GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2013 m. sausio 10 d.(1)
Byla C‑443/11
F. P. Jeltes,
M. A. Peeters,
J. G. J. Arnold
prieš
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(Rechtbank Amsterdam (Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Darbuotojų migrantų socialinė apsauga – SESV 45 straipsnis – Reglamentas (EEB) Nr. 1408/71 – 71 straipsnis –Bedarbiu tapęs netipinis pasienio darbuotojas – Teisė į pašalpą gyvenamosios vietos valstybėje narėje – Paskiausio darbo valstybės atsisakymas mokėti pašalpą – Reglamentas (EB) Nr. 883/2004 – 65 straipsnis – Sprendimo Miethe svarba – Pereinamojo laikotarpio nuostatos – 87 straipsnio 8 dalis – „Nepasikeitusios padėties“ sąvoka“
1. Galiojant 1971 m. birželio 14 d. Tarybos reglamentui (EEB) Nr. 408/71 dėl socialinės apsaugos sistemų taikymo pagal darbo sutartį dirbantiems asmenims ir jų šeimos nariams, judantiems Bendrijoje(2), Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad bedarbiais tapusiems netipiniams pasienio darbuotojams gali būti pripažinta teisė gauti bedarbio išmokas arba jų gyvenamosios vietos valstybėje, arba paskiausio darbo valstybėje(3). Šiandien Teisingumo Teismo klausiama, ar ši teismo praktika tebetaikytina pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 883/2004 dėl socialinės apsaugos sistemų koordinavimo(4). Teisingumo Teismo taip pat prašoma nuspręsti dėl paskiausio darbo valstybės nustatytos gyvenamosios vietos sąlygos suderinamumo. Galiausiai Teisingumo Teismas turėtų nuspręsti dėl pereinamojo laikotarpio sistemos bedarbio išmokų srityje taikymo pereinant nuo Reglamento Nr. 1408/71 prie Reglamento Nr. 883/2004.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. Reglamentas Nr. 1408/71
2. Reglamento Nr. 1408/71 71 straipsnis yra vienintelis 3 skirsnio, skirto bedarbiams, kurie dirbdami paskiausią darbą gyveno kitoje valstybėje narėje nei kompetentinga valstybė, straipsnis. Jis suformuluotas taip:
„1. Bedarbis, kuris anksčiau dirbo pagal darbo sutartį ir kuris, dirbdamas paskiausią darbą, gyveno valstybės narės, kitos nei kompetentinga valstybė, teritorijoje, išmokas gauna pagal šias nuostatas:
a) <...>
ii) Pasienio darbuotojas, tapęs visišku bedarbiu, išmokas gauna pagal tos valstybės narės, kurios teritorijoje jis gyvena, teisės aktų nuostatas, tartum tie teisės aktai jam būtų [buvę] taikomi dirbant paskiausią darbą; šias išmokas savo lėšomis moka gyvenamosios vietos įstaiga.
b) i) Pagal darbo sutartį dirbantis asmuo, išskyrus pasienio darbuotoją, kuris iš dalies arba atsitiktinai tapo bedarbiu arba tapo visišku bedarbiu ir lieka savo darbdavio arba kompetentingos valstybės teritorijos įdarbinimo tarnybos žinioje, išmokas gauna pagal tos valstybės teisės aktų nuostatas, tartum jis gyventų jos teritorijoje; šias išmokas moka kompetentinga įstaiga.
ii) Pagal darbo sutartį dirbantis asmuo, išskyrus pasienio darbuotoją, kuris tapo visišku bedarbiu ir yra valstybės narės, kurios teritorijoje jis gyvena, įdarbinimo tarnybos žinioje arba sugrįžta į tą teritoriją, išmokas gauna pagal tos valstybės teisės aktus, tartum jis čia dirbtų paskutiniuoju metu [tartum jis ten būtų dirbęs paskiausiai]; gyvenamosios vietos įstaiga moka šias išmokas savo lėšomis. Tačiau, jeigu toks pagal darbo sutartį dirbantis asmuo yra įgijęs teisę gauti išmokas kompetentingos įstaigos tos valstybės narės, kurios teisės aktai jam buvo taikomi paskutiniuoju metu, išmokas jis gauna pagal 69 straipsnio nuostatas. Išmokų mokėjimas pagal valstybės narės, kurios teritorijoje jis gyvena, teisės aktus sustabdomas tam laikotarpiui, už kurį pagal 69 straipsnį bedarbis gali gauti išmokas pagal teisės aktus, kurie jam buvo taikomi paskutiniuoju metu.
2. Bedarbis negali gauti išmokų pagal valstybės narės, kurios teritorijoje jis gyvena, teisės aktus tol, kol jis turi teisę gauti išmokas pagal 1 dalies a punkto i papunkčio arba b punkto i papunkčio nuostatas.“
2. Reglamentas Nr. 883/2004
3. Reglamentu Nr. 883/2004 buvo patobulintos ir supaprastintos Reglamente Nr. 1408/71 nustatytos taisyklės(5).
4. Reglamento Nr. 883/2004 32 konstatuojamojoje dalyje nurodyta: „Kad būtų skatinamas darbuotojų mobilumas, ypač reikėtų palengvinti darbo paieškas įvairiose valstybėse narėse, todėl būtina garantuoti glaudesnį ir veiksmingesnį visų valstybių narių draudimo nuo nedarbo sistemų ir įdarbinimo paslaugų koordinavimą.“
5. Reglamento Nr. 883/2004 1 straipsnyje pasienio darbuotojas apibrėžiamas kaip „bet kuris darbuotojas, kuris dirba pagal darbo sutartį arba savarankiškai vienos valstybės narės teritorijoje ir gyvena kitos valstybės narės teritorijoje, į kurią paprastai grįžta kasdien arba bent kartą per savaitę“.
6. Reglamento Nr. 883/2004 7 straipsnyje nustatyta, kad „jeigu šiame reglamente nenumatyta kitaip, išmokos pinigais, mokėtinos pagal vienos ar daugiau valstybių narių teisės aktus arba šį reglamentą, negali būti kaip nors sumažinamos, pakeičiamos, sustabdomos ir nutraukiamos ar anuliuojamos dėl to, kad jų gavėjas arba jo šeimos nariai gyvena ne toje valstybėje narėje, kurioje yra įstaiga, atsakinga už išmokų mokėjimą“.
7. Reglamento Nr. 883/2004 63 straipsnyje nurodyta, kad „šiame skyriuje 7 straipsnis taikomas tik atvejais, nurodytais 64 ir 65 straipsniuose ir pagal juose nustatytus apribojimus“.
8. Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnio, skirto bedarbiams, gyvenusiems kitoje valstybėje narėje nei kompetentinga valstybė, 1–6 dalys suformuluotos taip:
„1. Asmuo, kuris iš dalies arba atsitiktinai tapo bedarbiu ir dirbdamas paskiausią darbą pagal darbo sutartį arba savarankiškai gyveno valstybėje narėje, kuri nėra kompetentinga valstybė narė, turi likti savo darbdavio arba kompetentingos valstybės narės įdarbinimo tarnybų žinioje. Išmokas jis gauna pagal kompetentingos valstybės narės teisės aktų nuostatas, tartum jis gyventų toje valstybėje narėje. Šias išmokas moka kompetentingos valstybės narės įstaiga.
2. Visiškas bedarbis, kuris, dirbdamas paskiausią darbą pagal darbo sutartį arba savarankiškai, gyveno valstybėje narėje, kuri nėra kompetentinga valstybė narė, ir kuris ir toliau gyvena toje valstybėje narėje arba grįžta į ją, turi būti gyvenamosios [vietos] valstybės narės įdarbinimo tarnybų žinioje. Nepažeidžiant 64 straipsnio nuostatų, visiškas bedarbis papildomai gali būti valstybės narės, kurioje jis dirbo paskiausią darbą pagal darbo sutartį arba savarankiškai, įdarbinimo tarnybų žinioje.
