FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 8. september 2016 (1)
Sag C-484/15
Ibrica Zulfikarpašić
mod
Slaven Gajer
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Općinski sud u Novom Zagrebu (byretten i Novi Zagreb, Kroatien))
»Præjudiciel forelæggelse – retligt samarbejde i civile sager – forordning (EF) nr. 805/2004 – europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav – dokumenter, der kan gøres til genstand for en anmodning om attestering – fuldbyrdelsesordre udstedt af en notar på grundlag af et bekræftet dokument«
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 805/2004 af 21. april 2004 om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav (2).
2. Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Ibrica Zulfikarpašić, der er advokat og etableret i Kroatien, og Slaven Gajer, der også har bopæl i Kroatien, vedrørende attestering som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument som omhandlet i forordning nr. 805/2004 af en fuldbyrdelsesordre, som en notar har udstedt på grundlag af et bekræftet dokument.
3. Općinski sud u Novom Zagrebu (byretten i Novi Zagreb, Kroatien) ønsker i det væsentlige oplyst, om en notar, der i henhold til kroatisk lovgivning har udstedt en endelig og eksigibel fuldbyrdelsesordre på grundlag af et bekræftet dokument, er kompetent til at attestere denne fuldbyrdelsesordre som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument, såfremt denne ordre er ubestridt, og, såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, om en national ret kan udstede en attest som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for en fuldbyrdelsesordre, når en sådan ordre vedrører ubestridte krav.
4. Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at bidrage med en nyttig præcisering af rækkevidden af begreberne »retsafgørelse« og »ret« som omhandlet i forordning nr. 805/2004 ved navnlig at tage stilling til, om en notar, der i henhold til national ret er tillagt beføjelse til at udstede eksigible ordrer, kan kvalificeres som en »ret«.
5. Der opstår imidlertid et indledende spørgsmål om, hvorvidt anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, idet det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at parterne i hovedsagen begge har bopæl i Kroatien, således at situationen umiddelbart må anses for at være »rent intern« og derfor må anses for ikke at henhøre under EU-retten.
6. I dette forslag til afgørelse vil jeg først argumentere for, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse skal antages til realitetsbehandling, selv om hovedsagen vedrører en tvist mellem en rekvirent og en rekvisitus, der begge har bopæl på Republikken Kroatiens område. Selv om en attestering som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument i henhold til forordning nr. 805/2004 har til formål at sikre anerkendelse og fuldbyrdelse af en afgørelse i en anden medlemsstat end den, hvor afgørelsen er blevet truffet, er spørgsmålet om, hvorvidt en anmodning om attestering, der er indgivet til retten i domsstaten, kan antages til realitetsbehandling, nemlig ikke betinget af, at kreditor fører bevis for, at tvisten har grænseoverskridende karakter.
7. Jeg vil derefter argumentere for, at et tvangsfuldbyrdelsesdokument såsom en eksigibel ordre, der udstedes af en notar på grundlag af et bekræftet dokument, udgør en retsafgørelse som omhandlet i artikel 4, nr. 1), i forordning nr. 805/2004, for så vidt som den notar, der er kompetent til at udstede en sådan ordre, træffer afgørelse som en ret i forbindelse med udøvelsen af denne særlige funktion, hvilket indebærer et krav om, at der gives garantier med hensyn til notarens upartiskhed og uafhængighed, og at notaren har en egen kompetence til at træffe afgørelser, der dels har været eller kan blive genstand for en kontradiktorisk forhandling, før der foretages attestering som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument, dels kan blive genstand for et søgsmål for en retslig myndighed. Med forbehold af den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage, bl.a. hvad angår overholdelsen af kravene om upartiskhed og uafhængighed, er det min opfattelse, at en notar med kompetence til at udstede fuldbyrdelsesordrer, kan kvalificeres som en »ret«.
8. Endelig vil jeg argumentere for, at denne notar, som udgør »den behandlende ret« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/2004, har kompetence til at attestere den ordre, som den pågældende har udstedt og gjort eksigibel, uden at debitor har gjort indsigelse, som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument.
I – Retsforskrifter
A – EU-retten
9. Følgende fremgår af 5., 7. og 20. betragtning til forordning nr. 805/2004:
»(5) Begrebet »ubestridte krav« bør dække alle situationer, hvor en kreditor, når debitor påviseligt ikke har gjort indsigelse mod arten eller omfanget af et pengekrav, har opnået enten en retsafgørelse over den pågældende debitor eller et eksigibelt dokument, der forudsætter debitors udtrykkelige samtykke, enten i form af et retsforlig eller et officielt bekræftet dokument.
[…]
(7) Denne forordning bør finde anvendelse på retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter vedrørende ubestridte krav og på afgørelser truffet efter anfægtelse af retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter, der er attesteret som europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokumenter.
[…]
(20) Kreditor bør frit kunne vælge, om han vil anmode om attestering som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument i forbindelse med et ubestridt krav eller i stedet benytte ordningen for anerkendelse og fuldbyrdelse efter [Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22. december 2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (3),] eller andre fællesskabsinstrumenter.«
10. Artikel 1 i forordning nr. 805/2004, der har overskriften »Formål«, bestemmer:
»Denne forordning har til formål at indføre et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav for gennem fastsættelse af mindstestandarder at tillade fri bevægelighed for retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter overalt i medlemsstaterne uden nogen mellemliggende procedure i fuldbyrdelsesstaten forud for anerkendelsen og fuldbyrdelsen.«
11. Denne forordnings artikel 3, der har overskriften »Eksekutionsgrundlag, der kan attesteres som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument«, bestemmer i stk. 1:
»Denne forordning finder anvendelse på retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter vedrørende ubestridte krav.
Et krav anses for ubestridt, hvis:
a) debitor udtrykkeligt har vedgået sig kravet ved at anerkende det eller ved at acceptere et forlig, der er godkendt af en ret eller indgået for en ret under en retssag
b) debitor aldrig har gjort indsigelse mod kravet under retssagen ved at foretage de relevante processuelle handlinger i henhold til domsstatens lovgivning
c) debitor ikke har givet møde eller været repræsenteret i et retsmøde om det pågældende krav efter oprindelig at have gjort indsigelse mod kravet under retssagen, forudsat at denne adfærd i henhold til domsstatens lovgivning er udtryk for en stiltiende anerkendelse af kravet eller af kreditors anbringender, eller
d) debitor udtrykkeligt har vedgået sig kravet i et officielt bekræftet dokument.«
12. Forordningens artikel 4 med overskriften »Definitioner« bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
1. »retsafgørelse«: enhver afgørelse truffet af en ret i en medlemsstat, uanset hvordan den betegnes, såsom dom, kendelse eller fuldbyrdelsesordre, herunder fastsættelse af sagsomkostninger, som foretages af en embedsmand ved retten
2. »krav«: et krav på betaling af et bestemt pengebeløb, som enten allerede er forfaldent, eller hvis forfaldsdato er angivet i retsafgørelsen, retsforliget eller det officielt bekræftede dokument
3. »officielt bekræftet dokument«:
a) et dokument, der er udstedt som et officielt bekræftet dokument, hvor den officielle bekræftelse
i) vedrører underskriften og dokumentets indhold og
ii) er foretaget af en offentlig myndighed eller et andet organ, som er bemyndiget hertil af den medlemsstat, hvori dokumentet er udstedt
eller
b) en aftale om underholdspligt, som er indgået for en administrativ myndighed, eller som er bekræftet af en sådan myndighed
[…]
6. »den behandlende ret«: den ret, som behandlede retssagen på tidspunktet for opfyldelsen af betingelserne i artikel 3, stk. 1, litra a), b) eller c)
7. »ret«: for så vidt angår Sverige også det svenske fogedvæsen (kronofogdemyndighet) i forbindelse med hurtig retsforfølgning i sager om pengekrav (betalningsföreläggande).«
B – Kroatisk ret
13. Artikel 31 i Ovršni zakon (loven om tvangsfuldbyrdelse) (4) i den version, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer:
»1) I henhold til denne lov forstås ved et bekræftet dokument fakturaer, veksler og indsigelser mod checks eventuelt vedlagt returbilag som dokumentation for en fordring, officielle dokumenter, uddrag af regnskaber, private legaliserede dokumenter og alle dokumenter, der i henhold til særlovgivningen anses for officielle dokumenter. Renteberegning anses ligeledes for at udgøre en faktura.
