatelstwo Austrii. Aktualnie przebywa w Austrii. Dragica Stevic, obywatelka serbska, ma 52 lata i wystąpiła z wnioskiem o dołączenie do swojego ojca, który od wielu lat mieszka w Austrii i który w 2007 r. uzyskał obywatelstwo austriackie. Jej zdaniem otrzymywała ona regularnie co miesiąc pomoc finansową od swojego ojca i podnosi, że będzie on zapewniał jej utrzymanie podczas jej pobytu w Austrii. Dragica Stevic przebywa obecnie w Serbii wraz ze swoim mężem i trzema pełnoletnimi dziećmi.
27 Wszystkim skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym oddalono wnioski o pobyt w Austrii. W stosunku do V. Heiml oraz M. Dereciego, A. Kokollariego i I.E. Maduikego wydano decyzję o wydaleniu oraz nakaz opuszczenia terytorium austriackiego.
28 Decyzje odmowne Bundesministerium für Inneres są uzasadnione w szczególności jednym albo kilkoma następującymi względami, tj. istnieniem braków formalnych, uchybieniem obowiązkowi pozostania poza terytorium Austrii w czasie rozpoznawania wniosku w następstwie albo nielegalnego wjazdu, albo legalnego wjazdu, po którym nastąpił pobyt przedłużony ponad dozwolony okres pobytu, brak wystarczających środków albo jeszcze naruszenie porządku publicznego.
29 We wszystkich sprawach przed sądem krajowym Bundesministerium für Inneres odmówiło zastosowania reżimu analogicznego do tego, przewidzianego w dyrektywie 2004/38 względem członków rodzin obywatela Unii z uwagi na fakt, że obywatel, którego dotyczy postępowanie, nie skorzystał ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się. Tak samo rzeczone ministerstwo odmówiło przyznania tym skarżącym prawa pobytu na podstawie art. 8 EKPC w szczególności ze względu na okoliczność, że status ich pobytu w Austrii należało uznać za niepewny od początku ich życia prywatnego i rodzinnego.
30 Sąd krajowy rozpoznaje skargi w przedmiocie odwołań skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym od decyzji Bundesministerium für Inneres. Zdaniem tego sądu należy postawić sobie pytanie, czy wytyczne sformułowane przez Trybunał w wyroku z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie C‑34/09 Ruiz Zambrano, Zb.Orz. s. I‑1177, podlegają zastosowaniu w jednej albo kilku sprawach w postępowaniu przed sądem krajowym.
31 W tym względzie sąd krajowy podnosi, że na wzór postępowania, które zakończyło się wyrokiem w ww. sprawie Ruiz Zambrano, obywatele państw trzecich oraz członkowie ich rodzin, będący obywatelami Unii, którzy posiadają obywatelstwo austriackie i nie skorzystali z ich prawa do swobodnego przemieszczania się, chcą przede wszystkim żyć razem.
32 Jednakże w odróżnieniu od postępowania, które zakończyło się wydaniem wyroku w ww. sprawie, obywatele Unii, których dotyczyło postępowanie, nie zostali poddani ryzyku pozbawienia środków utrzymania.
33 Sąd krajowy stawia sobie zatem pytanie, czy odmowę Bundesministerium für Inneres przyznania prawa pobytu skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym należy interpretować jako skutkujące dla członków ich rodzin, będących obywatelami Unii pozbawieniem skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii.
34 W przypadku odpowiedzi negatywnej na takie pytanie sąd krajowy podnosi, że M. Dereci ma zamiar pobytu w Austrii nie tylko w celu życia z członkami swojej rodziny, lecz również w celu wykonywania działalności zarobkowej albo na własny rachunek. Ponieważ przepisy ustawy z 1997 r. były bardziej korzystne niż przepisy NAG, sąd krajowy stawia sobie pytanie, czy art. 13 decyzji nr 1/80 oraz art. 40 protokołu dodatkowego należy interpretować w tym znaczeniu, że w sytuacji takiej, jak sytuacja M. Dereciego należy zastosować względem niego korzystniejsze przepisy.
35 W tym kontekście Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) a) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmowę obywatelowi państwa trzeciego, którego małżonek i małoletnie dzieci są obywatelami Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania małżonka i dzieci, którego obywatelstwo oni posiadają, nawet wówczas, kiedy ci obywatele Unii nie są zdani w zakresie utrzymania na obywatela państwa trzeciego (sprawa Dereciego)?
b) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmowę obywatelowi państwa trzeciego, którego małżonek jest obywatelem Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania małżonka, którego obywatelstwo małżonek posiada, nawet wówczas, gdy obywatel Unii nie jest zdany w zakresie utrzymania na tego obywatela państwa trzeciego (sprawy Heiml i Maduikego)?
c) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmowę pełnoletniemu obywatelowi państwa trzeciego, którego matka jest obywatelką Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania matki, którego obywatelstwo ona posiada, nawet wówczas, gdy obywatelka Unii nie jest zdana w zakresie utrzymania na obywatela państwa trzeciego, lecz to obywatel państwa trzeciego jest zdany w zakresie utrzymania na obywatelkę Unii (sprawa Kokollariego)?
d) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmowę pełnoletniemu obywatelowi państwa trzeciego, którego ojciec jest obywatelem Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania ojca, którego obywatelstwo on posiada, nawet wówczas, gdy ten obywatel Unii nie jest zdany w zakresie utrzymania na tego obywatela państwa trzeciego, ale to obywatel państwa trzeciego otrzymuje środki na utrzymanie od obywatela Unii (sprawa Stevic)?
