Gevoegde zaken C‑539/10 P en C‑550/10 P
Stichting Al-Aqsa
tegen
Raad van de Europese Unie
en
Koninkrijk der Nederlanden
tegen
Stichting Al-Aqsa
„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Strijd tegen terrorisme – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten – Bevriezing van tegoeden – Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB – Artikel 1, leden 4 en 6 – Verordening (EG) nr. 2580/2001 – Artikel 2, lid 3 – Plaatsing en handhaving van organisatie op lijst van personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden – Voorwaarden – Beslissing van bevoegde instantie – Intrekking van nationale maatregel – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid van hogere voorziening – Recht op eerbiediging van eigendom – Evenredigheidsbeginsel – Artikel 253 EG – Motiveringsplicht”
Samenvatting – Arrest van het Hof (Derde kamer) van 15 november 2012
1. Hogere voorziening – Middelen – Vordering tot wijziging van rechtsoverwegingen – Niet-ontvankelijkheid
(Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 113, lid 1)
2. Gerechtelijke procedure – Gezag van gewijsde – Draagwijdte
3. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op strijd tegen terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Bevoegde instantie
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4; verordening nr. 2580/2001 van de Raad)
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op strijd tegen terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Intrekking van nationale maatregel tot bevriezing van tegoeden – Geen invloed op bevriezing van tegoeden waarin is voorzien bij verordening van de Unie
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931, art. 1, leden 4 en 6)
5. Recht van de Europese Unie – Rechtstreekse werking – Verplichtingen van lidstaten
6. Hogere voorziening – Incidentele hogere voorziening – Doel – Gehele of gedeeltelijke vernietiging van bestreden arrest op grond die in hogere voorziening niet is aangevoerd
(Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 117, lid 2)
7. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op strijd tegen terrorisme – Bevriezing van tegoeden van organisatie die betrokken is bij terroristische daden – Beperkingen van eigendomsrecht – Schending van evenredigheidsbeginsel – Geen
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4; verordening nr. 2580/2001 van de Raad, art. 5 en 6)
8. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Evenredigheid – Evenredigheid van maatregel – Beoordelingscriteria
9. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit tot bevriezing van tegoeden van bepaalde personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden
(Art. 253 EG; gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4; verordening nr. 2580/2001 van de Raad, art. 2, leden 1 en 3)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 43‑45)
2. Het gezag van gewijsde strekt zich enkel uit tot de overwegingen van een arrest die noodzakelijk zijn ter staving van het dictum ervan en er daardoor onlosmakelijk mee verbonden zijn.
(cf. punt 49)
3. Artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme biedt de Raad de mogelijkheid zich te baseren op een beslissing die, naar aanleiding van een onderzoek waarbij is nagegaan of de persoon in kwestie betrokken was bij de financiering van terroristische activiteiten, preventieve maatregelen, zoals een bevriezing van tegoeden, oplegt.
Uit de considerans van dat gemeenschappelijk standpunt en uit de considerans van verordening nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme volgt immers dat het hoofddoel en het voorwerp van deze handelingen erin bestaan het internationale terrorisme te bestrijden en het zijn financiële middelen te ontnemen door bevriezing van de tegoeden en economische middelen van de personen of entiteiten die ervan worden verdacht betrokken te zijn bij daarmee verband houdende activiteiten. Deze handelingen strekken er dus niet toe nationale strafrechtelijke procedures te begeleiden en te ondersteunen, maar wel te voorkomen dat nieuwe terroristische daden worden gepleegd.
Daarenboven vloeit uit de verwijzing naar een nationale beslissing van een bevoegde instantie en uit de vermeldingen van „welbepaalde inlichtingen” en „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen”, die in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 zijn opgenomen, voort dat deze bepaling ertoe strekt de betrokkenen te beschermen door te verzekeren dat zij enkel op de lijst van bij terroristische daden betrokken personen, groepen en entiteiten kunnen worden geplaatst indien daarvoor een voldoende solide feitelijke grondslag bestaat, en dat bovengenoemd gemeenschappelijk standpunt deze doelstelling wil bereiken door een beroep te doen op een door een nationale instantie genomen beslissing. Aan deze bescherming van de betrokken personen wordt niet afgedaan wanneer de beslissing van de nationale instantie niet kadert in een procedure tot oplegging van strafsancties, maar wel in een procedure tot oplegging van preventieve maatregelen. Deze bescherming wordt tevens verzekerd wanneer de beslissing van de nationale instantie geen onderzoek inleidt, maar aan een onderzoek gevolgen verbindt door aan de betrokkene een preventieve maatregel op te leggen, zonder dat zij een strafrechtelijke veroordeling inhoudt. Deze conclusie vindt steun in het feit dat ook een door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties gelaste sanctie grond kan opleveren om iemand op de lijst van bij terrorisme betrokken personen, groepen en entiteiten te plaatsen. Aangezien dergelijke sancties doorgaans niet strafrechtelijk zijn, is een bevriezing van tegoeden als die welke door de nationale beslissing is opgelegd, immers perfect vergelijkbaar met een door de Veiligheidsraad gelaste sanctie.
