TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija) SPRENDIMAS
2017 m. kovo 15 d.(*)
„Apeliacinis skundas – Valstybės pagalba – Esama pagalba – SESV 108 straipsnio 1 dalis – Pagalbos sistemos, skirtos socialinio būsto bendrovėms – Reglamentas (EB) Nr. 659/1999 – 17, 18 ir 19 straipsniai – Komisijos atliekamas esamos pagalbos sistemos suderinamumo su vidaus rinka vertinimas – Atitinkamų priemonių pasiūlymas – Nacionalinių valdžios institucijų prisiimti įsipareigojimai laikytis Sąjungos teisės – Sprendimas dėl suderinamumo – Teisminės kontrolės apimtis – Teisinės pasekmės“
Byloje C‑414/15 P,
dėl 2015 m. liepos 24 d. pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateikto apeliacinio skundo
Stichting Woonlinie, įsteigta Vaudricheme (Nyderlandai),
Woningstichting Volksbelang, įsteigta Wijk bij Duurstede (Nyderlandai),
Stichting Woonstede, įsteigta Ede (Nyderlandai),
atstovaujamos advocaten L. Hancher, E. Besselink ir P. Glazener,
apeliantės,
dalyvaujant kitoms proceso šalims:
Europos Komisijai, atstovaujamai S. Noë ir P. J. Loewenthal,
atsakovei pirmojoje instancijoje,
Belgijos Karalystei,
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), įsteigtai Vorburge (Nyderlandai), atstovaujamai advocaat M. Meulenbelt,
įstojusioms į bylą šalims pirmoje instancijoje,
TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkė R. Silva de Lapuerta, teisėjai E. Regan, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev (pranešėjas) ir C.G. Fernlund,
generalinis advokatas M. Szpunar,
posėdžio sekretorė C. Strömholm, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2016 m. liepos 7 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2016 m. spalio 27 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Savo apeliaciniu skundu Stichting Woonlinie, Woningstichting Volksbelang ir Stichting Woonstede prašo panaikinti 2015 m. gegužės 12 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo nutartį Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija (T‑202/10 RENV, nepaskelbta Rink., toliau – skundžiama nutartis, EU:T:2015:287), kuria tas teismas atmetė jų ieškinį dėl 2009 m. gruodžio 15 d. Komisijos sprendimo C(2009) 9963 final dėl valstybės pagalbos E 2/2005 ir N 642/2009 – Nyderlandai – Esama pagalba ir speciali pagalba, skirta socialinio būsto bendrovių projektams (toliau – ginčijamas sprendimas), panaikinimo iš dalies.
Teisinis pagrindas
Reglamentas (EB) Nr. 659/1999
2 1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias [SESV 108] straipsnio taikymo taisykles (OL L 83, 1999, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 339), 17 straipsnyje „Bendradarbiavimas pagal [SESV 108] straipsnio 1 dalį“ numatyta:
„1. Komisija, bendradarbiaudama su valstybe nare, pagal [SESV 108] straipsnio 1 dalį iš jos gauna visą tyrimui reikalingą informaciją apie atitinkamas pagalbos sistemas.
2. Jeigu, Komisijos nuomone, atitinkama pagalbos sistema neatitinka arba daugiau nebeatitinka bendrosios rinkos, savo išankstinę nuomonę ji praneša suinteresuotajai valstybei narei ir suteikia jai galimybę per vieną mėnesį pateikti savo pastabas. Dėl pateisinamų priežasčių Komisija šį laikotarpį gali pratęsti.“
3 Šio reglamento 18 straipsnyje, susijusiame su pasiūlymu taikyti atitinkamas priemones, nustatyta:
„Jeigu Komisija, vadovaudamasi valstybės narės pagal 17 straipsnį pateikta informacija, padaro išvadą, kad atitinkama pagalbos sistema neatitinka arba daugiau nebeatitinka bendrosios rinkos, suinteresuotajai valstybei narei ji pateikia rekomendaciją, siūlančią taikyti atitinkamas priemones. Rekomendacijoje konkrečiai gali būti siūloma:
a) iš esmės pakeisti pagalbos schemą arba
b) pradėti taikyti procedūrinius reikalavimus; arba
c) panaikinti atitinkamą pagalbos schemą.“
4 Šio reglamento 19 straipsnyje, susijusiame su teisinėmis pasiūlymo taikyti atitinkamas priemones pasekmėmis, nurodyta:
„1. Jeigu suinteresuotoji valstybė narė pritaria pasiūlytoms priemonėms ir apie tai praneša Komisijai, Komisija tą faktą įregistruoja ir informuoja apie tai valstybę narę. Minėtoji valstybė narė privalo įgyvendinti atitinkamas priemones, kurioms ji pritarė.
2. Jeigu suinteresuotoji valstybė narė nepritaria pasiūlytoms priemonėms, o Komisija, atsižvelgusi į suinteresuotosios valstybės narės argumentus, vis dar mano, kad tos priemonės yra būtinos, ji pradeda formalaus tyrimo procesą pagal 4 straipsnio 4 dalį. Šio reglamento 6, 7 ir 9 straipsniai taikomi su atitinkamais pakeitimais.“
Ginčo aplinkybės ir ginčijamas sprendimas
5 Šio ginčo faktines aplinkybes, iš esmės nurodytas skundžiamos nutarties 1–12 punktuose, galima apibendrinti, kaip nurodyta toliau.
