STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIILA JÄÄSKINENA
přednesené dne 23. října 2012 (1)
Věc C‑401/11
Blanka Soukupová
proti
Ministerstvu zemědělství
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Nejvyššího správního soudu (Česká republika)]
„Zemědělství – EZOZF – Nařízení (ES) č. 1257/1999 – Rovné zacházení – Pojem ,obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ – Různý věk pro odchod do důchodu u mužů a žen – Podpora z titulu předčasného odchodu zemědělců do důchodu – Směrnice 79/7/EHS“
I – Úvod
1. Předmětem projednávaného sporu je, zda a případně jak porušila Česká republika zásadu rovného zacházení pro muže a ženy správním rozhodnutím, jímž bylo odepřeno vyplácení podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu podle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (dále jen „nařízení č. 1257/1999“) (2).
2. Česká zemědělkyně B. Soukupová tvrdí, že k porušení uvedené zásady došlo. Podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu jí byla odepřena, protože již dosáhla důchodového věku, který se podle českého práva uplatní na ženy a který je nižší než důchodový věk u mužů. Blanka Soukupová uvedené rozhodnutí napadla, v důsledku čehož položil Nejvyšší správní soud Soudnímu dvoru několik otázek týkajících se výkladu nařízení č. 1257/1999. Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda zásady unijního práva týkající se rovného zacházení brání odepření podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu za okolností, kdy by uvedená podpora byla vyplacena muži.
3. Účelem unijního režimu podpory předčasného odchodu do důchodu je podpořit zemědělce, aby své zemědělské podniky převedli na mladší zemědělce, než dosáhnou obvyklého věku pro odchod do důchodu. V projednávaném případě tkví problém v tom, že v České republice je důchodový věk u žen nižší než u mužů a závisí na počtu dětí, které žena vychovala. To znamená, že se způsobilost pro podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu liší v závislosti na stejných parametrech. Vyvstává tedy zajímavá otázka, zda podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu spadá pod pojem „jiné dávky“, které mohou být vypláceny mužům a ženám za nerovných podmínek, jak stanoví směrnice Rady č. 79/7/EHS ze dne 19. prosince 1978 o postupném zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti sociálního zabezpečení (dále jen „směrnice 79/7“)(3).
II – Právní rámec
A – Unijní právo
4. Článek 3 odst. 1 směrnice 79/7 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na:
a) právní úpravu zajišťující ochranu pro případ:
[…]
– stáří,
[…]
b) opatření o sociální pomoci, pokud jsou určena k doplnění nebo nahrazení úpravy uvedené v písmenu a).“
5. Článek 7 směrnice 79/7 stanoví:
„1. Tato směrnice se nedotýká práva členských států vyloučit z její oblasti působnosti:
a) stanovení důchodového věku pro účely poskytování starobních důchodů a důsledků, které z toho mohou vyplývat pro jiné dávky;
b) výhody poskytované v oblasti důchodového pojištění osobám, které vychovaly děti; nabytí nároku na dávky po obdobích přerušení zaměstnání v důsledku vychovávání dětí;
[…]
2. Členské státy pravidelně zkoumají oblasti vyloučené podle odstavce 1, aby si ověřily s ohledem na sociální vývoj v dané oblasti, zda je i nadále důvod pro zachování dotyčných výjimek.“
6. Bod 23 odůvodnění nařízení č. 1257/1999 zní:
„[…] z důvodu zlepšení životaschopnosti zemědělských podniků by měl být podporován předčasný odchod do důchodu v zemědělství, s přihlédnutím ke zkušenostem získaným při provádění nařízení (EHS) č. 2079/92;“.
7. V bodě 40 odůvodnění nařízení č. 1257/1999 se mimo jiné uvádí:
„[...] měla [by] být podporována opatření k odstranění nerovností a k podpoře rovných příležitostí pro ženy a muže.“
8. Článek 2 jedenáctá odrážka nařízení č. 1257/1999 stanoví:
„Podpora rozvoje venkova týkající se zemědělské činnosti a její přeměny se může týkat:
[…]
– odstraňování nerovností a podpory rovných příležitostí pro muže a ženy, zejména podporou projektů zahajovaných a prováděných ženami.“
9. Článek 10 nařízení č. 1257/1999 stanoví:
„1. Podpora předčasného odchodu do důchodu ze zemědělství přispívá k následujícím cílům:
– poskytnutí příjmu starším zemědělcům, kteří se rozhodnou, že ukončí zemědělskou činnost,
– podpora nahrazování těchto starších zemědělců zemědělci schopnými případně posílit hospodářskou životaschopnost zbývajících zemědělských podniků,
– převedení zemědělské půdy na nezemědělské využití, pokud nelze provádět zemědělskou činnost uspokojivým způsobem za podmínek hospodářské životaschopnosti.
