ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 14ης Απριλίου 2011 (1)
Υπόθεση C‑53/10
Land Hessen
κατά
Franz Mücksch OHG
[αίτηση του Bundesverwaltungsgericht (Γερμανία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Περιβάλλον – Αντιμετώπιση των κινδύνων μεγάλων ατυχημάτων σχετιζόμενων με επικίνδυνες ουσίες – Κατάλληλες αποστάσεις μεταξύ των εγκαταστάσεων όπου υπάρχουν επικίνδυνες ουσίες και των κτιρίων και ζωνών δημόσιας χρήσης»
1. Το γερμανικό Bundesverwaltungsgericht (ομοσπονδιακό διοικητικό δικαστήριο) ζητεί διευκρινίσεις ως προς τις υποχρεώσεις που υπέχουν οι πολεοδομικές αρχές σε περίπτωση που έχει εκδοθεί απόφαση περί χορηγήσεως προκαταρκτικής οικοδομικής αδείας για τη λειτουργία καταστήματος πωλήσεως εξοπλισμού και ειδών κηπουρικής επί οικοπέδου στο οποίο μέχρι πρότινος λειτουργούσε εγκατάσταση ανακυκλώσεως παλαιών μετάλλων και το οποίο βρίσκεται εντός ζώνης όπου απαντούν μεν ήδη καταστήματα λιανικού και χονδρικού εμπορίου, συνεργεία και ένα ξενοδοχείο, πλην όμως πλησίον εγκαταστάσεως όπου υπάρχουν επικίνδυνες ουσίες και η οποία, επομένως, εμπίπτει στην οδηγία Seveso II (2).
2. Τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την υποχρέωση των αρχών να διασφαλίζουν ότι οι πολιτικές διαμορφώνονται και εφαρμόζονται κατά τρόπον που να λαμβάνουν υπόψη την ανάγκη διατηρήσεως, μακροπρόθεσμα, κατάλληλων αποστάσεων μεταξύ των μονάδων που παρουσιάζουν κάποιο κίνδυνο και των κτιρίων και ζωνών δημόσιας χρήσεως.
3. Έχει η εν λόγω υποχρέωση εφαρμογή μόνο στο επίπεδο του σχεδιασμού των χρήσεων γης (3), ήτοι της πολιτικής περί των χρήσεων της γης εντός οριοθετημένων ευρύτερων ζωνών, ή και κατά την έκδοση ατομικών πράξεων πολεοδομικού περιεχομένου; Επίσης, σε περίπτωση που επί του παρόντος υφίσταται πρόσβαση του κοινού σε κτίρια ευρισκόμενα εντός «επικίνδυνης περιοχής» εντοπιζόμενης γύρω από κάποια μονάδα, πρέπει οποιαδήποτε αλλαγή χρήσεως εντός της οικείας περιοχής να συνάδει με τον σκοπό της διατηρήσεως, μακροπρόθεσμα, κατάλληλων αποστάσεων, ή αρκεί απλώς να διασφαλιστεί ότι η νέα χρήση είναι σύμφωνη με την υφιστάμενη κατάσταση;
4. Τα ερωτήματα αυτά ανακύπτουν σε ένα πλαίσιο στο οποίο, αφενός, κανένα σχέδιο χρήσεων γης δεν έχει στην πράξη καταρτιστεί για την οικεία περιοχή και, αφετέρου, το εθνικό δίκαιο επιβάλει τη χορήγηση οικοδομικής αδείας οσάκις ένα έργο πληροί κάποιες συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Στην υπό κρίση υπόθεση, ειδικότερα, το έργο δεν θα οδηγούσε στην επιβολή σε βάρος της υφιστάμενης μονάδας αυστηρότερων απαιτήσεων όσον αφορά την πρόληψη ατυχημάτων.
Η οδηγία Seveso II
5. Κατά το άρθρο 1, η οδηγία «στοχεύει στην πρόληψη μεγάλων ατυχημάτων σχετιζομένων με επικίνδυνες ουσίες, και στον περιορισμό των συνεπειών τους επί του ανθρώπου και του περιβάλλοντος, προκειμένου να εξασφαλισθεί κατά συνεκτικό και αποτελεσματικό τρόπο υψηλή διακοινοτική προστασία». Η πλειονότητα των διατάξεων της οδηγίας σκοπούν να διασφαλίσουν ότι τα πρόσωπα στα οποία ανήκει η εκμετάλλευση μονάδων όπου υπάρχουν επικίνδυνες ουσίες σε ποσότητες μεγαλύτερες από τις οριζόμενες λαμβάνουν τις αναγκαίες προφυλάξεις προς αποτροπή ατυχημάτων και ότι έχει καταρτιστεί σχέδιο έκτακτης ανάγκης για την περίπτωση που, παρά ταύτα, συμβεί κάποιο ατύχημα. Η οδηγία σκοπεί, εξάλλου, να διασφαλίσει ότι η εγκατάσταση των μονάδων από απόψεως χωροταξίας γίνεται κατά τρόπον ώστε να περιορίζονται οι επιπτώσεις ενός τέτοιου ατυχήματος.
6. Συναφώς, η τέταρτη αιτιολογική σκέψη ορίζει ότι «έχοντας υπόψη τα ατυχήματα του Bhopal και του Μεξικού που κατέδειξαν τους κινδύνους της γειτνίασης επικίνδυνων εγκαταστάσεων και κατοικιών, το Συμβούλιο και οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, συνελθόντες στα πλαίσια του Συμβουλίου, κάλεσαν, με το ψήφισμα της 16ης Οκτωβρίου 1989, την Επιτροπή να συμπεριλάβει στην οδηγία 82/501/ΕΟΚ [(4)] διατάξεις για τον έλεγχο του σχεδιασμού χρήσεως γης κατά τη χορήγηση αδειών για νέες εγκαταστάσεις και διατάξεις σε περίπτωση αστικής ανάπτυξης γύρω από υπάρχουσες εγκαταστάσεις».
7. Κατά την αιτιολογική σκέψη 22, «για τη βελτίωση της προστασίας των κατοικημένων περιοχών, των περιοχών όπου συχνάζει το κοινό και των περιοχών με ιδιαίτερο φυσικό ενδιαφέρον ή ιδιαίτερ[α] [ευαίσθητο χαρακτήρα], είναι αναγκαίο οι χωροταξικές πολιτικές των κρατών μελών ή και άλλες σχετικές πολιτικές να συνεκτιμούν την ανάγκη να διατηρούνται, μακροπρόθεσμα, οι κατάλληλες αποστάσεις μεταξύ των περιοχών αυτών και των μονάδων τέτοιας επικινδυνότητας και, για υπάρχουσες μονάδες, να ληφθούν επιπλέον τεχνικά μέτρα, ώστε να μην αυξάνονται οι κίνδυνοι για το κοινό».