Bedarbis, išskyrus pasienio darbuotoją, kuris negrįžta į savo gyvenamąją valstybę narę, turi būti valstybės narės, kurios teisės aktai jam buvo taikomi paskutiniuoju metu [paskiausiai], įdarbinimo tarnybų žinioje.
3. 2 dalies pirmame sakinyje nurodytas bedarbis turi įsiregistruoti valstybės narės, kurioje jis gyvena, kompetentingose įdarbinimo tarnybose kaip darbo ieškantis asmuo, jam turi būti taikoma ten galiojanti kontrolės tvarka ir jis turi vykdyti pagal tos valstybės narės teisės aktus nustatytas sąlygas. Jeigu jis nusprendžia įsiregistruoti ir kaip darbo ieškantis asmuo toje valstybėje narėje, kurioje dirbo paskiausią darbą pagal darbo sutartį arba savarankiškai, jis privalo vykdyti toje valstybėje nustatytas prievoles.
<…>
5. a) 2 dalies pirmame ir antrame sakiniuose nurodytas bedarbis išmokas gauna pagal gyvenamosios valstybės narės teisės aktus, tartum tie teisės aktai būtų jam galioję [taikyti] paskiausio darbo pagal darbo sutartį arba paskiausio savarankiško darbo metu. Šias išmokas moka gyvenamosios vietos įstaiga.
b) Tačiau darbuotojas, išskyrus pasienio darbuotoją, kuriam išmokos buvo skiriamos tos valstybės narės, kurios teisės aktai jam buvo taikomi paskutiniuoju metu [paskiausiai], kompetentingos įstaigos lėšomis, grįžęs į gyvenamąją valstybę narę, pirmiausiai išmokas gauna pagal 64 straipsnio nuostatas. Išmokų mokėjimas pagal a punkto nuostatas sustabdomas tam laikotarpiui, už kurį jis gali gauti išmokas pagal teisės aktus, kurie jam buvo taikomi paskutiniuoju metu [paskiausiai].
6. Išmokas pagal 5 dalies nuostatas ir toliau savo lėšomis moka gyvenamosios vietos įstaiga. Tačiau, kaip numatyta [šio straipsnio] 7 dalyje, tos valstybės narės, kurios teisės aktai bedarbiui buvo taikomi paskutiniuoju metu [paskiausiai], kompetentinga įstaiga pirmuosius tris mėnesius kompensuoja gyvenamosios vietos įstaigai visą jos mokamų išmokų sumą <...>.“
9. Reglamento Nr. 883/2004 VI antraštinėje dalyje, apimančioje 87–91 straipsnius, išdėstytos pereinamojo laikotarpio ir baigiamosios nuostatos.
10. Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalyje, iš dalies pakeistoje 2009 m. rugsėjo 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos Reglamento (EB) Nr. 988/2009(6) 1 straipsnio 19 dalimi, nustatyta, kad „jeigu pagal šio reglamento nuostatas asmeniui taikomi kitos, nei nustatyta pagal Reglamento (EEB) Nr. 1408/71 II antraštinę dalį, valstybės narės teisės aktai, tie teisės aktai jam ir toliau taikomi, jeigu atitinkama padėtis nepasikeičia, bet ne ilgiau kaip 10 metų nuo šio reglamento taikymo pradžios dienos, išskyrus atvejus, kai atitinkamas asmuo paprašo jam taikyti pagal šio reglamento nuostatas taikytinus teisės aktus. Toks prašymas per tris mėnesius nuo šio reglamento taikymo pradžios dienos pateikiamas valstybės narės, kurios teisės aktai taikytini pagal šį reglamentą, kompetentingai įstaigai, jeigu atitinkamam asmeniui nuo šio reglamento taikymo pradžios dienos turi būti taikomi tos valstybės narės teisės aktai. <...>“.
11. Reglamento Nr. 883/2004 89, 90 ir 91 straipsniuose, nurodyta, kad šis reglamentas taikomas nuo įgyvendinimo reglamento įsigaliojimo dienos ir kad nuo tos dienos Reglamentas Nr. 1408/71 panaikinamas.
3. Reglamentas (EB) Nr. 987/2009
12. 2009 m. rugsėjo 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 987/2009, nustatančio Reglamento (EB) Nr. 883/2004 dėl socialinės apsaugos sistemų koordinavimo įgyvendinimo tvarką(7), 56 straipsnio 2 dalis suformuluota taip:
„Jei pagal atitinkamų valstybių narių teisės aktus reikalaujama, kad bedarbis įvykdytų tam tikras pareigas ir (arba) veiksmus, susijusius su darbo paieška, pirmenybė teikiama pareigoms ir (arba) veiksmams, susijusiems su darbo paieška, kuriuos bedarbis vykdo savo gyvenamosios vietos valstybėje narėje.
Tai, kad bedarbis valstybėje narėje, kurioje jis dirbo paskutinį darbą, neįvykdė visų pareigų ir (arba) veiksmų, susijusių su darbo paieška, neturės įtakos gyvenamosios vietos valstybėje narėje skirtoms išmokoms.“
13. Reglamento Nr. 987/2009 97 straipsnyje nustatyta, kad šis reglamentas įsigalioja 2010 m. gegužės 1 dieną.
4. Reglamentas (EEB) Nr. 1612/68
14. 1968 m. spalio 15 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 1612/68 dėl laisvo darbuotojų judėjimo Bendrijoje(8) 7 straipsnio 1 ir 2 dalys suformuluotos taip:
„1. Darbuotojui, jei jis yra valstybės narės pilietis, turi būti sudarytos tos pačios įdarbinimo ir darbo sąlygos, kaip ir piliečiui tos valstybės narės, kurioje jis dirba, nepaisant jo pilietybės, ypač nustatant atlyginimą ir atleidžiant iš darbo, o bedarbystės atveju – grąžinant arba vėl priimant į darbą.
2. Jis naudojasi tomis pačiomis socialinėmis ir mokestinėmis lengvatomis kaip ir vietiniai darbuotojai.“
B – Nyderlandų teisė
15. Pagal 1986 m. lapkričio 6 d. Darbuotojų draudimo nuo finansinių nedarbo pasekmių įstatymą (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, toliau – Nedarbo įstatymas) darbuotojai, kurie nuolat negyvena Nyderlanduose ir juose nevieši dėl kitų nei atostogos priežasčių, neturi teisės į išmokas(9). Teisė į išmokas pasibaigia, kai darbuotojas nebėra bedarbis arba kai jis nebeatitinka gyvenamosios vietos sąlygos(10). Nedarbo įstatyme taip pat nustatyta, kad jei teisė į išmokas pasibaigia ir jei vėliau aplinkybės, lėmusios teisės pasibaigimą, nebelieka, minėta teisė į išmokas vėl atsiranda ir galioja, jei pagal Nedarbo įstatymo nuostatas nėra atsiradusi kita teisė į išmokas(11).
II – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
16. Visi trys ieškovai pagrindinėje byloje – F. P. Jeltes, J. G. J. Arnold ir M. A Peeters – yra Nyderlandų piliečiai.
17. F. P. Jeltes gyvena Belgijoje. Iki 2010 m. liepos 30 d. jis dirbo Nyderlanduose pagal darbo sutartį, paskui tapo bedarbiu ir 2010 m. rugpjūčio 2 d. kompetentingai Nyderlandų institucijai, Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Darbuotojų socialinio draudimo tarnyba, toliau – UWV), pateikė prašymą siekdamas pagal Nedarbo įstatymą gauti bedarbio pašalpą. UWV atsisakė skirti jam šią pašalpą remdamasi tuo, kad pagal Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnį tokį prašymą jis turi pateikti savo gyvenamosios vietos valstybėje.
