CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 21 februari 2013 (1)
Zaak C‑648/11
MA,
BT,
DA
tegen
Secretary of State for the Home Department
[verzoek van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Verordening (EG) nr. 343/2003 (Dublin II) – Vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat wordt ingediend door niet-begeleide minderjarigen die onderdaan zijn van een derde staat – Samenloop van asielverzoeken – Belang van het kind”
1. In het kader van een procedure strekkende tot vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielverzoeken die zijn ingediend door drie minderjarige niet-begeleide onderdanen van derde staten, die geen gezinsleden hebben die zich legaal ophouden op het grondgebied van de Unie, stelt de Court of Appeal het Hof een niet eerder behandelde vraag over de uitlegging van de tweede alinea van artikel 6 van de Dublin II-verordening(2).
2. De in verordening nr. 343/2003 neergelegde criteria voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek kunnen leiden tot samenloopgevallen die – zoals in casu blijkt – niet eenvoudig op basis van de letter van de bepalingen van die verordening kunnen worden opgelost, en het is meer dan aannemelijk dat het onderhavige geval niet is voorzien.
3. Omdat ik mij bewust ben van de uitleggingsmoeilijkheden van de prejudiciële vraag – duidelijk tot uitdrukking komend in de tegengestelde standpunten van de deelnemers aan deze procedure – zal ik het Hof een integratieve uitlegging in overweging geven van de tweede alinea van artikel 6 van verordening nr. 343/2003, waarin de bescherming van de belangen van het kind (artikel 24, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; hierna: „Handvest”) en de door de verordening beoogde doelstellingen van duidelijkheid en voortvarendheid bij de vaststelling van de verantwoordelijke staat voor de behandeling van een asielverzoek vooropstaan.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
4. Artikel 24, lid 2, van het Handvest bepaalt: „Bij alle handelingen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.”
B – Verordening nr. 343/2003
5. In de punten 3, 4 en 15 van de considerans van de Dublin II-verordening wordt overwogen:
„3) In de conclusies van Tampere werd ook aangegeven dat een gemeenschappelijk asielstelsel op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.
4) Deze methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het toekennen van de vluchtelingenstatus te waarborgen en de doelstelling om asielverzoeken snel te behandelen, niet te ondermijnen.
[...]
15) Deze verordening is opgesteld met inachtneming van de grondrechten en de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend. Zij is er met name op gericht het recht op asiel dat in artikel 18 van het Handvest wordt gegarandeerd, volledig te waarborgen.”
6. Overeenkomstig artikel 1 van de verordening „worden [hierin] de criteria en instrumenten vastgesteld om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten is ingediend”.
7. Artikel 2 van de verordening bevat de navolgende, voor de onderhavige procedure relevante definities. Het bepaalt dat voor de toepassing van de verordening wordt verstaan onder:
„c) ‚asielverzoek’: een verzoek van een onderdaan van een derde land dat kan worden opgevat als een verzoek om verlening van internationale bescherming door een lidstaat krachtens het Verdrag van Genève. [...]
d) ‚asielzoeker’: een onderdaan van een derde land die een asielverzoek heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;
[...]
h) ‚niet-begeleide minderjarige’: ongehuwde personen jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht voor hen verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomen, zolang zij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staan; onder dit begrip vallen ook minderjarigen die zonder begeleiding worden achtergelaten nadat zij op het grondgebied van de lidstaat zijn aangekomen.”
8. Artikel 3 van de verordening luidt:
„1. De lidstaten behandelen elk asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van hen wordt ingediend, hetzij aan de grens hetzij op hun grondgebied. Een asielverzoek wordt door een enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.
2. In afwijking van lid 1 kan elke lidstaat een bij hem ingediend asielverzoek van een onderdaan van een derde land behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht. In dat geval wordt deze lidstaat de verantwoordelijke lidstaat in de zin van deze verordening en neemt hij de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich. In voorkomend geval stelt hij de lidstaat die op grond van de criteria van deze verordening voorheen verantwoordelijk was, of de lidstaat waar een procedure loopt om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk was, of de lidstaat tot welke een verzoek tot overname of terugname is gericht, daarvan in kennis.
[...]”
9. Volgens artikel 4, lid 1, van de verordening vangt „de procedure waarbij wordt vastgesteld welke lidstaat [...] verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, [...] aan zodra het asielverzoek voor de eerste maal bij een lidstaat wordt ingediend”.