8. Το άρθρο 12 της οδηγίας φέρει τον τίτλο «Σχεδιασμός χρήσεων γης». Κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι στόχοι της πρόληψης μεγάλων ατυχημάτων και του περιορισμού των συνεπειών τους να λαμβάνονται υπόψη στις πολιτικές χρήσης γης ή/και τις άλλες σχετικές πολιτικές. Τα κράτη μέλη επιδιώκουν αυτούς τους στόχους ελέγχοντας:
(α) την εγκατάσταση νέων μονάδων,
(β) τις μετατροπές στις υπάρχουσες μονάδες, οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 10 [(5)],
(γ) τα νέα χωροταξικά έργα γύρω από τις υφιστάμενες μονάδες, όπως οδοί επικοινωνίας, χώροι όπου συχνάζει το κοινό, και ζώνες κατοικίας, όταν ο τόπος εγκατάστασης ή τα έργα ενδέχεται να αυξήσουν τον κίνδυνο μεγάλου ατυχήματος ή να επιδεινώσουν τις συνέπειές του.
Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η πολιτική τους περί της χρήσεως γης ή/και οι άλλες σχετικές πολιτικές και διαδικασίες για την εφαρμογή των πολιτικών αυτών λαμβάνουν υπόψη την ανάγκη να διατηρηθούν, μακροπρόθεσμα, κατάλληλες αποστάσεις μεταξύ των μονάδων που καλύπτονται από την παρούσα οδηγία και των ζωνών κατοικίας, των κτιρίων και των ζωνών δημόσιας χρήσης, του κύριου οδικού δικτύου μεταφορών, στο μέτρο του δυνατού, των χώρων αναψυχής και των περιοχών με ιδιαίτερα ευαίσθητο φυσικό περιβάλλον ή με ιδιαίτερο ενδιαφέρον, και, στην περίπτωση υφιστάμενων μονάδων, την ανάγκη για πρόσθετα τεχνικά μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 5 [(6)], ώστε να μην αυξάνονται οι κίνδυνοι για το κοινό» (7).
Συναφής γερμανική νομοθεσία
9. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, του γερμανικού οικοδομικού κώδικα (8) επιβάλλει στους δήμους να καταρτίζουν σχέδια διευθέτησης χρήσεων γης, εφόσον, και στον βαθμό που, αυτά είναι αναγκαία για την αστική ανάπτυξη. Η παράγραφος 7 του ίδιου άρθρου επιβάλλει τη δίκαιη στάθμιση, κατά την κατάρτιση τέτοιων σχεδίων, του συνόλου των αντιτιθέμενων δημόσιων και ιδιωτικών συμφερόντων.
10. Το άρθρο 34 του οικοδομικού κώδικα φέρει τον τίτλο «Νομιμότητα σχεδίων εντός περιοχών στις οποίες οι ανεγερθείσες οικοδομές παρουσιάζουν ορισμένο βαθμό συνοχής». Η παράγραφος 1 ορίζει:
«Εντός των περιοχών στις οποίες οι ανεγερθείσες οικοδομές παρουσιάζουν ορισμένο βαθμό συνοχής, ένα σχέδιο είναι νόμιμο εφόσον βάσει του είδους και της κλίμακας της οικοδομικής χρήσεως, του τρόπου ανεγέρσεως και της επιφανείας του οικοπέδου η οποία θα καλυφθεί με κτίσματα, εντάσσεται αρμονικά στην ιδιαιτερότητα του περιβάλλοντος χώρου και διασφαλίζεται η αξιοποίηση. Οι απαιτήσεις για την ύπαρξη υγιεινών συνθηκών διαβίωσης και εργασίας πρέπει να τηρούνται· δεν πρέπει να αλλοιώνεται η φυσιογνωμία της περιοχής».
11. Δεν αμφισβητείται ότι, σε περίπτωση που δεν έχει καταρτιστεί σχέδιο χρήσεων γης όσον αφορά συγκεκριμένη περιοχή, οι πολεοδομικές αρχές δεν έχουν διακριτική ευχέρεια να αρνηθούν τη χορήγηση προκαταρκτικής οικοδομικής αδείας, οσάκις ένα σχέδιο είναι σύμφωνο με τις απαιτήσεις του άρθρου 34 του οικοδομικού κώδικα. Επιπλέον, δεν υποχρεούνται ούτε έχουν τη δυνατότητα να προβούν σε νέα στάθμιση των δημόσιων και ιδιωτικών συμφερόντων, πράγμα που, αντιθέτως, οφείλουν να πράξουν στην περίπτωση καταρτίσεως σχεδίου χρήσεων γης.
12. Στην περίπτωση κρίσιμων χωροταξικών σχεδιασμών και μέτρων, το άρθρο 50 του νόμου περί προστασίας από τις εκπομπές (9) ορίζει ότι η χωροθέτηση των επιφανειών που προορίζονται για μία συγκεκριμένη χρήση πρέπει να γίνεται κατά τρόπον ώστε να αποφεύγεται, στο μέτρο του δυνατού, ότι οι ζώνες οι οποίες χρησιμοποιούνται αποκλειστικά ή ως επί το πλείστον ως ζώνες κατοικίας καθώς και άλλες ζώνες οι οποίες χρήζουν προστασίας, ιδίως ζώνες δημοσίας χρήσεως, σημαντικοί οδικοί άξονες που χρησιμοποιούνται για μεταφορές, χώροι αναψυχής και περιοχές με ιδιαίτερα ευαίσθητο φυσικό περιβάλλον ή με ιδιαίτερο ενδιαφέρον και κτίρια δημοσίας χρήσεως υφίστανται τις δυσμενείς για το περιβάλλον συνέπειες και επιπτώσεις που έχουν μεγάλα ατυχήματα, κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 5, της οδηγίας Seveso II (10).
13. Τέλος, το άρθρο 3 της 12ης κανονιστικής πράξεως για την εφαρμογή του νόμου περί προστασίας από τις εκπομπές (11) επιβάλλει στα πρόσωπα στα οποία ανήκει η εκμετάλλευση επικίνδυνων μονάδων να λαμβάνουν, ιδίως, τις αναγκαίες προφυλάξεις τόσο για την πρόληψη μεγάλων ατυχημάτων, όσο και για τον περιορισμό, κατά το δυνατόν, των επιπτώσεών τους.
Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα
14. Η Franz Mücksch OHG (στο εξής Mücksch) έλαβε από τον δήμο Darmstadt προκαταρκτική πολεοδομική άδεια (12) για την κατασκευή καταστήματος πωλήσεως εξοπλισμού και ειδών κηπουρικής με επιφάνεια πωλήσεως 9 368 m², σε οικόπεδο ιδιοκτησίας της, ευρισκόμενο σε βιομηχανική περιοχή βορειοδυτικά της πόλεως, επί του οποίου λειτουργούσε μέχρι πρότινος μονάδα ανακυκλώσεως παλαιών μετάλλων. Στην περιοχή γύρω από το οικόπεδο λειτουργούν καταστήματα λιανικού και χονδρικού εμπορίου, συνεργεία και ένα ξενοδοχείο. Το οικόπεδο συνορεύει προς βορρά με σιδηροδρομικές γραμμές, πέραν των οποίων βρίσκονται βιομηχανικά κτίρια της Merck KGaA (στο εξής Merck), τα οποία εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας Seveso II και της 12ης κανονιστικής πράξεως για την εφαρμογή του νόμου περί προστασίας από τις εκπομπές (13). Για την οικεία περιοχή δεν έχει καταρτισθεί σχέδιο χρήσεων γης (14), το δε σχεδιαζόμενο έργο δεν είναι «κρίσιμο από χωροταξικής απόψεως» κατά την έννοια του άρθρου 50 του νόμου περί προστασίας από τις εκπομπές.
