WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 9 lutego 2017 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2004/83/WE – Minimalne normy dotyczące warunków, jakie muszą spełnić obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, aby móc ubiegać się o status uchodźcy – Wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej – Prawidłowość krajowej procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, złożonego w następstwie oddalenia wniosku o przyznanie statusu uchodźcy – Prawo do bycia wysłuchanym – Zakres – Prawo do przesłuchania – Prawo do powoływania i przesłuchiwania świadków
W sprawie C‑560/14
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia) postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 grudnia 2014 r., w postępowaniu:
M
przeciwko
Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: L. Bay Larsen (sprawozdawca), prezes izby, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan i D. Šváby, sędziowie,
rzecznik generalny, P. Mengozzi,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 lutego 2016 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu M przez B. Burnsa oraz S. Man, solicitors, a także przez I. Whelana i P. O’Shea, BL,
– w imieniu Irlandii przez E. Creedon, J. Davisa oraz J. Stanleya, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez N. Butler, SC, i K. Mooney, BL,
– w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka oraz J. Vláčila, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu francuskiego przez D. Colasa oraz F.X. Bréchota, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Wilderspina oraz M. Condou‑Durande, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 maja 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni prawa do bycia wysłuchanym w ramach procedury przyznania statusu ochrony uzupełniającej, przewidzianego przez dyrektywę Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości [treści] przyznawanej ochrony (Dz.U. 2004, L 304, s. 12).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy M, obywatelem rwandyjskim, a Minister for Justice and Equality (ministrem sprawiedliwości i równości, Irlandia) (zwanym dalej „ministrem”), Irlandią oraz Attorney General w przedmiocie prawidłowości procedury rozpatrywania złożonego przez M do organów irlandzkich wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2004/83
3 Artykuł 2 dyrektywy 2004/83, zatytułowany „Definicje”, stanowił:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
e) »osoba kwalifikująca się do ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca, który nie kwalifikuje się jako uchodźca, lecz w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeśli taka osoba wróci do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa poprzedniego miejsca stałego pobytu, może napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, jak określono w art. 15, i w stosunku do której art. 17 ust. 1 i 2 nie mają zastosowania oraz która jest niezdolna do wykorzystania [która nie może skorzystać] lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce wykorzystać [skorzystać z] ochrony takiego państwa;
[…]”.
4 Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Ocena faktów i okoliczności”, ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie mogą uznać za obowiązek wnioskodawcy, aby ten wskazał, tak szybko, jak jest to możliwe, wszystkie elementy potrzebne do uzasadnienia wniosku o udzielenie międzynarodowej ochrony. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest dokonanie oceny odpowiednich elementów wniosku przy współudziale wnioskodawcy.
2. Elementy określone w ust. 1 składają się z oświadczenia wnioskodawcy oraz wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu wnioskodawcy odnoszącej się do jego wieku, pochodzenia [przeszłości], w tym odpowiednich krewnych [w tym przeszłości odpowiednich krewnych], tożsamości, obywatelstwa (obywatelstw), państwa (państw) i miejsca (miejsc) poprzedniego pobytu, wcześniejszych wniosków o udzielenie azylu, trasy podróży, dokumentów podróży i dokumentów tożsamości oraz powodów wnioskowania o udzielenie międzynarodowej ochrony.