2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na jedno z pytań [zawartych w pytaniu pierwszym]:
Czy w przypadku wynikającego z art. 20 TFUE obowiązku państw członkowskich przyznania prawa pobytu obywatelom państw trzecich mamy do czynienia z prawem pobytu bezpośrednio wynikającym z prawa Unii, czy też wystarczy, że państwo członkowskie w sposób konstytutywny przyzna obywatelowi państwa trzeciego prawo pobytu?
3)a) W przypadku gdy w świetle odpowiedzi na pytanie drugie prawo pobytu istnieje na podstawie prawa Unii:
Przy jakich przesłankach prawo pobytu wynikające z prawa Unii wyjątkowo nie istnieje, względnie przy jakich przesłankach można pozbawić obywatela państwa trzeciego przysługującego jemu prawa pobytu?
b) W przypadku gdy w świetle odpowiedzi na pytanie drugie powinno wystarczyć, że prawo pobytu przyznaje się konstytutywnie obywatelowi państwa trzeciego:
Przy jakich przesłankach można odmówić prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, pomimo istniejącego co do zasady po stronie państwa członkowskiego obowiązku udzielenia zezwolenia na pobyt?
4) W przypadku kiedy art. 20 TFUE nie sprzeciwia się odmowie prawa pobytu w państwie członkowskim obywatelowi państwa trzeciego w sytuacji, w jakiej znajduje się M. Dereci:
Czy art. 13 decyzji nr 1/80 […] albo art. 41 […] protokołu dodatkowego […], który zgodnie z jego art. 62 stanowi integralną część układu [stowarzyszeniowego], sprzeciwia się w przypadku takim, jak przypadek M. Dereciego, poddaniu pierwszego wjazdu obywateli tureckich przepisom krajowym surowszym niż wcześniej obowiązujące przepisy regulujące pierwszy wjazd obywateli tureckich, pomimo iż te przepisy, które złagodziły zasady dotyczące pierwszego wjazdu, zaczęły obowiązywać dopiero po dacie, w której w tym państwie członkowskim weszły w życie ww. przepisy dotyczące stowarzyszenia z Turcją?”.
36 Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 9 września 2011 r. zastosowano w odniesieniu do niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym tryb przyspieszony przewidziany w art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 104a akapit pierwszy jego regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
37 Pierwsze pytanie należy rozumieć tak, że ma ono zasadniczo na celu ustalenie, czy wykładni prawa Unii, a w szczególności przepisów dotyczących obywatelstwa Unii, należy dokonywać w ten sposób, że stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie odmówiło obywatelowi państwa trzeciego pobytu na swoim terytorium, podczas gdy celem tego obywatela jest zamieszkanie z członkiem swojej rodziny, będącym obywatelem Unii i zamieszkującym w tym państwie członkowskim, którego jest obywatelem, w sytuacji, gdy ten obywatel Unii nigdy nie skorzystał ze swego prawa do swobodnego przemieszczania się i nie pozostaje na utrzymaniu omawianego obywatela państwa trzeciego.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
38 Rządy austriacki, duński, niemiecki, irlandzki, niderlandzki, polski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Europejska uważają, że przepisy prawa Unii dotyczące obywatelstwa Unii nie sprzeciwiają się odmowie przez państwo członkowskie przyznania prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego w takich sytuacjach, jak w postępowaniu przed sądem krajowym.
39 W opinii tych rządów i tej instytucji, z jednej strony, dyrektywy 2004/38 nie stosuje się do sporów przed sądem krajowym, zważywszy, że obywatele Unii, których dotyczy postępowanie, nie skorzystali z ich prawa do swobodnego przemieszczania oraz, z drugiej strony, przepisy traktatu FUE dotyczące obywatelstwa Unii także nie podlegają zastosowaniu w zakresie, w jakim chodzi o sytuacje czysto wewnętrzne bez związku z prawem Unii.