18. M. A. Peeters taip pat gyvena Belgijoje ir taip pat dirbo Nyderlanduose. Kai tapo bedarbe, jai nuo 2009 m. gegužės 1 d. buvo skirta bedarbio pašalpa. 2010 m. balandžio 26 d. M. A. Peeters vėl pradėjo dirbti pagal darbo sutartį. Tada UWV nutraukė minėtos pašalpos mokėjimą ir nurodė M. A. Peeters, kad jeigu iki 2010 m. spalio 25 d. ji vėl taptų bedarbe, galėtų prašyti, kad jai ir toliau būtų mokama bedarbio pašalpa. Pasibaigus bandomajam laikotarpiui M. A. Peeters buvo atleista iš darbo ir 2010 m. gegužės 18 d. pateikė UWV tokį prašymą. UWV šį prašymą atmetė teigdama, kad jos nedarbą reikia įrodyti iš naujo ir kad atsižvelgiant į tai, jog M. A. Peeters prašymas pateiktas po 2010 m. gegužės 1 d., turi būti taikomas Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnis.
19. J. G. J. Arnold gyvena Vokietijoje ir anksčiau dirbo Nyderlanduose. Tapęs bedarbiu jis nuo 2009 m. vasario 2 d. gaudavo UWV skirtą bedarbio pašalpą. 2009 m. kovo mėn. J. G. J. Arnold pradėjo dirbti savarankiškai. 2009 m. balandžio 6 d. UWV nutraukė pašalpos mokėjimą ir kartu pranešė J. G. J. Arnold, kad jeigu jis iki 2011 m. rugpjūčio 30 d. visiškai nustotų dirbti savarankiškai, galėtų prašyti, kad jam ir toliau būtų mokama bedarbio pašalpa. Nustojęs dirbti ir vėl tapęs bedarbiu J. G. J. Arnold 2010 m. birželio 1 d. pateikė UWV tokį prašymą, kurį ši atmetė teigdama, kad jis pateiktas nustojus dirbti po 2010 m. gegužės 1 d., todėl dabar turi būti teikiamas gyvenamosios vietos valstybės institucijoms, ir kad Reglamento Nr. 883/2004 nuostatos, susijusios su pereinamuoju laikotarpiu, J. G. J. Arnold netaikomos.
20. Visi trys UWV sprendimai neskirti bedarbio pašalpų pagrįsti Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsniu, kuriame kaip valstybė, kompetentinga skirti pašalpas pasienio darbuotojams, tapusiems bedarbiais, nurodyta gyvenamosios vietos valstybė. Ieškovai pagrindinėje byloje užginčijo minėtus sprendimus prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme.
21. Jų ieškinys iš esmės pagrįstas tuo, kad jie visi yra netipiniai pasienio darbuotojai, todėl UWV turėjo jiems taikyti minėtame Sprendime Miethe Teisingumo Teismo padarytą išvadą, ir kad teisė pasirinkti gyvenamosios vietos valstybę narę (Belgiją ar Vokietiją) arba paskiausio darbo valstybę narę (Nyderlandai), kad būtų nustatyta už bedarbio išmokų skyrimą atsakinga valstybė narė, remiantis Reglamentu Nr. 883/2004 turi toliau galioti.
22. Taigi kilus Sąjungos teisės aiškinimo sunkumų Rechtbank Amsterdam (Amsterdamo pirmosios pakopos teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir sprendimu dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, kurį Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2011 m. rugpjūčio 29 d., pagal SESV 267 straipsnį kreipėsi į Teisingumo Teismą su šiais prejudiciniais klausimais:
„1. Ar pagal Reglamentą Nr. 883/2004 Sprendimas Miethe, priimtas galiojant Reglamentui Nr. 1408/71, tebeatlieka papildomą funkciją, t. y. pagrindžia netipinių pasienio darbuotojų teisę pasirinkti, kurioje valstybėje narėje likti užsiregistravus įdarbinimo tarnybose ir gauti bedarbio pašalpą, nes grįžimo į darbo rinką galimybės jų pasirinktoje valstybėje narėje yra didžiausios? Ar, bendrai vertinant, Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsniu jau pakankamai užtikrinama, kad visiškai nedirbantys pasienio darbuotojai gautų pašalpą sąlygomis, kurios palankiausios jiems ieškant darbo, ir Sprendimas Miethe prarado savo pridėtinę vertę?
2. Ar Sąjungos teisei, šiuo atveju SESV 45 straipsniui arba Reglamento Nr. 1612/68 7 straipsnio 2 daliai, prieštarauja valstybės narės sprendimas atsisakyti bedarbiu tapusiam darbuotojui migrantui (pasienio darbuotojui) – kuris šioje valstybėje narėje dirbo paskiausiai ir kuris, atsižvelgiant į esamus socialinius ir šeimos ryšius, šioje valstybėje narėje turi didžiausias galimybes grįžti į darbo rinką, – skirti bedarbio pašalpą pagal šios valstybės teisės normas vien todėl, kad jis gyvena kitoje valstybėje narėje?
3. Kaip reikėtų atsakyti į pirma pateiktą klausimą remiantis Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalimi, [Europos Sąjungos] pagrindinių teisių chartijos 17 straipsniu ir teisinio saugumo principu, jei tokiam darbuotojui bedarbio pašalpa buvo skirta pagal buvusios darbo vietos valstybės teisę dar iki įsigaliojant Reglamentui Nr. 883/2004 ir jei tuo metu dar nebuvo pasiekta šios pašalpos maksimalios mokėjimo trukmės riba ar praėjęs terminas atnaujinti teisę į šią pašalpą (o pašalpos mokėjimas buvo sustabdytas, nes bedarbis pradėjo dirbti kitame darbe)?
4. Ar atsakymas į antrąjį klausimą būtų kitoks, jei atitinkamiems bedarbiams pasienio darbuotojams būtų užtikrinta galimybė prašyti atnaujinti teisę į pašalpą, jei pradėję dirbti kitame darbe jie vėl taptų bedarbiais, nors su tuo susijusi pateikta informacija dėl įgyvendinimo praktikos neaiškumų atrodytų netiksli arba nevienareikšmė?“
III – Procesas Teisingumo Teisme
23. M. A. Peeters, UWV, Nyderlandų, Čekijos, Danijos ir Vokietijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija pateikė Teisingumo Teismui rašytines pastabas.
24. 2012 m. spalio 24 d. posėdyje UWV, Nyderlandų, Čekijos, Danijos ir Vokietijos vyriausybės bei Komisija pateikė pastabas žodžiu.
IV – Teisinis vertinimas
A – Dėl pirmojo klausimo
25. Pateikęs pirmąjį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar pagal Reglamentą Nr. 883/2004 tebetaikoma minėtame Sprendime Miethe įtvirtinta teismo praktika. Norint atsakyti į šį klausimą reikia išsamiau išnagrinėti šį sprendimą.
1. Sprendimas Miethe ir jo ratio decidendi
26. Nagrinėdamas minėtą bylą Miethe prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašė išaiškinti Reglamento Nr. 1408/71 71 straipsnį. Šiame straipsnyje, kuriame patikslinama, kokia valstybė narė yra kompetentinga mokėti bedarbio išmokas, iš esmės numatyti du atvejai.