6 Apeliantės yra Nyderlanduose įsteigtos būsto bendrovės (woningcorporaties, toliau – wocos). Wocos yra pelno nesiekiančios organizacijos, kurių tikslas – įsigyti, pastatyti ir išnuomoti būstą, visų pirma skirtą nepalankioje socialinėje padėtyje esantiems asmenims ir socialiai remtinoms grupėms. Wocos vykdo ir kitą veiklą, kaip antai stato ir nuomoja butus didesnėmis nuomos kainomis, stato parduoti skirtus butus, taip pat stato ir nuomoja pastatus visuomenės interesams tenkinti.
7 2002 m. Nyderlandų valdžios institucijos pranešė Europos Bendrijų Komisijai apie wocos skirtos valstybės pagalbos bendrą sistemą. Kadangi Komisija nusprendė, kad wocos finansavimo priemonės gali būti laikomos esama pagalba, Nyderlandų valdžios institucijos atšaukė savo pranešimą.
8 2005 m. liepos 14 d. Komisija, remdamasi Reglamento Nr. 659/1999 17 straipsniu, Nyderlandų valdžios institucijoms perdavė raštą, kuriame pripažino, kad wocos naudai mokamos valstybės pagalbos bendra sistema yra esama pagalba (pagalba E 2/2005), ir išreiškė abejonių dėl jos suderinamumo su bendrąja rinka (toliau – raštas pagal 17 straipsnį). Pirmiausia Komisija pažymėjo, kad Nyderlandų valdžios institucijos privalo pakeisti wocos patikėtą viešosios paslaugos užduotį taip, kad socialinis būstas būtų skirtas aiškiai apibrėžtai nepalankioje socialinėje padėtyje esančių ir socialiai remtinų asmenų tikslinei grupei. Ji pažymėjo, kad wocos privalo vykdyti visą komercinę veiklą rinkos sąlygomis ir neturi gauti valstybės pagalbos. Galiausiai ji nurodė, kad socialinio būsto pasiūla turi atitikti nepalankioje socialinėje padėtyje esančių asmenų ir socialiai remtinų grupių paklausą.
9 Išsiuntus raštą pagal 17 straipsnį, Komisija ir Nyderlandų valdžios institucijos pradėjo bendradarbiavimo procedūrą, siekdamos suderinti pagalbos sistemą su SESV 106 straipsnio 2 dalimi. Pasibaigus šioms konsultacijoms, siekdama užtikrinti atitinkamų priemonių suderinamumą su Sąjungos teisės nuostatomis, reglamentuojančiomis valstybės pagalbą, Komisija pagal Reglamento Nr. 659/1999 18 straipsnį pasiūlė tokias atitinkamas priemones:
– socialinis būstas turi būti skirtas tik aiškiai apibrėžtai nepalankioje socialinėje padėtyje esančių ir socialiai remtinų asmenų tikslinei grupei,
– komercinė veikla turi būti vykdoma rinkos sąlygomis, o veikla, susijusi su viešosiomis paslaugomis, ir komercinė veikla turi būti atskirtos ir atitinkamai kontroliuojamos,
– socialinio būsto pasiūla turi atitikti nepalankioje socialinėje padėtyje esančių asmenų ar socialiai remtinų grupių paklausą.
10 2007 m. balandžio 16 d. Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (Nyderlandų institucinių investuotojų į nekilnojamąjį turtą asociacija) Komisijai pateikė skundą dėl wocos naudai suteiktos pagalbos. 2009 m. birželio mėn. Vesteda Groep BV prisijungė prie šio skundo.
11 2009 m. gruodžio 3 d. rašte Nyderlandų valdžios institucijos sutiko su Komisijos pasiūlytomis atitinkamomis priemonėmis ir informavo ją apie įsipareigojimus pakeisti bendrąją valstybės pagalbos sistemą wocos naudai pagal Komisijos reikalavimus.
12 2009 m. gruodžio 15 d. Komisija priėmė ginčijamą sprendimą.
13 Wocos naudai Nyderlandų Karalystės mokamos valstybės pagalbos bendrojoje sistemoje išdėstytos ir per procedūrą E 2/2005 nurodytos priemonės buvo tokios:
a) socialinio būsto statybai Garantijų fondo teikiamoms paskoloms teikiama valstybės garantija;
b) Centrinio būsto fondo pagalba, pagalba atskiriems projektams arba pagalba racionalizavimui, teikiama paskolų su lengvatinėmis palūkanomis arba tiesioginių subsidijų forma;
c) savivaldybių vykdomas sklypų pardavimas mažesne nei rinkos kaina;
d) teisė skolintis iš Bank Nederlandse Gemeenten.
14 Ginčijamame sprendime Komisija kiekvieną iš išvardytų priemonių kvalifikavo kaip valstybės pagalbą, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, ir nusprendė, kad Nyderlandų socialinio būsto finansavimo sistema yra esama pagalba, sukurta anksčiau, nei Nyderlanduose įsigaliojo EB sutartis, o vėlesnės reformos nelėmė esminių pokyčių.