3. Ocena wniosku o udzielenie międzynarodowej ochrony powinna być przeprowadzana indywidualnie i obejmuje wzięcie pod uwagę:
a) wszystkich odpowiednich faktów, odnoszących się do państwa pochodzenia w czasie podejmowania decyzji w sprawie wniosku, w tym również ustaw i rozporządzeń państwa pochodzenia oraz sposobów, w jaki są one wykonywane;
b) odpowiednich oświadczeń i dokumentacji przedstawionych przez wnioskodawcę, zawierających informacje [w tym informacji], czy wnioskodawca był lub może być prześladowany lub doznawać [albo doznał lub może doznać] poważnej krzywdy;
c) indywidualnej sytuacji i uwarunkowań osobistych wnioskodawcy obejmujących takie czynniki, jak pochodzenie [jego przeszłość], płeć i wiek – w celu dokonania oceny, czy, na podstawie osobistych uwarunkowań wnioskodawcy, działania, których doświadczył lub na które mógł być narażony, mogły stanowić prześladowania lub poważną krzywdę;
d) czy działania wnioskodawcy od chwili opuszczenia państwa pochodzenia były prowadzone wyłącznie lub w głównym stopniu w kierunku stworzenia koniecznych warunków do wnioskowania o uzyskanie międzynarodowej ochrony – w celu dokonania oceny, czy taka działalność narazi wnioskodawcę na prześladowania lub poważną krzywdę, jeśli powróci do kraju pochodzenia;
e) czy wnioskodawca mógłby wykorzystać ochronę [skorzystać z ochrony] innego państwa, w którym mógł uzyskać obywatelstwo.
4. Fakt, iż wnioskodawca już był prześladowany lub doznał poważnej krzywdy albo był bezpośrednio zagrożony takim prześladowaniem lub poważną krzywdą, jest istotnym wskazaniem na istnienie uzasadnionej obawy prześladowania lub rzeczywistego ryzyka wystąpienia [doznania] poważnej krzywdy, chyba że nie istniały [chyba że istnieją] wystarczające powody, aby uznać, iż prześladowanie lub poważna krzywda nie będą się powtarzać.
5. W przypadku gdy państwo członkowskie stosuje zasadę, zgodnie z którą obowiązkiem wnioskodawcy jest uzasadnić wniosek o udzielenie międzynarodowej ochrony i gdy forma [pewne aspekty] stwierdzeń wnioskodawcy nie jest poparta [nie są poparte] dokumentacją lub innym materiałem dowodowym, to taka forma nie potrzebuje [to aspekty te nie potrzebują] potwierdzenia, kiedy spełnione są następujące warunki:
a) wnioskodawca poczynił rzeczywisty wysiłek, aby uzasadnić swój wniosek;
b) wszystkie właściwe elementy będące w posiadaniu wnioskodawcy zostały przedstawione oraz zostało przedstawione wystarczające wyjaśnienie co do braku innych odpowiednich elementów [innych dowodów];
c) stwierdzenia wnioskodawcy zostały uznane za spójne i wiarygodne i nie są sprzeczne z dostępnymi szczegółowymi i ogólnymi informacjami dotyczącymi wnioskodawcy [istotnymi dla rozpatrzenia wniosku];
d) wnioskodawca wnioskował o udzielenie międzynarodowej ochrony w najwcześniejszym możliwym terminie, chyba że może wskazać wystarczający powód, dlaczego tego nie zrobił; oraz
e) stwierdzono ogólną wiarygodność wnioskodawcy”.
5 Artykuł 15 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Poważna krzywda”, stanowi:
„Poważna krzywda obejmuje:
a) karę śmierci lub egzekucję; lub
b) tortury lub niehumanitarne lub poniżające traktowanie lub karanie wnioskodawcy w państwie pochodzenia; lub
c) poważne i zindywidualizowane zagrożenie życia ludności cywilnej lub poszczególnych osób, wynikające z przemocy o charakterze niedyskryminującym [z przemocy masowej], w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”.
Dyrektywa 2005/85/WE
6 Artykuł 3 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. 2005, L 326, s. 13), zatytułowany „Zakres”, przewidywał:
„1. Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie azylu złożonych na terytorium, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych państwa członkowskiego, oraz do cofania statusu uchodźcy.
[…]
3. W przypadku gdy państwa członkowskie stosują lub wprowadzają procedurę, na mocy której wnioski o udzielenie azylu są rozpatrywane zarówno jako wnioski na podstawie konwencji genewskiej, jak i jako wnioski o inne rodzaje ochrony międzynarodowej ze względu na okoliczności określone w art. 15 dyrektywy 2004/83 […], stosują one niniejszą dyrektywę przez cały czas trwania procedury.
[…]”.