15. Η Merck υπέβαλε ένσταση κατά της αποφάσεως περί χορηγήσεως προκαταρκτικής διοικητικής αδείας, επί της οποίας καλείται να αποφανθεί το Land Hessen (η τοπική αρχή στην επικράτεια της οποίας υπάγεται το Darmstadt). Η Mücksch ζητεί την απόρριψη της ενστάσεως.
16. Κατά τη διάρκεια της δίκης, συντάχθηκε μελέτη επιπτώσεων, στηριζόμενη σε κατευθυντήριες γραμμές του ομοσπονδιακού Υπουργείου Περιβάλλοντος, η οποία καθόρισε όρια ασφαλείας σε σχέση με τους πιθανούς κινδύνους που περικλείει η εγκατάσταση της Merck. Το οικόπεδο της Mücksch κείται πλήρως εντός των ως άνω ορίων ασφαλείας.
17. Στην πρωτοβάθμια δίκη, το Land Hessen υποχρεώθηκε να απορρίψει την ένσταση της Merck. Οι εφέσεις που άσκησαν η Merck και το Land Hessen απορρίφθηκαν και, εν συνεχεία, οι εν λόγω διάδικοι άσκησαν αναίρεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Στο πλαίσιο αυτής, υποστηρίζουν ότι η ερμηνεία της εθνικής νομοθεσίας στην οποία προέβη το δευτεροβάθμιο δικαστήριο δεν συνάδει με την οδηγία Seveso II, της οποίας το άρθρο 12, παράγραφος 1, αποκλείει, κατά τους ισχυρισμούς τους, την έγκριση του σχεδίου της Mücksch.
18. Το Bundesverwaltungsgericht αναφέρει ότι, υπό το πρίσμα αποκλειστικά του εθνικού δικαίου, η κατασκευή του καταστήματος είναι νόμιμη και ότι οι αναιρέσεις πρέπει να απορριφθούν. Το κατάστημα «εναρμονίζεται» με τον περιβάλλοντα χώρο, κατά την έννοια του άρθρου 34, παράγραφος 1, του οικοδομικού κώδικα, και λαμβάνει δεόντως υπόψη τα γειτονικά κτίρια, συμπεριλαμβανομένων εκείνων της Merck. Σε περίπτωση που το σχέδιο υλοποιηθεί, οι υποχρεώσεις που υπέχει η Merck βάσει των κανόνων περί προλήψεως μεγάλων ατυχημάτων δεν αναμένεται να μεταβληθούν. Επιπλέον, το σχέδιο πληροί τις απαιτήσεις περί υπάρξεως υγιεινών συνθηκών διαβιώσεως και εργασίας. Επίσης, δεν συντρέχουν λόγοι για την άρνηση χορηγήσεως αδείας βάσει του νόμου περί προστασίας από τις εκπομπές. Επομένως, η πολεοδομική αρχή, η οποία υπό τις συνθήκες αυτές έχει δέσμια αρμοδιότητα, υποχρεούται να εκδώσει θετική απόφαση.
19. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατά πόσον το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας Seveso II επιβάλλει οποιαδήποτε αλλαγή της χρήσεως ακινήτου ευρισκόμενου πλησίον μονάδας που καλύπτεται από την οδηγία να είναι σύμφωνη με την επιταγή περί διατηρήσεως «κατάλληλων αποστάσεων». Σε καταφατική περίπτωση, η ερμηνεία και εφαρμογή του εθνικού δικαίου θα πρέπει να είναι σύμφωνη με την εν λόγω απαίτηση. Συναφώς, ανακύπτει το ζήτημα αν το άρθρο 12, παράγραφος 1, αφορά μόνον τον σχεδιασμό των χρήσεων γης σε πολιτικό επίπεδο ή και τη συγκεκριμένη εφαρμογή των κανόνων περί χρήσεων γης σε κάθε μεμονωμένη περίπτωση. Στη δεύτερη περίπτωση, είναι κρίσιμο να διευκρινιστεί αν υπό συνθήκες μικτών χρήσεων γης, όπως αυτές της υπό κρίση υποθέσεως, η οδηγία απαγορεύει αλλαγή χρήσεως η οποία δεν συμβάλει στην επίτευξη του υποχρεωτικού σκοπού της διατηρήσεως, μακροπρόθεσμα, κατάλληλων αποστάσεων ή αν εθνική νομοθετική ρύθμιση η οποία επιβάλλει μια τέτοια αλλαγή χρήσεως λαμβάνει επαρκώς υπόψη τον οικείο σκοπό.
20. Στο πλαίσιο αυτό το Bundesverwaltungsgericht υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1. Έχει το άρθρο 12, παράγραφος 1, της [οδηγίας Seveso II] την έννοια ότι οι απορρέουσες από αυτήν υποχρεώσεις των κρατών μελών, ιδίως η υποχρέωση συνεκτιμήσεως, στο πλαίσιο των πολιτικών τους για τις χρήσεις γης και των διαδικασιών για την εφαρμογή αυτών των πολιτικών, της ανάγκης να διατηρούνται, μακροπρόθεσμα, οι κατάλληλες αποστάσεις μεταξύ των μονάδων που εμπίπτουν στην οδηγία, αφενός, και των κτιρίων δημοσίας χρήσεως, αφετέρου, βαρύνουν τις αρχές πολεοδομικού σχεδιασμού, οι οποίες λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με τις χρήσεις γης σταθμίζοντας τα θιγόμενα δημόσια και ιδιωτικά συμφέροντα, ή βαρύνουν επίσης τις αρχές που εκδίδουν πολεοδομικές άδειες οι οποίες καλούνται, στο πλαίσιο ασκήσεως δεσμίας αρμοδιότητος, να εκδώσουν απόφαση σχετικά με τη χορήγηση αδείας για την εκτέλεση ενός σχεδίου σε περιοχή στην οποία τα ανεγερθέντα κτίρια παρουσιάζουν ήδη κάποια μορφή συνοχής;
2. Στην περίπτωση που το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας Seveso ΙΙ απευθύνεται επίσης σε αρχές που χορηγούν πολεοδομικές άδειες οι οποίες καλούνται να εκδώσουν απόφαση, στο πλαίσιο ασκήσεως δεσμίας αρμοδιότητος, σχετικά με τη χορήγηση αδείας για την εκτέλεση ενός σχεδίου σε περιοχή στην οποία τα ανεγερθέντα κτίρια παρουσιάζουν ήδη κάποια μορφή συνοχής:
Περιλαμβάνουν οι εν λόγω υποχρεώσεις την απαγόρευση χορηγήσεως αδείας για την ανέγερση κτιρίου δημοσίας χρήσεως, το οποίο –βάσει των αρχών που ισχύουν για την πρόβλεψη νέων χρήσεων– δεν διατηρεί τις κατάλληλες αποστάσεις από υφιστάμενη μονάδα, στην περίπτωση κατά την οποία πλησίον ή σε ελάχιστη μόνον απόσταση από τη μονάδα υπάρχουν ήδη πλείονα παρεμφερή κτίρια δημοσίας χρήσεως, ο δε έχων την εκμετάλλευση δεν πρέπει να αναμένει, συνεπεία του νέου σχεδίου, την επιβολή πρόσθετων απαιτήσεων για τον περιορισμό των επιπτώσεων ατυχήματος, πληρούνται δε οι απαιτήσεις για την ύπαρξη υγιεινών συνθηκών διαβιώσεως και εργασίας;
3. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα αυτό:
Λαμβάνει επαρκώς υπόψη την απαίτηση της διατηρήσεως των κατάλληλων αποστάσεων νομοθετική ρύθμιση βάσει της οποίας πρέπει υποχρεωτικά να χορηγείται άδεια, βάσει των προϋποθέσεων που παρατίθενται στο προηγούμενο ερώτημα, για την ανέγερση ενός κτιρίου δημοσίας χρήσεως;»
21. Η Mücksch, η Merck, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν στο Δικαστήριο γραπτές παρατηρήσεις και εκπροσωπήθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 27ης Ιανουαρίου 2011.