2) Et bekræftet dokument er eksigibelt, når det angiver kreditors og debitors navne samt betalingsforpligtelsens genstand, art, omfang og forfaldsdatoen.
3) Ud over de oplysninger, der er nævnt i stk. 2, skal en faktura, der udstedes til en fysisk person, som ikke udøver en registreret aktivitet, indeholde oplysning til debitor om, at kreditor i tilfælde af manglende betaling af en forfalden betalingsforpligtelse kan anmode om tvangsfuldbyrdelse på grundlag af et bekræftet dokument.
[…]«
14. Det fremgår af artikel 278 i lov om tvangsfuldbyrdelse, at »[n]otarer træffer afgørelse vedrørende anmodninger om fuldbyrdelse på baggrund af bekræftede dokumenter i overensstemmelse med denne lovs bestemmelser«.
15. Artikel 357 i lov om tvangsfuldbyrdelse bestemmer, at det tilkommer de »retter, administrative organer, notarer eller fysiske og offentligretlige juridiske personer, som er bemyndigede til at udstede eksigible genparter af europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokumenter, der er udstedt af en national ret vedrørende et ubestridt krav«, at attestere retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter som europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokumenter.
16. Artikel 358, stk. 4, i lov om tvangsfuldbyrdelse bestemmer, at »[s]åfremt notaren konstaterer, at betingelserne for udstedelse af attester [som europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokumenter] ikke er opfyldt, henviser denne anmodningen om udstedelse af attesten sammen med genparten af det pågældende dokument eller af sagen til byretten i det område, hvor notaren er registreret, med henblik på, at denne ret træffer afgørelse om anmodningen«.
II – De faktiske omstændigheder i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
17. Efter at advokat Ibrica Zulfikarpašić havde indgået en repræsentationskontrakt med sin klient, Slaven Gajer, udstedte han en faktura, der ikke blev betalt.
18. Ibrica Zulfikarpašić fik den 12. februar 2014 en notar til at udstede en endelig fuldbyrdelsesordre på grundlag af denne faktura, der blev anset for et »bekræftet dokument«.
19. Den 13. november 2014 indgav Ibrica Zulfikarpašić til notaren en anmodning om attestering af denne ordre som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument som omhandlet i forordning nr. 805/2004 for at indlede en fuldbyrdelsesprocedure, hvorpå kravet kunne inddrives.
20. Da notaren var af den opfattelse, at betingelserne for at udstede en attest ikke var opfyldt, henviste han i henhold til artikel 358, stk. 4, i lov om tvangsfuldbyrdelse sagen til Općinski sud u Novom Zagrebu (byretten i Novi Zagreb). Ifølge denne ret fremhævede notaren navnlig, at selv om det af artikel 4, nr. 7), i forordning nr. 805/2004 fremgår, at udtrykket »ret« omfatter det svenske fogedvæsen, findes der ikke nogen tilsvarende bestemmelse, der sidestiller den kroatiske notartjeneste med en ret i denne forordnings forstand.
21. Da Općinski sud u Novom Zagrebu (byretten i Novi Zagreb) er i tvivl om, hvorvidt loven om tvangsfuldbyrdelse er forenelig med forordning nr. 805/2004, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er bestemmelserne i loven om tvangsfuldbyrdelse for så vidt angår det europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokument i overensstemmelse med forordning […] nr. 805/2004, nærmere bestemt – i sager om udstedelse af en fuldbyrdelsesordre på baggrund af et bekræftet dokument i forbindelse med en fuldbyrdelsessag – [omfatter] begrebet »ret« i Republikken Kroatien ligeledes […] notarer?
2) Kan notarerne udstede attester som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for endelige og eksigible fuldbyrdelsesordrer på baggrund af bekræftede dokumenter, og disse attester udstedes, såfremt de førnævnte ordrer er ubestridte, og, såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, [kan] retterne […] udstede attester som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for fuldbyrdelsesordrer på baggrund af et bekræftet dokument, der er udfærdiget af en notar, når disse ordrer, ifølge deres indhold, vedrører ubestridte krav, og, i så fald, hvilken formular […] skal anvendes?«
III – Min bedømmelse
A – Om formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse
22. Efter min opfattelse er der ikke grundlag for at rejse tvivl om, hvorvidt anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, på grund af, at en situation, hvor anmodningen om attestering som europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument er indgivet til en ret, som er beliggende i den medlemsstat, hvor kreditor og debitor har bopæl, skal kvalificeres som »rent intern«.
23. Selv om det er korrekt, at parterne i hovedsagen begge har bopæl i Kroatien, kan det ikke på nogen måde af denne blotte omstændighed udledes, at forordning nr. 805/2004 ikke finder anvendelse inden for rammerne af denne tvist.
24. For det første er anvendelsesområdet for forordning nr. 805/2004 ikke begrænset til grænseoverskridende tvister.
25. I modsætning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1896/2006 af 12. december 2006 om indførelse af en europæisk betalingspåkravsprocedure (5), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 861/2007 af 11. juli 2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure (6), eller Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 655/2014 af 15. maj 2014 om indførelse af en procedure for en europæisk kendelse til sikring af bankindeståender med henblik på at lette grænseoverskridende gældsinddrivelse på det civil- og handelsretlige område (7) fastsætter forordning nr. 805/2004 nemlig ikke nogen betingelser om, at tvisten skal have grænseoverskridende karakter, der i de fleste tilfælde indebærer, at i det mindste en af parterne har bopæl eller sædvanligt opholdssted i en anden medlemsstat end den, hvor den ret, som har fået forelagt en anmodning, er beliggende (8).
26. Selv om disse forordninger har indført nye ensartede EU-procedurer, der udelukkende finder anvendelse på grænseoverskridende tvister, og som adskiller sig fra de nationale procedurer, som fortsat finder samtidig anvendelse, indfører forordning nr. 805/2004 ikke et egentligt ensartet europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument, men giver mulighed for, at nationale retsafgørelser kan bevæge sig frit inden for det europæiske retlige område ved at lade disse afgørelser ledsage af en attest, der har karakter af et »europæisk pas«.