10. In hoofdstuk III (artikelen 5 tot en met 14), „Rangorde van de criteria”, zijn de relevante criteria vermeld aan de hand waarvan wordt bepaald „welke lidstaat verantwoordelijk is” in de zin van het hiervoor weergegeven artikel 3, lid 1.
Artikel 5:
„1. De in dit hoofdstuk vastgestelde criteria aan de hand waarvan wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, zijn van toepassing in de volgorde waarin zij voorkomen in de tekst.
2. Welke lidstaat met toepassing van deze criteria verantwoordelijk is, wordt vastgesteld op grond van de situatie op het tijdstip waarop de asielzoeker zijn verzoek voor de eerste maal bij een lidstaat indient.”
Artikel 6:
„Indien de asielzoeker een niet-begeleide minderjarige is, berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek bij de lidstaat waar een lid van zijn gezin zich wettig ophoudt, voor zover dit in het belang van de minderjarige is.
Bij ontstentenis van gezinsleden berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek bij de lidstaat waarbij de minderjarige zijn asielverzoek heeft ingediend.”
Artikel 13:
„Wanneer op basis van de in deze verordening vastgestelde criteria geen lidstaat kan worden aangewezen die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, is de lidstaat waar het verzoek het eerst werd ingediend, verantwoordelijk voor de behandeling ervan.”
11. Hoofdstuk IV van de verordening, „Humanitaire clausule”, telt slechts één bepaling, artikel 15, waarvan lid 3 luidt:
„Indien de asielzoeker een niet begeleide minderjarige is die in een andere lidstaat één of meer familieleden heeft die voor hem kunnen zorgen, herenigen de lidstaten, indien mogelijk, de minderjarige met deze verwant(en), tenzij dit niet in het belang van de minderjarige is.”
C – Verordening nr. 1560/2003 („Uitvoeringsverordening”)
12. Artikel 12 van verordening (EG) nr. 1560/2003 van de Commissie van 2 september 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 343/2003(3), bepaalt:
„1. Wanneer het besluit om een niet begeleide minderjarige toe te vertrouwen aan een ander familielid dan zijn vader, moeder of wettelijke voogd tot bijzondere moeilijkheden zou kunnen leiden, met name wanneer de betrokken volwassene woont buiten het rechtsgebied van de lidstaat waar de minderjarige asiel heeft aangevraagd, wordt de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, in het bijzonder de autoriteiten of rechterlijke instanties die belast zijn met de bescherming van de minderjarigen, vergemakkelijkt en worden de nodige maatregelen genomen om het deze autoriteiten mogelijk te maken zich met de vereiste kennis van zaken uit te spreken over het vermogen van de betrokken volwassene(n) om de minderjarige, onder voorwaarden die in overeenstemming zijn met zijn belang, onder zijn/hun hoede te nemen.
Daartoe wordt rekening gehouden met de mogelijkheden die op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken worden geboden.
2. Het feit dat de duur van de procedures voor het onderbrengen van de minderjarige ertoe leidt dat de in artikel 18, leden 1 en 6, en artikel 19, lid 4, van verordening (EG) nr. 343/2003 vastgestelde termijnen worden overschreden, vormt niet noodzakelijk een belemmering voor de voortzetting van de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, of voor de uitvoering van de overdracht.”
II – Feiten
13. De in deze procedure gevoegde drie zaken betreffen drie minderjarigen, twee van Eritrese (MA en BT) en een van Iraakse nationaliteit (en van Koerdische afkomst; DA).
14. Na de indiening van de asielverzoeken door de betrokkenen in het Verenigd Koninkrijk stelden de Britse autoriteiten vast dat zij alle drie eerder asiel hadden aangevraagd in andere lidstaten, namelijk Italië (MA en BT) en Nederland (DA). Aanvankelijk werd overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 343/2003 besloten tot overdracht van de minderjarigen aan de genoemde lidstaten.
15. Vóór de overdracht ten uitvoer werd gelegd (MA en DA) respectievelijk erna (BT), besloten de Britse autoriteiten echter, gebruikmakend van de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geboden mogelijkheid, de asielverzoeken zelf in behandeling te nemen. In het geval van BT, die aan Italië was overgedragen, betekende dit dat zij naar het Verenigd Koninkrijk mocht terugkeren.