Εκτίμηση
22. Όπως επισημάνθηκε, η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως θέτει δύο σημαντικά ζητήματα. Πρώτον, επιβάλλει το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας υποχρεώσεις μόνο στο επίπεδο του σχεδιασμού των χρήσεων γης ή και στο επίπεδο της εκδόσεως ατομικών πράξεων περί χορηγήσεως ή αρνήσεως χορηγήσεως αδείας για συγκεκριμένα σχέδια (πρώτο ερώτημα); Δεύτερον, σε ποιο βαθμό οι υποχρεώσεις αυτές απαγορεύουν τη χορήγηση αδείας, ιδίως στο πλαίσιο ασκήσεως δέσμιας αρμοδιότητας, για την εκτέλεση ενός σχεδίου το οποίο δεν περιορίζει, αντίθετα στην πραγματικότητα ενισχύει, την παρουσία του κοινού πλησίον της επικίνδυνης μονάδας, παρά το γεγονός ότι άλλα παρακείμενα κτίρια χρησιμοποιούνται εν πάση περιπτώσει από το κοινό και ότι το σχέδιο δεν επιβάλει πρόσθετα μέτρα ασφαλείας (δεύτερο και τρίτο ερώτημα); Θα εξετάσω κατά σειρά τα ζητήματα αυτά.
Το επίπεδο στο οποίο εφαρμόζονται οι υποχρεώσεις
23. Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας Seveso II επιβάλλει στα κράτη μέλη, μεταξύ άλλων, την υποχρέωση να «μεριμνούν ώστε οι στόχοι της πρόληψης μεγάλων ατυχημάτων και του περιορισμού των συνεπειών τους να λαμβάνονται υπόψη στις πολιτικές χρήσης γης ή/και τις άλλες σχετικές πολιτικές» και να διασφαλίζουν ότι «η πολιτική τους περί της χρήσεως γης ή/και οι άλλες σχετικές πολιτικές και διαδικασίες για την εφαρμογή των πολιτικών αυτών» λαμβάνουν υπόψη την ανάγκη να διατηρηθούν, μακροπρόθεσμα, κατάλληλες αποστάσεις μεταξύ των μονάδων που καλύπτονται από την οδηγία και των κτιρίων και ζωνών όπου συχνάζει το κοινό.
24. Από το γράμμα της εν λόγω διατάξεως προκύπτει σαφώς ότι οι υποχρεώσεις αφορούν όχι μόνον τις πολιτικές περί χρήσεων γης αλλά και «άλλες σχετικές πολιτικές». Στις τελευταίες υπάγονται, κατ’ ανάγκην, οι πολιτικές που αναφέρονται στη χορήγηση ή στην άρνηση χορηγήσεως ατομικών πολεοδομικών αδειών, οι οποίες είναι πρωταρχικής σημασίας στο πλαίσιο των πολιτικών περί χρήσεων γης. Επίσης, είναι σαφές ότι οι «διαδικασίες εφαρμογής των πολιτικών αυτών» πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την ανάγκη να διατηρηθούν, μακροπρόθεσμα, κατάλληλες αποστάσεις. Επομένως, στις διαδικασίες αυτές περιλαμβάνονται, κατ’ ανάγκην, οι διαδικασίες που οδηγούν στη χορήγηση ή στην άρνηση χορηγήσεως οικοδομικής αδείας σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, οι οποίες αποτελούν την κατεξοχήν περίπτωση εφαρμογής των πολιτικών σχεδιασμού.
25. Δεδομένης της σαφήνειας του γράμματος της οικείας διατάξεως, θα απαιτούνταν πράγματι σοβαροί λόγοι για να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας δεν αφορά τόσο τις ατομικές πράξεις πολεοδομικού περιεχομένου όσο και τη συνολική πολιτική περί των χρήσεων γης.
26. Η Mücksch επιχειρεί να αντλήσει έναν τέτοιο λόγο από τις επανειλημμένες αναφορές που περιέχει η οδηγία, οι προπαρασκευαστικές εργασίες και οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής (15) σε «πολιτικές» χρήσεων γης και «σχεδιασμό» καθώς και από το γεγονός ότι ο οικείος σκοπός χαρακτηρίζεται ρητά ως μακροπρόθεσμος. Η Γερμανική Κυβέρνηση προβάλει παρόμοια επιχειρήματα, μολονότι παραδέχεται ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, ενδέχεται να επηρεάσει την έκδοση των ατομικών πράξεων πολεοδομικού περιεχομένου σε περιπτώσεις στις οποίες δεν υφίσταται γενική πολιτική χρήσεων γης ή σχέδιο για ορισμένη περιοχή.
27. Αν και τα επιχειρήματα αυτά δεν στερούνται ερείσματος, έχω τη γνώμη ότι δεν μπορούν να οδηγήσουν στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, δεν επιβάλλει υποχρεώσεις και στο επίπεδο των ατομικών πράξεων πολεοδομικού περιεχομένου και μάλιστα είτε έχει καταρτιστεί είτε όχι γενικό σχέδιο.
28. Συγκεκριμένα, είναι σαφές ότι η οδηγία όχι απλώς προβλέπει αλλά, μάλλον, επιβάλλει ένα σύστημα στο πλαίσιο του οποίου οι σκοποί του άρθρου 12, παράγραφος 1, επιδιώκονται, πρώτον, μέσω του πολεοδομικού σχεδιασμού (το επίπεδο της χαράξεως πολιτικής). Για την επίτευξη των εν λόγω σκοπών κατά τρόπο ικανοποιητικό απαιτείται μια συνεκτική και συντονισμένη προσέγγιση, ώστε υποχρέωση ισχύουσα σε σχέση κυρίως με τις ατομικές πράξεις δεν θα συμβιβαζόταν εύκολα με μια τέτοια προσέγγιση. Αντιθέτως, εφόσον μια τέτοια συνεκτική και συντονισμένη προσέγγιση έχει ήδη διαμορφωθεί, εύλογα αναμένεται ότι οι ατομικές πράξεις πολεοδομικού περιεχομένου θα είναι σύμφωνες με αυτή και ότι οι στόχοι θα επιτευχθούν στην πράξη και δεν θα παραμείνουν κενό γράμμα.