(cf. punten 67, 68, 70‑73, 104)
4. De tekst van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme verwijst naar de beslissing van een nationale instantie, door te eisen dat er welbepaalde inlichtingen of dossierelementen bestaan die aantonen dat een dergelijke beslissing is genomen. Noch uit die tekst, noch uit de tekst van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 volgt evenwel dat, behalve die voorwaarde, de in het verleden genomen beslissing nog van kracht moet zijn of nog rechtsgevolgen teweeg moet brengen op het tijdstip waarop de Raad beslist om de betrokkene te handhaven op de lijst in bijlage bij dat gemeenschappelijk standpunt. Bovendien moet rekening worden gehouden met de functie van de verwijzing naar een op basis van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen genomen nationale beslissing, die beoogt te verzekeren dat de Raad zijn beslissing baseert op toereikende feitelijke elementen, op basis waarvan deze instelling kan concluderen dat het gevaar bestaat dat de betrokkene zonder de belemmerende maatregelen betrokken zou blijven bij terroristische activiteiten. Wanneer wordt onderzocht of iemand op de betrokken lijst moet worden gehandhaafd, is het dus van belang te weten of de feitelijke toestand sinds het tijdstip waarop die persoon op deze lijst is geplaatst, of sinds de vorige evaluatie in die mate is veranderd dat op basis daarvan niet meer dezelfde conclusie kan worden getrokken met betrekking tot de betrokkenheid van deze persoon bij terroristische activiteiten.
Aangezien de nationale beslissing tot bevriezing van de tegoeden niet was ingetrokken op grond dat nieuwe feiten of bewijzen aan het licht waren gekomen volgens welke de persoon wiens tegoeden waren bevroren niet langer betrokken was bij de financiering van het terrorisme, noch op grond dat de bevoegde nationale instanties hun beoordeling van deze betrokkenheid hadden gewijzigd, maar uitsluitend werd gerechtvaardigd door de doelstelling een overlapping te vermijden tussen de nationale maatregel tot bevriezing van de tegoeden en de maatregel tot bevriezing van tegoeden waarin op het niveau van de Unie was voorzien, volstaat deze intrekking niet om te oordelen dat de handhaving van de betrokkene op de lijst in kwestie onverenigbaar is met de leden 4 en 6 van voornoemd artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
(cf. points 79‑84, 89)
5. De lidstaten mogen geen handeling vaststellen waarbij de communautaire aard van een rechtsregel en de aan een dergelijke regel verbonden gevolgen voor de justitiabelen verborgen worden gehouden.
(cf. punt 87)
6. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 94)
7. Het eigendomsrecht geniet in het Unierecht geen absolute bescherming. Bijgevolg kan de uitoefening van dat recht aan beperkingen worden onderworpen, mits deze daadwerkelijk aan door de Unie nagestreefde doeleinden van algemeen belang beantwoorden en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep opleveren waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast. Gelet op het voor de internationale gemeenschap zo fundamentele doel van algemeen belang dat erin bestaat de bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid door terroristische handelingen met alle middelen te bestrijden overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties, kan de bevriezing van de tegoeden, financiële en andere economische middelen van de personen die zijn geïdentificeerd overeenkomstig de regels van verordening nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, op zich niet als ongeschikt worden aangemerkt.
Wat de vraag betreft of de handhaving van een organisatie op de lijst van bij terroristische daden betrokken personen, groepen en entiteiten evenredig is, voorzien de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 2580/2001 in de mogelijkheid om enerzijds toe te staan dat bevroren tegoeden worden gebruikt om in essentiële behoeften te voorzien of bepaalde verplichtingen na te komen en anderzijds specifieke machtigingen te verlenen om bevroren tegoeden, andere financiële activa of andere economische middelen vrij te geven. Deze handhaving wordt bovendien periodiek geëvalueerd om te waarborgen dat de personen en entiteiten die niet meer beantwoorden aan de criteria om op de litigieuze lijst te staan, van die lijst worden geschrapt.
(cf. punten 121, 123, 127, 129)
8. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 122)
9. Artikel 253 EG, volgens hetwelk handelingen van de instellingen van de Unie gemotiveerd moeten zijn, mag niet aldus worden uitgelegd dat het de Raad ertoe verplicht om op gedetailleerde wijze te antwoorden op de opmerkingen die de persoon in kwestie heeft gemaakt tijdens zijn raadpleging vóór de vaststelling van een besluit dat hem betreft. Aangezien in de aan die persoon meegedeelde motivering de individuele en specifieke redenen zijn vermeld waarom de Raad overeenkomstig artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, op basis van door een nationale instantie betrouwbaar geachte inlichtingen tot de slotsom was gekomen dat deze persoon betrokken was bij de financiering van het terrorisme, kan deze persoon dus begrijpen wat hem ten laste is gelegd.
Uit punt 1, sub c, van resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties en uit artikel 2, leden 1 en 3, van verordening nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme volgt dat het de regel is om de fondsen te bevriezen van personen die betrokken zijn bij terroristische daden. De Raad kan dus niet worden verweten geen aanvullende redenen te hebben vermeld op basis waarvan hij heeft kunnen oordelen dat de tegoeden van de betrokkene daadwerkelijk dienden te worden bevroren.
(cf. punten 141, 142, 144)