15 Ginčijamo sprendimo 41 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė:
„Nyderlandų valdžios institucijos įsipareigojo pakeisti wocos veikimą ir priemones, kuriomis joms suteikiamas pranašumas. Dėl įvairių pakeitimų Nyderlandų valdžios institucijos Komisijai pateikė nuostatų projektus. Naujos taisyklės įtvirtintos 2010 m. sausio 1 d. įsigaliojusiame naujame ministro nutarime ir naujame įstatyme dėl būsto, kuris įsigalios 2011 m. sausio 1 d. <…>“
16 Komisija išnagrinėjo pagalbos E 2/2005, susijusios su wocos finansavimo sistema su pakeitimais, padarytais Nyderlandų valdžios institucijoms prisiėmus įsipareigojimus, suderinamumą. Ginčijamo sprendimo 72 konstatuojamojoje dalyje ji padarė išvadą, kad „pagalba, suteikta už socialinį būstą, t. y. susijusi su asmenims skirto būsto statyba ir nuoma, įskaitant pagalbinės infrastruktūros įrengimą ir priežiūrą, yra suderinama su SESV 106 straipsnio 2 dalimi“. Todėl remdamasi Reglamento Nr. 659/1999 19 straipsniu Komisija įregistravo Nyderlandų valdžios institucijų įsipareigojimus dėl pagalbos E 2/2005.
17 2010 m. rugpjūčio 30 d. Komisija priėmė Sprendimą C(2010) 5841 final dėl valstybės pagalbos E 2/2005, kuriuo buvo iš dalies pakeisti ginčijamo sprendimo 22–24 punktai. Tame keičiančiame sprendime Komisija konstatavo, kad atsižvelgdama į turimus įrodymus ji negali daryti išvados, kad ginčijamo sprendimo d punkte nurodyta priemonė, t. y. teisė skolintis iš Bank Nederlandse Gemeenten, atitinka visus valstybės pagalbos kriterijus.
Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiama nutartis
18 2010 m. balandžio 29 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo Stichting Woonlinie, Stichting Allee Wonen, Woningstichting Volksbelang, Stichting WoonInvest ir Stichting Woonstede pagal SESV 263 straipsnį pateiktą ieškinį, kuriuo jos prašė panaikinti ginčijamą sprendimą, kiek jis susijęs su valstybės pagalba E 2/2005.
19 2011 m. gruodžio 16 d. Nutartimi Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija (T‑202/10, nepaskelbta Rink., EU:T:2011:765) Bendrasis Teismas atmetė ieškinį kaip nepriimtiną.
20 2014 m. vasario 27 d. Sprendimu Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105) Teisingumo Teismas panaikino 2011 m. gruodžio 16 d. Nutartį Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija (T‑202/10, nepaskelbta Rink., EU:T:2011:765), kiek joje ieškovių pirmojoje instancijoje pateiktas ieškinys dėl ginčijamo sprendimo, susijusio su pagalbos sistema E 2/2005, buvo pripažintas nepriimtinu, o likusi ieškinio dalis atmesta. Teisingumo Teismas nusprendė, kad ieškinys, pateiktas dėl ginčijamo sprendimo, kiek tas sprendimas susijęs su pagalbos sistema E 2/2005, yra priimtinas, ir grąžino bylą Bendrajam Teismui, kad šis priimtų sprendimą dėl esmės.
21 Byla buvo paskirta Bendrojo Teismo septintajai kolegijai.
22 Pagal Bendrojo Teismo procedūros reglamento 119 straipsnio 1 dalį Komisija ir ieškovės pirmojoje instancijoje atitinkamai 2014 m. kovo 27 d. ir balandžio 15 d. pateikė savo rašytines pastabas.
23 Skundžiama nutartimi Bendrasis Teismas atmetė ieškinį kaip akivaizdžiai nepagrįstą.
Šalių reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
24 Apeliaciniame skunde ieškovės pirmojoje instancijoje Teisingumo Teismo prašo:
– panaikinti visą skundžiamą nutartį arba jos dalį,
– grąžinti bylą Bendrajam Teismui,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi apeliacinėje instancijoje ir Bendrajame Teisme išlaidas.
25 Komisija Teisingumo Teismo prašo atmesti apeliacinį skundą ir priteisti iš apeliančių bylinėjimosi išlaidas. Papildomai Komisija pažymi, kad tuo atveju, jei Teisingumo Teismas pagrindus pripažintų pagrįstais, nebūtų jokios priežasties panaikinti visos skundžiamos nutarties, nes apeliantės nepateikė jokio kaltinimo dėl to, kad buvo atmestas pirmasis pagrindas, pateiktas pirmojoje instancijoje ir grindžiamas tuo, kad Komisija padarė teisės klaidą, kai visas priemones laikė priklausančiomis pagalbos sistemai; ji priduria, jog dėl šios priežasties bylą reikėtų grąžinti Bendrajam Teismui.
26 2016 m. sausio 21 d. Teisingumo Teismo kanceliarijoje pateiktu dokumentu StichtingAllee Wonen ir Stichting WoonInvest informavo Teisingumo Teismą, kad atsisako apeliacinio skundo. 2016 m. kovo 21 d. Nutartimi Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija (C‑414/15 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2016:229) Teisingumo Teismo pirmininkas išbraukė Stichting Allee Wonen ir Stichting WoonInvest iš bylos C‑414/15 P ir nutarė, kad jos ir Komisija turi padengti savo bylinėjimosi išlaidas, susijusias su Stichting Allee Wonen ir Stichting WoonInvest pateiktu apeliaciniu skundu.