29. Εντούτοις, εύκολα μπορεί κανείς να φανταστεί περιπτώσεις στις οποίες το σενάριο αυτό δεν επαληθεύεται. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, δεν έχει, στην πραγματικότητα, καταρτισθεί σχέδιο χρήσεων γης για την οικεία περιοχή. Σε άλλες υποθέσεις, είναι πιθανό να έχει καταρτιστεί σχέδιο, πλην όμως ενδέχεται να μην έχει ληφθεί δεόντως υπόψη η ανάγκη διατηρήσεως κατάλληλων αποστάσεων. Ή, ανάλογα με τους εθνικούς κανόνες, το σχέδιο χρήσεων γης ενδέχεται να μην επιβάλλει δεσμευτικές υποχρεώσεις στις αρχές που είναι αρμόδιες για την έκδοση αποφάσεων επί ατομικών αιτήσεων περί χορηγήσεως οικοδομικής αδείας.
30. Πάντως, το άρθρο 12, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας επιβάλλει ρητώς στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μεριμνούν, μεταξύ άλλων, ότι η ανάγκη διατηρήσεως κατάλληλων αποστάσεων λαμβάνεται πράγματι υπόψη στο πλαίσιο των διαδικασιών εφαρμογής των σχετικών πολιτικών τους. Αυτό σημαίνει ότι το εθνικό σύστημα, όποιοι και αν είναι οι ειδικότεροι μηχανισμοί του, πρέπει να διασφαλίζει ότι η εν λόγω ανάγκη λαμβάνεται υπόψη σε κάποιο στάδιο και, το αργότερο, κατά το τελικό στάδιο, ήτοι στο πλαίσιο της διαδικασίας που οδηγεί στη χορήγηση ή στην άρνηση χορηγήσεως ατομικής οικοδομικής αδείας για την ανέγερση κτιρίου πλησίον μονάδας που καλύπτεται από την οδηγία. Στην αντίθετη περίπτωση, θα υφίστατο ο κίνδυνος η οδηγία να καταστεί άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας συναφώς.
31. Επισημαίνεται, εντούτοις, ότι το συμπέρασμα αυτό ουδόλως απαλλάσσει τα κράτη από την πρωταρχική υποχρέωση να διασφαλίζουν ότι η ανάγκη διατηρήσεως κατάλληλων αποστάσεων λαμβάνεται δεόντως υπόψη κατά το πρώτο στάδιο, ήτοι κατά το στάδιο του σχεδιασμού των χρήσεων γης (16).
Η έκταση της σχετικής υποχρεώσεως
32. Από την ανάλυση του πρώτου ερωτήματος συνάγεται ότι οι αρμόδιες αρχές για την εξέταση της αιτήσεως της Mücksch περί χορηγήσεως οικοδομικής αδείας οφείλουν, κατά τη λήψη αποφάσεως επί της οικείας αιτήσεως, να «λάβουν υπόψη την ανάγκη να διατηρηθούν, μακροπρόθεσμα, κατάλληλες αποστάσεις» μεταξύ των κτιρίων της Merck και του καταστήματος πωλήσεως εξοπλισμού και ειδών κηπουρικής που η Mücksch προτίθεται να ανεγείρει.
33. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο χρειάζεται να γνωρίζει με μεγαλύτερη ακρίβεια σε τι συνίσταται το περιεχόμενο της οικείας υποχρεώσεως πριν αποφανθεί επί της αναιρέσεως. Κατά την υποβολή του δεύτερου και του τρίτου ερωτήματος και την παρουσίαση των λόγων που υπαγορεύουν αυτά, το αιτούν δικαστήριο προσδιορίζει έναν αριθμό παραγόντων που ενδέχεται να έχουν σημασία συναφώς: (i) το γεγονός ότι δεν έχει καταρτιστεί σχέδιο χρήσεων γης, με συνέπεια η αρμοδιότητα της αδειοδοτούσας αρχής να περιορίζεται στο να εξακριβώσει κατά πόσον υφίσταται συμμόρφωση με τις διατάξεις του οικοδομικού κώδικα· (ii) το γεγονός ότι το σχετικό με το κατάστημα σχέδιο είναι πράγματι σύμφωνο με τις απαιτήσεις του οικοδομικού κώδικα, με συνέπεια να επιβάλλεται η χορήγηση αδείας κατά το εθνικό δίκαιο· (iii) το γεγονός ότι, ανεξαρτήτως του αν το σχέδιο εκτελεστεί ή όχι, το κοινό συχνάζει και θα εξακολουθήσει να συχνάζει σε άλλα κτίρια και περιοχές πλησίον του ακινήτου αυτού· (iv) το γεγονός ότι, αν το σχέδιο εκτελεστεί θα οδηγήσει μάλλον σε αύξηση παρά σε περιορισμό της παρουσίας του κοινού· και (v) το γεγονός ότι είτε υλοποιηθεί το σχέδιο είτε όχι δεν θα επιβληθούν στη Merck πρόσθετες απαιτήσεις στον τομέα της ασφάλειας.
34. Από τους παράγοντες αυτούς, οι παράγοντες (i) και (ii) αφορούν το ζήτημα κατά πόσον το εθνικό διαδικαστικό πλαίσιο το οποίο, υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπό κρίση υποθέσεως, επιβάλλει την έκδοση απόφαση περί χορηγήσεως αδείας είναι σύμφωνο με τις απαιτήσεις της οδηγίας. Εξάλλου, οι παράγοντες (iii), (iv) και (v) αφορούν μάλλον τις ουσιαστικές παρά τις διαδικαστικές απαιτήσεις της οδηγίας· το ζήτημα είναι αν αυτοί, θεωρούμενοι μεμονωμένα ή σωρευτικώς, μπορούν να δικαιολογήσουν την έκδοση αποφάσεως περί χορηγήσεως ή αρνήσεως χορηγήσεως αδείας υπό περιστάσεις όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης.
35. Πριν εξεταστούν οι δύο αυτές κατηγορίες παραγόντων, φρονώ ότι είναι χρήσιμη μια προσεκτικότερη εξέταση του γράμματος της οικείας διατάξεως.
Το γράμμα του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας
36. Στην τελική έκθεση που συντάχθηκε στο πλαίσιο της μελέτης εκτιμήσεως επιπτώσεων η οποία πραγματοποιήθηκε πριν από την υποβολή της πρόσφατης προτάσεως περί αντικαταστάσεως της οδηγίας Seveso II (17) αναφέρεται ότι η οδηγία «περιλαμβάνει υποχρεώσεις όσον αφορά τον σχεδιασμό χρήσεων γης για νέες εγκαταστάσεις και μια αόριστα διατυπωμένη υποχρέωση “να λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη να διατηρηθούν, μακροπρόθεσμα, κατάλληλες αποστάσεις” η οποία θα μπορούσε να καλύπτει και τις υφιστάμενες εγκαταστάσεις». Το συνημμένο στην πρόταση αυτή έγγραφο εργασίας της Επιτροπής (18) αναφέρει ότι «το ζήτημα των υφιστάμενων μονάδων που είναι εγκατεστημένες σε περιοχές που γειτνιάζουν άμεσα με ζώνες κατοικίας και άλλες ζώνες όπου συχνάζει το κοινό, το οποίο αντιμετωπίζεται σε εθνικό επίπεδο από ορισμένα κράτη μέλη, δεν καλύπτεται επί του παρόντος».