16. MA en BT werd verzocht hun beroepen bij de Britse rechter tegen de aanvankelijke overdrachtsbesluiten in te trekken, wat zij echter weigerden. Van een dergelijk verzoek in het geval van DA is daarentegen niet gebleken.
17. Bij beslissing van 21 december 2010 heeft de Administrative Court de beroepen van de minderjarigen tegen de overdrachtsbesluiten afgewezen met de overweging dat artikel 6 van verordening nr. 343/2003 op de zaak moest worden toegepast.
18. In het vervolgens ingestelde hoger beroep heeft de Court of Appeal (England and Wales) het onderhavige prejudiciële verzoek ingediend bij het Hof.
III – Prejudiciële vraag
19. Het verzoek omvat slechts één vraag, namelijk:
„Welke lidstaat is volgens de tweede alinea van artikel 6 van verordening (EG) nr. 343/2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB L 50, blz. 1) verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek, indien een niet-begeleide minderjarige asielzoeker in verschillende lidstaten asielaanvragen heeft ingediend en geen van zijn gezinsleden zich legaal in een andere lidstaat ophoudt?”
20. De Court of Appeal vraagt in wezen of „de belangen van de minderjarige” – die krachtens artikel 6 van verordening nr. 343/2003 bepalend zijn voor de aanwijzing van de staat waar een gezinslid zich legaal ophoudt als verantwoordelijke staat – ook als criterium moet worden toegepast wanneer er geen gezinslid is in die omstandigheden. Zo dit het geval is, zou de verantwoordelijke staat niet noodzakelijkerwijs de staat hoeven te zijn waarbij de minderjarige zijn eerste asielverzoek heeft ingediend. Volgens de Court zouden echter de bewoordingen van de tweede alinea van artikel 6 van verordening nr. 343/2003 kunnen doen veronderstellen dat de belangen van de minderjarige in dit tweede geval niet relevant zijn.
21. Dat neemt niet weg dat zich toch de vraag stelt of dat belang niet als facultatief criterium zou kunnen werken, aangezien volgens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 iedere lidstaat een bij hem ingediend asielverzoek van een onderdaan van een derde land kan behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht. Het belang van het kind zou op die grond voor die lidstaat zeer wel het criterium kunnen zijn om de behandeling van het verzoek op zich te nemen.
IV – Procesverloop voor het Hof
22. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij de griffie van het Hof ingekomen op 19 december 2011.
23. Bij beschikking van 7 februari 2012 is het verzoek om behandeling volgens de versnelde procedure afgewezen.
24. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekers in het hoofdgeding, Advise on Individual Rights in Europe (hierna: „AIRE Centre”) als interveniënte in die procedure, de Belgische regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Tsjechische, de Griekse, de Hongaarse, de Nederlandse, de Zweedse en de Zwitserse regering alsmede de Europese Commissie.
25. Ter terechtzitting van 5 november 2012 hebben verzoekers in het hoofdgeding, AIRE Centre, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Nederlandse en de Zweedse regering alsmede de Commissie hun standpunten mondeling toegelicht.
V – Argumenten
26. De Belgische regering is om te beginnen van mening dat de prejudiciële vraag irrelevant is voor het hoofdgeding, aangezien het Verenigd Koninkrijk uiteindelijk heeft besloten de behandeling van de asielverzoeken voor zijn rekening te nemen, zodat de door de Court of Appeal gestelde vraag slechts een academische en doctrinaire waarde heeft.
27. Met betrekking tot de materiële vraag zijn verzoekers in het hoofdgeding, AIRE Centre, de Griekse regering en de Commissie het erover eens dat de tweede alinea van artikel 6 van de Dublin II-verordening aldus moet worden uitgelegd dat in de omstandigheden van het geval de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, de lidstaat is waar het laatste verzoek is ingediend, dit wil zeggen, de lidstaat waar de minderjarige zich bevindt, voor zover dit althans in zijn belang is.
28. Al naargelang het geval doen zij deze uitlegging meer of minder nadrukkelijk steunen op een aantal gronden die als volgt kunnen worden samengevat.
29. In de eerste plaats blijkt huns inziens uit de ontstaansgeschiedenis en de systematiek van de Dublin II‑verordening dat de wetgever minderjarigen anders heeft willen behandelen dan volwassenen, waaraan niet afdoet dat het beginsel van het belang van de minderjarige slechts in de eerste alinea van artikel 6 wordt genoemd, aangezien de lidstaten krachtens artikel 24, lid 2, van het Handvest immers gehouden zijn dat beginsel altijd in acht te nemen.