27. Da der ikke er fastsat betingelser om, at en tvist skal have grænseoverskridende karakter, er der intet til hinder for, at en anmodning om udstedelse af en attest som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument indgives i forbindelse med en tvist mellem to parter, der har bopæl eller sædvanligt opholdssted i den samme medlemsstat. Dette tilfælde er implicit indeholdt i artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 805/2004, som undergiver attesteringen af en retsafgørelse om et ubestridt krav som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, litra b) eller c), et krav om, at retsafgørelsen er truffet i den medlemsstat, hvor debitor har bopæl, såfremt denne er forbruger, uden herved også at kræve, at kreditor har bopæl i en anden medlemsstat.
28. Denne situation svarer i øvrigt til de ofte forekommende situationer, hvor debitor ejer ejendomme i udlandet eller er indehaver af konti i banker, der er etableret i andre medlemsstater. Selv om debitor har bopæl i den samme medlemsstat som kreditor, kan kreditor således have en interesse i at opnå et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument, der giver den pågældende mulighed for at iværksætte tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger over for aktiver, der befinder sig i andre medlemsstater.
29. For det andet er det ikke en betingelse for at antage en anmodning om udstedelse af en attest som europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument til realitetsbehandling, at kreditor fører bevis for, at han i en anden medlemsstat har anlagt en sag med påstand om anerkendelse eller fuldbyrdelse af en afgørelse, eller at debitor ejer aktiver, der befinder sig i andre medlemsstater, over for hvilke der kan iværksættes en tvangsfuldbyrdelsesforanstaltning.
30. Selv om formålet med forordning nr. 805/2004 er at muliggøre anerkendelse og fuldbyrdelse overalt i medlemsstaterne af retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter, der vedrører ubestridte krav, uden nogen mellemliggende eksekvaturprocedure, indeholder ingen af denne forordnings bestemmelser et krav om, at kreditor skal føre bevis for, at attesteringen er nyttig eller nødvendig.
31. Det bemærkes i denne forbindelse, at det fremgår af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/2004, at en retsafgørelse om et ubestridt krav attesteres efter anmodning, der »til enhver tid« kan indgives, hvilket indebærer, at en kreditor i princippet allerede i stævningen kan supplere sin principale påstand med en subsidiær påstand om attestering af den afgørelse, der senere skal træffes (9), dog under forudsætning af, at denne afgørelse er umiddelbart eksigibel i domsstaten (10). En sådan påstand om attestering er ikke undergivet et krav om, at kreditor skal føre bevis for, at han i en anden medlemsstat har anlagt sag med påstand om anerkendelse eller fuldbyrdelse af afgørelsen, eller at debitor ejer aktiver, der befinder sig i andre medlemsstater, over for hvilke der kan iværksættes tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger. Et krav om at fremlægge sådanne beviser, der er vanskelige at føre, vil i øvrigt alvorligt kunne skade effektiviteten af forordning nr. 805/2004, hvis hovedformål er at gøre det nemmere for nationale fuldbyrdelsesdokumenter at bevæge sig frit inden for det europæiske retlige område. Det er endvidere fuldt ud tænkeligt, at en debitor, der er bosiddende i den samme medlemsstat som den pågældendes kreditor, under retssagen vil organisere sin egen insolvens ved at overføre sine aktiver til udlandet for at undgå retsforfølgning.
32. Det europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokument indeholder faktisk som følge af sin art, således som navnet antyder, et udenlandsk element, fordi det udelukkende har til formål at gøre det muligt at eksportere nationale fuldbyrdelsesdokumenter til andre medlemsstater, idet det fungerer som et »europæisk retligt pas«, der kan opnås, uden at det er nødvendigt at godtgøre, at det nationale fuldbyrdelsesdokument vil blive anvendt i andre medlemsstater. Jeg vil tillade mig at drage en parallel til udstedelsen af en europæisk arrestordre. Er det for, at en national judiciel myndighed gyldigt kan udstede en europæisk arrestordre, et krav, at denne myndighed godtgør, at den eftersøgte person faktisk opholder sig i en anden medlemsstat? Hvis denne nationale udstedende judicielle myndighed anmoder Domstolen om at fortolke de bestemmelser i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 (11), der vedrører betingelserne for at udstede den nævnte ordre, vil Domstolen da skulle fastslå, at anmodningen ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at situationen i hovedsagen har en rent intern karakter, eftersom den eftersøgte person ikke er blevet arresteret i en anden medlemsstat (12)?
33. Da attesten som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument som følge af selve sit formål i sig selv har en EU-dimension, er der ikke grundlag for at afvise realitetsbehandling af anmodningen om præjudiciel afgørelse med den begrundelse, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen ligger uden for anvendelsesområdet for forordning nr. 805/2004. Det er således unødvendigt som begrundelse for at antage anmodningen til realitetsbehandling at henvise til den retspraksis, der følger af dom af 18. oktober 1990, Dzodzi (13), hvoraf fremgår, at Domstolen har kompetence til at tage stilling til en anmodning om præjudiciel afgørelse, der angår en EU-retlig bestemmelse, i det særlige tilfælde, hvor en medlemsstats lovgivning henviser til indholdet af denne bestemmelse for at fastlægge de bestemmelser, der finder anvendelse på en rent intern situation i denne stat (14). Lov om tvangsfuldbyrdelse henviser i øvrigt ikke til indholdet af forordning nr. 805/2004 med henblik på at fastlægge de bestemmelser, der finder anvendelse på rent interne situationer i Republikken Kroatien, men begrænser sig til at definere de myndigheder, der er kompetente til at attestere retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter, der vedrører ubestridte krav, som europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokumenter.
34. Det følger heraf, at det ikke er muligt at afvise at realitetsbehandle anmodningen om præjudiciel afgørelse med den begrundelse, at der ikke først er anmodet om fuldbyrdelse af den i hovedsagen omhandlede ordre i en anden medlemsstat end den, hvori anmodningen om udstedelse af en attest som europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument er indgivet.
35. Jeg skal tilføje, at der ifølge fast retspraksis foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante, og Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten eller vurdering af gyldigheden af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse (15). I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid hverken af forelæggelsesafgørelsen eller af de af procesdeltagerne fremsatte bemærkninger, at tvisten i hovedsagen er fiktiv og konstrueret, eller at det præjudicielle spørgsmål har en rent hypotetisk karakter.
36. Det følger af det ovenstående, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
37. Jeg vil nu behandle selve spørgsmålene.
B – Om det første spørgsmål
38. Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål oplyst, om de bestemmelser i loven om tvangsfuldbyrdelse, der tillægger notarer kompetence til at udstede attester som europæiske tvangsfuldbyrdelsesdokumenter for fuldbyrdelsesordrer på grundlag af et bekræftet dokument, når debitor ikke har gjort indsigelse, er forenelige med forordning nr. 805/2004.
39. Ifølge fast retspraksis kan Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel sag ganske vist hverken udtale sig om spørgsmål, der henhører under medlemsstaternes nationale ret, eller om nationale bestemmelsers forenelighed med EU-retten, men den kan dog forsyne den nationale ret med EU-retlige fortolkningsbidrag, som gør det muligt for denne ret at afgøre den tvist, der verserer for den (16).
40. I det foreliggende tilfælde ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om et eksekutionsgrundlag, såsom en fuldbyrdelsesordre, der udstedes af en notar på grundlag af et bekræftet dokument i henhold til lov om tvangsfuldbyrdelse, udgør en retsafgørelse vedrørende et ubestridt krav, som kan attesteres som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument.
41. Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal det indledningsvis bemærkes, at artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 805/2004 definerer tre kategorier af »eksekutionsgrundlag«, som er omfattet af proceduren for attestering. Det fremgår af denne bestemmelse, at forordningen finder anvendelse »på retsafgørelser, retsforlig og officielt bekræftede dokumenter vedrørende ubestridte krav«.
42. Anmodningen om præjudiciel afgørelse giver således anledning til at undersøge, om den fuldbyrdelsesordre, som en notar udsteder i henhold til lov om tvangsfuldbyrdelse, er omfattet af en af de tre kategorier af eksekutionsgrundlag, der kan attesteres.
43. Der kan uden videre ses bort fra den kategori, der omfatter retsforlig, idet det er åbenbart, at en ordre, der ensidigt udstedes af en notar alene på grundlag af en faktura, der er udstedt af kreditor, og som anses for et »bekræftet dokument«, ikke har karakter af en kontrakt, hvis indhold er baseret på parternes vilje.
44. Det står således tilbage at undersøge, om denne ordre kan kvalificeres som et officielt bekræftet dokument eller en retsafgørelse, der vedrører et ubestridt krav.
1. Om kvalificeringen som officielt bekræftet dokument, der vedrører et ubestridt krav
45. Artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 805/2004 indeholder en præcis definition af et officielt bekræftet dokument, der gengiver den definition, som Domstolen opstillede i dom af 17. juni 1999, Unibank (17), i forbindelse med en fortolkning af Bruxelleskonventionens artikel 50 (18), der var baseret på Jenard-Möller-rapporten om konventionen om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager, indgået i Lugano den 16. september 1988 (19). Ifølge denne definition er der tale om et officielt bekræftet dokument, når tre betingelser er opfyldt. For det første skal dokumentets ægthed være attesteret af en offentlig myndighed, for det andet skal godtgørelsen af dets ægthed vedrøre dokumentets indhold og ikke kun underskriften, og for det tredje skal dokumentet i sig selv være eksigibelt i den stat, hvor det er udfærdiget. Selv om denne sidstnævnte betingelse ikke udtrykkeligt er nævnt i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 805/2004, følger den af denne forordnings artikel 25, stk. 1, hvoraf fremgår, at et officielt bekræftet dokument skal være »eksigibelt i en medlemsstat« for at kunne modtage attestering som europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument.
46. Eftersom en notar netop har til opgave at bekræfte ægtheden af de dokumenter, som han modtager, synes den fuldbyrdelsesordre, som han udsteder, umiddelbart at falde ind under definitionen af et officielt bekræftet dokument, »der er udstedt som et officielt bekræftet dokument«.
47. Det er imidlertid i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 805/2004 et krav, at det officielt bekræftede dokument, såsom en retsafgørelse eller et retsforlig, vedrører et ubestridt krav, og det præciseres i denne bestemmelses litra d), at et krav anses for ubestridt, hvis debitor udtrykkeligt har vedgået sig kravet i et officielt bekræftet dokument. Et officielt bekræftet dokument, der vedrører et ubestridt krav i den nævnte bestemmelses forstand, er med andre ord det dokument, hvorved debitor udtrykkeligt har vedgået sig kravet.
48. Den fuldbyrdelsesordre, som notaren udsteder alene på grundlag af en faktura, der er udstedt af kreditor, uden at debitor er blevet anmodet om at anerkende kravet, opfylder åbenlyst ikke denne betingelse.
49. Denne fuldbyrdelsesordre kan derfor ikke kvalificeres som et officielt bekræftet dokument, der vedrører et ubestridt krav. Det står derfor tilbage at undersøge, om dette eksekutionsgrundlag kan kvalificeres som en »retsafgørelse« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forordning nr. 805/2004.
2. Om kvalificeringen som retsafgørelse, der vedrører et ubestridt krav
50. I artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 805/2004 defineres begrebet »retsafgørelse« som »enhver afgørelse truffet af en ret i en medlemsstat, uanset hvordan den betegnes, såsom dom, kendelse eller fuldbyrdelsesordre, herunder fastsættelse af sagsomkostninger, som foretages af en embedsmand ved retten«.
51. Forordning nr. 805/2004 indeholder imidlertid ikke nogen generel definition af begrebet »ret i en medlemsstat«, hvilket indebærer, at det tilkommer Domstolen at fastlægge begrebets præcise indhold med henblik på at afgøre, om en notar, som i henhold til national ret er tillagt beføjelse til at udstede ordrer, kan kvalificeres som en ret i en medlemsstat i denne forordnings forstand.
52. Den kroatiske regering har anført, at en notar kan anses for en ret inden for rammerne af den procedure, der fører til udstedelse af en fuldbyrdelsesordre på grundlag af et bekræftet dokument.
53. Den kroatiske regering har i denne forbindelse anført, at selv om det ikke udtrykkeligt fremgår af artikel 4 i forordning nr. 805/2004, at udtrykket »ret« i Kroatien omfatter andre myndigheder såsom notarer, er denne forordning vedtaget og senere ændret to gange, før Republikken Kroatien tiltrådte Den Europæiske Union, hvilket indebærer, at det ikke har været muligt at tage hensyn til særegenhederne i den kroatiske lovgivning.
54. Den nævnte regering har endvidere anført, at det i Kroatien er blevet besluttet at fordele beføjelserne på tvangsfuldbyrdelsesområdet mellem retter og notarer, idet sidstnævnte er tillagt enekompetence til at foretage tvangsinddrivelse af fordringer på grundlag af bekræftede dokumenter.
55. Den kroatiske regering er af den opfattelse, at udtrykket »ret« som omhandlet i forordning nr. 805/2004 ikke nødvendigvis indebærer, at de personer og myndigheder, der har ansvaret for at gennemføre en sådan procedure, formelt tilhører den statslige dømmende myndighed. Det er tilstrækkeligt, at den pågældende myndighed er upartisk og uafhængig, og at dens organisation og virke er reguleret i forud fastsatte regler. Notarer opfylder i øvrigt de kriterier, som Domstolen opstillede i dom af 17. september 1997, Dorsch Consult (20), med henblik på at definere en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF.
56. Denne regering har endvidere bemærket, at notarer nyder offentlighedens tillid, og at deres opgaver er meget nøje reguleret ved lov, herunder navnlig ved Zakon o javnom bilježništvu (lov om notarvirksomhed) (21), der garanterer, at de udviser professionalisme, seriøsitet og ansvarlighed i forbindelse med udøvelsen af de beføjelser, som de er blevet tillagt.
57. Den nævnte regering er desuden af den opfattelse, at den kroatiske lovgivning er begrundet i forhold til det med forordning nr. 805/2004 forfulgte formål, som er at gøre det enklere at anvende proceduren for gensidig anerkendelse af retsafgørelser ved at undgå de uhensigtsmæssigheder, der er forbundet med eksekvaturproceduren.
58. Den kroatiske regering har endelig anført, at den omstændighed, at proceduren for udstedelse af en fuldbyrdelsesordre gennemføres af en notar, sikrer beskyttelsen af debitors grundlæggende rettigheder, idet notaren kun kan udstede en fuldbyrdelsesordre, såfremt anmodningen kan antages til realitetsbehandling og er begrundet, samt at ordren forkyndes for debitor i overensstemmelse med de almindelige regler for forkyndelse af processkrifter såsom stævninger, at debitor har mulighed for at fremsætte en indsigelse efter at være blevet behørigt underrettet om denne mulighed og om de nærmere bestemmelser om og frister for at indlede en sådan sag, og at det kun er i tilfælde af, at der ikke fremsættes indsigelse, og når der er forløbet otte dage, at notaren kan forsyne ordren med en fuldbyrdelsespåtegning.