Prawo irlandzkie
7 Prawo irlandzkie rozróżnia dwa rodzaje wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, czyli:
– wniosek o udzielenie azylu,
– wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej.
8 Każdy z tych wniosków jest przedmiotem szczególnego postępowania, przy czym postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, które zostaje wszczęte dopiero po oddaleniu wniosku o udzielenie azylu, jest przeprowadzane w następstwie postępowania, które dotyczyło rozpatrzenia tego ostatniego wniosku.
9 Z postanowienia odsyłającego wynika, że przepisy krajowe regulujące rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu znajdują się zasadniczo w Refugee Act 1996 (ustawie z 1996 r. w sprawie uchodźców), w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosków o udzielenie azylu obejmuje między innymi osobistą rozmowę z wnioskodawcą.
10 Przepisy odnoszące się do postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony uzupełniającej znajdują się w European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 [rozporządzeniu z 2006 r. dotyczącym Wspólnot Europejskich (przesłanki objęcia ochroną)], przyjętym przez ministra w dniu 9 października 2006 r., którego celem jest między innymi transpozycja do prawa krajowego dyrektywy 2004/83.
11 Wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej jest składany za pomocą formularza, którego wzór znajduje się w załączniku do tego rozporządzenia.
12 Wspomniane rozporządzenie nie zawiera żadnego przepisu przewidującego, że wnioskujący o ochronę uzupełniającą jest wysłuchiwany w ramach rozpatrywania złożonego przez niego wniosku.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
13 M przybył do Irlandii we wrześniu 2006 r. na podstawie wizy studenckiej. Po ukończeniu studiów M złożył wniosek o udzielenie azylu, który w dniu 30 sierpnia 2008 r. został oddalony przez Refugee Applications Commissioner (komisarza ds. wniosków o nadanie statusu uchodźcy, Irlandia). Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem wydanym w dniu 28 października 2008 r. przez Refugee Appeals Tribunal (sąd rozpatrujący odwołania od decyzji wydawanych w sprawach dotyczących uchodźców, Irlandia).
14 Następnie M złożył wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej. Wniosek ten został oddalony w dniu 30 września 2010 r., a w dniu 5 października 2010 r. minister wydał decyzję w sprawie wydalenia M. W decyzji z dnia 30 września 2010 r. minister oparł się w szerokim zakresie na wcześniejszych decyzjach wydanych w sprawie złożonego przez M wniosku o udzielenie azylu i uznał, że wnioskodawca nie wykazał istnienia istotnych powodów, by uznać, że może on doznać poważnej krzywdy, zważywszy w szczególności na poważne wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń sformułowanych we wniosku.
15 W dniu 6 stycznia 2011 r. M złożył skargę do High Court (sądu wyższej instancji, Irlandia) na decyzję oddalającą jego wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej.
16 W ramach rozpatrywania tej skargi High Court (sąd wyższej instancji) wystąpił do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy w przypadku gdy wnioskodawca ubiega się o udzielenie mu ochrony uzupełniającej po tym, jak odmówiono mu statusu uchodźcy, i proponuje się, aby taki wniosek został oddalony, nałożony na państwa członkowskie w art. 4 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy 2004/83 wymóg współpracy z wnioskodawcą zobowiązuje organy administracyjne odnośnego państwa członkowskiego do przekazania temu wnioskodawcy wyników takiej oceny zanim wydana zostanie ostateczna decyzja, tak aby umożliwić mu ustosunkowanie się do aspektów proponowanej decyzji, które skłaniają do udzielenia odpowiedzi odmownej?”.
17 W wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., M (C‑277/11, EU:C:2012:744) Trybunał w szczególności orzekł, że jeżeli chodzi o system taki jak system wdrożony przez uregulowanie krajowe rozpatrywane w sprawie, która doprowadziła do wydania tego wyroku, charakteryzujący się istnieniem dwóch odmiennych i następujących po sobie postępowań w celu rozpatrzenia, odpowiednio, wniosku o udzielenie statusu uchodźcy i wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, to do sądu odsyłającego należy czuwanie nad tym, aby w ramach każdego z tych postępowań przestrzegane były prawa podstawowe wnioskodawcy, a w szczególności prawo do bycia wysłuchanym, w tym znaczeniu, że powinien on być w stanie skutecznie przedstawić jego uwagi przed wydaniem każdej decyzji odmawiającej mu korzystania z żądanej ochrony. W takim systemie okoliczność, iż zainteresowany został już prawidłowo wysłuchany w trakcie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie mu statusu uchodźcy, nie oznacza, że można pominąć tę formalność w ramach postępowania dotyczącego wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej.