40 Rzeczone rządy i instytucja zasadniczo uważają, że zasady wyprowadzone z ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano dotyczą sytuacji wyjątkowych, w których zastosowanie krajowego środka doprowadziłoby do pozbawienia skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii. W niniejszym przypadku okoliczności faktyczne stanowiące podstawę sporów w postępowaniu przed sądem krajowym różnią się zasadniczo od tych, które znajdowały się u podstaw ww. wyroku, ponieważ obywatele Unii, których dotyczyło postępowanie, nie ryzykowali opuszczeniem terytorium Unii, a zatem pozbawienia rzeczywistego skorzystania z praw przyznanych im przez status obywatela Unii. Tak samo, zdaniem Komisji, nie istnieje więcej przeszkód w wykonywaniu prawa przyznanego obywatelom Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.
41 Murat Dereci uważa natomiast, że prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono odmowie obywatelowi państwa trzeciego przez państwo członkowskie pobytu na jego terytorium, podczas gdy obywatel ten ma na celu pobyt ze swoją żoną i trojgiem dzieci, które są obywatelami Unii przebywającymi w tym państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiadają.
42 Zdaniem M. Dereciego kwestia, czy istnieje albo nie istnieje sytuacja transgraniczna, jest pozbawiona znaczenia. W tym względzie art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że czynnikiem jaki należy wziąć pod uwagę jest kwestia, czy obywatelowi Unii odmówiono skorzystania z istoty praw wynikających z jego statusu. Taki przypadek dotyczyłby dzieci M. Dereciego, ponieważ skuteczność utrzymania byłaby zagrożona w razie konieczności wydalenia z terytorium Austrii z uwagi na fakt, że są one od niego zależne w zakresie utrzymania.
43 Wreszcie rząd grecki uważa, że ewolucja orzecznictwa Trybunału nakłada obowiązek stosowania przez analogię przepisów prawa Unii, a zwłaszcza przepisami dyrektywy 2004/38 i zatem przyznanie pobytu skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym, jeżeli spełnione są następujące warunki, tj. po pierwsze, sytuacja obywateli Unii, którzy nie skorzystali z ich prawa do swobodnego przemieszczania się, jest analogiczna z sytuacją tych, którzy skorzystali z takiego prawa, co oznaczałoby w niniejszej sprawie, że obywatel kraju i członkowie jego rodziny muszą spełniać warunki przewidziane przez tę dyrektywę, po drugie, środki krajowe skutkują istotnym naruszeniem prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu oraz, po trzecie, prawo krajowe nie daje przynajmniej takiej samej ochrony zainteresowanemu.
Odpowiedź Trybunału
– W przedmiocie stosowania dyrektyw 2003/86 i 2004/38
44 Tytułem wstępu należy stwierdzić, że skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym są obywatelami państw trzecich, którzy ubiegają się o prawo pobytu w państwie członkowskim w celu przebywania z członkami ich rodzin, będącymi obywatelami Unii, którzy z kolei nie skorzystali z ich prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich.
45 W celu odpowiedzi na pytanie pierwsze w brzmieniu sformułowanym przez Trybunał należy na wstępie przeanalizować, czy dyrektywy 2003/86 i 2004/38 podlegają zastosowaniu wobec skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym.
46 W odniesieniu, po pierwsze, do dyrektywy 2003/86, należy stwierdzić, że na podstawie jej art. 1 celem tej dyrektywy jest ustalenie warunków, na jakich wykonywane jest prawo do łączenia rodzin, które przysługuje obywatelom państw trzecich mieszkającym zgodnie z prawem na terytorium państw członkowskich.
47 Niemniej jednak zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2003/86 nie stosuje się jej względem członków rodzin obywatela Unii.
48 Ponieważ spory w postępowaniu przed sądem krajowym dotyczą obywateli Unii, którzy przebywają w państwie członkowskim, oraz członków ich rodziny, obywateli państw trzecich, którzy mają zamiar wjazdu i pobytu w tym państwie członkowskim w celu podtrzymania jedności rodzinnej z rzeczonymi obywatelami, należy stwierdzić, że dyrektywa 2003/86 nie podlega zastosowaniu w odniesieniu do skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym.
49 Ponadto, jak słusznie podniosła Komisja, o ile propozycja dyrektywy Rady w sprawie prawa do łączenia rodzin [(2000/C 116 E/15), COM(1999) 638 wersja ostateczna – 1999/0258(CNS)], przedstawiona przez Komisję w dniu 11 stycznia 2000 r. (Dz.U. C 116 E, s. 66), zawierała w swoim zakresie zastosowania obywateli Unii, którzy nie wykonywali swojego prawa do swobodnego przemieszczania się, to jednak takie włączenie usunięto w toku prac legislacyjnych, które doprowadziły do uchwalenia dyrektywy 2003/86.
50 Po drugie, co się tyczy dyrektywy 2004/38, Trybunał miał już okazję stwierdzić, że ma ona na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio przez traktat, a w szczególności wzmocnienie tego prawa (zob. wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r. w sprawie C‑127/08 Metock i in., Zb.Orz. s. I‑6241, pkt 82, 59; a także z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C‑434/09 McCarthy, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 28).