27. Viena vertus, visiškai nedirbantis pasienio darbuotojas turi gauti tik savo gyvenamosios vietos valstybės mokamas išmokas, „tarytum tie teisės aktai jam būtų buvę taikomi dirbant paskiausią darbą“(12). Kita vertus, visiškai nedirbantis darbuotojas, išskyrus pasienio darbuotoją, turi būti užsiregistravęs savo gyvenamosios vietos valstybės įdarbinimo tarnybose, kurios iš esmės privalo mokėti jam bedarbio išmokas, „tarytum jis ten būtų dirbęs paskiausiai“, bet minėtas darbuotojas taip pat gali įgyti teisę į išmokas valstybėje narėje, kurioje jis dirbo paskiausiai(13). Tokiu atveju gyvenamosios vietos valstybė narė išmokų mokėjimą sustabdo.
28. Minėtoje byloje Miethe Teisingumo Teismui buvo pateiktas klausimas, ar bedarbiu tapęs pasienio darbuotojas, išlaikęs labai glaudžius profesinius ir asmeninius ryšius paskiausio darbo valstybėje narėje, turi būti laikomas priskirtinu pirmajam atvejui (taigi teisė į išmokas būtų turima tik gyvenamosios vietos valstybėje narėje), ar antrajam atvejui (taigi teisė į išmokas būtų turima tiek gyvenamosios vietos valstybėje narėje, tiek paskiausio darbo valstybėje narėje).
29. Siekdamas atsakyti į šį klausimą Teisingumo Teismas pirmiausia priminė, jog Reglamento Nr. 1408/71 71 straipsnio tikslas – „užtikrinti, kad darbuotojai migrantai gautų bedarbio išmokas sąlygomis, kurios jiems palankiausios ieškant kito darbo“, ir šios išmokos apima „ne tik mokamus pinigus, bet ir pagalbą ieškant darbo, kurią valstybės narės įdarbinimo tarnybos teikia jose užsiregistravusiems darbuotojams“(14). Teisingumo Teismas remdamasis tuo padarė išvadą, kad nustatydamas taisyklę, pagal kurią pasienio darbuotojas turi teisę į išmokas gyvenamosios vietos valstybėje narėje, Sąjungos teisės aktų leidėjas „netiesiogiai darė prielaidą, kad tokiam darbuotojui šioje valstybėje yra palankiausios sąlygos ieškoti kito darbo“(15).
30. Tačiau Teisingumo Teismas kartu pripažino, kad nubrėžto tikslo negalima pasiekti, jei visiškai nedirbantis pasienio darbuotojas „vien paskiausio darbo valstybėje narėje išlaiko tokius asmeninius ir profesinius ryšius, kad būtent šioje valstybėje jis turi didžiausias galimybes grįžti į darbo rinką“(16), ir kad tokiu atveju minėtas darbuotojas laikytinas kitu darbuotoju nei pasienio darbuotojas, patenkančiu į Reglamento Nr. 1408/71 71 straipsnio 1 dalies b punkto ii papunkčio taikymo sritį. Teisingumo Teismas remdamasis tuo padarė išvadą, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi „nustatyti, ar darbuotojas, gyvenantis kitoje valstybėje nei darbo valstybė, vis dėlto pastarojoje tebeturi didžiausias galimybes grįžti į darbo rinką, todėl patenka į Reglamento Nr. 1408/71 71 straipsnio 1 dalies b punkto taikymo sritį“(17).
31. Iš minėto Sprendimo Miethe aiškiai matyti, jog Teisingumo Teismo tuo metu padaryta išvada, beveik prieštaraujanti pačiai Reglamento Nr. 1408/71 71 straipsnio formuluotei, buvo pagrįsta vien siekiu užtikrinti, kad atitinkamas darbuotojas turėtų palankiausias sąlygas vėl pradėti dirbti. Taip pat pažymėtina, kad šiuo atveju galimybė kreiptis į paskiausio darbo valstybę narę su prašymu mokėti bedarbio išmokas buvo numatyta tik dėl vadinamosios „netipinių pasienio darbuotojų“ kategorijos, nes jie išlaikė labai glaudžius asmeninius ir profesinius ryšius paskiausio darbo valstybėje narėje. Teisingumo Teismas veikiausiai nusprendė nukrypti nuo reglamento teksto dėl to, kad jis iš tikrųjų pagrįstas prezumpcija, jog palankiausios sąlygos grįžti į darbo rinką yra gyvenamosios vietos valstybėje narėje, – kuri laikytina nuginčijama, – bent jau minėtais išimties atvejais. Galiausiai pridurtina, kad aplinkybė, jog pagal Reglamentą Nr. 1408/71 išmokas mokanti valstybė būtinai yra ta pati valstybė, kurioje darbuotojas turi užsiregistruoti, kad galėtų naudotis įdarbinimo tarnybų teikiama pagalba, skatino Teisingumo Teismą manyti, kad netipinių pasienio darbuotojų atveju grįžimo į darbo rinką tikslas būtų lengviau pasiekiamas, jei šie darbuotojai galėtų užsiregistruoti paskiausio darbo valstybės įdarbinimo tarnybose, o tam reikėjo ir nustatyti, kad ši valstybė yra kompetentinga mokėti išmokas.
2. Akivaizdus Sąjungos teisės aktų leidėjo siekis panaikinti Sprendime Miethe nustatytą išimtį
32. Taigi šioje byloje kilęs klausimas – tai klausimas, ar pirma nurodytu ratio decidendi galima pagrįsti paliktą galioti išimtį galiojant Reglamentui Nr. 883/2004.
33. Pirmiausia konstatuotina, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nenusprendė aiškiai įtvirtinti sprendimo, kurį Teisingumo Teismas pasiūlė minėtame Sprendime Miethe, nors Reglamento Nr. 883/2004 21 konstatuojamojoje dalyje daroma nuoroda į Teisingumo Teismo praktiką, o tai įrodo, kad teisės aktų leidėjas puikiai žinojo, kokio požiūrio šiuo klausimu laikosi Teisingumo Teismas. Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnyje nustatyta, kad visiškai nedirbantis pasienio darbuotojas gauna išmokas gyvenamosios vietos valstybėje narėje. Išmokų mokėjimo klausimu teisės aktų leidėjas nei suteikė pasienio darbuotojui pasirinkimo teisę, nei priėmė konkrečias netipinių pasienio darbuotojų kategorijai skirtas nuostatas pagal minėtame Sprendime Miethe įtvirtintą teismo praktiką.
34. Be to, šios nuostatos logika yra visiškai priešinga Komisijos siūlytai reglamento pradinio pasiūlymo logikai. Iš tikrųjų pagal šio pasiūlymo 51 straipsnį darbuotojas, gyvenantis kitoje valstybėje nei kompetentinga valstybė, užsiregistravęs gyvenamosios vietos valstybės įdarbinimo tarnybose, turi teisę į kompetentingos valstybės mokamas išmokas(18). Taigi teisės aktų leidėjas visiškai sąmoningai patvirtino principą, pagal kurį būtent gyvenamosios vietos valstybė turi mokėti bedarbio išmokas pasienio darbuotojams.
35. Iš tikrųjų nauja yra kas kita. Pagal 65 straipsnį atskiriamos išmokų mokėjimo valstybė narė ir valstybė narė, kurios įdarbinimo tarnybose gali užsiregistruoti darbuotojas. Konkrečiai kalbant, Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad pasienio darbuotojas turi būti „gyvenamosios [vietos] valstybės narės įdarbinimo tarnybų žinioje“ ir „papildomai gali būti valstybės narės, kurioje jis dirbo paskiausią darbą pagal darbo sutartį arba savarankiškai, įdarbinimo tarnybų žinioje“.