30. In de tweede plaats betogen zij dat de doelstellingen van de daadwerkelijke toegang tot de procedures en de bescherming van minderjarigen voorrang moeten hebben boven die van het voorkomen van „asielshopping”. Die conclusie zou worden bevestigd door het feit dat niet-begeleide minderjarigen in de rangorde van de criteria van de artikelen 6 tot en met 13 van de verordening op de eerste plaats staan.
31. Voorts moet huns inziens de uitlegging van de tweede alinea van artikel 6, wil zij niet tot een overbodige bepaling worden, een meerwaarde hebben ten opzichte van de subsidiaire regel van artikel 13.
32. Ten slotte zou zowel de letter van de tweede alinea van artikel 6 als de systematiek zelf van de verordening aldus moeten worden begrepen dat „heeft ingediend” wordt gelezen als „het laatst heeft ingediend” en niet als „voor het eerst heeft ingediend”. Immers, daar waar de wetgever naar het eerste verzoek heeft willen verwijzen, heeft hij dat expliciet gedaan, zoals in artikel 5, lid 2, van de verordening.
33. De regering van het Verenigd Koninkrijk, de Tsjechische, de Hongaarse, de Nederlandse, de Zweedse en de Zwitserse regering alsmede, subsidiair, de Belgische regering zijn echter van mening dat de verantwoordelijke lidstaat de staat is waarbij het eerste asielverzoek is ingediend.
34. Door deze staten zijn eveneens diverse argumenten aangevoerd, die als volgt kunnen worden samengevat.
35. Enerzijds wijzen zij erop dat de wetgever, gezien het belang dat de verordening toekent aan de lidstaat waarbij het eerste verzoek wordt ingediend, elk geval waarin het relevante verzoek het meest recente is, duidelijk heeft aangegeven.
36. Anderzijds stellen zij dat de geïntegreerde uitlegging van de artikelen 5 en 6 van de verordening bevestigt dat beide bepalingen slechts betrekking kunnen hebben op het eerste asielverzoek. Bovendien zou, doordat de verordening verlangt – zoals voortvloeit uit de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 1, ervan – dat één verantwoordelijke lidstaat wordt aangewezen, de inleiding van de procedure zodra het eerste verzoek wordt ingediend niet te rijmen zijn met het feit dat een later bij een andere lidstaat ingediend verzoek voorrang heeft boven het eerste.
37. Ten slotte blijkt volgens deze staten uit niets in de verordening dat zij voor alle niet-begeleide minderjarigen een uitzondering op de algemene regeling heeft willen maken, naast de in de eerste alinea van artikel 6 uitdrukkelijk genoemde. De beschermingsregeling voor de minderjarigen bedoeld in de tweede alinea van artikel 6 zou een uitzondering zijn op het aan de artikelen 7 tot en met 14 van de verordening ten grondslag liggende beginsel volgens hetwelk de lidstaat verantwoordelijk is die de belangrijkste rol heeft gespeeld bij de binnenkomst van de asielzoeker op het grondgebied van de Unie.
38. Samengevat zijn de genoemde regeringen unaniem van mening dat de door hen voorgestane uitlegging het, in het belang van zowel de minderjarigen als de staten, gestelde doel bevordert te voorzien in „een duidelijke en hanteerbare methode [...] om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is”, waarmee „met name snel [moet] kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het toekennen van de vluchtelingenstatus te waarborgen en de doelstelling om asielverzoeken snel te behandelen, niet te ondermijnen”. Wanneer het bepalende criterium echter de plaats zou zijn waar het laatste asielverzoek is ingediend, zou onmogelijk op objectieve en uniforme wijze een verantwoordelijke lidstaat kunnen worden aangewezen, zou een vorm van „forum shopping” in de hand worden gewerkt en zouden niet-begeleide minderjarigen ertoe worden aangezet zich van de ene naar de andere lidstaat te begeven en weer een nieuw verzoek in te dienen.
39. Ten slotte wijzen de Belgische, de Tsjechische, de Hongaarse, de Zweedse en de Zwitserse regering erop dat de lidstaten, zonder de geest van artikel 6 van de verordening geweld te hoeven aandoen, gebruik kunnen maken van de bepaling in artikel 3, lid 2, die in bepaalde omstandigheden dwingend van toepassing kan zijn.