51 Jak wynika z pkt 24–26 niniejszego wyroku, V. Heiml oraz M. Dereci i I.E. Maduike jako małżonkowie obywateli Unii wchodzą w zakres pojęcia „członków rodziny”, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2004/38. Tak samo A. Kokollari i D. Stevic jako zstępni w linii prostej, w wieku powyżej 21 lat, obywateli Unii mogą powołać to pojęcie, tym bardziej że spełniony jest wymóg bycia na utrzymaniu tych obywateli zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c) tej dyrektywy.
52 Niemniej jednak, jak podniósł sąd krajowy, dyrektywa 2004/38 nie znajduje zastosowania w sytuacjach takich, jak te w postępowaniu przed sądem krajowym.
53 Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 dyrektywa stosuje się do każdego obywatela Unii, który przemieszcza się do innego państwa członkowskiego lub przebywa w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego jest obywatelem, oraz do członków ich rodziny, takich jak zdefiniowani w art. 2 pkt 2 tej dyrektywy, którzy towarzyszą jemu lub do niego dołączają (zob. ww. wyrok w sprawie Ruiz Zambrano, pkt 39).
54 Trybunał miał już okazję stwierdzić, że zgodnie z wykładnią literalną, celowościową oraz systemową tego przepisu obywatel Unii, który nigdy nie skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i zawsze przebywał w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada, nie wchodzi w zakres pojęcia „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, a zatem nie ma ona do niego zastosowania (ww. wyrok w sprawie McCarthy, pkt 31, 39).
55 Tak samo stwierdzono, że skoro obywatel Unii nie wchodzi w zakres pojęcia „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, również członek jej rodziny nie wchodzi w zakres tego pojęcia, jako że prawa przyznane dyrektywą członkom rodziny jej beneficjenta nie są prawami własnymi tych członków rodziny, lecz prawami pochodnymi, nabytymi z uwagi na ich status członka rodziny beneficjenta (zob. odnośnie do małżonka ww. wyrok w sprawie McCarthy, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
56 Prawo wjazdu i prawo pobytu w państwie członkowskim na mocy dyrektywy 2004/38 przysługuje bowiem nie wszystkim obywatelom państw trzecich, ale wyłącznie tym, którzy są w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej dyrektywy członkami rodziny obywatela Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa swobodnego przemieszczania się, osiedlając się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiada (ww. wyrok w sprawie Metock i in., pkt 73).
57 W niniejszej sprawie, ponieważ obywatele Unii nigdy nie korzystali ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się i zawsze przebywali w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiadają, należy stwierdzić, że nie wchodzą w zakres pojęcia „beneficjentów” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, tak że dyrektywa ta nie podlega stosowaniu ani w odniesieniu do nich samych, ani w odniesieniu do członków ich rodzin.
58 Wynika stąd, że dyrektywy 2003/86 i 2004/38 nie podlegają stosowaniu względem obywateli państw trzecich, którzy występują o prawo pobytu w celu dołączenia do obywateli Unii będącymi członkami ich rodziny, którzy nigdy nie skorzystali z ich prawa do swobodnego przemieszczania się i zawsze przebywali w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiadają.
– W przedmiocie stosowania przepisów traktatu dotyczących obywatelstwa Unii
59 Skoro dyrektywy 2003/86 i 2004/38 nie podlegają stosowaniu w sprawach w postępowaniu przed sądem krajowym, należy zbadać, czy obywatele Unii, których dotyczą te sprawy, mogą niemniej oprzeć się na przepisach traktatu dotyczących obywatelstwa Unii.
60 W tym względzie należy przypomnieć, że normy traktatu w dziedzinie swobodnego przepływu osób i akty wydane dla ich wykonania nie mogą mieć zastosowania do sytuacji, które nie mają żadnego łącznika z jakąkolwiek sytuacją regulowaną przez prawo Unii i których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu zamykają się w obrębie jednego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑212/06 Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, Zb.Orz. s. I‑1683, pkt 33; ww. wyroki: w sprawie Metock i in., pkt 77; a także w sprawie McCarthy, pkt 45).
61 Jednakże sytuacja obywatela Unii, który – tak jak każdy z obywateli będących członkami rodziny skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym – nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie może z tego jedynie powodu zostać zrównana z sytuacją o charakterze wyłącznie wewnętrznym (zob. wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑403/03 Schempp, Zb.Orz. s. I‑6421, pkt 22; ww. wyrok w sprawie McCarthy, pkt 46).
62 Trybunał miał bowiem wiele razy okazję stwierdzić, że status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich (zob. ww. wyrok w sprawie Ruiz Zambrano, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
63 Jako obywatele państwa członkowskiego członkowie rodziny skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym korzystają ze statusu obywatela Unii zgodnie z art. 20 ust. 1 TFUE i w związku z tym mogą powoływać się, również w stosunku do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają, na prawa wynikające z posiadania tego statusu (zob. ww. wyrok w sprawie McCarthy, pkt 48).