36. Nors būtų galima teigti, kad teisės aktų leidėjas, aiškiai neįtvirtinęs Sprendime Miethe pasiūlyto sprendimo, jo aiškiai ir neatmetė formuluodamas Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnį, bet kuriuo atveju šį reglamentą reikia aiškinti atsižvelgiant į Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą Nr. 987/2009, kuris yra jo įgyvendinimo reglamentas. Šio įgyvendinimo reglamento 13 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „pasienio darbuotojai, kurie visiškai prarado darbą, gali pateikti duomenis apie save gyvenamosios vietos šalies ir valstybės narės, kurioje jie paskutinį kartą dirbo, įdarbinimo tarnyboms, tačiau jie turėtų teisę gauti išmokas tik iš tos valstybės narės, kurioje gyvena“(19).
37. Ypač pažymėtina tai, kad minėta konstatuojamoji dalis buvo įtraukta vykstant teisėkūros procedūrai Europos Parlamento, kurio nuomone, toks patikslinimas panaikintų „bet kokias abejones dėl Sprendime Miethe įtvirtintos teismo praktikos taikymo ar netaikymo“, prašymu(20). Taigi visiškai akivaizdu, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nemanė, kad Sprendime Miethe pasiūlytas sprendimas galėtų būti ir toliau taikomas galiojant Reglamentui Nr. 883/2004.
38. Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas galėtų neatsižvelgti į akivaizdų teisės aktų leidėjo nenorą, jei būtų įsitikinęs, kad pagal Reglamento Nr. 883/2004 nuostatas negalima pasiekti nubrėžto tikslo užtikrinti palankiausias sąlygas pasienio darbuotojui grįžti į darbo rinką.
39. Tačiau griežtai laikantis teisės normų sistemos, nustatytos pagrindiniame reglamente (Reglamente Nr. 883/2004) ir patikslintos įgyvendinimo reglamente (Reglamente Nr. 98/2009), padėtis yra tokia: pasienio darbuotojas turi teisę į išmokas gyvenamosios vietos valstybėje narėje, privalo užsiregistruoti šios valstybės įdarbinimo tarnybose, taip pat gali, jei pageidauja, užsiregistruoti ir savo paskiausio darbo valstybės narės įdarbinimo tarnybose, esant nuostatai, kad pirmenybė vis dėlto teikiama pareigų, tenkančių darbuotojui išmokų mokėjimo valstybėje, t. y. jo gyvenamosios vietos valstybėje, vykdymui.
40. Ar tokia sistema galima užtikrinti bendrai pasienio darbuotojams ir konkrečiai netipiniams pasienio darbuotojams – t. y. primenu, tiems, kurie išlaikė glaudžius asmeninius ir profesinius ryšius paskiausio darbo valstybėje narėje, – palankiausias sąlygas grįžti į darbo rinką?
41. Teismo posėdyje šiuo atžvilgiu pateikus klausimą Komisijos atstovui šis negalėjo įrodyti, kodėl aplinkybė, kad netipinis pasienio darbuotojas gauna bedarbio pašalpą, kurią moka paskiausio darbo valstybė narė, yra veiksnys, galintis užtikrinti palankiausias sąlygas minėtam darbuotojui grįžti į darbo rinką, jei nustatyta, kad šis darbuotojas nuo šiol gali užsiregistruoti savo paskiausio darbo valstybės narės įdarbinimo tarnybose.
42. Pridurtina, kad M. A. Peeters savo rašytinėse pastabose teigė, jog paskiausio darbo valstybės įdarbinimo tarnybos yra mažiau veiksmingos, nes mažiau susijusios su jos grįžimu į darbo rinką būtent dėl to, kad išmokos mokamos ne iš šios valstybės biudžeto. Vis dėlto tai tik teiginys, kuris, jei būtų patvirtintas, bet kuriuo atveju reikštų diskriminuojančius veiksmus, prieštaraujančius Sąjungos teisei. Tačiau negalima teigti, kad Sprendime Miethe įtvirtinta teismo praktika turi būti taikoma ir toliau, remiantis vien tuo, kad esama tokio pobūdžio būgštavimų.
43. Be to, aplinkybę, kad pareigų sutapimo atveju pirmenybė teiktina pareigoms, kurios darbo ieškančiam asmeniui tenka gyvenamosios vietos valstybėje, neišvengiamai lemia tai, jog būtent ši valstybė turi mokėti bedarbio išmokas. Vis dėlto negaliu pritarti teiginiui, kad ši aplinkybė yra kliūtis grįžti į darbo rinką paskiausio darbo valstybėje. Iš tikrųjų lieku prie nuomonės, kad suteikiant darbuotojui galimybę užsiregistruoti dviejų valstybių narių įdarbinimo tarnybose jam sudaromos sąlygos tuo pat metu patekti – pirmiausia gaunant darbo ir mokymo pasiūlymus – į abiejų valstybių narių darbo rinką, taigi taip atitinkamai padidėja jo galimybės greitai vėl pradėti dirbti.
44. Šiomis aplinkybėmis ir dėl išdėstytų priežasčių siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį klausimą atsakyti taip, kad taikant Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnio 5 dalies a punktą vienintelė valstybė, kompetentinga mokėti bedarbio išmokas visiškai nedirbantiems pasienio darbuotojams, netgi netipiniams, yra gyvenamosios vietos valstybė.
B – Dėl antrojo klausimo
45. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar pagal Reglamento Nr. 1612/68 7 straipsnio 2 dalį ir SESV 45 straipsnį draudžiamas atsisakymas mokėti bedarbio išmokas, kaip antai Nyderlandų valdžios institucijų pareikštas ieškovams pagrindinėje byloje, grindžiamas vien tuo, jog pareiškėjai neatitinka nacionalinės teisės aktuose nustatytos gyvenamosios vietos Nyderlandų teritorijoje sąlygos, kad galėtų gauti bedarbio išmokas.
46. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką „tai, kad tam tikra nacionalinė priemonė gali atitikti išvestinės teisės akto <...> nuostatą, nebūtinai reiškia, kad ši priemonė nevertintina pagal Sutarties nuostatas“(21). Be to, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad „Reglamento Nr. 1612/68 7 straipsnio 2 dalis yra speciali EB 39 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos vienodo vertinimo taisyklės išraiška specifinėje socialinių lengvatų srityje ir turi būti aiškinama taip pat kaip ir ši nuostata“(22).
47. Be to, Teisingumo Teismas jau yra nagrinėjęs panašias į pagrindinėje byloje susiklosčiusias situacijas. Šiuo atžvilgiu būtent Sprendimas Petersen(23), nors priimtas prieš įsigaliojant Reglamentui Nr. 883/2004, yra artimiausias šiai bylai. Tada Teisingumo Teismui buvo pateiktas klausimas dėl Austrijos teisės akto nuostatos, pagal kurią teisė į išmoką, Teisingumo Teismo kvalifikuotą kaip „bedarbio išmoka“, yra siejama su gavėjų gyvenamosios vietos atitinkamos valstybės teritorijoje sąlyga ir pagal kurią dėl to draudžiama tokią išmoką perkelti į kitą valstybę narę, suderinamumo su EB 39 straipsniu. Tuomet nagrinėjamu atveju ieškovas pagrindinėje byloje buvo Vokietijos pilietis, kuris gyveno Austrijoje, ten dirbo pagal darbo sutartį ir tapo bedarbiu. Jis kreipėsi į Austrijos valdžios institucijas siekdamas avansu gauti bedarbio pašalpą, kurią buvo atsisakyta mokėti, nes jis jau buvo persikėlęs gyventi į Vokietiją.