18 W związku z wydaniem wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., M (C‑277/11, EU:C:2012:744) High Court (sąd wyższej instancji) orzekł w dniu 23 czerwca 2013 r., że minister niesłusznie pominął przesłuchanie w sposób skuteczny M w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej.
19 Minister wniósł odwołanie od tego orzeczenia do Supreme Court (sądu najwyższego, Irlandia). M z kolei wniósł odwołanie wzajemne od wspomnianego orzeczenia.
20 W tych okolicznościach Supreme Court (sąd najwyższy) postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r. zawiesił i zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy »prawo do bycia wysłuchanym« w prawie Unii Europejskiej wymaga, aby wnioskodawcy, który składa wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej na podstawie dyrektywy 2004/83, zapewniono przesłuchanie w przedmiocie tego wniosku, obejmujące prawo powoływania lub przesłuchiwania świadków, w sytuacji gdy ów wniosek zostaje złożony w państwie członkowskim, w którym przewidziane są dwie oddzielne, następujące po sobie procedury rozpatrywania wniosków, odpowiednio, o nadanie statusu uchodźcy i o udzielenie ochrony uzupełniającej?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
21 Poprzez swe pytanie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy prawo do bycia wysłuchanym wymaga, by – w przypadku gdy uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym przewiduje dwie odrębne i następujące po sobie procedury rozpatrywania wniosków, odpowiednio, o nadanie statusu uchodźcy i o udzielenie ochrony uzupełniającej – wnioskującemu o udzielenie ochrony uzupełniającej przysługiwało prawo do przesłuchania w przedmiocie złożonego przez niego wniosku oraz prawo do powoływania i przesłuchiwania świadków w trakcie tego przesłuchania.
22 Dyrektywa 2005/85 ustanawia minimalne normy dotyczące procedur rozpatrywania wniosków o udzielenie międzynarodowej ochrony i precyzuje prawa osób ubiegających się o azyl. Artykuł 3 ust. 1 i 3 tej dyrektywy wyjaśnia, że ma ona zastosowanie do wniosków o udzielenie azylu, które są rozpatrywane jako wnioski na podstawie Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], jak i jako wnioski o inne rodzaje ochrony międzynarodowej przyznawanej ze względu na okoliczności określone w art. 15 dyrektywy 2004/83 (wyrok z dnia 20 października 2016 r., Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, pkt 26).
23 W związku z tym Trybunał orzekł, że dyrektywa 2005/85 znajduje zastosowanie do wniosków o udzielenie ochrony uzupełniającej tylko wówczas, gdy państwo członkowskie ustanowiło jednolite postępowanie, w ramach którego rozpatruje wniosek w świetle dwóch form ochrony międzynarodowej, to znaczy ochrony związanej ze statusem uchodźcy i ochrony związanej z ochroną uzupełniającą (wyrok z dnia 20 października 2016 r., Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, pkt 27).
24 Jednakże z akt sprawy wynika, że w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym w Irlandii taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem dyrektywa 2005/85 nie ma zastosowania do rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony uzupełniającej w tym państwie członkowskim.
25 W związku z powyższym, ponieważ prawo do bycia wysłuchanym stanowi integralną część przestrzegania prawa do obrony, które stanowi ogólną zasadę prawa Unii, obowiązek przestrzegania prawa do bycia wysłuchanym adresatów decyzji, które w znaczący sposób wpływają na ich interesy, ciąży zasadniczo na organach administracyjnych państw członkowskich, gdy podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii, nawet jeśli właściwe uregulowanie nie przewiduje wyraźnie takiej formalności (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 49, 50; a także z dnia 11 grudnia 2014 r., Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, pkt 39, 40).