64 Na tej podstawie Trybunał orzekł, że art. 20 TFUE sprzeciwia się przepisom krajowym, których skutkiem byłoby pozbawienie obywateli Unii skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela Unii (zob. ww. wyrok w sprawie Ruiz Zambrano, pkt 42).
65 W postępowaniu, które doprowadziło do wydania wyroku w ww. sprawie postawiono bowiem pytanie, czy odmowa prawa pobytu osobie będącej obywatelem państwa trzeciego w państwie członkowskim zamieszkania jej małoletnich dzieci, będących obywatelami tego państwa członkowskiego, nad którymi sprawuje ona opiekę, a także odmowa przyznania takiej osobie zezwolenia na pracę, wywierałyby taki skutek. Trybunał w szczególności uznał, że taka odmowa prawa pobytu powodowałaby w rezultacie konieczność opuszczenia przez te dzieci, będące obywatelami Unii, terytorium Unii w celu towarzyszenia rodzicom. W takich okolicznościach omawiani obywatele Unii znajdą się faktycznie w sytuacji niemożności wykonywania istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela Unii (zob. ww. wyrok w sprawie Ruiz Zambrano, pkt 43, 44).
66 Wynika stąd, że kryterium dotyczące pozbawienia istoty praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii odnosi się do sytuacji zdefiniowanych przez okoliczność, że obywatel Unii jest faktycznie zmuszony do opuszczenia nie tylko terytorium państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, lecz również terytorium całej Unii.
67 Kryterium to ma zatem bardzo szczególny charakter, ponieważ obejmuje sytuacje, w których wbrew okoliczności, że prawo pochodne w dziedzinie prawa pobytu obywateli państw trzecich nie podlega zastosowaniu, nie powinno się na zasadzie wyjątku odmówić prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, będącego członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego pod rygorem naruszenia skuteczności (effet utile) obywatelstwa Unii, z którego korzysta ten obywatel.
68 W konsekwencji sam fakt, że dla obywatela państwa członkowskiego mogłoby wydawać się pożądane – ze względów ekonomicznych lub w celu utrzymania jedności rodziny na terytorium Unii – aby członkowie jego rodziny, którzy nie posiadają obywatelstwa państwa członkowskiego mogli z nim przebywać na terytorium Unii, jest niewystarczający dla stwierdzenia, że obywatel Unii byłby zmuszony do opuszczenia terytorium Unii w razie nieprzyznania takiego prawa.
69 Nie przesądza to zapewne kwestii, czy na innej podstawie, zwłaszcza na gruncie prawa w dziedzinie ochrony życia rodzinnego, nie powinno się odmówić prawa pobytu. Tę kwestię należy tymczasem poruszyć w ramach przepisów dotyczących ochrony praw fundamentalnych i w związku z ich odpowiednim stosowaniem.
– W przedmiocie poszanowania życia prywatnego i rodzinnego
70 Na wstępie należy przypomnieć, że art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) dotyczący ochrony życia prywatnego i rodzinnego zawiera prawa odpowiadające tym, gwarantowanym przez art. 8 ust. 1 EKPC i że stąd należy art. 7 karty nadać to samo znaczenie i ten sam zakres co prawom przyznanym w art. 8 ust. 1 EKPC zgodnie z wykładnią w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyrok z dnia 5 października 2010 r. w sprawie C‑400/10 PPU McB., Zb.Orz. s. I‑8965, pkt 53).
71 Niemniej jednak należy przypomnieć, że postanowienia karty, zgodnie z jej art. 51 ust. 1, skierowane są do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Na podstawie art. 51 ust. 2 karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii ani nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach. Trybunał dokonuje zatem, w świetle karty, wykładni prawa Unii w granicach przyznanych jej kompetencji (zob. ww. wyrok w sprawie McB., pkt 51; wyrok z dnia 15 września 2011 r. w sprawach połączonych C‑483/09 i C‑1/10 Gueye i Salmerón Sánchez, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 69).
72 W niniejszej sprawie zatem, jeżeli sąd krajowy uzna w świetle okoliczności sporów w postępowaniu przed sądem krajowym, że przedstawiona mu sytuacja skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym podlega zakresowi prawa Unii, to będzie musiał zbadać, czy odmowa prawa pobytu tym skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym narusza prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego, o którym mowa w art. 7 karty. Jeżeli natomiast uzna, że ta sytuacja nie podlega zakresowi zastosowania prawa Unii, to będzie wówczas musiał dokonać analizy w świetle art. 8 ust. 1 EKPC.
73 Należy bowiem przypomnieć, że wszystkie państwa członkowskie są stronami EKPC, która w art. 8 ustanawia prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego.