2. Podpora předčasného odchodu do důchodu může zahrnovat opatření k poskytnutí příjmu pracovníkům zemědělského podniku.“
10. Článek 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 stanoví:
„Převodce zemědělského podniku musí:
– s konečnou platností ukončit veškerou obchodní zemědělskou činnost; může však pokračovat v neobchodním zemědělství a nadále využívat budovy,
– být starší 55 let, ale nedosáhnout obvyklého věku pro odchod do důchodu v okamžiku převodu, a
– před převodem vykonávat po dobu deseti let zemědělskou činnost.“
11. Článek 12 odst. 2 nařízení č. 1257/1999 stanoví:
„Vyplácení podpory při předčasném odchodu do důchodu nesmí překročit celkovou dobu 15 let u převodce a 10 let u zemědělského pracovníka. Vyplácení nepokračuje po dosažení věku 75 let převodce a obvyklého věku pro odchod do důchodu zemědělského pracovníka.
Pokud je převodci vyplácen členským státem starobní důchod, poskytuje se podpora při předčasném odchodu do důchodu ve formě příplatku, který zohlední výši starobního důchodu.“
12. Článek 2 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (4) stanoví:
„1. Pro účely tohoto nařízení se výrazem ,strukturální[…] fondy‘ rozumějí Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), orientační sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a Finanční nástroj pro orientaci rybolovu (FNOR), dále jen ,fondy‘.
[…]
5. […] Komise a členské státy dbají, aby činnosti fondů byly v souladu s ostatními politikami a činnostmi Společenství, zejména v oblastech zaměstnanosti, rovnosti mezi muži a ženami, sociální politiky a odborného vzdělávání, společné zemědělské politiky, společné rybářské politiky, dopravy, energetiky a transevropských sítí a aby požadavky ochrany životního prostředí byly začleněny do vymezování a provádění činnosti fondů.“
13. Článek 12 nařízení č. 1260/1999 stanoví:
„Operace, které financují fondy nebo EIB nebo jiný finanční nástroj, musí být v souladu s ustanoveními Smlouvy, s právními akty, které byly přijaty na jejím základě, a s politikami a akcemi Společenství, včetně pravidel hospodářské soutěže, zadávání veřejných zakázek, ochrany a zlepšování životního prostředí, odstraňování nerovností a podpory rovnosti mezi muži a ženami.“
B – Vnitrostátní právo
14. V návaznosti na nařízení č. 1257/1999 vydala Česká republika dne 26. ledna 2005 nařízení vlády č. 69/2005 Sb., o stanovení podmínek pro poskytování dotace v souvislosti s předčasným ukončením provozování zemědělské činnosti zemědělského podnikatele. Předmětem nařízení vlády je ve smyslu § 1 úprava poskytování dotací v rámci programu podpory předčasného ukončení zemědělské činnosti zemědělského podnikatele.
15. Podle § 3 odst. 1 nařízení vlády č. 69/2005 Sb. může žádost o zařazení do programu podat fyzická osoba, mimo jiné jestliže ke dni podání žádosti o zařazení dosahuje věku alespoň 55 let a v den podání žádosti o zařazení nedosahuje věku potřebného pro nárok na starobní důchod.
16. Podle § 29 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění platném do 31. prosince 2009, na který nařízení vlády č. 69/2005 Sb. odkazuje, má pojištěnec nárok na starobní důchod, jestliže získal dobu pojištění nejméně a) 25 let a dosáhl aspoň věku potřebného pro vznik nároku na starobní důchod, nebo b) 15 let a dosáhl aspoň 65 let věku, pokud nesplnil podmínky podle písmene a).
17. Podle § 32 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, na který nařízení vlády č. 69/2005 Sb. rovněž odkazuje, činil důchodový věk u mužů 60 let a u žen 53 až 57 let (podle počtu dětí). Tato ustanovení se vztahovala na pojištěnce, kteří uvedeného věku dosáhli do 31. prosince 1995. V § 32 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb. je dále upraveno postupné zvyšování důchodového věku u pojištěnců, kteří těchto věkových hranic dosáhnou v období od 1. ledna 1996 do 31. prosince 2012 a v § 32 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb. se pro dobu po 31. prosinci 2012 stanoví důchodový věk na 63 let u mužů a na 59 až 63 let u žen (podle počtu dětí).
III – Skutkový stav a položené předběžné otázky
18. Žalobkyně, B. Soukupová, která se narodila dne 24. ledna 1947, požádala dne 3. října 2006 o zařazení do programu Předčasné ukončení provozování zemědělské činnosti zemědělského podnikatele (dále jen „program“).