48. Tačiau ši byla nuo Bylos Petersen iš esmės skiriasi tuo, kad pastarosios atveju buvo aišku, jog valstybė narė, atsisakiusi mokėti aptariamas išmokas, pagal Reglamento Nr. 1408/71 koordinavimo taisykles iš tikrųjų buvo valstybė, kompetentinga mokėti bedarbio išmokas. Tada kilęs teisinis klausimas buvo toks: ar pagal Reglamentą Nr. 1408/71 mokėti bedarbio išmokas kompetentinga valstybė gali nepažeisdama pirminės teisės nustatyti šių išmokų mokėjimo sąlygą, kad suinteresuotasis asmuo gyventų jos teritorijoje.
49. Taigi panašumas į minėtame Sprendime Petersen nagrinėtą atvejį tuo ir baigiasi, nes ieškovai šioje pagrindinėje byloje akivaizdžiai patenka į Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnio, pakeitusio Reglamento Nr. 1408/71 71 straipsnį, taikymo sritį. Tačiau taikant būtent minėtame 65 straipsnyje nustatytas taisykles atrodo, kad valstybė, turinti mokėti išmokas tokiems, kaip pagrindinėje byloje nurodytiems, darbuotojams, yra gyvenamosios vietos valstybė.
50. Taigi reikia atsakyti į klausimą – gerokai besiskiriantį nuo to, kurį Teisingumo Teismas sprendė nagrinėdamas minėtą bylą Petersen, – ar paskiausios darbo vietos valstybei pagal Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatytas koordinavimo taisykles nemokant minėtos pašalpos yra ribojamas laisvas minėtų darbuotojų judėjimas, jei nustatyta, kad „darbuotojo“ sąvoka pagal SESV 45 straipsnį iš tikrųjų apima ieškovus pagrindinėje byloje(24). Ieškovai pagrindinėje byloje, – kurie galiausiai ginčija pačią Reglamente Nr. 883/2004 nustatytos pasienio darbuotojams skirtos koordinavimo sistemos esmę, nors ir neginčija jos teisėtumo pagal pirminę teisę, – teigia, kad Nyderlandų darbuotojai atgrasomi naudotis judėjimo laisve ir įsikurti kitos valstybės narės teritorijoje, nes kai jie pripažįstami pasienio darbuotojais, bedarbio išmokų mokėjimo valstybe tampa jų gyvenamosios vietos valstybė. Be to, tokia padėtis reiškia diskriminaciją, palyginti su Nyderlandų darbuotojais, gyvenančiais ir dirbančiais šioje valstybėje.
51. Iš tikrųjų Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad, „išskyrus atvejus, kai nacionalinės teisės nuostata yra objektyviai pateisinama ir proporcinga siekiamam tikslui, ji turi būti laikoma netiesiogiai diskriminuojančia, jeigu savo pobūdžiu gali labiau paveikti ne vietinius darbuotojus, o darbuotojus migrantus, ir dėl to pastarieji gali patekti į ypač nepalankią“(25). Teisingumo Teismas patikslino, kad „taip yra gyvenamosios vietos sąlygos, taikomos norint skirti pagrindinėje byloje aptariamą išmoką, kurią lengviau įvykdo vietiniai darbuotojai nei kitų valstybių narių darbuotojai, atveju, nes būtent pastarieji darbuotojai nedarbo <...> atveju linkę išvykti iš buvusios darbo vietos valstybės ir grįžti į savo kilmės valstybę“(26).
52. Tačiau šiuo atveju pagrindinėje byloje padėtis tokia, kad atitinkami darbuotojai jau pasinaudojo judėjimo laisve, išvyko iš nacionalinės teritorijos ir neketina grįžti.
53. Siekiant nustatyti, kad esama kliūties ar atgrasymo naudotis judėjimo laisve, pirmiausia reikia nurodyti, kaip paveikiama pasienio darbuotojų, kaip antai aptariamų pagrindinėje byloje, padėtis. Tačiau turiu pripažinti, kad sunkoka tai padaryti.
54. Viena vertus, pagal nusistovėjusią teismo praktiką darbuotojas negali reikalauti, kad jo persikėlimas neturėtų pasekmių socialinės apsaugos atžvilgiu. Tai neišvengiama pasekmė to, kad pagal SESV 48 straipsnį(27) Europos Sąjungai suteikiami tik valstybių narių socialinės apsaugos srities teisės aktų koordinavimo, o ne derinimo įgaliojimai. Taigi SESV 48 straipsnis „neturi įtakos materialiesiems ir procedūriniams atskirų valstybių narių socialinės apsaugos sistemų skirtumams ir dėl to prie jų prisijungusių [todėl ir šioms sistemoms priskirtų] asmenų teisėms“(28).
55. Kita vertus, ieškovai pagrindinėje byloje aiškiai neįrodė faktinės žalos, patiriamos dėl to, kad bedarbio išmokas jiems moka jų gyvenamosios vietos valstybė narė. Šiuo atžvilgiu primintina, kad labai sunku nustatyti, kuri nacionalinė sistema yra palankiausia.
56. Iš tikrųjų, pirma, iš bylos medžiagos matyti, pavyzdžiui, kad išmokos suma didesnė Nyderlanduose, tačiau mokėjimo trukmė ilgesnė Belgijoje.
57. Antra, Sąjungos teisėje nėra įtvirtintas koordinavimo principas siekiant visada užtikrinti teisę į didžiausias išmokas. Geriausiu atveju turi būti rūpinamasi, kad nebūtų prarastos sumokėtos socialinės įmokos(29). Iš tikrųjų Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog tikslas, kad darbuotojai galėtų laisvai judėti, nebūtų pasiektas, „jeigu, naudodamiesi teise laisvai judėti, darbuotojai prarastų socialinės apsaugos lengvatas [socialines lengvatas], užtikrintas jiems vienos valstybės narės teisės aktais, ypač kai šios lengvatos yra atlygis už jų sumokėtas įmokas“(30). Tačiau konstatuotina, kad ieškovai pagrindinėje byloje neprarado „socialinių lengvatų“. Tiesiog teisė į išmokas, įgyta atsižvelgiant į laikotarpius, kuriais jie dirbo Nyderlanduose, buvo perkelta į gyvenamosios vietos valstybę ir gali bet kuriuo metu vėl pradėti galioti paskiausio darbo valstybėje narėje, jei minėti ieškovai grįžtų į ją gyventi. Reikia turėti galvoje ir tai, kad ieškovai pagrindinėje byloje gali, jei pageidauja, naudotis paskiausio darbo valstybėje teikiamomis įdarbinimo tarnybų paslaugomis. Be to, atsižvelgiant į ypatingą šių įmokų ir bendrai socialinės apsaugos sistemų pobūdį, jokia vien buhalterinio pobūdžio logika negali būti viršesnė(31). Taip pat norėčiau pažymėti, kad neatitiktis tarp valstybės narės, kuri gavo įmokas, ir valstybės narės, mokančios išmokas, yra valstybių narių numatyta pasekmė atsižvelgiant į jų sprendimą, padarytą, jų manymu, pasienio darbuotojų naudai, kuris pagrįstas tam tikra solidarumo idėja(32).
58. Trečia, kaip teisingai savo rašytinėse pastabose pažymėjo Vokietijos vyriausybė, bedarbio išmokų dydį paprastai nustato valstybės narės, žinoma, atskirai, atsižvelgdamos į pragyvenimo išlaidas kiekvienoje valstybėje. Taigi didesnės bedarbio išmokos Nyderlanduose paaiškinamos tuo, kad šioje valstybėje narėje yra didesnės pragyvenimo išlaidos, kurių ieškovai pagrindinėje byloje nepatiria, nes gyvena arba Belgijoje, arba Vokietijoje. Ši esminė aplinkybė skiria juos nuo asmenų, kurie gyvena ir dirba Nyderlanduose. Vadinasi, kalbama apie skirtingas situacijas, kurias leistina vertinti skirtingai(33).