Dėl apeliacinio skundo
Dėl pirmojo pagrindo, grindžiamo teisės klaida, klaidingu reikšmingų faktinių aplinkybių vertinimu ir motyvų stoka tiek, kiek Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad apeliantės iš tiesų turėjo omenyje raštą pagal 17 straipsnį ir kad jis negali vykdyti šio rašto kontrolės
Šalių argumentai
27 Pirmajame pagrinde, pateiktame dėl skundžiamos nutarties 56–60, 69–74, 81, 82, 86 ir 87 punktų, apeliantės teigia, kad Bendrasis Teismas klaidingai manė, jog pagrindai, kuriuos jos nurodė šiam teismui, iš tikrųjų buvo susiję su rašto pagal 17 straipsnį turiniu. Be to, skundžiamos nutarties 59 punkte Bendrasis Teismas, remdamasis savo 2009 m. kovo 11 d. Sprendimu TF1 / Komisija (T‑354/05, EU:T:2009:66), padarė klaidingą išvadą, kad jis galėjo tikrinti tik tai, kaip Komisija vertino galimybę prisiimtais įsipareigojimais išspręsti konstatuotas konkurencijos problemas, ir tai nebuvo susiję su įsipareigojimų būtinumo klausimu. Iš SESV 108 straipsnio 1 dalies formuluotės matyti, kad galutiniame Komisijos sprendime turi būti įvertintas šis klausimas. Šis sprendimas apima visą Reglamento Nr. 659/1999 17–19 straipsniuose numatytą procedūrą. Todėl Sąjungos teismas taip pat turi patikrinti, ar ankstesnė situacija buvo suderinama su vidaus rinka.
28 Komisija tvirtina, kad pagal Reglamento Nr. 659/1999 19 straipsnio 1 dalį priimtas sprendimas nėra grindžiamas galutine išvada, kad esama pagalbos sistema yra nesuderinama su vidaus rinka. Toks sprendimas yra SESV 108 straipsnio 1 dalyje numatyto bendradarbiavimo išraiška ir jo pagrindas yra ne vienašališkai priimta privaloma Komisijos išvada, o tai, kad ši institucija ir atitinkama valstybė narė pripažįsta būtinybę koreguoti esamą pagalbos sistemą. Taigi Komisija neturi savo sprendime aiškinti, kodėl mano, kad tokia sistema yra nesuderinama arba nebesuderinama su vidaus rinka. Be to, nagrinėjamu atveju Komisijos ir Nyderlandų valdžios institucijų susirašinėjimas po to, kai buvo atsiųstas raštas pagal 17 straipsnį, susijęs ne su klausimu, ar esama pagalbos sistema yra suderinama su vidaus rinka, o su tuo, kaip turi būti koreguojama ši sistema.
Teisingumo Teismo vertinimas
29 Skundžiamos nutarties 56 ir 57 punktuose Bendrasis Teismas, pateikdamas nuorodą į savo 2009 m. kovo 11 d. Sprendimo TF1 / Komisija (T‑354/05, EU:T:2009:66) 188 ir 189 punktus, iš esmės manė, kad Komisija turi plačią diskreciją nustatyti atitinkamas priemones, siekdamas atsakyti į jos išvadą, jog nagrinėjama esamos pagalbos sistema yra nesuderinama arba nebesuderinama su vidaus rinka, ir kad dėl šios priežasties kontrolė, kurią jis privalo atlikti, turi būti apribota patikrinimu, ar Komisija nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos, kai manė, jog prisiimtais įsipareigojimais gali būti išspręstos konkurencijos problemos, kurias kėlė nagrinėjama pagalbos sistema.
30 Tos nutarties 59 punkte Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad kontrolė, kurią jis turi atlikti, neapima Komisijos atlikto pagalbos sistemos, buvusios prieš Nyderlandų valdžios institucijoms prisiimant įsipareigojimus, nagrinėjimo. Šią išvadą jis iš esmės pakartojo minėtos nutarties 73, 82 ir 87 punktuose.
31 Skundžiamos nutarties 58, 72, 74, 81 ir 86 punktuose Bendrasis Teismas iš esmės laikėsi nuomonės, kad apeliantės ginčijo ne tai, kaip Komisija ginčijamame sprendime vertino esamos pagalbos sistemos su pakeitimais, padarytais Nyderlandų valdžios institucijų prisiimtais įsipareigojimais, suderinamumą, o Komisijos atliktą pirminiuose Nyderlandų teisės aktuose įtvirtintos wocos finansavimo sistemos prieš ją pakeičiant šių institucijų prisiimtais įsipareigojimais nagrinėjimą, ir kad šis nagrinėjimas buvo pateiktas ne ginčijamame sprendime, bet rašte pagal 17 straipsnį.