37. Μολονότι η υποχρέωση αυτή εύλογα περιγράφεται ως «αόριστα διατυπωμένη», εντούτοις δεν θεωρώ ότι υπάρχουν αμφιβολίες όσον αφορά την εφαρμογή της στις υφιστάμενες μονάδες. Η υποχρέωση αυτή αφορά ρητώς τις «μονάδες που καλύπτονται από την οδηγία», δεν αμφισβητείται δε ότι η οδηγία καλύπτει τις υφιστάμενες μονάδες. Εξάλλου, το γεγονός αυτό δεν αμφισβητήθηκε σε κανένα στάδιο της παρούσας δίκης.
38. Πάντως, είναι αληθές ότι απαιτούνται κάποιες διευκρινίσεις.
39. Πρώτον, η φράση «κατάλληλες αποστάσεις» καταλείπει σημαντικά περιθώρια ερμηνείας. Αυτό είναι φυσικό και αναπόφευκτο, καθόσον δεν μπορεί να υφίστανται ακριβή, απόλυτα και αντικειμενικά όρια στην «επικίνδυνη ζώνη» που βρίσκεται γύρω από κάποια μονάδα, τέτοια δε όρια, εν πάση περιπτώσει, θα διαφέρουν ανάλογα, μεταξύ άλλων, με τη φύση του κινδύνου και τα μέτρα ασφαλείας που έχουν ληφθεί. Επομένως, σε κάθε περίπτωση κατά την οποία λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη διατηρήσεως τέτοιων αποστάσεων θα πρέπει να εκτιμάται η σχετική απόσταση. Ανάλογα με την περίπτωση, η εκτίμηση μπορεί να πραγματοποιείται κατά τρόπο αφηρημένο, σύμφωνα με πάγια κριτήρια που στηρίζονται σε σχετικούς παράγοντες, ή κατά τρόπο συγκεκριμένο, δηλαδή κατά περίπτωση και, ενδεχομένως, στο επίπεδο της εκδόσεως ατομικής οικοδομικής αδείας. Η εκτίμηση αυτή μπορεί να οδηγήσει σε ένα αυθαίρετο και απόλυτο όριο (για παράδειγμα, απαγόρευση προσβάσεως του κοινού σε περιοχές ή κτίρια που κείνται εντός ορισμένης ακτίνας από τη μονάδα) ή σε υιοθέτηση ελαστικότερης προσεγγίσεως στηριζόμενης σε συγκεκριμένες περιστάσεις (όπως, τα γεωγραφικά χαρακτηριστικά, η κατεύθυνση των κυρίαρχων ανέμων ή η συχνότητα και η ένταση της δημόσιας χρήσης). Η οδηγία δεν φαίνεται να αποκλείει καμία από τις ανωτέρω προσεγγίσεις.
40. Εν συνεχεία, η λέξη «μακροπρόθεσμα» όχι μόνον είναι, αυτή καθαυτή, αόριστη, αλλά επίσης ενδέχεται να αναφέρεται είτε σε ένα απροσδιόριστο χρονικό σημείο στο μέλλον είτε στην ανάγκη να διατηρούνται οι κατάλληλες αποστάσεις σε μόνιμη, κατ’ ουσίαν, βάση. Με τις παρατηρήσεις της, η Επιτροπή επέμεινε στη δεύτερη ερμηνεία, υποστηρίζοντας ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να διατηρούν τις υφιστάμενες κατάλληλες αποστάσεις τόσο επί του παρόντος όσο και στο μέλλον. Έχω τη γνώμη ότι οι δύο ερμηνείες στην πραγματικότητα συγκλίνουν και ότι το γράμμα της οικείας διατάξεως δύναται να στηρίξει και τις δύο. Επομένως, όταν οι κατάλληλες αποστάσεις τηρούνται ήδη, είναι αναγκαίο να διατηρηθούν (μακροπρόθεσμα) στο μέλλον· όταν δεν τηρούνται, είναι αναγκαίο να θεσπιστούν ως μακροπρόθεσμος σκοπός. Εντούτοις, σε καμία από τις δύο περιπτώσεις δεν προβλέπεται συγκεκριμένη προθεσμία.
41. Τέλος, επισημαίνεται ότι, κατά το γράμμα του άρθρου 12, παράγραφος 1, η «ανάγκη» να διατηρηθούν κατάλληλες αποστάσεις δεν συνιστά, αυτή καθεαυτή, υποχρέωση ή απαίτηση η οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη ή στις αρχές τους. Αυτό το οποίο ζητείται από τα κράτη μέλη είναι να μεριμνούν ώστε οι πολιτικές τους και οι διαδικασίες εφαρμογής των πολιτικών αυτών να «λαμβάνουν υπόψη» την εν λόγω ανάγκη. Με άλλα λόγια, η επίμαχη ανάγκη πρέπει, κατά κάποιο τρόπο, να περιλαμβάνεται μεταξύ των στοιχείων που συνεκτιμώνται, καθώς επίσης να σταθμίζεται με άλλες συναφείς ανάγκες και συμφέροντα κατά την επεξεργασία και εφαρμογή των οικείων πολιτικών. Μια τέτοια διαδικασία δεν μπορεί να συνίσταται στην έκδοση αυτόματων αποφάσεων με προκαθορισμένο από τον νόμο περιεχόμενο στις οποίες καταλήγει κανείς με την απλή εφαρμογή μιας μεθόδου.
Οι διαδικαστικές απαιτήσεις της οδηγίας
42. Τα ουσιώδη στοιχεία της υποθέσεως της οποίας επελήφθη το αιτούν δικαστήριο είναι τα ακόλουθα. Κατά το γερμανικό δίκαιο, όταν για ορισμένη περιοχή δεν έχει καταρτιστεί σχέδιο χρήσεων γης, η αρχή που είναι αρμόδια για την έκδοση αποφάσεων επί των αιτήσεων αδείας προς ανέγερση κτιρίου εντός της οικείας περιοχής οφείλει να εξετάζει τη συμβατότητα κάθε αιτήσεως με τον οικοδομικό κώδικα και ορισμένες άλλες διατάξεις. Η εν λόγω αρχή δεν έχει την ευχέρεια να λάβει υπόψη άλλους παράγοντες –όπως την ανάγκη διατηρήσεως, μακροπρόθεσμα, κατάλληλων αποστάσεων– αλλά οφείλει να δεχθεί την αίτηση (τουλάχιστον στο στάδιο της εκδόσεως αποφάσεως περί χορηγήσεως προκαταρκτικής οικοδομικής άδειας) αν η συμβατότητα αυτή αποδεικνύεται. Δεδομένου ότι στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης η συμβατότητα αυτή αποδείχθηκε, η προκαταρκτική άδεια χορηγήθηκε αυτομάτως.