26 Tak więc, jak stwierdził Trybunał w pkt 91 wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., M, (C‑277/11, EU:C:2012:744), jeśli uregulowanie krajowe, takie jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, przewiduje dwa odrębne i następujące po sobie postępowania w celu rozpoznania, odpowiednio, wniosku o udzielenie azylu i wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, to prawo wnioskodawcy do bycia wysłuchanym musi być w pełni zagwarantowane w ramach każdego z tych dwóch postępowań.
27 Jednakże z powyższego nie wynika, że w sytuacji takiej jak sytuacja rozpatrywana w sprawie w postępowaniu głównym prawo to wymaga bezwzględnie przeprowadzenia przesłuchania w ramach postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej.
28 W pierwszej kolejności bowiem ze stwierdzeń zawartych w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., M (C‑277/11, EU:C:2012:744) nie wynika, by w ramach postępowania w sprawie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej było zawsze bezwzględnie konieczne przesłuchanie zorganizowane przesłuchania.
29 Jak podniósł rzecznik generalny w pkt 52–55 opinii, Trybunał ograniczył się w pkt 90 wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., M (C‑277/11, EU:C:2012:744) do wyjaśnienia, że nie można przyjąć tezy bronionej przez sąd odsyłający i przez Irlandię, że okoliczność, iż wnioskodawca już został przesłuchany w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu, sprawia, że zorganizowanie przesłuchania w ramach rozpatrywania złożonego później wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej staje się zbędne. Tak więc Trybunał po prostu przypomniał konieczność zagwarantowania przestrzegania prawa wnioskującego o udzielenie ochrony uzupełniającej do bycia wysłuchanym, mimo że został on już przesłuchany w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu, przy czym Trybunał nie stwierdził, że bez względu na okoliczności istnieje obowiązek zorganizowania przesłuchania w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej.
30 W drugiej kolejności należy stwierdzić, że w przypadku braku uregulowań Unii w danej dziedzinie mających zastosowanie do Irlandii to do wewnętrznego porządku prawnego tego państwa członkowskiego należy określenie zasad proceduralnych dotyczących rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, a wspomniane państwo członkowskie jest przy tym odpowiedzialne za zapewnienie w tych ramach skutecznej ochrony praw przyznanych przez porządek prawny Unii, a w szczególności zagwarantowanie poszanowania prawa wnioskującego o udzielenie ochrony uzupełniającej do bycia wysłuchanym (zob. podobnie wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, pkt 65).
31 W tym zakresie należy podkreślić, że prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje temu wnioskodawcy możliwość przedstawienia w sposób przydatny i skuteczny w toku postępowania administracyjnego jego punktu widzenia na temat złożonego przez niego wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej oraz powodów mogących uzasadnić powstrzymanie się właściwego organu od podjęcia decyzji niekorzystnej (zob. analogicznie wyroki: z dnia 11 grudnia 2014 r., Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, pkt 54; z dnia 17 marca 2016 r., Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:175, pkt 33).
32 Ponadto prawo do bycia wysłuchanym powinno umożliwiać danemu organowi rozpatrzenie sprawy w taki sposób, aby wydać decyzję z pełną znajomością stanu faktycznego, z uwzględnieniem wszystkich istotnych elementów, oraz uzasadnienie tej decyzji w odpowiedni sposób, tak aby w stosownym przypadku wnioskodawca mógł skorzystać z prawa do jej zaskarżenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 grudnia 2008 r., Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, pkt 49; z dnia 11 grudnia 2014 r., Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, pkt 59).
33 Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że istnienie naruszenia prawa do bycia wysłuchanym należy oceniać przy uwzględnieniu w szczególności przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. podobnie wyrok z dnia 10 września 2013 r., G. i R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Z powyższego wynika, że warunki, na jakich należy zapewnić wnioskującemu o udzielenie ochrony uzupełniającej poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie jego wniosku, należy oceniać w świetle przepisów dyrektywy 2004/83, których celem jest w szczególności ustanowienie minimalnych norm dotyczących warunków, jakie muszą spełniać obywatele państw trzecich, by korzystać z ochrony uzupełniającej (zob. analogicznie wyroki: z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 55; z dnia 11 grudnia 2014 r., Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, pkt 45).