19. Dne 20. prosince 2006 byla žádost B. Soukupové o podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu Státním zemědělským intervenčním fondem zamítnuta, protože ke dni podání žádosti dosáhla věku potřebného pro nárok na starobní důchod. Podle § 32 odst. 1 a 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, jí coby ženě, která vychovala dvě děti, vznikl uvedený nárok dne 24. května 2004. Kdyby však B. Soukupová měla jen jedno dítě nebo neměla žádné, vznikl by jí nárok na starobní důchod až po 24. květnu 2004.
20. Zároveň by muži narozenému ve stejný den jako B. Soukupová, který by požádal o zařazení do programu, nárok na starobní důchod nevznikl k 3. říjnu 2006. Takovému muži by tedy podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu byla přiznána. Jeho nárok na důchod by vznikl až v roce 2009. Žádné ustanovení českých právních předpisů navíc v případě mužů neumožňuje změnu důchodového věku podle počtu dětí, které vychovali.
21. Komise v písemném vyjádření vysvětluje, že B. Soukupová má na zařazení do programu značný ekonomický zájem, neboť průměrná výše starobního důchodu u žen činila 7 030 CZK (287,02 EUR) v roce 2005 a 8 747 CZK (357,09 EUR) v roce 2007, zatímco při získání maximální podpory dosahoval (čistý) příjem účastníka programu předčasného odchodu do důchodu téměř 13 500 CZK (551,15 EUR), a to po dobu 15 let nebo do dosažení věku 75 let podle toho, která událost nastane dříve.
22. Blanka Soukupová napadla zamítnutí své žádosti před Ministerstvem zemědělství, ale její odvolání bylo rozhodnutím ze dne 12. dubna 2007 zamítnuto. Následně podala žalobu u Městského soudu v Praze. Podle B. Soukupové mají v důsledku české právní úpravy ženy, které vychovaly více dětí, objektivně kratší lhůtu pro podání žádosti o podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu než ženy, které vychovaly méně dětí, nebo než muži.
23. Rozsudkem ze dne 30. dubna 2009 Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí Ministerstva zemědělství, přičemž odmítl výklad, který by vedl k neodůvodněným rozdílům mezi mužem-zemědělcem a ženou-zemědělkyní. Městský soud v Praze mimo jiné uvedl, že jednou z podmínek vzniku nároku na starobní důchod podle českého práva je dosažení důchodového věku. Z historických a sociálních důvodů se důchodový věk mužů a žen liší s tím, že u žen se určuje podle počtu vychovaných dětí. Městský soud v Praze neshledal legitimní důvod pro rozdílné zacházení v souvislosti s podporou z titulu předčasného odchodu do důchodu na základě věku, pohlaví či počtu zplozených dětí, a věc B. Soukupové vrátil Ministerstvu zemědělství k dalšímu řízení.
24. Ministerstvo zemědělství podalo proti rozsudku Městského soudu v Praze kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Ministerstvo zemědělství mimo jiné tvrdilo, že nařízení č. 1257/1999 stanovuje přesně pouze dolní věkovou hranici pro žadatele o podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu (nikoli horní hranici), že obvyklý věk pro odchod do důchodu je stanoven v jednotlivých členských státech odlišně a že termíny „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ dle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 a „důchodový věk“ dle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, mají obdobný význam.
25. Nejvyšší správní soud se rozhodl položit následující předběžné otázky:
„1) Je možno pojem ‚obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku dle čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení vykládat jako ‚věk potřebný pro nárok na starobní důchod‘ u konkrétního žadatele podle vnitrostátní právní úpravy?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, je v souladu s právem a obecnými zásadami práva Evropské unie přípustné, aby ‚obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku byl u jednotlivých žadatelů stanoven rozdílně v závislosti na jejich pohlaví a počtu vychovaných dětí?
3) V případě záporné odpovědi na první otázku, jaká kritéria by měl národní soud vzít v úvahu při výkladu pojmu ‚obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku dle čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení?“
26. Blanka Soukupová, česká vláda, polská vláda a Evropská komise předložily písemná vyjádření. Česká vláda a Komise se účastnily jednání konaného dne 28. června 2012.
IV – Analýza
A – Úvodní poznámky
27. V posuzovaném sporu vyvstává otázka, zda může členský stát, který využil svého oprávnění podle unijního práva stanovit různý důchodový věk pro muže a ženy v souvislosti s nárokem na starobní důchod, uplatňovat tatáž diskriminační vnitrostátní pravidla při určování „obvyklého věku pro odchod do důchodu“ podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999. Projednávaná věc tak v sobě skrývá jistou komplikaci, neboť čl. 7 odst. 1 směrnice 79/7 poskytuje členským státům určitý prostor pro dodržení zásady rovného zacházení při stanovování důchodového věku pro účely poskytování starobních důchodů a důsledků, které z toho mohou vyplývat pro jiné dávky.