32 Dėl šios priežasties Bendrasis Teismas skundžiamos nutarties 60 punkte kaip netinkamus atmetė apeliančių argumentus, pateiktus grindžiant antrąjį pagrindą, kuriais jos kaltino Komisiją tuo, kad ši rašte pagal 17 straipsnį tik konstatavo, jog bendros ekonominės svarbos paslauga (BESP) buvo nepakankamai apibrėžta, tačiau neįrodė akivaizdžios klaidos Nyderlandų socialinio būsto finansavimo sistemoje, tos nutarties 69–75 punktuose kaip netinkamus netiesiogiai atmetė apeliančių argumentus, pateiktus grindžiant trečiąjį pagrindą, minėtos nutarties 81 ir 82 punktuose kaip netinkamą atmetė argumentą, pateiktą grindžiant šeštąjį pagrindą, susijusį su tuo, kad Komisija padarė klaidą, kai konstatavo, jog Nyderlandų socialinio būsto sistemoje yra akivaizdi klaida, nes joje nenumatyta specialiųjų pajamų riba, o tos pačios nutarties 86–88 punktuose kaip netinkamus netiesiogiai atmetė apeliančių penktąjį ir septintąjį pagrindus.
33 Kalbant apie esamą pagalbą, pažymėtina, kad pagal SESV 108 straipsnio 1 dalį Komisijai suteikta kompetencija nuolat ją kontroliuoti kartu su valstybėmis narėmis. Vykdydama šią kontrolę Komisija joms siūlo atitinkamas priemones, kurias reikia taikyti atsižvelgiant į vidaus rinkos laipsnišką plėtojimą arba jos veikimą. Be to, SESV 108 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad jei paprašiusi suinteresuotųjų šalių pateikti savo pastabas Komisija nustato, jog pagalba yra pagal SESV 107 straipsnį nesuderinama su vidaus rinka arba tokia pagalba netinkamai naudojama, ji nusprendžia, kad atitinkama valstybė narė per Komisijos nustatytą laiką turi tokią pagalbą panaikinti ar pakeisti.
34 Pagal Reglamento Nr. 659/1999 17 straipsnio 2 dalį, jeigu Komisija mano, kad esama pagalbos sistema neatitinka arba nebeatitinka bendrosios rinkos, apie šią preliminarią išvadą ji informuoja atitinkamą valstybę narę ir paprašo jos per vieną mėnesį pateikti savo pastabas.
35 Pagal šio reglamento 18 straipsnį, jeigu Komisija, vadovaudamasi valstybės narės pagal jo 17 straipsnį pateikta informacija, padaro išvadą, kad esama pagalbos sistema neatitinka arba nebeatitinka bendrosios rinkos, susijusiai valstybei narei ji pateikia rekomendaciją, siūlydama taikyti atitinkamas priemones.
36 Pagal Reglamento Nr. 659/1999 19 straipsnio 1 dalį, jeigu suinteresuotoji valstybė narė pritaria pasiūlytoms priemonėms ir apie tai praneša Komisijai, Komisija tą faktą įregistruoja ir informuoja apie tai valstybę narę.
37 Taigi, priimdama sprendimą, kaip nurodyta Reglamento Nr. 659/1999 26 straipsnyje, „pagal [šio reglamento] <…> 18 straipsnį bei 19 straipsnio 1 dalį“, Komisija, naudodamasi įgaliojimais, kuriuos ji turi vertindama valstybės pagalbos suderinamumą su vidaus rinka, patvirtina, kad valstybės įsipareigojimai, prisiimti dėl atitinkamų priemonių, kurias Komisija jai pasiūlė rekomendacijoje, atsiųstoje pagal šio reglamento 18 straipsnį, gali išsklaidyti jos susirūpinimą dėl nagrinėjamos esamos pagalbos sistemos suderinamumo su šia rinka, ir užbaigia SESV 108 straipsnio 1 dalyje numatytą nagrinėjimo procedūrą.
38 Toks sprendimas būtinai suponuoja, kad Komisija prieš tai įvertino atitinkamos pagalbos sistemos suderinamumą su vidaus rinka ir atsižvelgusi į atitinkamos valstybės narės pateiktą informaciją priėjo prie išvados, kad ši sistema yra nesuderinama arba nebesuderinama su vidaus rinka, todėl būtinos atitinkamos priemonės šiam nesuderinamumui pašalinti.
39 Priešingai, nei Bendrasis Teismas nusprendė skundžiamos nutarties 59 punkte, tokiam Komisijos vertinimui ir išvadai, kurią ji padarė jį atlikusi, nėra netaikoma Sąjungos teismų kontrolė, nebent yra pažeista esamos pagalbos sistemos naudos gavėjų teisė į veiksmingą teisminę apsaugą, užtikrinama pagal Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį.
40 Sprendimas, Komisijos priimtas pagal šio reglamento 18 straipsnį, siejamą su minėto reglamento 19 straipsnio 1 dalimi, kiek jis grindžiamas išankstine išvada, kad esama pagalbos sistema yra nesuderinama su vidaus rinka, gali pakenkti šios sistemos naudos gavėjų interesams.
41 Šiuo klausimu 2014 m. vasario 27 d. Sprendimo Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105) 48 punkte Teisingumo Teismas pažymėjo, kad ginčijamu sprendimu nuo 2011 m. sausio 1 d., kai įsigaliojo naujas įstatymas dėl būsto, buvo pakeista pagalbos sistema, kuria iki tos datos naudojosi apeliantės, sąlygas, kuriomis jos vykdė savo veiklą, padarant mažiau palankias nei prieš tai.