35 W celu wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej właściwy organ musi sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia warunki przewidziane w art. 2 lit. e) wspomnianej dyrektywy, co oznacza miedzy innymi ustalenie, czy istnieją istotne i uzasadnione podstawy, by uznać, iż gdyby został odesłany do jego kraju pochodzenia, istniałoby rzeczywiste ryzyko doznania przez niego poważnej krzywdy, przy czym wnioskodawca nie może lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce skorzystać z ochrony tego państwa.
36 W tym zakresie z art. 4 wspomnianej dyrektywy wynika, że wśród istotnych elementów, które właściwy organ musi uwzględnić, znajdują się informacje i dokumenty dotyczące wieku wnioskodawcy, jego przeszłości, tożsamości, obywatelstwa lub obywatelstw, państw poprzedniego miejsca pobytu, wcześniejszych wniosków o udzielenie azylu, trasy podróży, powodów wnioskowania o udzielenie międzynarodowej ochrony, a – szerzej – poważnej krzywdy, której doznał lub może doznać. W stosownym przypadku właściwy organ powinien także uwzględnić wyjaśnienia przedstawione w odniesieniu do braku dowodów oraz ogólną wiarygodność wnioskodawcy.
37 W konsekwencji prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej powinno umożliwić wnioskodawcy przedstawienie swego punktu widzenia na temat wszystkich tych elementów w celu wsparcia złożonego przez niego wniosku oraz umożliwić administracji dokonanie z pełną znajomością stanu faktycznego indywidualnej oceny faktów i okoliczności przewidzianych w art. 4 dyrektywy 2004/83, aby ustalić, czy istnieje rzeczywiste ryzyko, że wnioskodawca ten dozna poważnej krzywdy w rozumieniu tej dyrektywy, w przypadku gdy zostanie odesłany do państwa pochodzenia.
38 W tych okolicznościach nie można w sposób ogólny uznać, iż fakt, że wnioskujący o udzielenie ochrony uzupełniającej mógł przedstawić swój punkt widzenia tylko w formie pisemnej, oznacza, że w rzeczywistości nie przestrzegano jego prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji w sprawie złożonego przez niego wniosku.
39 W świetle bowiem charakteru elementów wskazanych w pkt 36 niniejszego wyroku nie można co do zasady wykluczyć, że elementy te mogą skutecznie zostać przekazane do wiadomości właściwego organu za pomocą złożonych przez wnioskującego o udzielenie ochrony uzupełniającej oświadczeń pisemnych lub przewidzianego w tym celu stosownego formularza, wraz z – w stosownym przypadku – dokumentacją, którą wnioskodawca chce dołączyć do wniosku.
40 Taki mechanizm proceduralny, pod warunkiem że pozostawia on wnioskodawcy wystarczającą swobodę działania w odniesieniu do przedstawienia swego punktu widzenia i że ów wnioskodawca może korzystać w razie potrzeby ze stosownej pomocy, umożliwia mu wypowiedzenie się w sposób szczegółowy na temat elementów, które właściwy organ musi uwzględnić, oraz przedstawienie, jeśli uzna to za przydatne, informacji lub ocen innych niż te, które już przedstawił właściwemu organowi przy okazji rozpatrywania jego wniosku o azyl.
41 Podobnie mechanizm ten może dostarczyć właściwemu organowi wskazane w art. 4 ust. 2–5 dyrektywy 2004/83 informacje i dowody dotyczące wnioskującego o udzielenie ochrony międzynarodowej, na podstawie których organ ten powinien dokonać indywidualnej oceny istotnych faktów i okoliczności, a tym samym pozwala mu na wydanie decyzji z pełną znajomością stanu faktycznego i uzasadnienie jej w odpowiedni sposób.