VI – Beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
40. Zoals ik hiervoor heb vermeld, betwist de Belgische regering de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek wegens de vermeend hypothetische aard ervan, aangezien het Verenigd Koninkrijk reeds krachtens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 de hoedanigheid van verantwoordelijke lidstaat op zich heeft genomen. De vraag of het daartoe al dan niet verplicht was op grond van artikel 6 van diezelfde verordening is volgens de Belgische regering thans nog slechts van academisch of doctrinair belang en irrelevant voor de oplossing van de bij de Court of Appeal aanhangige zaak, waarvoor slechts van belang is dat het Verenigd Koninkrijk de hoedanigheid van verantwoordelijke staat, die het aanvankelijk weigerde te aanvaarden, op zich heeft genomen.
41. Ik acht de vraag ontvankelijk.
42. Inderdaad heeft het Verenigd Koninkrijk op de aanvankelijke, overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 343/2003 genomen overdrachtsbesluiten nieuwe besluiten genomen krachtens artikel 3, lid 2, van die verordening, waarmee de aanvankelijke besluiten zijn vervallen. Het Verenigd Koninkrijk heeft bijgevolg uiteindelijk de hoedanigheid van verantwoordelijke staat in de zin van verordening nr. 343/2003 op zich genomen en daarmee de aan die verantwoordelijkheid verbonden verplichtingen aanvaard.
43. Materieel is hierdoor dus hetzelfde resultaat bereikt als de toepassing van verordening nr. 343/2003 zou hebben opgeleverd wanneer artikel 3, lid 1, ervan anders dan in de door de Britse regering in deze procedure verdedigde zin zou zijn uitgelegd en over de Unierechtelijke juistheid waarvan het Hof thans wordt verzocht zich uit te spreken. Het in casu bereikte resultaat is kortom de uitkomst van een beslissing die, voor zover zij op de door artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geboden keuzemogelijkheid wordt gebaseerd, discretionair en onverplicht is, maar die, wanneer zij op artikel 6 van deze verordening werd gegrond, verplicht zou zijn geweest.
44. De in deze procedure ter discussie staande vraag is dus juist of het Unierecht vereist dat verordening nr. 343/2003 aldus wordt uitgelegd dat de beslissing van het Verenigd Koninkrijk geen vrijwillige maar een verplichte beslissing was. Het feit dat de bereikte oplossing in casu materieel dezelfde is als wanneer het Verenigd Koninkrijk geen andere beslissing had kunnen nemen, ontneemt de materiële vraag haar belang niet, want daarin gaat het nu juist veeleer om de juridische juistheid van de rechtsgrondslag van de beslissing van de Britse autoriteiten dan om de praktische of materiële gevolgen ervan.
45. In ieder geval betekent het feit dat het Verenigd Koninkrijk uiteindelijk de verantwoordelijke staat in de zin van verordening nr. 343/2003 is geworden, hoe dan ook niet dat de door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vraag nog slechts een doctrinair of academisch belang heeft. Bij de Court of Appeal zijn immers nog de beroepen aanhangig tegen de besluiten waarbij de verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor de behandeling van de litigieuze asielverzoeken aanvankelijk van de hand werd gewezen. Onverminderd het feit dat de toewijzing van die beroepen in geen geval afbreuk kan doen aan de later krachtens artikel 3, lid 2, van de verordening genomen besluiten, is een rechtmatigheidstoetsing van de eerste besluiten absoluut noodzakelijk voor de beslissing op de schadevordering die een van de minderjarigen – namelijk degene die naar Italië was overgebracht (BT) – heeft ingesteld ter zake van door dat besluit geleden schade.
46. Aangezien die schadevordering blijkens de mededeling van de Court of Appeal nog steeds aanhangig is, gaat het niet om een eventualiteits‑ of hypothetische vraag, zoals in de zaak die ten grondslag lag aan de beschikking van 10 juni 2011, Mohammad Imran(4), maar om „de behoefte aan werkelijke beslechting van een geschil”.(5)
B – Ten gronde
47. De Court of Appeal wenst van het Hof te vernemen welke lidstaat in een geval waarin door dezelfde persoon achtereenvolgens verschillende asielverzoeken zijn ingediend, volgens de tweede alinea van artikel 6 van verordening nr. 343/2003 verantwoordelijk is voor de behandeling ervan, wanneer de verzoeker een niet-begeleide minderjarige is, onderdaan van een derde staat en geen legaal in een lidstaat verblijvend gezinslid heeft.