28. První otázka je však formulována přímočařeji a tento problém neodráží. V rámci první otázky jde pouze o to, zda může být „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ podle unijního práva vykládán jako „věk potřebný pro nárok na starobní důchod“ podle vnitrostátního práva. To je podle mého názoru kontext, ve kterém by mělo být nařízení č. 1257/1999 uvažováno a ve kterém by měla být zodpovězena první otázka.
29. Zde však problém nekončí. Unijní zákonodárce je stejně jako členské státy při uplatňování nebo provádění unijního práva vázán zásadou rovného zacházení pro muže a ženy. Veškerá ustanovení unijních právních předpisů, která nelze vykládat v souladu s touto zásadou, jsou neplatná (5). Jinými slovy, podle obecné interpretační zásady musí být akt Společenství vykládán v co největším možném rozsahu způsobem, který nezpochybní jeho platnost, a v souladu s veškerým primárním právem, zejména se zásadou rovného zacházení (6).
30. Proto musí být přihlédnuto k postoji členských států, jako je Česká republika, které využily svého oprávnění podle unijního práva a v souvislosti se starobním důchodem stanovily různý důchodový věk pro muže a ženy. To znamená, že je zapotřebí celkového pohledu na věc, a to takového, který náležitě zohlední obecné zásady unijního práva v oblasti rovného zacházení.
B – První otázka
31. Pojem „obvyklý věk odchodu do důchodu“ v okamžiku převodu zemědělského podniku podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 by měl být v zásadě vykládán jako „věk potřebný pro nárok na starobní důchod“. Tento závěr vyplývá z cílů nařízení č. 1257/1999 a ze znění jeho ustanovení.
32. Podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu není určena k tomu, aby sloužila jako sociálně motivovaný příplatek ke starobnímu důchodu. Jejím přímým cílem není ani poskytnutí dodatečného příjmu starším zemědělcům. Tyto důsledky s úpravou nařízení č. 1257/1999 úzce souvisejí a jsou prostředkem k dosažení primárního cíle režimu podpory předčasného odchodu do důchodu, kterým je zavedení ekonomické pobídky pro starší zemědělce, aby svou činnost ukončili dříve a za okolností, za nichž by tak jinak neučinili.
33. Cílem režimu podpory předčasného odchodu do důchodu je tedy usnadnit strukturální změnu zemědělského sektoru, která má zajistit lepší životaschopnost zemědělských podniků. Jak Komise zdůrazňuje v písemném vyjádření, nařízení č. 1257/1999 je založeno na předpokladu, že starší zemědělci budou méně ochotni využívat moderních technologií ke zvýšení produktivity zemědělských podniků než mladší zemědělci. Jak je uvedeno v bodě 23 odůvodnění nařízení č. 1257/1999, předčasný odchod zemědělců do důchodu je podporován s cílem zlepšit životaschopnost zemědělských podniků.
34. Lze však vycházet z toho, že za běžných okolností zemědělec neukončí činnost předtím, než získá nárok na alternativní zdroj příjmů ve formě důchodu. Proto se zdá, že stanovení požadavku, aby žádost o uvedenou podporu předcházela vzniku nároku na starobní důchod, coby podmínky pro vyplácení podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu, je s touto logikou v souladu.
35. Jak Komise zdůrazňuje v písemném vyjádření, čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1257/1999 jasně stanoví, že pokud je členským státem vyplácen starobní důchod, poskytuje se podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu jako doplněk ke starobnímu důchodu, čímž se zamezí nadměrné kompenzaci v podobě souběžného pobírání dávky a starobního důchodu. Skutečnost, že se podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu nadále vyplácí i po obvyklém odchodu do důchodu, ukazuje, že jejím cílem je poskytnout dostatečnou pobídku zemědělcům, jejichž vnitrostátní starobní důchody jsou nízké a kteří by jinak v zemědělské činnosti po dosažení důchodového věku pokračovali.
36. Dále podotýkám, že podle čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1257/1999 činí maximální doba vyplácení podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu u převodce zemědělského podniku 15 let a že uvedená podpora smí být vyplácena až do dosažení věku 75 let. Jelikož však čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 znemožňuje, aby členské státy do režimu zahrnuly zemědělce, kteří již dosáhli „obvyklého věku pro odchod do důchodu“, tato ustanovení společně brání členským státům, aby do režimu zahrnuly zemědělce, kteří dosáhli obvyklého věku pro odchod do důchodu, nicméně členským státům umožňuje, aby jim podporu nadále vyplácely i poté, co uvedeného věku dosáhli.