42 Poza tym należy przypomnieć, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w sprawie w postępowaniu głównym rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej następuje po przeprowadzeniu postępowania w sprawie azylu, w toku którego wnioskujący o udzielenie ochrony międzynarodowej został przesłuchany w przedmiocie swego wniosku o udzielenie azylu.
43 Otóż niektóre informacje lub elementy mogą także okazać się przydatne w celu oceny zasadności wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej. W szczególności elementy dotyczące indywidualnej sytuacji lub uwarunkowań osobistych wnioskodawcy mogą być istotne zarówno w celu rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku o udzielenie azylu, jak i w celu rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej.
44 Tak więc o ile przesłuchanie przeprowadzone w toku postępowania w sprawie azylu nie wystarczy jako takie, aby zapewnić poszanowanie prawa wnioskodawcy do bycia wysłuchanym w przedmiocie złożonego przez niego wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej (zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., M., C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 90), o tyle nie można wykluczyć uwzględnienia przez właściwy organ do celów rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej niektórych informacji lub dowodów zgromadzonych podczas takiego przesłuchania, które mogą wspomóc ten organ w wydaniu decyzji w przedmiocie wspomnianego wniosku z pełną znajomością stanu faktycznego.
45 W tym zakresie należy skądinąd podnieść, że prawo wnioskującego o udzielenie ochrony uzupełniającej do wypowiedzenia się na piśmie na temat powodów uzasadniających wniosek stwarza mu okazję przedstawienia punktu widzenia na temat dokonanej przez właściwy organ w ramach rozpatrywania jego wniosku o udzielenie azylu oceny tych informacji i dowodów.
46 Ponadto należy podkreślić, że o ile organizacja nowego przesłuchania w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej może stworzyć dla wnioskodawcy okazję dla dodania nowych informacji do tych, które już przedstawił na piśmie, o tyle z prawa do bycia wysłuchanym nie wynika, by taka możliwość musiała mu być zapewniona (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 71).
47 Jednakże w niektórych przypadkach szczególne okoliczności mogą sprawić, że zorganizowanie przesłuchania będzie konieczne w celu zapewnienia rzeczywistego poszanowania prawa wnioskującego o udzielenie ochrony uzupełniającej do bycia wysłuchanym.
48 W tym zakresie należy przypomnieć, że jeśli z jakiegokolwiek powodu dowody dostarczone przez wnioskującego o udzielenie ochrony międzynarodowej nie są kompletne, aktualne lub nie mają znaczenia, z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/83 wynika, że dane państwo członkowskie powinno współpracować czynnie z wnioskodawcą, aby umożliwić zebranie wszystkich dowodów, które mogłyby uzasadnić wniosek (zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., M, C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 66).
49 Tak więc przesłuchanie musi być zorganizowane, jeśli właściwy organ nie jest obiektywnie w stanie na podstawie informacji i dowodów, jakimi dysponuje w wyniku postępowania pisemnego i przesłuchania wnioskodawcy przeprowadzonego w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu, ustalić z pełną znajomością stanu faktycznego, czy istnieją istotne i uzasadnione podstawy, by uznać, iż gdyby wnioskodawca ten został odesłany do kraju pochodzenia, istniałoby rzeczywiste ryzyko doznania przez niego poważnej krzywdy, przy czym ów wnioskodawca nie może lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce skorzystać z ochrony tego państwa.
50 W takiej sytuacji przesłuchanie mogłoby w rzeczywistości umożliwić właściwemu organowi przesłuchanie wnioskodawcy w celu uzyskania informacji, których brakuje do rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku, a w stosownym przypadku sprawdzenie, czy spełnione są warunki ustanowione w art. 4 ust. 5 dyrektywy 2004/83.
51 Przesłuchanie należy przeprowadzić także w przypadku, gdy okaże się – w świetle osobistej lub ogólnej sytuacji, w jaką wpisuje się wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej, zwłaszcza ewentualnej szczególnego narażenia wnioskodawcy na zagrożenia spowodowanego na przykład jego wiekiem, stanem zdrowia lub faktem, że był on poddany poważnym formom przemocy – że takie przesłuchanie jest konieczne w celu umożliwienia wnioskodawcy wypowiedzenia się w sposób całościowy i spójny na temat informacji i dowodów, które mogą uzasadniać ów wniosek.