42 Dėl šios priežasties to sprendimo 56 ir 57 punktuose Teisingumo Teismas iš esmės nusprendė, jog apeliantės turi teisėtą interesą, kad ginčijamas sprendimas būtų panaikintas, kiek jis susijęs su pagalba E 2/2005, nes panaikinus minėtą sprendimą liktų galioti ankstesnės sąlygos, kurios joms buvo palankesnės.
43 Taigi esamos pagalbos sistemos naudos gavėjų teisė į veiksmingą teisminę apsaugą suponuoja, kad jie, pateikdami ieškinį dėl sprendimo, priimto pagal Reglamento Nr. 659/1999 18 straipsnį, siejamą su to reglamento 19 straipsnio 1 dalimi, taip pat gali ginčyti tai, kaip Komisija įvertino šią sistemą, ir šios institucijos išvadą, kad ši sistema yra nesuderinama su vidaus rinka, todėl būtinos atitinkamos priemonės šiam nesuderinamumui pašalinti.
44 Kalbant apie aplinkybę, kuria Bendrasis Teismas rėmėsi skundžiamos nutarties 58, 74 ir 86 punktuose, kad nagrinėjamu atveju šis vertinimas pateiktas ne ginčijamame sprendime, o rašte pagal 17 straipsnį, reikia pažymėti, kad pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją tarpinės priemonės, kuriomis siekiama parengti galutinį sprendimą, iš principo nėra aktai, galintys būti ieškinio dėl panaikinimo dalykas (2011 m. spalio 13 d. Sprendimo Deutsche Post ir Vokietija / Komisija, C‑463/10 P ir C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 50 punktas).
45 Ieškinys dėl panaikinimo, pareikštas dėl aktų, kuriais išreiškiama laikina Komisijos pozicija, galėtų įpareigoti Sąjungos teismą vertinti klausimus, dėl kurių atitinkama institucija dar neturėjo galimybės pareikšti savo nuomonės, ir dėl to galėtų būti paankstintas nagrinėjimas iš esmės ir supainiotos skirtingos administracinės ir teisminės procedūrų stadijos (2011 m. spalio 13 d. Sprendimo Deutsche Post ir Vokietija / Komisija, C‑463/10 P ir C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 51 punktas).
46 Be to, iš jurisprudencijos matyti, kad dėl tarpinio akto taip pat negalima pareikšti ieškinio, jei nustatyta, jog šiame akte esantys pažeidimai gali būti nurodyti grindžiant ieškinį dėl galutinio sprendimo, kurio parengiamasis aktas jis yra. Tokiomis aplinkybėmis ieškinys, pareikštas dėl sprendimo, kuriuo užbaigiama procedūra, užtikrins pakankamą teisminę apsaugą (2011 m. spalio 13 d. Sprendimo Deutsche Post ir Vokietija / Komisija, C‑463/10 P ir C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 53 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
47 Nagrinėjamu atveju iš ginčijamo sprendimo matyti, kad atitinkamos priemonės, kurias Komisija pasiūlė pagal Reglamento Nr. 659/1999 18 straipsnį, iš esmės sutampa su preliminariomis gairėmis, kurias ši institucija rašte pagal 17 straipsnį buvo pateikusi Nyderlandų valdžios institucijoms. Taigi šį raštą pagrindžianti analizė buvo patvirtinta ginčijamame sprendime.
48 Kadangi raštas pagal 17 straipsnį yra pirmasis ginčijamo sprendimo rengimo etapas, apeliantėms negali būti draudžiama remtis šiame rašte pateikto vertinimo neteisėtumu, siekiant pagrįsti savo ieškinį dėl minėto sprendimo.
49 Tokiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai atmetė apeliančių argumentus, motyvuodamas tuo, kad, pirma, kontrolė, kurią jis turi vykdyti, nėra taikoma Komisijos atliktam pagalbos sistemos, buvusios prieš Nyderlandų valdžios institucijoms prisiimant įsipareigojimus, tyrimui, ir, antra, kad šis tyrimas iš esmės nebuvo atliktas ginčijamame sprendime.
50 To nepaneigia Komisijos argumentas, kad išvada, jog esama pagalbos sistema yra nesuderinama su vidaus rinka, kuria grindžiamas sprendimas, Komisijos priimtas pagal Reglamento Nr. 659/1999 18 straipsnį, siejamą su jo 19 straipsnio 1 dalimi, nebuvo galutinė.
51 Konstatuotina, kad dėl SESV 108 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto Komisijos ir valstybių narių bendradarbiavimo mechanizmo, kuriuo grindžiama esamų pagalbos schemų kontrolės sistema, pagal šią nuostatą vykdoma procedūra, kitaip nei pagal SESV 108 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą vykdomos procedūros atveju, nelemia formalaus konstatavimo, kad pagalbos sistema yra nesuderinama su vidaus rinka.
52 Vis dėlto išvada, kad esama pagalbos sistema yra nesuderinama su vidaus rinka, taip pat su ja susijęs atitinkamų priemonių pasiūlymas, kai Komisija atsižvelgia į tai, kad atitinkama valstybė narė sutiko su šiomis priemonėmis, neabejotinai turi tokį patį teisinį poveikį kaip ir toks formalus konstatavimas dėl šios valstybės.