43. Σύμφωνα με την προηγηθείσα ανάλυση, μια τέτοια κατάσταση δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας. Η διάταξη αυτή προβλέπει, κατά γενικό κανόνα, ότι θα καταρτιστούν σχέδια χρήσεων γης. Όταν τέτοια σχέδια καταρτίζονται, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την ανάγκη διατηρήσεως κατάλληλων αποστάσεων. Όταν τέτοια σχέδια δεν έχουν καταρτιστεί, η ανάγκη αυτή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη –όπως και κάθε άλλη απαίτηση που επιβάλλει ο οικοδομικός κώδικας ή άλλες εφαρμοστέες νομοθετικές διατάξεις– στο πλαίσιο της διαδικασίας χορηγήσεως ή αρνήσεως χορηγήσεως ατομικής οικοδομικής αδείας. Αυτό δεν συνέβη στην υπόθεση της κύριας δίκης.
44. Κατ’ ακολουθία, φρονώ ότι το Bundesverwaltungsgericht οφείλει, όπως το ίδιο ανέφερε, να ερμηνεύσει και να εφαρμόσει το εθνικό του δίκαιο κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας. Εν πάση περιπτώσει, η αυτόματη έγκριση δεν είναι προφανώς σύμφωνη με την οδηγία.
45. Εντούτοις, το γεγονός αυτό δεν σημαίνει ότι η αίτηση οικοδομικής αδείας πρέπει να απορριφθεί. Άρνηση χορηγήσεως αδείας η οποία δεν θα ελάμβανε δεόντως υπόψη την ανάγκη διατηρήσεως κατάλληλων αποστάσεων δεν θα ήταν περισσότερο έγκυρη από έγκριση δοθείσα υπό τις συνθήκες αυτές. Επομένως, όταν η αρμόδια αρχή λάβει νέα απόφαση, συνεκτιμώντας την επίμαχη ανάγκη, θα πρέπει να καθορίσει τη σημασία θα προσδώσει στους λοιπούς τρεις παράγοντες και, συγκεκριμένα, στην ύπαρξη άλλων κτιρίων και ζωνών δημόσιας χρήσεως, στην αύξηση του αριθμού των προσώπων που συχνάζουν στην περιοχή πλησίον της μονάδας της Merck και στο γεγονός ότι, αν το σχέδιο της Mücksch εγκριθεί, δεν θα συντρέχει ανάγκη επιβολής στη Merck της υποχρεώσεως λήψεως πρόσθετων μέτρων ασφαλείας.
Οι ουσιαστικές απαιτήσεις της οδηγίας
46. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, με τη μελέτη επιπτώσεων προσδιορίστηκε μια ζώνη γύρω από τη μονάδα της Merck, της οποίας τα όρια μπορεί να θεωρηθεί ότι κρίθηκαν ως αντιπροσωπεύοντα «κατάλληλη απόσταση» για τους σκοπούς εφαρμογής της οδηγίας (19). Η ζώνη αυτή καλύπτει εδάφη μικτής χρήσεως και περιλαμβάνει διάφορα άλλα κτίρια και ζώνες δημόσιας χρήσεως (20). Επομένως, επί του παρόντος, το είδος κατάλληλων αποστάσεων που προβλέπει η οδηγία προφανώς δεν τηρείται. Εντούτοις, στο μέτρο που δεν απαιτείται έκδοση αποφάσεως αναφορικά με τη χρήση των υφισταμένων κτιρίων και ζωνών, δεν υπάρχει δυνατότητα συνεκτιμήσεως της ανάγκης διατηρήσεως, μακροπρόθεσμα, τέτοιων αποστάσεων (πλην στο πλαίσιο διαδικασίας συνοπτικής απαλλοτριώσεως ή διαταγών περί κατεδαφίσεως που δεν προβλέπονται από την οδηγία).
47. Αντιθέτως, η ανάγκη αυτή πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την αξιολόγηση του σχεδίου της Mücksch, το οποίο συνεπάγεται τη μεταβολή της χρήσεως ενός τμήματος τους εδάφους εντός της οικείας ζώνης. Είναι εύλογο να γίνει δεκτό ότι η χρήση του επί του παρόντος ως εγκαταστάσεως ανακυκλώσεως παλαιών μετάλλων συνεπάγεται την τακτική παρουσία εργαζομένων που εξασφαλίζουν τη λειτουργία της εγκαταστάσεως καθώς και την, λιγότερο τακτική, παρουσία προσώπων που παραδίδουν παλαιά μεταλλικά αντικείμενα προς ανακύκλωση ή που έρχονται να παραλάβουν ανακυκλωμένα προϊόντα. Το κατάστημα πωλήσεως εξοπλισμού και ειδών κηπουρικής του οποίου η ανέγερση προτείνεται μπορεί προφανώς να οδηγήσει σε αύξηση της προσελεύσεως του κοινού, το οποίο αποτελείται από (δυνητικούς) πελάτες, χωρίς ταυτόχρονη μείωση του αριθμού των εργαζομένων ή των παραδόσεων. Η παρουσία περισσοτέρων προσώπων εντός της «επικίνδυνης περιοχής» γύρω από τη μονάδα της Merck, μολονότι δεν ασκεί προφανώς επιρροή όσον αφορά τον κίνδυνο προκλήσεως ατυχήματος, ενδέχεται πάντως να καταστήσει σοβαρότερες τις συνέπειες σε περίπτωση που τέτοιο ατύχημα θα συνέβαινε. Εντούτοις, δεν αμφισβητείται ότι τα μέτρα ασφαλείας που η Merck έχει προς το παρόν λάβει θεωρούνται κατάλληλα, ακόμη και αν η παρουσία του κοινού στην οικεία ζώνη αυξηθεί κατά τα προβλεπόμενα σε περίπτωση που το σχέδιο της Mücksch υλοποιηθεί. Το γεγονός αυτό μπορεί να σημαίνει είτε ότι η αύξηση του κοινού είναι περιορισμένης σημασίας στο πλαίσιο της βιομηχανικής ζώνης στο σύνολό της (εντός της οποίας, υπενθυμίζεται, λειτουργούν ήδη εμπορικά καταστήματα χονδρικού και λιανικού εμπορίου, συνεργεία και ένα ξενοδοχείο), ή ότι τα υφιστάμενα μέτρα ασφαλείας υπερβαίνουν το ελάχιστο αναγκαίο όριο.
48. Όλοι οι ανωτέρω παράγοντες είναι, κατά την άποψή μου, κρίσιμοι για την εκ μέρους της πολεοδομικής αρχής συνεκτίμηση της ανάγκης διατηρήσεως, μακροπρόθεσμα, κατάλληλων αποστάσεων. Εντούτοις, κανένας από αυτούς δεν είναι προφανώς καθοριστικός για το τελικό αποτέλεσμα στο οποίο θα οδηγήσει η συνεκτίμηση αυτή.