52 W konsekwencji do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego zachodzą szczególne okoliczności, w związku z którymi przeprowadzenie przesłuchania wnioskującego o ochronę uzupełniającą staje się konieczne dla zapewnienia poszanowania jego prawa do bycia wysłuchanym.
53 Sąd odsyłający rozważa, czy w przypadku gdy takie przesłuchanie powinno było zostać przeprowadzone w toku postępowania takiego jak to, które jest przedmiotem postępowania głównego, wnioskujący o udzielenie ochrony uzupełniającej powinien mieć prawo do powoływania i przesłuchiwania świadków w trakcie tego przesłuchania.
54 W tym zakresie należy stwierdzić, po pierwsze, że takie prawo wykracza poza wymogi wynikające zwykle z pojmowanego w sposób wynikający z orzecznictwa Trybunału prawa do bycia wysłuchanym w postępowaniach administracyjnych (zob. podobnie wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Aalborg Portland i in./Komisja, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6, pkt 200), a po drugie, że przepisy mające zastosowanie do wniosków o udzielenie ochrony uzupełniającej, a w szczególności przepisy ustanowione w art. 4 dyrektywy 2004/83, nie nadają zeznaniom świadków szczególnej wagi w ramach oceny istotnych faktów i okoliczności.
55 Z powyższego wynika, że z prawa do bycia wysłuchanym nie wynika, że wnioskujący o ochronę uzupełniającą korzysta z prawa do powoływania i przesłuchiwania świadków w trakcie ewentualnego przesłuchania w ramach rozpatrywania jego wniosku.
56 W świetle całości powyższych rozważań na przedstawione pytanie należy odpowiedzieć, że prawo do bycia wysłuchanym, jakie ma zastosowanie w ramach dyrektywy 2004/83, nie wymaga co do zasady, by – w przypadku gdy uregulowanie krajowe, takie jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, przewiduje dwie odrębne i następujące po sobie procedury rozpatrywania wniosków, odpowiednio, o nadanie statusu uchodźcy i o udzielenie ochrony uzupełniającej – wnioskującemu o udzielenie ochrony uzupełniającej przysługiwało prawo do przesłuchania w przedmiocie złożonego przez niego wniosku oraz prawo do powoływania i przesłuchiwania świadków w trakcie tego przesłuchania.
57 Przesłuchanie należy jednak przeprowadzić, w przypadku gdy szczególne okoliczności dotyczące informacji i dowodów, jakimi dysponuje właściwy organ, albo osobistej lub ogólnej sytuacji, w jaką wpisuje się wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej, sprawiają, że jest ono konieczne do rozpatrzenia wniosku z pełną znajomością stanu faktycznego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie kosztów
58 Dla stron postępowania głównego niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszy stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Prawo do bycia wysłuchanym, jakie ma zastosowanie w ramach dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości [treści] przyznawanej ochrony, nie wymaga co do zasady, by – w przypadku gdy uregulowanie krajowe, takie jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, przewiduje dwie odrębne i następujące po sobie procedury rozpatrywania wniosków, odpowiednio, o nadanie statusu uchodźcy i o udzielenie ochrony uzupełniającej – wnioskującemu o udzielenie ochrony uzupełniającej przysługiwało prawo do przesłuchania w przedmiocie złożonego przez niego wniosku oraz prawo do powoływania i przesłuchiwania świadków w trakcie tego przesłuchania.
Przesłuchanie należy jednak przeprowadzić, w przypadku gdy szczególne okoliczności dotyczące informacji i dowodów, jakimi dysponuje właściwy organ, albo osobistej lub ogólnej sytuacji, w jaką wpisuje się wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej, sprawiają, że jest ono konieczne do rozpatrzenia wniosku z pełną znajomością stanu faktycznego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
Podpisy