59. Europa-Kommissionen har den modsatte opfattelse.
60. Efter Kommissionens opfattelse bør begrebet »ret« som omhandlet i forordning nr. 805/2004 være i overensstemmelse med den fortolkning, der anlægges af dette begreb i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 44/2001, idet de to nævnte forordninger begge henhører under området for retligt samarbejde i civile sager og fastsætter regler, der supplerer hinanden.
61. Selv om Kommissionen har medgivet, at notarer kan iværksætte »domstolslignende« procedurer og træffe afgørelser, der har karakter af retsafgørelser, er den af den opfattelse, at sådanne afgørelser ikke kan kvalificeres som »retsafgørelser« som omhandlet i forordning nr. 805/2004, idet de nævnte afgørelser for at kunne anses for egentlige retsafgørelser, skal opfylde de processuelle mindstestandarder, der er indeholdt i denne forordning, og som har til formål at sikre, at retten til en retfærdig rettergang overholdes fuldt ud.
62. Kommissionen har endvidere anført, at i de situationer, hvor EU-lovgiver ønsker at sidestille de afgørelser, der træffes af andre kompetente myndigheder, med de afgørelser, der træffes af retterne i medlemsstaterne, fremgår dette udtrykkeligt af det relevante retlige instrument, således som det i øvrigt er tilfældet med artikel 4, nr. 7), i forordning nr. 805/2004, der bestemmer, at udtrykket »ret« omfatter det svenske fogedvæsen i forbindelse med hurtig retsforfølgning i sager om pengekrav. Det vil således kræve en ændring af forordning nr. 805/2004 at sidestille de fuldbyrdelsesordrer, som notarerne udsteder, med retsafgørelser.
63. For at afgøre, hvilket af de to modsatrettede synspunkter, som den kroatiske regering og Kommissionen har fremført, der skal tillægges vægt, er det dels nødvendigt at foretage en nærmere undersøgelse af, hvad definitionen af begreberne »retsafgørelser« og »ret« i de afledte retsakter, der vedrører retligt samarbejde i civile sager, omfatter, dels at undersøge retspraksis. Efter at jeg har foretaget denne todelte analyse, vil jeg foreslå Domstolen en løsning.
a) Definitionen af begreberne »retsafgørelse« og »ret« i de afledte retsakter om retligt samarbejde i civile sager
64. EU-lovgiver har i forordning nr. 805/2004 valgt at anvende den definition af retsafgørelser, som fremgår af Bruxelleskonventionen, således som den også har gjort det i forordning nr. 44/2001 og senere i forordning (EU) nr. 1215/2012 (22), der erstattede denne forordning.
65. En analyse af de EU-retlige instrumenter, der vedrører retligt samarbejde i civile sager, viser således, at der er anlagt en ensartet tilgang til begrebet retsafgørelse (23), som følger en organisk definition, der er baseret på, at det organ, der træffer afgørelse, har domstolslignende karakter. Enhver afgørelse, der træffes af et organ, der har domstolslignende karakter, må således kvalificeres som en retsafgørelse.
66. Denne ensartede definition dækker imidlertid over en i virkeligheden meget stor forskel, idet EU-lovgiver har givet flere meget forskellige definitioner af det dermed uadskilleligt forbundne begreb »ret«, der synes at være genstand for mange forskellige definitioner. Efter min opfattelse er det i denne forbindelse muligt at identificere tre hovedtendenser, der svarer til tre forskellige forståelser af dette begreb.
67. Den første tendens er kendetegnet ved en tilgang, hvor visse myndigheder sidestilles med retter på ad hoc-basis. Denne tendens er fulgt i artikel 4 i forordning nr. 805/2004, der uden at definere begrebet »ret« i nr. 7) bestemmer, at dette begreb for så vidt angår Sverige også omfatter det svenske fogedvæsen i forbindelse med hurtig retsforfølgning i sager om pengekrav. Denne tendens følges også i artikel 3 i forordning nr. 1215/2012, der bestemmer:
»Med henblik på denne forordning omfatter »ret« følgende myndigheder, i det omfang de har kompetence til at afgøre spørgsmål, der falder ind under denne forordnings anvendelsesområde:
a) for så vidt angår Ungarn, en notar (közjegyző) i forbindelse med hurtig retsforfølgning i sager om pengekrav (fizetési meghagyásos eljárás)
b) for så vidt angår Sverige, det svenske fogedvæsen (Kronofogdemyndigheten) i forbindelse med hurtig retsforfølgning i sager om pengekrav (betalningsföreläggande) og visse andre krav (handräckning).«
68. Det er interessant at bemærke, at ungarske notarer i henhold til denne bestemmelse udtrykkeligt sidestilles med en ret, når de udfører den opgave, der består i at udstede et betalingspåbud. Jeg vil nedenfor undersøge de konsekvenser, der følger af en sådan begrænset sidestillelse, som kun omfatter ungarske notarer.
69. Den anden tendens, der tegner sig inden for EU-lovgivningen, består i, at der sker en udvanding af begrebet »ret« som følge af anvendelsen af begrebet »kompetent myndighed«. Denne tendens illustreres bl.a. ved artikel 2, nr. 1), i forordning (EF) nr. 2201/2003 (24), der definerer »ret« som »alle myndigheder i medlemsstaterne med kompetence i spørgsmål, der falder ind under denne forordnings anvendelsesområde«, og ved den nævnte forordnings artikel 2, nr. 2), der definerer »dommer« som »en dommer eller en embedsmand med beføjelser svarende til en dommers i spørgsmål, der falder ind under […] anvendelsesområde[t for forordning nr. 2201/2003]«. Artikel 5, nr. 3), i forordning nr. 1896/2006 tilhører også denne kategori, idet »ret« deri defineres som »alle myndigheder i en medlemsstat med kompetence for så vidt angår europæiske betalingspåkrav og andre dermed beslægtede spørgsmål«.
70. Den nævnte tendens anvendes også i konventionen om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område, undertegnet i Lugano den 30. oktober 2007 (25), hvis indgåelse blev godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 2009/430/EF af 27. november 2008 (26), idet denne konventions artikel 62 bestemmer, at der »ved »ret« [forstås] enhver myndighed, som af konventionsstaten er udpeget som kompetent i anliggender, der falder ind under denne konvention«.
71. Den tredje tendens, der er mulig at identificere i nyere EU-lovgivning, består i en tilgang, hvor begrebet »ret« defineres med henvisning til udviklingen i retspraksis. Denne interessante udvikling kommer bl.a. til udtryk i artikel 2, stk. 2, nr. 1), i forordning nr. 4/2009 (27), der bestemmer, at begrebet »ret« omfatter de administrative myndigheder i medlemsstaterne med kompetence i sager vedrørende underholdspligt, såfremt sådanne myndigheder giver garantier med hensyn til upartiskhed og parternes ret til at blive hørt, og deres retsafgørelser i henhold til loven i den medlemsstat, hvor de er etableret:
– kan gøres til genstand for anke eller fornyet prøvelse ved en judiciel myndighed, og
– har samme retskraft og ‑virkning som en retsafgørelse truffet af en judiciel myndighed i samme sag.
72. Artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning (EU) nr. 650/2012 (28) følger også denne tilgang, idet »ret« defineres som »enhver judiciel myndighed og alle andre myndigheder og juridiske aktører med kompetence i arvesager, som udøver en retslig funktion eller handler i henhold til en judiciel myndigheds delegation af beføjelser eller handler under en judiciel myndigheds kontrol«, såfremt sådanne andre myndigheder eller juridiske aktører og de retsafgørelser, som de træffer, opfylder de samme betingelser som dem, der gælder for administrative myndigheder og de afgørelser, som de træffer, i henhold til artikel 2, stk. 2, nr. 1), i forordning nr. 4/2009.
73. Denne analyse viser, at begrebet »ret« er kendetegnet ved en ukontrolleret brug af definitioner, der synes at have nydt udbredelse over tid uden nogen egentlig sammenhæng. Hvor visse instrumenter, der giver en udtømmende opregning af de administrative myndigheder, der skal sidestilles med en ret, kan give anledning til at anlægge en streng fortolkning af dette begreb, anvendes der i andre instrumenter derimod en bred og endog meget smidig forståelse af det nævnte begreb, som omfatter enhver myndighed, der har kompetence i henhold til national ret, mens andre instrumenter anvender en begrebsmæssig definition, der ligger tæt på den definition, der er opstillet i Domstolens praksis, således som det vil fremgå nedenfor.
b) Definitionen af begreberne »retsafgørelse« og »ret« i Domstolens praksis
74. Den forelæggende rets spørgsmål befinder sig i krydsfeltet mellem to forskellige retninger i retspraksis.
75. Den første retning vedrører begrebet »retsafgørelse« inden for det retlige samarbejde på det civil- og handelsretlige område.
76. Denne retning i retspraksis udspringer af en fortolkning af Bruxelleskonventionens artikel 25, der i lighed med artikel 4 i forordning nr. 805/2004 definerer dette begreb således, at det omfatter enhver afgørelse truffet af en ret i en medlemsstat, uanset hvordan den betegnes.
77. Domstolen har allerede fastslået, at begrebet »retsafgørelse«, der er defineret i denne konventions artikel 25, idet den af Domstolen anlagte fortolkning i princippet også gælder for den tilsvarende bestemmelse i forordning nr. 44/2001, »udelukkende skal forstås som retsafgørelser, der rent faktisk træffes af en ret i en kontraherende stat« (29), idet det samtidig under henvisning til rapporten om konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager, udarbejdet af P. Jenard (30), præciseres, at en justitssekretærs fastsættelse af sagsomkostninger udtrykkeligt betegnes som en »retsafgørelse«, da justitssekretæren »optræder som repræsentant for den retsinstans«, der har truffet afgørelse i sagen, og da »et egentligt judicielt organ træffer afgørelse om sagsomkostningerne, hvis justitssekretærens afgørelse anfægtes« (31).
78. Domstolen har af denne definition udledt, at en retsakt for at kunne anses for en »retsafgørelse« i Bruxelleskonventionens forstand »skal være udstedt af et judicielt organ, der har sæde i en kontraherende stat, og som har kompetence til at træffe afgørelse i stridsspørgsmål mellem parterne« (32).
79. Ud over dette organiske kriterium, der udtrykkeligt er anvendt i Bruxelleskonventionens artikel 25, har Domstolen gradvist udviklet to andre kriterier, nemlig et processuelt og et materielt kriterium.
80. Det processuelle kriterium kræver, at den procedure, der er gået forud for afgørelsens vedtagelse, er foregået under overholdelse af retten til forsvar (33). Domstolen har imidlertid fastslået, at det, for at en afgørelse er omfattet af den ved konventionen indførte anerkendelse og fuldbyrdelse, er tilstrækkeligt, at den, før der indgives anmodning om anerkendelse eller fuldbyrdelse heraf i en anden stat end domsstaten, i domsstaten på den ene eller anden betingelse er blevet truffet eller har kunnet træffes efter en kontradiktorisk sagsbehandling (34). Domstolen har således anset en kendelse, der blev afsagt efter et første ikke-kontradiktorisk trin i proceduren, men som kunne have været gjort til genstand for kontradiktorisk behandling forud for, at denne afgørelse blev søgt anerkendt og begæret fuldbyrdet (35), et betalingspålæg, som debitor kunne begære genoptaget, og som derved overgik til behandling som en almindelig domssag (36) og en udeblivelsesdom under en civilsag, der i princippet fulgte princippet om en kontradiktorisk sagsbehandling (37), for en »retsafgørelse«.
81. Det materielle kriterium indebærer, at det organ, der træffer afgørelse, i et vist omfang deltager i forberedelsen af denne afgørelse. Som nævnt ovenfor skal afgørelsen hidrøre fra et organ, »som har kompetence til at træffe afgørelse i stridsspørgsmål« (38), hvilket efter Domstolens opfattelse udelukker retsforlig, der i det væsentlige har kontraktmæssig karakter i den forstand, at forligsindholdet først og fremmest beror på parternes vilje (39).
82. Begrebet »retsafgørelse« i Bruxelleskonventionens forstand indebærer endelig et krav om, at et retligt organ, der er tillagt skønsbeføjelser, har deltaget i proceduren, og at dette organ har truffet afgørelse under overholdelse af retten til forsvar.
83. Retspraksis vedrørende Bruxelleskonventionen og forordning nr. 44/2001 indeholder imidlertid ikke nogen præciseringer med hensyn til, hvilket indhold begrebet »retligt organ« skal tillægges. For at fastlægge dette indhold er det derfor nødvendigt at henvise til den retspraksis, der behandler spørgsmålet i lyset af artikel 267 TEUF.
84. Den anden retning i retspraksis vedrører definitionen af begrebet »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.
85. Uden at det er nødvendigt at give en detaljeret redegørelse for alle enkelthederne i en retspraksis, der er baseret på konkrete omstændigheder, og som ikke er uden en vis »famlen« (40), vil jeg begrænse mig til at bemærke, at Domstolen, der har undladt at opstille en generel og abstrakt definition af begrebet »ret«, for at vurdere, om det forelæggende organ har karakter af en sådan »ret«, anvender en identifikationsmetode, der tager en række samstemmende indicier i betragtning, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt.
86. Domstolen har således fastslået, at en administrativ myndighed, der er blevet forelagt en sag, og som derfor udøver en retslig funktion, kan anses for en ret, der har beføjelse til at forelægge et præjudicielt spørgsmål (41). Domstolen fastslog i overensstemmelse med sin faste praksis, hvorefter vurderingen af, om et organ udgør en »ret«, er et spørgsmål, der udelukkende henhører under EU-retten, at den omstændighed, at det forelæggende organ i henhold til national ret anses for et forvaltningsorgan, ikke i sig selv er afgørende med henblik på denne vurdering (42).
c) Mit forslag til besvarelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse
87. Ud fra den retlige situation, som jeg har redegjort for ovenfor, kan der forholdsvis nemt udledes tre løsninger med henblik på at definere begrebet »ret« som omhandlet i forordning nr. 805/2004.