59. Pasienio darbuotojų vertinimas atitinka šalies, kurioje jie įsikūrę, nuolatinių gyventojų vertinimą. Tai aiški Sąjungos teisės aktų leidėjo sprendimo pasekmė – taip nusprendęs jis įgyvendino nediskriminavimo principą. Taigi gyvenamosios vietos valstybėje užtikrinamas vienodas pasienio darbuotojų vertinimas, nes Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnyje nustatyta, kad gyvenamosios vietos valstybė turi mokėti bedarbio išmokas, „tarytum“ šiems darbuotojams dirbant paskiausią darbą būtų buvę taikomi šios valstybės teisės aktai.
60. Galiausiai nagrinėjant šią bylą svarbu tai, kad dėl Nyderlandų valdžios institucijų atsisakymo mokėti bedarbio išmokas darbuotojai, kaip minėta, ne netenka šių išmokų, o priešingai, dėl jų mokėjimo yra nukreipiami į gyvenamosios vietos valstybę. Šis nukreipimas atsiranda taikant koordinavimo taisyklę, kurią nustatė Sąjungos teisės aktų leidėjas, siekęs taip skatinti laisvą darbuotojų judėjimą, ir yra pagrįstas prielaida, kad tenkinant šių darbuotojų interesus minėtas išmokas jie turi gauti savo gyvenamosios vietos valstybėje ir mokėti jas privalo ši valstybė.
61. Tačiau norėčiau patikslinti, kad visiškai akivaizdu – net jei tai nėra šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalykas, – jog gyvenamosios vietos sąlyga, nustatyta Nyderlandų teisės aktuose, negalima remtis atvejais, kai taikytina pirmiausia Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnio 1 dalis (asmens, kuris yra bedarbis iš dalies ir gyvena kitoje valstybėje nei paskiausio darbo valstybė, atvejis) arba šio reglamento 65 straipsnio 5 dalies b punktas (ne pasienio darbuotojo, kuriam jau pradėta mokėti bedarbio pašalpa jo paskiausio darbo valstybėje ir kuris persikelia gyventi į kitą valstybę, atvejis)(34).
62. Kadangi ieškovų situacija patenka į Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnio 5 dalies a punkto taikymo sritį, taip pat dėl nurodytų priežasčių – pirmiausia šios išvados 52 punkte – nemanau, kad tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje, dėl paskiausio darbo valstybės atsisakymo mokėti bedarbio pašalpą pasienio darbuotojams, gyvenantiems kitoje valstybėje narėje, ribojama darbuotojų judėjimo laisvė, jei nustatyta, kad teisė į pašalpą perkeliama į gyvenamosios vietos valstybę.
C – Dėl trečiojo ir ketvirtojo klausimų
63. Teisingumo Teismui pateikęs trečiąjį ir ketvirtąjį klausimus prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalimi, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 17 straipsniu, teisinio saugumo principu ir (arba) teisėtų lūkesčių principu galima pagrįsti Nyderlandų valdžios institucijų pareigą ir toliau mokėti bedarbio išmokas ieškovams pagrindinėje byloje.
64. Pirmiausia patikslintina, kad šie klausimai susiję tik su dviem iš minėtų ieškovų. Primenu, kad iš tikrųjų Nyderlandų valdžios institucijos pradėjo mokėti bedarbio išmokas M. A. Peeters ir J. G. J. Arnold dar iki įsigaliojant Reglamentui Nr. 883/2004, taip taikydamos minėtame Sprendime Miethe įtvirtintą teismo praktiką. Šiems dviem darbuotojams vėl pradėjus dirbti minėtos institucijos jiems pranešė, kad Nyderlanduose išmokos jiems galėtų būti mokamos ir toliau, jeigu jie vėl taptų bedarbiais iki šių institucijų nustatytos datos, vėlesnės nei 2010 m. gegužės 10 d. Reglamento Nr. 883/2004 įsigaliojimo diena.
65. Taigi Teisingumo Teismo visų pirma prašoma nustatyti, ar pasienio darbuotojams, kurių padėtis tokia, kaip ką tik aprašytoji, galima taikyti specialią pereinamojo laikotarpio sistemą. Tam reikia išsamiai išnagrinėti Reglamento Nr. 883/2004 pereinamojo laikotarpio nuostatas.
1. Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalies taikytinumas bedarbio išmokoms
66. Iš Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalies matyti, kad iš esmės, „jeigu pagal šio reglamento nuostatas asmeniui taikomi valstybės narės, kitos nei nustatyta pagal Reglamento [Nr. 1408/71] II antraštinę dalį, teisės aktai, tie teisės aktai jam taikomi tol, kol nepasikeičia [pasikeičia] atitinkama padėtis“. Tačiau su bedarbio išmokomis susijusios koordinavimo taisyklės galiojant ankstesniajam reglamentui buvo nustatytos jo III antraštinėje dalyje, kurioje išdėstytos „specialios nuostatos, susijusios su įvairiomis išmokų rūšimis“.
67. Pagal Reglamente Nr. 883/2004 nustatytas taisykles M. A. Peeters ir J. G. J. Arnold taikytini teisės aktai lieka nepakitę(35). Iš šio reglamento 87 straipsnio 8 dalies matyti, kad joje nėra nurodyti tokie atvejai, kaip šie, kuriuos Teisingumo Teismo prašoma įvertinti. Vienintelė pereinamojo laikotarpio nuostata, skirta būtent bedarbio išmokoms, – tai Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 10 dalis, kurioje tik nustatytas šio reglamento 65 straipsnio 2 ir 3 dalių taikymas ratione temporis Liuksemburgui. Taigi ji taip pat ne ką tepaaiškina.
68. Šią spragą, mano manymu, galima paaiškinti. Primintina, kad pradiniame reglamento pasiūlyme Komisija siūlė įtvirtinti principą, pagal kurį bedarbiais tapę pasienio darbuotojai turi gauti išmokas paskiausio darbo valstybėje. Kadangi šis principas reiškė Reglamento Nr. 1408/71 pakeitimą, Komisija siūlė priimti pereinamojo laikotarpio priemones(36). Kaip žinoma, Europos Sąjungos Taryba nepritarė šiam Komisijos siūlymui, taigi galiausiai yra įtvirtintas principas, pagal kurį bedarbio išmokas moka gyvenamosios vietos valstybė. Aišku, kad teisės aktų leidėjas nusprendė, jog nėra būtina įtraukti šios srities pereinamojo laikotarpio nuostatas, manydamas, kad šiuo atžvilgiu principas liko nepakitęs. Tai reiškia, kad nebėra išskiriamas darbuotojų, kurie pagal Reglamentą Nr. 1408/71 kvalifikuojami kaip netipiniai pasienio darbuotojai, atvejis.
69. Dėl šių priežasčių man atrodo, kad nagrinėtinas Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalies taikymas pagal analogiją, nes teisės aktų leidėjas nepriėmė kitų nuostatų, leidžiančių atsižvelgiant į įgytas teises užtikrinti perėjimą nuo ankstesniojo reglamento prie naujojo, kuriuo panaikinamas iki jo įsigaliojimo dėl bedarbio išmokų buvęs pripažintas specialus požiūris į netipinius pasienio darbuotojus. Tokios išvados privalumas tas, kad dinamiškai aiškinamas minėtas reglamentas, kartu neprieštaraujant teisės aktų leidėjo siekiui panaikinti Sprendime Miethe nustatytą išimtį.