37. Pojem „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ uvedený v čl. 11 odst. 1 a také v čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1257/1999 musí být dle mého názoru vykládán jednotně v celé Evropské unii. Podobně jako u jiných pojmů obsažených v přímo použitelných nařízeních Evropské unie však tento pojem unijního práva nepřímo odkazuje na ustanovení vnitrostátního práva, která nejsou harmonizována. I když tedy pojem „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ obsažený v nařízení musí být vykládán tak, že odkazuje na věk potřebný pro nárok na starobní důchod, a nikoli například na nějakou věkovou hranici v rámci zvláštních vnitrostátních režimů předčasného odchodu do důchodu, je uvedený pojem konkrétně definován příslušnými vnitrostátními právními předpisy (7).
38. Uplatňování pojmu „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ však podléhá požadavkům na rovné zacházení. Tato ustanovení sice v zásadě dovolují, aby členské státy navázaly „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ podle nařízení č. 1257/1999 na „věk potřebný pro nárok na starobní důchod“ podle vnitrostátních právních předpisů, avšak takto lze postupovat pouze tehdy, je-li dodržena zásada rovného zacházení pro muže a ženy. Z toho vyplývajícími požadavky se budu zabývat v odpovědi na druhou otázku.
39. Proto navrhuji, aby byla první otázka zodpovězena takto:
„Pojem ,obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku dle článku 11 nařízení č. 1257/1999 je možno vykládat jako ,věk potřebný pro nárok na starobní důchod‘ u konkrétního žadatele podle vnitrostátní právní úpravy.“
C – Druhá otázka
1. Úvodní poznámky
40. V rámci druhé otázky se Nejvyšší správní soud táže, zda je v souladu s právem a obecnými zásadami unijního práva přípustné, aby „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ v okamžiku převodu zemědělského podniku byl u jednotlivých žadatelů stanoven rozdílně v závislosti na jejich pohlaví a počtu vychovaných dětí.
41. Zde je nutno připomenout, že se „věk potřebný pro nárok na starobní důchod“ podle českého práva u mužů a žen liší. Navíc závisí na počtu dětí, které žena vychovala, nikoli však na počtu dětí, které vychoval muž. Lze takto odůvodnit rozlišování za okolností, kdy jde o vyplácení podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu podle nařízení č. 1257/1999?
42. V tomto kontextu je nutno nejprve posoudit otázku, zda může být rozdílné zacházení s muži-zemědělci a ženami-zemědělkyněmi podle českého práva v souvislosti s podporou z titulu předčasného odchodu do důchodu „dovoleno“ na základě článků 3 a 7 směrnice 79/7. Je tedy třeba ověřit následující skutečnosti:
i) Existuje v unijním právu zvláštní právní úprava, která se týká vyplácení podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu, nebo by měla být daná problematika řešena s odkazem na obecné zásady unijního práva v oblasti zákazu nerovného zacházení?
ii) Je s B. Soukupovou zacházeno odlišně v porovnání s mužem nacházejícím se ve srovnatelné situaci?
iii) Je-li tomu tak, je rozdílné zacházení objektivně odůvodněno(8)?
iv) Je-li tomu tak, je rozdílné zacházení přiměřené sledovanému cíli(9)?
2. Směrnice 79/7 není pro řešení sporu relevantní
43. Předně uznávám, že čl. 7 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 79/7 skutečně ponechává členským státům oprávnění stanovit důchodový věk pro účely poskytování starobních důchodů a důsledky, které z toho mohou vyplývat pro jiné dávky (včetně výhod pro osoby, které vychovaly děti) (10). Jak se odráží v písemném vyjádření polské vlády, bylo by zde tedy patrně možné argumentovat, že podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu představuje výhodu vyplývající z (legálního) rozdílu mezi důchodovým věkem u mužů a žen podle českého práva.
44. Jak ale Komise zdůraznila v písemném vyjádření, podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu nepatří mezi právní úpravy vyjmenované v čl. 3 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 79/7 (11). Zůstává tak otázkou, zda může podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu představovat „jiné dávky“ ve smyslu článku 7 směrnice 79/7, v jejichž případě členské státy skutečně nemusí naplňovat zásadu rovného zacházení pro muže a ženy.
45. Jak Komise zdůraznila na jednání, článek 7 směrnice 79/7 byl vždy vykládán restriktivně. Soudní dvůr určil, že „pokud členský stát stanoví pro účely poskytování starobních důchodů různý důchodový věk u mužů a žen, dovolená výjimka se svým rozsahem omezuje na ty formy diskriminace, které jsou nevyhnutelně a objektivně spjaty s rozdílem v důchodovém věku“(12).
46. V souladu s ustálenou judikaturou podle mého názoru nelze způsobilost pro podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu vázat podle čl. 7 odst. 1 směrnice 79/7 na rozdílné zacházení s muži a ženami, pokud jde o věk, kdy jim vznikne nárok na starobní důchod. Tak je tomu proto, že „jiné dávky“, na něž se vztahuje čl. 7 odst. 1 písm. a) a v jejichž případě může legálně existovat rozdílné zacházení s muži a ženami na základě věku, v sobě mohou zahrnovat pouze takovou diskriminaci, která „je objektivně nutná k tomu, aby nebyla narušena finanční rovnováha systému sociálního zabezpečení, nebo k zajištění celkové soudržnosti důchodového systému se systémy jiných dávek“(13).