88. Den første består i at vælge en streng fortolkning af begrebet »ret«, som er begrænset til egentlige retslige organer, og som derfor udelukker enhver myndighed, der ikke organisatorisk er forbundet med et retsligt organ i en medlemsstat, medmindre EU-lovgiver udtrykkeligt har fastsat anden bestemmelse.
89. Den anden løsning består omvendt i at anlægge en bred fortolkning, hvorefter begrebet »ret« omfatter enhver kompetent myndighed i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning.
90. Den tredje løsning, som jeg vil betegne som en »mellemløsning«, består i at anvende de karakteristika, der kendetegner en ret, således som disse er opstillet i Domstolens traditionelle praksis vedrørende artikel 267 TEUF, og som følge heraf anerkende, at kroatiske notarer under visse betingelser kan anses for en »ret« som omhandlet i forordning nr. 805/2004.
91. Efter min opfattelse synes den første af disse tre løsninger at være den mindst anvendelige.
92. Selv om det standpunkt, som Kommissionen har udtrykt i såvel sine mundtlige som skriftlige indlæg, ikke er fri for en vis tvetydighed, synes det at støtte den første løsning, idet denne institution uden på nogen måde at foretage en analyse af de betingelser, hvorunder kroatiske notarer kan handle, har anført, at de afgørelser, som de træffer, kun kan anses for »retsafgørelser« som omhandlet i forordning nr. 805/2004, såfremt forordningen ændres således, at dette bliver en mulighed.
93. Den væsentligste begrundelse, der er anført til støtte for denne første løsning, skal findes i den omstændighed, at EU-lovgiver i de situationer, hvor den ønsker at sidestille en myndighed med en ret, udtrykkeligt angiver dette i den pågældende retsakt. I forordning nr. 805/2004 er kroatiske notarer imidlertid ikke nævnt, selv om denne forordnings artikel 4, nr. 7), nævner det svenske fogedvæsen i forbindelse med hurtig retsforfølgning i sager om pengekrav, mens artikel 3 i forordning nr. 1215/2012 ud over det nævnte svenske fogedvæsen udtrykkeligt sidestiller ungarske notarer i forbindelse med hurtig retsforfølgning i sager om pengekrav med en ret.
94. Denne snævre fortolkning understøttes endvidere yderligere, når den sammenholdes med Luganokonventionens artikel 62, idet den omstændighed, at der i forordning nr. 805/2004 og forordning nr. 1215/2012 ikke findes tilsvarende bestemmelser, der lader begrebet »ret« omfatte enhver kompetent myndighed, viser, at EU-lovgiver ikke har ønsket, at begrebet ret inden for rammerne af disse to forordninger skal forstås i en rent funktionel betydning.
95. Selv om en sådan streng fortolkning ved første øjekast kan synes at hvile på et solidt tekstargument, der er baseret på ordlyden af artikel 4 i forordning nr. 805/2004, taler andre mere afgørende betragtninger for at anlægge en mere bred fortolkning.
96. For det første kan artikel 4, nr. 7), i forordning nr. 805/2004 og artikel 3 i forordning nr. 1215/2012 læses på en anden måde. Den omstændighed, at EU-lovgiver kræver, at visse administrative myndigheder skal anses for at udgøre en »ret«, er nemlig ikke ensbetydende med, at andre myndigheder ikke også kan anses for at udgøre en sådan ret i henhold til de klassiske kriterier, der er udviklet i retspraksis. Det er korrekt, at andre organer end det svenske fogedvæsen ikke uden videre »i henhold til lov« kan anses for en »ret« som omhandlet i forordning nr. 805/2004. Denne forordning indeholder imidlertid intet til hinder for, at et sådant organ kan kvalificeres som en »ret«, såfremt det godtgøres, at det i henhold til Domstolens traditionelle praksis har de relevante karakteristika.
97. For det andet vil et sådant beviskrav i forbindelse med fastlæggelsen af, hvad der udgør en ret, på grund af dets strenghed være helt uden fortilfælde, fordi det ikke på nogen måde vil være i overensstemmelse med Domstolens praksis, hvorefter begrebet »ret« gives et selvstændigt indhold i forbindelse med det instrument til retligt samarbejde, som den præjudicielle forelæggelse udgør, og hvorefter administrative organer, der varetager retslige funktioner, er blevet anset for en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.
98. For det tredje vil dette nye beviskrav medføre, at der ses bort fra, at begrebet ret har en selvstændig karakter i EU-retten, fordi det vil være tilstrækkeligt, at domsstaten kvalificerer et organ som en »retslig myndighed« og knytter dette organ om end kun formelt til domsstatens interne domstolsorganisation, for at det kan anses for en »ret«.
99. For det fjerde synes denne strenge fortolkning efter min opfattelse ikke at være forenelig med det princip om gensidig anerkendelse, der ligger til grund for opbygningen af forordning nr. 805/2004. Dette princip begrunder, at en retsafgørelse, der er afsagt i domsstaten og attesteret som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument af retten i denne medlemsstat, i forbindelse med fuldbyrdelsen skal behandles, som om den var blevet afsagt i den medlemsstat, hvori der anmodes om fuldbyrdelse. Som følge af logikken i et system, der er baseret på gensidig anerkendelse, bør enhver myndighed, hvis handlinger giver et dokument karakter af en eksigibel afgørelse i domsstaten, anses for en »ret«, hvis afgørelser frit kan bevæge sig i de andre medlemsstater.
100. Denne restriktive løsning kan ikke tages til følge af følgende fire grunde.
101. Logikken bag den gensidige anerkendelse kan i sin yderste konsekvens begrunde, at den modsatte og mere brede løsning vælges, idet begrebet ret i dette tilfælde er sammenfaldende med begrebet kompetent myndighed. Denne løsning gør det muligt at kvalificere de kroatiske notarer som en »ret« som omhandlet i forordning nr. 805/2004, alene af den grund, at disse notarer i henhold til lov om tvangsfuldbyrdelse er tillagt kompetence til at udstede fuldbyrdelsesordrer og til at attestere disse ordrer som europæiske fuldbyrdelsesdokumenter.
102. Efter min opfattelse er denne løsning imidlertid ikke relevant.
103. Denne løsning er ikke forenelig med selve ordlyden af artikel 4 i forordning nr. 805/2004, der i modsætning til artikel 2, nr. 1), i forordning nr. 2201/2003, artikel 5, nr. 3), i forordning nr. 1896/2006 og Luganokonventionens artikel 62 ikke fastsætter bestemmelser, der indebærer en udvidet eller endog meget udbredt anvendelse af begrebet »ret«.
104. Såfremt udtrykket »ret« måtte omfatte enhver kompetent myndighed, er det efter min opfattelse endvidere vanskeligt at forstå, hvorfor EU-lovgiver har valgt udtrykkeligt at sidestille det svenske fogedvæsen med en ret.
105. Jeg foreslår derfor at vælge en mellemløsning, der reelt består i at anvende den identifikationsmetode, som Domstolen har anvendt til at definere begrebet »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF og samtidig tage hensyn til opbygningen af og formålet med forordning nr. 805/2004, der indeholder flere bestemmelser, som efter min opfattelse synes at lægge vægt på vigtigheden af at overholde de processuelle garantier.
106. Det må således konstateres, at det for at kunne definere det krav, »der anses for ubestridt« som omhandlet i denne forordnings artikel 3 i forhold til retsafgørelser, er nødvendigt at tage hensyn til den adfærd, som debitor har udvist »under retssagen« (43). Denne bestemmelse forudsætter efter min opfattelse i sig selv, at der findes en procedure, som respekterer debitors ret til at blive hørt og til at anfægte kreditors krav.