74 W świetle powyższego na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że prawo Unii, a w szczególności jego przepisy dotyczące obywatelstwa Unii należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się odmowie przez państwo członkowskie obywatelowi państwa trzeciego pobytu na swoim terytorium, podczas gdy ten obywatel zamierza przebywać z członkiem swojej rodziny, który jest obywatelem Unii mieszkającym w tym państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada i który nigdy nie skorzystał ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się, o ile taka odmowa nie pociąga za sobą dla tego obywatela Unii pozbawienia skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii, czego zbadanie należy do sądu krajowego.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
75 Nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania drugie i trzecie, ponieważ postawiono je wyłącznie w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze.
W przedmiocie pytania czwartego
76 Poprzez swoje pytanie czwarte sąd krajowy zasadniczo pyta, czy art. 13 decyzji nr 1/80 lub art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one poddaniu przez państwo członkowskie pierwszego wjazdu obywatela tureckiego przepisom krajowym surowszym niż wcześniej obowiązujące przepisy regulujące taki pierwszy wjazd, pomimo iż te przepisy, które złagodziły zasady dotyczące pierwszego wjazdu, zaczęły obowiązywać dopiero po dacie, w której w tym państwie członkowskim weszły w życie ww. przepisy w następstwie przystąpienia do Unii.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
77 Rządy austriacki, niemiecki oraz Zjednoczonego Królestwa uważają, że ani art. 13 decyzji nr 1/80, ani art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego nie stoją na przeszkodzie, ażeby przepisy krajowe surowsze niż przepisy istniejące w chwili ich wejścia w życie podlegały zastosowaniu w stosunku do obywateli tureckich pragnących wykonywać działalność zarobkową lub na własny rachunek w państwie członkowskim, zważywszy, że przepisy te stosuje się wyłącznie względem tureckich obywateli znajdujących się w uregulowanej sytuacji w przyjmującym państwie członkowskim i nie obejmują one swoim zakresem takich sytuacji jak ta M. Dereciego, który wjechał i wciąż pozostaje nielegalnie w Austrii.
78 Rząd niderlandzki i Komisja uważają natomiast, że takie przepisy sprzeciwiają się wprowadzeniu do ustawodawstwa krajowego państw członkowskich wszelkiego nowego ograniczenia w wykonywaniu swobodnego przepływu pracowników oraz swobody przedsiębiorczości, w tym te dotyczące przesłanek materialnych lub formalnych w dziedzinie pierwszego wjazdu na terytorium państw członkowskich.
79 M. Dereci podnosi, że wjechał do Austrii na podstawie swojego wniosku o azyl i że wycofał ten wniosek właśnie z powodu swojego małżeństwa z obywatelką austriacką. Takie małżeństwo pozwalało zgodnie z obowiązującym wówczas prawem na skorzystanie z prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 30 czerwca 2003 r. pracował on w charakterze pracownika i następnie od dnia 1 października 2003 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. pracował na własny rachunek, przejąwszy salon fryzjerski swojego brata.
Odpowiedź Trybunału
80 Na wstępie należy podnieść, że pytanie czwarte odnosi się bez rozróżnienia do art. 13 decyzji nr 1/80 i do art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego.
81 Tymczasem, o ile te dwa przepisy mają takie samo znaczenie, to każdemu z nich niemniej jednak przypisano ściśle określoną dziedzinę, tak że nie można ich stosować łącznie (wyrok z dnia 21 października 2003 r. w sprawach połączonych C‑317/01 i C‑369/01 Abatay i in., Rec. s. I‑12301, pkt 86).
82 W tym względzie należy podnieść, że w opinii sądu krajowego M. Dereci zawarł związek małżeński w dniu 24 lipca 2003 r. z obywatelką Austrii i następnie złożył 24 czerwca 2004 r. pierwszy wniosek o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie ustawy z 1997 r. Ponadto M. Dereci oświadcza, że w tym okresie przejął salon fryzjerski swojego brata.
83 Wynika stąd, że sytuacja M. Dereciego dotyczy swobody przedsiębiorczości i podlega zatem art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego.
84 Ponadto należy przypomnieć, że ustawy w sprawie pobytu oraz w sprawie cudzoziemców, o których mowa w pkt 21 niniejszego wyroku, stanowią przepisy podlegające stosowaniu w odniesieniu do warunków wykonywania swobody przedsiębiorczości obywateli tureckich w Austrii od momentu przystąpienia tego państwa członkowskiego do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 1995 r., a więc od chwili wejścia w życie protokołu dodatkowego na terytorium tego państwa członkowskiego.
85 Ustawa z 1997 r. uchylająca rzeczone ustawy została ona również uchylona przez NAG od 1 stycznia 2006 r., ponieważ te przepisy zdaniem sądu krajowego stanowiły zaostrzenie w porównaniu z ustawą z 1997 r. w zakresie warunków wykonywania swobody przedsiębiorczości tureckich obywateli.