47. Jak jsem již uvedl, podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu není dávkou sociálního zabezpečení, nýbrž dávkou, jejímž účelem je zlepšit produktivitu zemědělské činnosti, či jinak řečeno, nástrojem společné zemědělské politiky. Ve spise není obsažena žádná skutečnost a na jednání nebyl předložen žádný důkaz, které by ukazovaly na existenci požadované fiskální souvislosti mezi vyplácením podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu na jedné straně a systémem starobních důchodů v České republice a obecně jejím systémem sociálního zabezpečení na straně druhé nebo které by dokládaly, že rozdílné zacházení je odůvodněno potřebou zachovat takovou soudržnost. Mimo vyplácení podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu jako příplatku ke starobnímu důchodu v souladu s čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1257/1999 se obě platby naopak vyznačují tím, že jsou na sobě nezávislé. S argumenty polské vlády, že lze článkem 7 odst. 1 písm. a) směrnice 79/7 odůvodnit veškeré rozdíly v zacházení s B. Soukupovou v porovnání s mužem-zemědělcem téhož stáří, tedy nemohu souhlasit.
48. Blanka Soukupová totiž ve svém písemném vyjádření uvádí, že ačkoli český Ústavní soud považoval nerovnoprávnost mezi muži a ženami navzájem ve vnitrostátním důchodovém systému za odůvodněnou, neznamená to, že by se měla tato nerovnoprávnost přenášet i na jiné oblasti života občanů České republiky, jako je určování způsobilosti pro podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu (14).
49. Pro rozdílné zacházení s B. Soukupovou v porovnání s mužem nacházejícím se ve srovnatelné situaci dále nelze vyvodit žádné legislativní odůvodnění z čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 79/7, který členským státům dovoluje vyloučit z oblasti její působnosti „b) výhody poskytované v oblasti důchodového pojištění osobám, které vychovaly děti“. Tak je tomu z prostého důvodu, že B. Soukupová je znevýhodněna ohledně své způsobilosti pro podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu kvůli tomu, že vychovala děti. Na zařazení do programu má B. Soukupová značný ekonomický zájem. Česká vláda tedy neprávem tvrdí, že odchod B. Soukupové do důchodu a pobírání plného starobního důchodu pro ni není spojeno se zvláštními negativními důsledky. Naopak, v souladu s informacemi poskytnutými Komisí, na které jsem již poukázal, by vyloučením z podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu utrpěla značnou finanční ztrátu.
50. Navíc mám rovněž za to, že stejně tak jako se na podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu nevztahuje výjimka stanovená v čl. 7 odst. 1 písm. a), není uvedená podpora poskytována „v oblasti důchodového pojištění“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 písm. b). Jedná se naopak o platbu z EZOZF.
51. Uznávám sice, že stanovování „obvyklého věku pro odchod do důchodu“ podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 je navázáno na vnitrostátní právní předpisy v oblasti důchodů, nemohu však učinit závěr, který by členské státy při uplatňování nařízení č. 1257/1999 opravňoval k porušování základních zásad unijního práva, včetně zákazu diskriminace na základě pohlaví (15). Soudní dvůr totiž určil, že „ustanovení aktu Společenství se jako takové může dostat do rozporu se základními právy, ukládá-li členským státům nebo jim výslovně či mlčky umožňuje přijmout nebo zachovat vnitrostátní zákony nerespektující uvedená práva“ (16). Nebo jak poznamenala generální advokátka J. Kokott, „zákonodárce Unie […] nemůže pověřit členské státy, aby přijaly opatření, která by byla v rozporu se základními právy Unie“ (17).
52. Rozdílné zacházení s muži-zemědělci a ženami-zemědělkyněmi v souvislosti s podporou z titulu předčasného odchodu do důchodu tedy nemůže být „dovoleno“ na základě článků 3 a 7 směrnice 79/7. Jak jsem již uvedl, je proto nezbytné posoudit ony čtyři otázky, které jsem položil v bodě 42 výše.
3. Vhodný právní režim
53. Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud, není zdaleka jednoznačné, zda veškerá diskriminace, jejíž obětí se B. Soukupová mohla stát v souvislosti s nárokem na podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu, spadá do působnosti některého z legislativních aktů přijatých Evropskou unií za účelem boje proti diskriminaci na základě pohlaví (18). Rovněž se ztotožňuji s argumentem obsaženým v písemném vyjádření Komise, a sice že podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu nemůže být považována za „platbu“ ve smyslu článku 157 SFEU, protože se nejedná o důchod vyplácený pracovníkovi z důvodu pracovního vztahu, který jej vázal k bývalému zaměstnavateli“, jak požaduje judikatura Soudního dvora (19).