70. Iš tikrųjų sunku įsivaizduoti, kad visiems darbuotojams, kurie pagal Reglamentą Nr. 1408/71 kvalifikuojami kaip netipiniai darbuotojai ir kurie gaudavo paskiausio darbo valstybės mokamas išmokas, jų mokėjimas būtų 2010 m. gegužės 1 d. be išankstinio pranešimo iškart nutrauktas.
71. Teisės aktų leidėjas tiek pagrindiniame, tiek įgyvendinimo reglamente paliko – mano manymu, netyčia – teisinę spragą, kurią valstybės narės kartais pačios užpildė. Konkrečiai kalbant, Nyderlandų vyriausybė teismo posėdyje patvirtino, kad Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalyje įtvirtintą pereinamojo laikotarpio nuostatą bedarbio išmokoms ji taikė būtent dėl to, kad pokyčiai atitinkamų darbuotojų neužkluptų iškart, staiga ir, svarbiausia, nesant tam pasirengus(37). Taigi dėl tokio taikymo pagal analogiją valstybėms narėms nesusidaro daugiau sunkumų.
2. Dėl sąvokos „nepasikeitusi padėtis“
72. Pripažinus galimybę dėl bedarbio išmokų taikyti Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalį dar reikia patikrinti, ar abiejų atitinkamų ieškovų pagrindinėje byloje padėtis atitinka Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatytas sąlygas. Minėtas straipsnis aiškintinas taip, kad netipiniai pasienio darbuotojai, kurie pagal Reglamentą Nr. 1408/71 gaudavo paskiausio darbo valstybės mokamas bedarbio išmokas, ir toliau gali jas gauti „tol, kol nepasikeičia [pasikeičia] atitinkama padėtis“.
73. Kokios gali būti pasikeitimo priežastys?
74. Aišku, kad a priori, jei vėl pradedama dirbti, tai gali reikšti padėties pasikeitimą, kaip jis suprantamas pagal Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalį, ypač kai kalbama apie bedarbio išmokas(38). Tačiau tai nebūtinai reiškia, kad prarandama teisė į išmokas.
75. Sąjungai neturint kompetencijos derinti sąlygas, kuriomis atsiranda, yra išlaikoma ar prarandama teisė į bedarbio išmokas, reikia remtis nacionaline teise. Tačiau valstybės narės turi nustatyti minėtas sąlygas atsižvelgdamos į Sąjungos teisę.
76. Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar pagal nacionalinę teisę aplinkybė, kad M. A. Peeters ir J. G. J. Arnold kurį laiką vėl dirbo, yra pakankamas pagrindas nutraukti išmokų mokėjimą, ar, buvus tik neilgam išmokų mokėjimo pertrūkiui, galima ir toliau jas mokėti tuo atveju, jei per trumpą laiką vėl tampama bedarbiu.
77. Bylos medžiagoje nėra pakankamai nacionalinės teisės duomenų, kad Teisingumo Teismas galėtų susidaryti nuomonę, be to, bet kuriuo atveju galutinį vertinimą turi atlikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Vis dėlto norėčiau pabrėžti, jog iš Nyderlandų administracinės institucijos teiginių visiškai aiškiai matyti, kad ji ieškovų padėtį vertina kaip vieną laiko atkarpą, todėl neatrodo, kad aplinkybė, jog vėl buvo pradėta dirbti, būtų pakankamas pagrindas galutinai nutraukti bedarbio išmokų mokėjimą, kuris yra konkreti teisių, įgytų iki Reglamento Nr. 883/2004 įsigaliojimo atsižvelgiant į išdirbtą laiką, išraiška. Iš tikrųjų iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, jog UWV pranešė ieškovams, kad jeigu jie iki nurodytos datos – vėlesnės nei Reglamento Nr. 883/2004 įsigaliojimo data – vėl taptų bedarbiais, galėtų prašyti, kad aptariama pašalpa būtų „mokama ir toliau“ arba „vėl pradėta mokėti“.
78. Siekdamas nustatyti, ar pasikeitė padėtis, t. y. ar susidarė aplinkybė, dėl kurios gali būti prarasta teisė į bedarbio išmokas, įgyta iki Reglamento Nr. 883/2004 įsigaliojimo atsižvelgiant į išdirbtą laiką, nacionalinis teismas turi atsižvelgti ir į laikotarpio, kai atitinkami darbuotojai vėl faktiškai dirbo, trukmę. Šiuo atžvilgiu ypatingas dėmesys skirtinas M. A. Peeters padėčiai. Iš tikrųjų UWV pirmiausia teigė, kad aplinkybė, jog M. A. Peeters nuo 2010 m. balandžio 26 d. iki 2010 m. gegužės 18 d. vėl dirbo, reiškia jos padėties pasikeitimą, kuriuo pateisinamas ieškovės nukreipimas į Belgijos valdžios institucijas. Tačiau visiškai akivaizdu, kad šis labai trumpas darbo laikotarpis – vos trys savaitės – nesuteikė M. A. Peeters naujos teisės į išmokas.
79. Taigi, nesant reikalo toliau nagrinėti galimą teisės į nuosavybę bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių principų pažeidimą, siūlau Teisingumo Teismui atsakyti, jog Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalis aiškintina taip, kad ja taip pat siekiama pereinamuoju laikotarpiu reglamentuoti atvejus, kai bedarbiais tapę netipiniai pasienio darbuotojai pagal Reglamento Nr. 1408/71 III antraštinę dalį bedarbio išmokas gaudavo paskiausio darbo valstybėje narėje, nors dabar pagal Reglamentą Nr. 883/2004 kompetentinga mokėti minėtas išmokas yra tik gyvenamosios vietos valstybė. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti, ar dėl to, kad vėl pradėta dirbti, tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje, prarandamos šios srities teisės, įgytos iki Reglamento Nr. 883/2004 įsigaliojimo atsižvelgiant į išdirbtą laiką.
V – Išvada
80. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Rechtbank Amsterdam pateiktus klausimus atsakyti taip:
1. Taikant 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 883/2004 dėl socialinės apsaugos sistemų koordinavimo 65 straipsnio 5 dalies a punktą vienintelė valstybė, kompetentinga mokėti bedarbio išmokas visiškai nedirbantiems pasienio darbuotojams, netgi netipiniams, yra šių darbuotojų gyvenamosios vietos valstybė.
2. Kadangi ieškovų situacija patenka į Reglamento Nr. 883/2004 65 straipsnio 5 dalies a punkto taikymo sritį, tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje, dėl paskiausio darbo valstybės atsisakymo mokėti bedarbio pašalpą pasienio darbuotojams, gyvenantiems kitoje valstybėje narėje, nėra ribojama darbuotojų judėjimo laisvė, jei nustatyta, kad teisė į pašalpą perkeliama į gyvenamosios vietos valstybę.
3. Reglamento Nr. 883/2004 87 straipsnio 8 dalis aiškintina taip, kad ja taip pat siekiama pereinamuoju laikotarpiu reglamentuoti atvejus, kai visiškais bedarbiais tapę netipiniai pasienio darbuotojai pagal Reglamento Nr. 1408/71 III antraštinę dalį bedarbio išmokas gaudavo paskiausio darbo valstybėje narėje, nors dabar pagal Reglamentą Nr. 883/2004 kompetentinga mokėti minėtas išmokas yra tik gyvenamosios vietos valstybė. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti, ar dėl to, kad vėl pradėta dirbti, tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje, prarandamos šios srities teisės, įgytos iki Reglamento Nr. 883/2004 įsigaliojimo atsižvelgiant į išdirbtą laiką.