86 W konsekwencji należy rozumieć pytanie czwarte jako zmierzające do ustalenia, czy art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego należy rozumieć w ten sposób, że należy uznać jako nowe ograniczenie w rozumieniu tego przepisu ustanowienie nowych przepisów surowszych niż poprzednie, ponieważ stanowiły one same złagodzenie przepisów poprzednich dotyczących warunków wykonywania swobody przedsiębiorczości tureckich obywateli w momencie wejścia w życie tego protokołu na terytorium tego państwa członkowskiego.
87 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego wywołuje skutek bezpośredni w państwach członkowskich, ponieważ na prawa, które przyznaje objętym zakresem swego stosowania obywatelom tureckim, można powoływać się przed sądami krajowymi celem odrzucenia stosowania sprzecznych z nim norm prawa krajowego. Przepis ten zawiera w istocie jednoznaczną klauzulę zawieszającą, ujętą w sposób jasny, dokładny i bezwarunkowy, która obejmuje obowiązek przyjęty przez umawiające się strony, prawnie sprowadzający się do powstrzymania się od działań (zob. wyrok z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑16/05 Tum i Dari, Zb.Orz. s. I‑7415, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
88 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że nawet jeśli zawarta w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego klauzula zawieszająca nie może sama w sobie przyznawać obywatelom tureckim, wyłącznie w oparciu o uregulowania wspólnotowe, prawa do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej oraz związanego z nim prawa pobytu, prawa do swobodnego świadczenia usług czy też samego prawa wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, taka klauzula zakazuje niemniej w sposób generalny ustanawiania wszelkich nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywateli tureckich ze wspomnianych swobód gospodarczych na terytorium krajowym bardziej restrykcyjnym wymogom niż te, które obowiązywały względem nich w dacie wejścia w życie protokołu dodatkowego w stosunku do danego państwa członkowskiego (zob. wyrok z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie C‑228/06 Soysal i Savatli, Zb.Orz. s. I‑1031, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
89 Klauzula zawieszająca, zapisana w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, wywołuje bowiem skutek nie taki jak norma prawa materialnego, która zastępuje właściwe normy prawa materialnego i sprawia, że ich się nie stosuje, lecz jak norma quasi‑proceduralna, która stanowi ratione temporis, w świetle jakich przepisów prawa państwa członkowskiego należy dokonywać oceny sytuacji obywatela tureckiego zamierzającego skorzystać ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w państwie członkowskim (zob. ww. wyrok w sprawie Tum i Dari, pkt 55; wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C‑186/10 Oguz, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 28).
90 W tym względzie należy dodać, że celem art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego jest stworzenie korzystnych warunków dla stopniowego osiągania swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w związku z wystosowanym wobec władz krajowych absolutnym zakazem wprowadzania nowych przeszkód w wykonywaniu tej swobody, polegających na pogarszaniu warunków istniejących w danym momencie, tak aby nie utrudniać warunków stopniowej realizacji tej swobody w państwach członkowskich i Republice Turcji. Wspomniany przepis protokołu dodatkowego wydaje się zatem być nierozerwalnie związany z art. 13 układu stowarzyszeniowego i stanowi niezbędny warunek wstępny dla stopniowego znoszenia krajowych ograniczeń w swobodzie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (zob. ww. wyrok w sprawie Tum i Dari, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
91 W konsekwencji, nawet jeśli w trakcie pierwszego etapu, w perspektywie stopniowej realizacji tej swobody, istniejące wcześniej krajowe ograniczenia w dziedzinie przedsiębiorczości mogą zostać utrzymane w mocy, to należy zapobiegać wprowadzeniu każdej nowej przeszkody w celu uniknięcia większych utrudnień w stopniowej realizacji takiej swobody (zob. ww. wyrok w sprawie Tum i Dari, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
92 Trybunał miał już okazję stwierdzić odnośnie do przepisu krajowego dotyczącego uzyskania przez pracowników tureckich pozwolenia na pobyt, że należy zatem upewnić się, iż państwa członkowskie nie oddalają się od zakładanego celu, przywracając przepisy, które przyjęły na rzecz swobodnego przepływu pracowników tureckich po wejściu w życie decyzji nr 1/80 na ich terytorium (wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawach połączonych C‑300/09 i C‑301/09 Toprak i Oguz, Zb.Orz. s. I‑12845, pkt 55).
93 Ponadto Trybunał uznał, że art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego artykułu zaostrzenie przepisu, który przewidywał złagodzenie przepisu stosowanego w odniesieniu do warunków wykonywania swobody przepływu pracowników tureckich w momencie wejścia w życie decyzji nr 1/80 na terytorium danego państwa członkowskiego, nawet jeżeli to zaostrzenie nie pogarsza tych warunków w porównaniu z tymi wynikającymi z przepisu podlegającego stosowaniu w momencie wejścia w życie decyzji nr 1/80 na terytorium tego państwa członkowskiego (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Toprak i Oguz, pkt 62).