54. Jak jsem již ale uvedl, Česká republika odepřela B. Soukupové podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu na základě nařízení č. 1257/1999. Zásada rovného zacházení pro muže a ženy je výslovně zmíněna v bodě 40 odůvodnění a v čl. 2 jedenácté odrážce nařízení č. 1257/1999 a dále v čl. 2 odst. 5 a článku 12 nařízení č. 1260/1999. Není pochyb o tom, že členské státy jsou při uplatňování a provádění unijních předpisů v oblasti zemědělství vázány zásadou rovného zacházení (20).
55. To tedy znamená, že otázku, zda byla B. Soukupová protiprávně diskriminována v rozporu s unijním právem, je nutno řešit s odkazem na obecnou zásadu rovnosti.
4. Je s B. Soukupovou zacházeno odlišně v porovnání s mužem nacházejícím se ve srovnatelné situaci?
56. Dle mého názoru lze B. Soukupovou považovat za oběť diskriminace na základě pohlaví, neboť její důchodový věk závisí na počtu jejích dětí, přestože u mužů tato skutečnost nemá na důchodový věk vliv (jejich důchodový věk je každopádně vyšší než u žen). V rámci českého práva je totiž s B. Soukupovou zacházeno odlišně v porovnání s mužem stejného stáří a se stejným počtem dětí, neboť pro ni platí kratší lhůta, v níž může žádat o podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu. To vedlo ke značným negativním finančním důsledkům. Jak je zdůrazněno v písemném vyjádření Komise, výhoda, která jí vznikla tím, že získala dříve nárok na důchod s ohledem na své pohlaví a na skutečnost, že porodila dvě děti, se v souvislosti s podporou z titulu předčasného odchodu do důchodu změnila v nevýhodu. Jak jsem již uvedl, toto se odráží v rozdílech mezi průměrnými částkami vyplácenými ženám v systému starobního důchodu v letech 2005 a 2007 a maximálními částkami vyplácenými po zohlednění podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu.
57. Česká vláda uvedla, že se B. Soukupová nenachází ve stejné situaci, v jaké by se v jejím věku nacházel muž. To proto, že v případě muže je nařízení č. 1257/1999 způsobilé naplnit svůj účel, tj. přimět ho k odchodu do předčasného důchodu, zatímco v případě B. Soukupové se již tatáž opatření stala z důvodu dosažení důchodového věku bezpředmětnými. Nebo jak uvedla polská vláda, vzhledem k tomu, že smyslem nařízení č. 1257/1999 je podporovat předčasný odchod do důchodu s cílem zlepšit životaschopnost zemědělských podniků, cíl, který má nařízení č. 1257/1999 sledovat, ztrácí své ratio legis, jakmile B. Soukupová dosáhla zákonného důchodového věku, který je nižší než důchodový věk u mužů.
58. S těmito argumenty nemohu souhlasit. Zaprvé se domnívám, že cílem programu není předčasný odchod do důchodu jako takový, nýbrž převod zemědělské činnosti na mladší zemědělce. Argumenty české a polské vlády jsou mylné, ledaže by existovalo vnitrostátní ustanovení, které by zemědělcům po dosažení obvyklého věku pro odchod do důchodu zakazovalo nadále provozovat zemědělskou činnost a nutilo by je tyto činnosti převést. Jinak řečeno, skutečnost, že žena-zemědělkyně dosáhla příslušného důchodového věku, nevede nutně k převodu její činnosti na mladšího zemědělce. Uplatňování nižšího důchodového věku v případě žen-zemědělkyň tak ve skutečnosti snižuje počet případů, kdy převod představuje ekonomicky životaschopnou alternativu k situaci, kdy by starší zemědělec pokračoval v činnosti, dokud to jen bude možné. České právní předpisy totiž vylučují ženy-zemědělkyně s více dětmi z působnosti programu, a brání tím dosažení užitečného účinku unijního režimu předčasného odchodu do důchodu.
59. Jak navíc zdůraznila Komise v písemném vyjádření, znevýhodnění B. Soukupové v důsledku předmětných vnitrostátních ustanovení je ve zjevném rozporu se zásadou rovného zacházení. V písemných vyjádřeních ani na jednání nebylo zpochybněno, že muži se stejným počtem dětí jako B. Soukupová by podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu přiznána byla. To zcela stačí k prokázání rozdílného zacházení.
5. Lze toto rozdílné zacházení objektivně odůvodnit?
60. Česká vláda tvrdí, že jakékoli rozdílné zacházení je objektivně odůvodněno zejména účelem nařízení č. 1257/1999, kterým je motivovat stárnoucí zemědělce k předčasnému ukončení zemědělské činnosti odchodem do předčasného důchodu (21). Polská vláda dodává, že odepření podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu B. Soukupové bylo odůvodněné, neboť jí už vznikl nárok na starobní důchod, takže po ukončení zemědělské činnosti nezůstala bez prostředků na obživu.