53 Tačiau, kadangi esamos pagalbos suderinamumo su vidaus rinka nagrinėjimas apima sudėtingus ekonominius ir socialinius vertinimus, Komisija turi plačią diskreciją. Šiai diskrecijai taikoma teisminė kontrolė skirta tik įvertinti, ar laikomasi procedūrinių ir motyvavimo taisyklių, patikrinti nurodytų faktinių aplinkybių tikslumą ir nustatyti, ar nėra teisės klaidos, akivaizdžios faktinių aplinkybių vertinimo klaidos bei piktnaudžiavimo įgaliojimais (pagal analogiją žr. 2002 m. rugsėjo 26 d. Sprendimo Ispanija / Komisija, C‑351/98, EU:C:2002:530, 74 punktą).
54 Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad reikia pritarti pirmajam pagrindui.
Dėl antrojo pagrindo, grindžiamo teisės klaida, klaidingu reikšmingų faktinių aplinkybių vertinimu ir motyvų stoka tiek, kiek Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad Komisijos pasiūlytos atitinkamos priemonės buvo tik pasiūlymai ir kad jos tapo privalomos būtent Nyderlandų valdžios institucijoms sutikus su šiomis priemonėmis
Šalių argumentai
55 Antrajame pagrinde, pateiktame dėl skundžiamos nutarties 61–66, 78–80 ir 90–95 punktų, apeliantės kaltina Bendrąjį Teismą tuo, kad šis pažeidė SESV 108 straipsnio 1 dalį ir Reglamentą Nr. 659/1999, kai atmesdamas jų argumentus dėl Komisijos reikalautų atitinkamų priemonių nusprendė, kad šios priemonės buvo tik pasiūlymai ir kad būtent Nyderlandų valdžios institucijos padarė jas privalomas, kai su jomis sutiko. 1996 m. spalio 22 d. Sprendimas Salt Union / Komisija (T‑330/94, EU:T:1996:154), kuriuo skundžiamos nutarties 63 punkte rėmėsi Bendrasis Teismas, yra susijęs su priimtinumo klausimu ir nėra reikšmingas. Be to, dėl skundžiamos nutarties neteko poveikio 2014 m. vasario 27 d. Sprendimas Woonlinie ir kt. / Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105), kuriame Teisingumo Teismas pripažino apeliančių teisėtą interesą, kad ginčijamas sprendimas būtų panaikintas.
56 Komisija tvirtina, kad Bendrasis Teismas atsižvelgė į SESV 108 straipsnio 1 dalį ir Komisijos vaidmenį per bendradarbiavimo procedūrą dėl esamų pagalbos sistemų suderinamumo su vidaus rinka nagrinėjimo. Ji teigia, kad per šią procedūrą ji turi tik patikrinti, ar atitinkamos valstybės narės įsipareigojimai yra pakankami, kad esama pagalbos sistema būtų suderinama su vidaus rinka, ir priduria, kad atitinkamų priemonių rekomendacijos nėra privalomos.
57 Taip pat skundžiama nutartis nepanaikina 2014 m. vasario 27 d. Sprendimo Woonlinie ir kt. / Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105) poveikio, nes apeliantės turi galimybę ginčyti tai, kaip Komisija taiko valstybės pagalbos sąvoką, ir pakeistos sistemos suderinamumą su vidaus rinka.
58 Be to, panaikinus ginčijamą sprendimą nebūtinai išliktų situacija, buvusi prieš pakeičiant valstybės pagalbos wocos naudai bendrą sistemą, nes Nyderlandų teisės aktų leidėjo sprendimas atlikti tokį pakeitimą yra politinis ir priklauso nuo įvairių aplinkybių. Valstybės narės gali esamą pagalbos sistemą panaikinti, pakoreguoti ar pakeisti kita su vidaus rinka suderinama sistema.
Teisingumo Teismo vertinimas
59 Skundžiamos nutarties 63 ir 64 punktuose Bendrasis Teismas iš esmės konstatavo, kad atitinkamos priemonės, kurias Komisija gali pasiūlyti pagal SESV 108 straipsnio 1 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 18 straipsnį, yra tik pasiūlymai, su kuriais atitinkama valstybė narė gali sutikti arba ne, ir kad jei ši valstybė narė su jais sutinka, ji turi tokias priemones įgyvendinti.
60 Skundžiamos nutarties 65 punkte Bendrasis Teismas, remdamasis 2002 m. birželio 18 d. Sprendimo Vokietija / Komisija (C‑242/00, EU:C:2002:380) 28 punktu ir 2013 m. gruodžio 4 d. Sprendimo Komisija / Taryba (C‑121/10, EU:C:2013:784) 52 punktu, laikėsi nuomonės, kad šie atitinkamų priemonių pasiūlymai yra privalomi valstybei narei tiek, kiek ji su jais sutinka. Šį teiginį jis pakartojo tos nutarties 79 punkte.