94 W świetle zbieżnej wykładni art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego i art. 13 decyzji nr 1/80 w odniesieniu do zakładanego celu należy uznać, że zakres obowiązku zawieszającego zawartego w tych przepisach obejmuje analogicznie każdą nową przeszkodę w wykonywaniu swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług lub swobody przepływu pracowników polegającą na pogorszeniu warunków istniejących w danym dniu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Toprak i Oguz, pkt 54), należy zatem upewnić się, że państwa członkowskie nie oddalają się od celu zakładanego przez klauzulę zawieszającą, przywracając po wejściu w życie decyzji nr 1/80 lub protokołu dodatkowego na ich terytorium, przepisy, które przyjęły na rzecz swobodnego przepływu pracowników tureckich.
95 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wejście w życie NAG w dniu 1 stycznia 2006 r. pogorszyło warunki wykonywania swobody przedsiębiorczości obywateli tureckich w takich sytuacjach jak ta M. Dereciego.
96 Według art. 21 NAG obywatele państw trzecich, w tym obywatele tureccy w sytuacji jak M. Dereci, muszą z reguły złożyć swój wniosek o pobyt poza terytorium Austrii i mają obowiązek pozostawania poza tym terytorium do momentu rozpoznania ich wniosku.
97 Natomiast zgodnie z art. 49 ustawy z 1997 r. obywatele tureccy w sytuacji takiej jak M. Dereci korzystali jako członkowie rodziny obywatela austriackiego ze swobody przedsiębiorczości i mogli złożyć w Austrii wniosek o wydanie zezwolenia na pierwsze prowadzenie działalności gospodarczej.
98 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że NAG, pogarszając warunki wykonywania swobody przedsiębiorczości obywateli tureckich w porównaniu z warunkami obowiązującymi ich wcześniej pod rządami przepisów uchwalonych po wejściu w życie w Austrii protokołu dodatkowego, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 41 ust. 1 tego protokołu.
99 Wreszcie odnośnie do argumentu podnoszonego przez rządy austriacki, niemiecki i Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym M. Dereci znajdował się w „sytuacji nieregularnej” i nie powinien stąd korzystać ze stosowania art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, wystarczy stwierdzić, że z postanowienia odsyłającego wynika, że o ile M. Dereci wjechał nielegalnie na terytorium austriackie przynajmniej w listopadzie 2001 r., to niemniej jednak w chwili składania swojego wniosku o prowadzenie działalności gospodarczej posiadał on na podstawie obowiązujących wówczas przepisów krajowych prawo do prowadzenia działalności z uwagi na jego związek małżeński z obywatelką Austrii i miał prawo złożenia takiego wniosku w Austrii, co też zresztą uczynił. Zdaniem sądu krajowego to właśnie wejście w życie NAG spowodowało, że jego pierwotnie legalny pobyt stał się odtąd niezgodny z prawem, co pociągnęło za sobą oddalenie jego wniosku o wydanie pozwolenia na pobyt.
100 Wynika stąd, że jego sytuacji nie należy kwalifikować jako nieregularnej, zważywszy, że taka nieregularność nastąpiła w następstwie zastosowania przepisów, które stanowią nowe ograniczenie.
101 W świetle powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego należy interpretować w ten sposób, że jako „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego artykułu należy uznać uchwalenie nowych przepisów surowszych niż wcześniej obowiązujące, ponieważ te przepisy wcześniej obowiązujące stanowiły złagodzenie regulacji wcześniejszej dotyczącej warunków wykonywania swobody przedsiębiorczości tureckich obywateli w momencie wejścia w życie tego protokołu na terytorium danego państwa członkowskiego.
W przedmiocie kosztów
102 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Prawo Unii, a w szczególności jego przepisy dotyczące obywatelstwa Unii należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się odmowie przez państwo członkowskie obywatelowi państwa trzeciego pobytu na swoim terytorium, podczas gdy ten obywatel zamierza przebywać z członkiem swojej rodziny, który jest obywatelem Unii mieszkającym w tym państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada i który nigdy nie skorzystał ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się, o ile taka odmowa nie pociąga za sobą dla tego obywatela Unii pozbawienia skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii, czego zbadanie należy do sądu krajowego.
2) Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli i zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r., należy interpretować w ten sposób, że jako „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego artykułu należy uznać uchwalenie nowych przepisów, surowszych niż wcześniej obowiązujące, ponieważ te przepisy wcześniej obowiązujące stanowiły złagodzenie regulacji wcześniejszej dotyczącej warunków wykonywania swobody przedsiębiorczości tureckich obywateli w momencie wejścia w życie tego protokołu na terytorium danego państwa członkowskiego.
Podpisy