49. Το γεγονός ότι το σχέδιο δεν μεταβάλλει τον συνολικό χαρακτήρα της οικείας ζώνης ως ζώνης μικτών χρήσεων η οποία αναπόφευκτα θα διατηρήσει τον χαρακτήρα αυτό για κάποιο διάστημα και το γεγονός ότι η Merck δεν θα υποχρεωθεί στη λήψη αυστηρότερων μέτρων ασφαλείας σε περίπτωση που το σχέδιο υλοποιηθεί, είναι προφανώς ενδεικτικά του ότι το επίμαχο σχέδιο είναι τουλάχιστον σύμφωνο με το status quo. Εντούτοις, το γεγονός ότι οι επιπτώσεις τυχόν ατυχήματος ενδέχεται να είναι βαρύτερες δεν συμβιβάζεται εξίσου με τον μακροπρόθεσμο σκοπό της διατηρήσεως κατάλληλων αποστάσεων· αντιθέτως, σχέδια τα οποία θα περιόριζαν τη βαρύτητα των συνεπειών θα ήταν, καταρχήν, προτιμότερα.
50. Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι κανένα στοιχείο του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας δεν επιβάλλει την αυτόματη άρνηση χορηγήσεως οικοδομικής αδείας σε σχέση με σχέδιο που θα οδηγήσει άμεσα σε αύξηση της παρουσίας του κοινού στην «επικίνδυνη ζώνη» που εντοπίζεται γύρω από εγκατάσταση αποθηκεύσεως επικίνδυνων ουσιών. Πράγματι, μια τέτοια αύξηση ενδέχεται να μη θίγει σε όλες τις περιπτώσεις τον ως άνω μακροπρόθεσμο σκοπό: για παράδειγμα, αύξηση της παρουσίας σε ένα τμήμα της οικείας ζώνης, σε συνδυασμό με μείωση της παρουσίας σε ένα άλλο τμήμα ή με τη σταδιακή μεταφορά όλων των κατοικιών εκτός της οικείας ζώνης (21) θα μπορούσε να οδηγήσει στη θέσπιση αποτελεσματικότερων μέτρων προλήψεως και απομακρύνσεως, συμβάλλοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο στους συνολικούς σκοπούς της οδηγίας. Επιπλέον, δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι, ακόμη και μετά τον προσδιορισμό των παραμέτρων της «ανάγκης να διατηρηθούν, μακροπρόθεσμα, κατάλληλες αποστάσεις», η εν λόγω ανάγκη, αυτή καθεαυτή, αποτελεί απλώς έναν –αν και βεβαίως πολύ σημαντικό– από τους παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προς έκδοση αποφάσεως. Συγκεκριμένα, αν η οδηγία περιλάμβανε απόλυτη απαγόρευση αυτής της μορφής, θα ήταν δύσκολο να αντιληφθεί κανείς τον τρόπο με τον οποίο η δεύτερη ανάγκη, η οποία κατά το ίδιο εδάφιο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη –ήτοι «για τις υφιστάμενες μονάδες, η ανάγκη συμπληρωματικών τεχνικών μέτρων σύμφωνα με το άρθρο 5, ώστε να μην αυξάνονται οι κίνδυνοι για το κοινό»– θα μπορούσε να είναι λυσιτελής.
51. Τέλος, υπενθυμίζεται ότι με την οδηγία Seveso II επιτυγχάνεται μια κάποια ισορροπία μεταξύ της ευθύνης των προσώπων που εκμεταλλεύονται την επικίνδυνη εγκατάσταση (η οποία αφορά πρωτίστως μέτρα ασφαλείας και σχέδια έκτακτης ανάγκης) και της ευθύνης των εθνικών αρχών που είναι επιφορτισμένες με την εποπτεία των εν λόγω εγκαταστάσεων και των κινδύνων που αυτές περικλείουν (συμπεριλαμβανομένης της ευθύνης των πολεοδομικών αρχών περί συνεκτιμήσεως της ανάγκης διατηρήσεως, μακροπρόθεσμα, κατάλληλων αποστάσεων). Η προσέγγιση που υποστηρίζει η Merck στην παρούσα δίκη, κατά την οποία πρέπει να αποδίδεται πρωταρχική σημασία στα συμφέροντα των προσώπων που εκμεταλλεύονται τις εν λόγω επικίνδυνες εγκαταστάσεις, θα είχε, κατά την άποψή μου, ως αποτέλεσμα να γείρει σαφώς την πλάστιγγα υπέρ των προσώπων που ασκούν την εκμετάλλευση.
52. Για τον λόγο αυτόν, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι μολονότι οι παράγοντες στους οποίους αναφέρεται το αιτούν δικαστήριο στο πλαίσιο του δεύτερου και του τρίτου ερωτήματος πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά την αξιολόγηση της αιτήσεως της Mücksch περί χορηγήσεως οικοδομικής αδείας, πάντως, αυτοί καθεαυτοί, δεν είναι αποφασιστικής σημασίας για την έκβαση της ως άνω αξιολογήσεως, προς έκδοση δε αποφάσεως πρέπει να γίνει στάθμιση των παραγόντων αυτών μεταξύ τους καθώς και με κάθε άλλη σχετική εκτίμηση.
Πρόταση
53. Υπό το φως όλων των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να δώσει στο ερώτημα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht την ακόλουθη απάντηση:
Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας του Συμβουλίου 96/82/ΕΚ, της 9ης Δεκεμβρίου 1996, για την αντιμετώπιση των κινδύνων μεγάλων ατυχημάτων σχετιζόμενων με επικίνδυνες ουσίες, έχει την έννοια ότι
1) η ανάγκη να διατηρηθούν, μακροπρόθεσμα, κατάλληλες αποστάσεις μεταξύ των μονάδων όπου υπάρχουν επικίνδυνες ουσίες και, ειδικότερα, των κτιρίων και ζωνών δημόσιας χρήσεως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον κατά την κατάρτιση σε πολιτικό επίπεδο των σχεδίων χρήσεων γης, αλλά σε κάθε στάδιο οποιασδήποτε διαδικασίας που περιλαμβάνει την αξιολόγηση ειδικών σχεδίων και την έκδοση αποφάσεως περί χορηγήσεως ή αρνήσεως χορηγήσεως ατομικής οικοδομικής αδείας·
2) όταν ζητείται οικοδομική άδεια για ένα συγκεκριμένο σχέδιο εντός περιοχής για την οποία δεν έχει καταρτιστεί πολιτική ή σχέδιο χρήσεων γης, η αρμόδια για την έκδοση αποφάσεως επί της αιτήσεως αρχή πρέπει να διασφαλίζει ότι η ανάγκη αυτή λαμβάνεται υπόψη·
3) ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, η εν λόγω αρχή πρέπει να λαμβάνει υπόψη παράγοντες όπως την ύπαρξη πλησίον της οικείας εγκαταστάσεως υφιστάμενων κτιρίων και ζωνών όπου συχνάζει το κοινό, το γεγονός ότι το σχέδιο θα οδηγήσει σε αύξηση της παρουσίας του κοινού στην οικεία ζώνη ή το γεγονός ότι το σχέδιο δεν θα οδηγήσει στην επιβολή πρόσθετων απαιτήσεων ασφαλείας σε βάρος της οικείας εγκαταστάσεως. Εντούτοις, οι παράγοντες αυτοί, μεμονωμένα εξεταζόμενοι, δεν είναι, αυτοί καθεαυτοί, αποφασιστικής σημασίας για την έκβαση της αιτήσεως οικοδομικής αδείας.