61 Taigi skundžiamos nutarties 66 punkte Bendrasis Teismas kaip akivaizdžiai nepagrįstus atmetė antrajam pagrindui pagrįsti pateiktą apeliančių argumentą, kad Komisija viršijo savo įgaliojimus, kai reikalavo atitinkamų priemonių ir jas ginčijamame sprendime padarė privalomas, kai nusprendė, kad apeliantės klaidingai teigė, jog Komisija reikalavo tokių priemonių ir padarė jas privalomas minėtame sprendime, o tos nutarties 78–80 punktuose – argumentus, pateiktus pagrįsti ketvirtajam ir šeštajam pagrindams, kuriuose apeliantės kaltino Komisiją, pirma, tuo, kad ši padarė teisės klaidą ir piktnaudžiavo savo įgaliojimais reikalaudama, kad Nyderlandų valdžios institucijos iš naujo apibrėžtų sąvoką „socialinis būstas“, ir, antra, tuo, kad ji klaidingai aiškino 2005 m. lapkričio 28 d. Komisijos sprendimą 2005/842/EB dėl EB sutarties 86 straipsnio 2 dalies taikymo valstybės pagalbai kompensacijos už viešąją paslaugą forma, skiriamai tam tikroms įmonėms, kurioms patikėta teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas (OL L 312, 2005, p. 67), reikalaudama konkrečiai apibrėžti BESP.
62 Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad, vykdant procedūrą pagal Reglamento Nr. 659/1999 19 straipsnio 1 dalį, būtent dėl Komisijos priimto sprendimo, kuriuo įregistruojami valstybės narės pasiūlymai, tie pasiūlymai tampa privalomi (2014 m. vasario 27 d. Sprendimo Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, 59 punktas).
63 Iš šio sprendimo 60 punkte nurodytos jurisprudencijos, minimos skundžiamos nutarties 65 punkte, matyti, kad atitinkamos priemonės, Komisijos pasiūlytos pagal SESV 108 straipsnio 1 dalį, kiek su jomis sutinka valstybė narė, yra šiai valstybei privalomos, kaip numatyta Reglamento Nr. 659/1999 19 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje. Tačiau, remiantis šio reglamento 19 straipsnio 1 dalies pirmu sakiniu, šis sutikimas turi teisinį poveikį tik jeigu apie jį pranešta šiai institucijai ir ji šį sutikimą įregistruoja ir apie tai informuoja šią valstybę narę.
64 Taigi Bendrasis Teismas turi išnagrinėti šio sprendimo 61 punkte minėtų apeliančių argumentų pagrįstumą, beje, neatsižvelgdamas į atitinkamų Komisijos ir valstybės narių vaidmenų priimant atitinkamas priemones klausimą.
65 Vadinasi, skundžiamos nutarties 65 punkte Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą ir dėl šios priežasties klaidingai kaip akivaizdžiai nepagrįstus atmetė apeliančių argumentus, paminėtus šio sprendimo 61 punkte.
66 Dėl skundžiamos nutarties 90–95 punktų konstatuotina, kad, priešingai, nei teigia apeliantės, Bendrasis Teismas šiuose punktuose neatmetė jų argumentų, susijusių su Komisijos reikalautomis atitinkamomis priemonėmis, bet išnagrinėjo argumentus, kuriais grindžiamas jų aštuntasis pagrindas. Tame pagrinde apeliantės kaltino Komisiją tuo, kad ši piktnaudžiavo procedūra dėl esamos pagalbos ir viršijo savo įgaliojimus, patvirtindama baigtinį pastatų, kurie gali būti laikomi „socialiniais pastatais“, sąrašą, nors ji nebuvo pateikusi rekomendacijų dėl tokio sąrašo sudarymo nei rašte pagal 17 straipsnį, nei atitinkamų priemonių pasiūlymuose.
67 Taigi antrasis pagrindas, kiek jame apeliantės Bendrajam Teismui priekaištauja dėl to, kad šis manė, jog Komisijos pasiūlytos atitinkamos priemonės buvo tik pasiūlymai ir būtent dėl Nyderlandų valdžios institucijų sutikimo šios priemonės tapo privalomos, negali paneigti skundžiamos nutarties 90–95 punktuose pateiktų vertinimų.
68 Tokiomis aplinkybėmis antrajam pagrindui reikia pritarti, kiek jis susijęs su šios nutarties 61–66 ir 78–80 punktuose pateiktais vertinimais.
69 Remiantis visu tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad reikia panaikinti skundžiamą nutartį.
Dėl bylos grąžinimo Bendrajam Teismui
70 Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmą pastraipą, jei Teisingumo Teismas panaikina Bendrojo Teismo sprendimą, jis gali pats paskelbti galutinį sprendimą, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti, arba grąžinti bylą Bendrajam Teismui.
71 Nagrinėjamu atveju, kadangi Bendrasis Teismas neatliko ginčijamo sprendimo kontrolės, kurią turėjo atlikti, ir neišnagrinėjo šio sprendimo 61 punkte minėtų apeliančių argumentų pagrįstumo, neatsižvelgdamas į atitinkamų Komisijos ir valstybių narių vaidmenų priimant atitinkamas priemones klausimą, Teisingumo Teismas mano, kad negali priimti sprendimo šioje byloje. Todėl bylą reikia grąžinti Bendrajam Teismui.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
72 Kadangi byla grąžinama Bendrajam Teismui, reikia atidėti klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų, patirtų per apeliacinį procesą, nagrinėjimą.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:
1. Panaikinti 2015 m. gegužės 12 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo nutartį Stichting Woonlinie ir kt. / Komisija (T‑202/10 RENV, nepaskelbta Rink., EU:T:2015:287).
2. Grąžinti bylą Europos Sąjungos Bendrajam Teismui.
3. Atidėti klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų nagrinėjimą.
Parašai.