107. Forordning nr. 805/2004 forudsætter endvidere, at attestering af en retsafgørelse, der vedrører et ubestridt krav, og som er afsagt i en medlemsstat, overholder de processuelle mindstestandarder, der har til formål at sikre, at debitor i så god tid og på en sådan måde, at han kan varetage sine interesser under sagen, underrettes om retssagen mod ham, om betingelserne for hans aktive deltagelse heri for at bestride kravet og om konsekvenserne af hans manglende deltagelse. Under hensyn til de risici, der er forbundet med at opstille en formodning for, at debitor på grund af sin tavshed ikke har anfægtet kravet under retssagen, udgør overholdelsen af de processuelle mindstestandarder et grundlæggende krav, som »retten« skal sikre overholdelsen af.
108. Sammenfattende bemærkes, at begrebet »ret« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forordning nr. 805/2004, skal forstås således, at det omfatter ethvert organ, der giver garantier med hensyn til upartiskhed og uafhængighed, og som har en egen kompetence til at træffe en afgørelse, der dels har været eller kan blive genstand for en kontradiktorisk forhandling, før der foretages attestering som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument, dels kan blive genstand for et søgsmål for en retslig myndighed.
109. Denne funktionelle definition af begrebet »ret« svarer efter min opfattelse til den traditionelle forståelse af dette begreb, idet det samtidig gør det muligt at tage hensyn til den nuværende tendens, der går i retning af at foretage udenretslig behandling af visse søgsmål, herunder massesøgsmål, for at lette presset på de retslige myndigheder.
110. Jeg er for det første af den opfattelse, at kroatiske notarer faktisk udøver en aktivitet, der har domstolslignende karakter, når de udsteder fuldbyrdelsesordrer, selv om den procedure, der følges, har summarisk karakter, og i øvrigt ligner en betalingspåkravsprocedure.
111. Den kroatiske regering har i denne forbindelse i sit skriftlige indlæg anført en række interessante præciseringer vedrørende de garantier, der gives debitor inden for rammerne af en fuldbyrdelsessag, der verserer for en notar. Ifølge denne regering udsteder notaren først en fuldbyrdelsesordre, når han selv har foretaget en vurdering af, om anmodningen kan antages til realitetsbehandling, og om den er begrundet. Notaren skal endvidere forkynde ordren for rekvisitus i henhold til regler, der sikrer, at den pågældende har mulighed for at anfægte kravet, idet notaren skal give oplysning om, at der kan fremsættes indsigelse over for retten, og inden for hvilke tidsfrister. Den nævnte regering har anført, at notaren ikke kan forsyne ordren med en fuldbyrdelsespåtegning, før der er forløbet otte dage efter udløbet af fristen for at fremsætte indsigelse.
112. Den kroatiske regering har i retsmødet givet supplerende oplysninger og anført, at lov om notarvirksomhed og det etiske kodeks for notarer tilvejebringer garanti for, at notaren optræder uafhængigt og upartisk i forhold til rekvirenten, når han varetager den specifikke opgave, som består i at udstede fuldbyrdelsesordrer på grundlag af bekræftede dokumenter. Denne regering har anført, at notaren langt fra kun udgør et stempelkontor, idet notaren behandler anmodningen og vurderer, om den kan antages til realitetsbehandling, og om den er begrundet.
113. Det synes at følge af de oplysninger, som den nævnte regering har fremlagt, at notarer derfor i forbindelse med udøvelsen af de særlige aktiviteter, der består i at udstede fuldbyrdelsesordrer, optræder som en tredjemand, der er uafhængig af de pågældende interesser, og som ikke er genstand for de interessekonflikter, der kan opstå som følge af, at den pågældende udøver andre aktiviteter.
114. Med forbehold af den prøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, synes det således at fremgå, at notaren handler som et uafhængigt og upartisk organ, når den pågældende handler som organ, der har til opgave at udstede fuldbyrdelsesordrer, og ikke som offentlig myndighed.
115. På denne baggrund er det min opfattelse, at den fuldbyrdelsesordre, som notaren udsteder, kan kvalificeres som en »retsafgørelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 1), i forordning nr. 805/2004. Det skal herefter fastlægges, om notaren ligeledes kan attestere denne afgørelse som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument.
C – Om det andet spørgsmål
116. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den notar, der har udstedt en fuldbyrdelsesordre på grundlag af et bekræftet dokument, som er eksigibelt, eftersom debitor ikke har gjort indsigelse herimod, har kompetence til at attestere fuldbyrdelsesordren som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument.
117. Det følger af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/2004, at en anmodning om attestering som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument skal indgives til den behandlende ret, der i forordningens artikel 4, nr. 6), defineres som »den ret, som behandlede retssagen på tidspunktet for opfyldelsen af betingelserne i artikel 3, stk. 1, litra a), b) eller c)«, dvs. den ret, som behandlede retssagen på det tidspunkt, hvor de betingelser, der gør det muligt at antage, at kravet er ubestridt, blev opfyldt.
118. I den ordning, der er fastsat i lov om tvangsfuldbyrdelse, er det således notaren, der skal kvalificeres som den behandlende ret, når debitoren ikke har gjort indsigelse mod fuldbyrdelsesordren, og når denne er blevet eksigibel.
119. Den omstændighed, at Domstolen i dom af 16. juni 2016, Pebros Servizi (C-511/14, EU:C:2016:448), fastslog, at attesteringen af en retsafgørelse som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument er en afgørelse af retslig art, er ikke til hinder for, at notaren kan foretage en sådan attestering, såfremt den pågældende opfylder samtlige betingelser for at kunne kvalificeres som en »ret« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning nr. 805/2004.
IV – Forslag til afgørelse
120. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare den anmodning om præjudiciel afgørelse, som Općinski sud u Novom Zagrebu (byretten i Novi Zagreb, Kroatien) har forelagt, som følger:
»1) Begrebet »retsafgørelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 1), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 805/2004 af 21. april 2004 om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav skal fortolkes således, at et eksekutionsgrundlag, såsom en fuldbyrdelsesordre, der udstedes af en notar på grundlag af et bekræftet dokument, udgør en »retsafgørelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 1), i forordning nr. 805/2004, for så vidt som den notar, der har kompetence til at udstede nævnte ordre, ved udøvelsen af denne særlige funktion træffer afgørelse som en ret, hvilket forudsætter, at notaren giver garantier med hensyn til uafhængighed og upartiskhed og har kompetence til at træffe afgørelser, der dels har været eller kan blive genstand for en kontradiktorisk forhandling, før der foretages attestering som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument, dels kan blive genstand for et søgsmål for en retslig myndighed. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om notaren opfylder samtlige disse betingelser, herunder navnlig betingelserne vedrørende uafhængighed og upartiskhed.
2) Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/2004 skal fortolkes således, at en notar, som opfylder betingelserne for at kunne kvalificeres som en »ret«, udgør »den behandlende ret« som omhandlet i forordningens artikel 4, nr. 6), og artikel 6, stk. 1, og derfor har kompetence til at attestere den ordre, som den pågældende har udstedt og gjort eksigibel, uden at debitor har gjort indsigelse, som et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument.«