61. S těmito argumenty se nemohu ztotožnit. Cílů nařízení č. 1257/1999 v oblasti strukturální politiky lze plně dosáhnout bez diskriminačního zacházení ze strany členských států. Dále skutečnost, že B. Soukupová má k dispozici menší objem finančních prostředků, tj. důchod bez příplatku v podobě podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu, neposkytuje žádné logické pojítko k objektivnímu odůvodnění, které je požadováno v unijním právu a které může legalizovat diskriminační zacházení. Toto rozdílné zacházení s B. Soukupovou není vhodné k dosažení cíle, který spočívá v zajištění větší produktivity zemědělských podniků v Evropské unii (prostřednictvím předčasného odchodu do důchodu) (22).
62. Vzhledem k mému závěru, že toto rozdílné zacházení nelze objektivně odůvodnit, není nutné, abych se zabýval dodržením zásady proporcionality. Pokud by se však Soudní dvůr s mými závěry neztotožnil a zkoumal dodržení uvedené zásady, stačí podle mého názoru poměřit rozsah finanční ztráty B. Soukupové s veškerými výhodami vyplývajícími z jejího dřívějšího nároku na starobní důchod. Vzhledem k tomu, že se podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu vyplácí po dobu maximálně 15 let, nebude finanční situace B. Soukupové zdaleka taková jako finanční situace muže za stejných okolností. Tento rozdíl je ve vztahu k cílům nařízení č. 1257/1999 nepřiměřený.
63. Proto navrhuji, aby byla druhá otázka zodpovězena následovně:
„V souladu s unijním právem není přípustné, aby byl ,obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku pro účely unijní podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu u jednotlivých žadatelů stanoven rozdílně v závislosti na jejich pohlaví.“
D – Odpověď na třetí otázku
64. Třetí otázku je třeba dle mého názoru mírně přeformulovat vzhledem k tomu, že na ni má Soudní dvůr odpovědět pouze v případě záporné odpovědi na první otázku. Jak jsem již vysvětlil, projednávaný případ patří mezi případy, kdy je nemožné odpovědět jednoduše „ano“ nebo „ne“. Vzhledem k této skutečnosti bych vypustil slova „V případě záporné odpovědi na první otázku“ a poskytl vnitrostátnímu soudu veškerá potřebná vodítka ohledně kritérií při uplatňování „obvyklého věku pro odchod do důchodu“ podle článku 11 nařízení č. 1257/1999.
65. Jak bylo zdůrazněno v písemném vyjádření Komise, vhodným referenčním kritériem pro stanovení nároku B. Soukupové na podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu je „obvyklý věk pro odchod do důchodu“ ve smyslu čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 v případě muže jejího věku.
66. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že nebyla-li přijata opatření k obnovení rovného zacházení, lze dodržení zásady rovnosti zaručit pouze tím, že osobám patřícím do znevýhodněné kategorie jsou přiznány stejné výhody, jako jsou ty, jichž využívají osoby patřící do zvýhodněné kategorie (23). Osobě nacházející se v méně příznivém postavení musí být poskytnuto stejné postavení, jako mají osoby, jimž svědčí výhoda. Ačkoli Nejvyšší správní soud navrhl celou řadu alternativních kritérií, znamená to, že když české vnitrostátní orgány posuzují způsobilost B. Soukupové pro podporu z titulu předčasného odchodu do důchodu, musí na ni být pohlíženo jako na muže stejného věku.
67. Proto navrhuji, aby byla třetí otázka zodpovězena následovně:
„Při uplatňování pojmu ,obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku dle článku 11 nařízení č. 1257/1999 se podmínka vyššího důchodového věku platná pro muže-zemědělce musí uplatnit také na ženy-zemědělkyně.“
V – Závěry
68. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky položené Nejvyšším správním soudem odpověděl takto:
„1) Pojem ,obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku dle článku 11 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení je možno vykládat jako ,věk potřebný pro nárok na starobní důchod‘ u konkrétního žadatele podle vnitrostátní právní úpravy.
2) V souladu s unijním právem není přípustné, aby byl ,obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku pro účely unijní podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu u jednotlivých žadatelů stanoven rozdílně v závislosti na jejich pohlaví.
3) Při uplatňování pojmu ,obvyklý věk pro odchod do důchodu‘ v okamžiku převodu zemědělského podniku dle článku 11 nařízení č. 1257/1999 se podmínka vyššího důchodového věku platná pro muže-zemědělce musí uplatnit také na ženy-zemědělkyně.“