48. In de bij de verwijzende rechter aanhangige zaken is in feite sprake van samenloop van twee door elk van de betrokken minderjarigen achtereenvolgens ingediende asielverzoeken: een eerste verzoek in een andere lidstaat dan het Verenigd Koninkrijk, gevolgd door een in deze laatste staat ingediend verzoek.
49. Bij deze vraagstelling moet worden uitgegaan van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 343/2003, waarin twee basisregels zijn neergelegd. Allereerst bepaalt het dat het asielverzoek „door een enkele lidstaat [wordt] behandeld” en vervolgens dat dit „de lidstaat [is] die volgens de in hoofdstuk III [van deze verordening] genoemde criteria verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek”. Dat betekent dus specifiek dat, prealabel aan de materiële behandeling van het verzoek, moet worden vastgesteld welke lidstaat het asielverzoek moet behandelen.
50. Hierbij moet voorts worden vermeld dat artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 voorziet in een belangrijke afwijking van lid 1, waarover het Hof zich reeds heeft uitgesproken en die, zoals wij hebben gezien, is toegepast in elk van de onderhavige procedures. Volgens artikel 3, lid 2, is het bepaalde in artikel 3, lid 1, namelijk slechts van toepassing wanneer de lidstaat waarbij een asielverzoek is ingediend geen gebruik maakt van de zogenoemde „soevereiniteitsclausule” van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003, volgens welke „elke lidstaat een bij hem ingediend asielverzoek van een onderdaan van een derde land [kan] behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht”.(6)
51. Door die soevereine bevoegdheid uit te oefenen wordt deze lidstaat volgens die bepaling „de verantwoordelijke lidstaat in de zin van deze verordening” en „neemt hij de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich”, ook indien een andere „lidstaat [...] voorheen verantwoordelijk” was of indien er een lidstaat is „waar een procedure loopt om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk was”, of, ten slotte, een lidstaat „tot welke een verzoek tot overname of terugname is gericht”. De lidstaat die besluit de verantwoordelijkheid op zich te nemen krachtens de „soevereiniteitsclausule” heeft tegenover die andere lidstaten slechts de plicht hen in kennis te stellen van zijn – prima facie discretionaire – beslissing, al is in het aangehaalde arrest N. S. e.a.(7), als bekend, het beginsel van beperking van de autonomie van de lidstaten ontwikkeld voor het geval dat er een ernstig risico van systematische schending van grondrechten bestaat, wat evenwel in casu niet aan de orde is.
52. Ik wil er reeds thans op wijzen dat het uitleggingsprobleem dat zich met betrekking tot de tweede alinea van artikel 6 van verordening nr. 343/2003 voordoet, mijns inziens niet onder de werking of in de sleutel geplaatst kan worden van artikel 3, lid 2, van die verordening zoals uitgelegd in het aangehaalde arrest N. S. e.a. Het gaat in casu niet om een vrij reëel risico van systematische grondrechtenschending wanneer de betrokkene wordt teruggezonden, maar – veel algemener – om een centrale vraag van uitlegging van artikel 6, dit wil zeggen van de regel die moet worden toegepast om te bepalen welke lidstaat het door een minderjarige ingediende asielverzoek moet behandelen.
53. Voor het overige geldt de vangnetbepaling volgens welke, indien „op basis van de in deze verordening vastgestelde criteria” geen verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen, „de lidstaat waar het verzoek het eerst werd ingediend, verantwoordelijk [is] voor de behandeling ervan” (artikel 13 van verordening nr. 343/2003).
54. Het stelsel van de verordening beweegt zich dus tussen de twee polen „soevereiniteitsclausule” enerzijds en vangnetbepaling anderzijds. Tussen de twee ligt een waaier aan oplossingsmogelijkheden op basis van specifiek in hoofdstuk III van deze verordening bepaalde vaststellingscriteria.
55. Deze criteria zijn uit hoofde van artikel 5, lid 1, van de verordening van toepassing in de volgorde waarin zij voorkomen in hoofdstuk III, zoals de titel ervan aangeeft („rangorde van de criteria”).
56. Voorts moeten de betrokken „criteria” worden toegepast „op grond van de situatie op het tijdstip waarop de asielzoeker zijn verzoek voor de eerste maal(8) bij een lidstaat indient” (artikel 5, lid 2, van de verordening). Het eerste asielverzoek is derhalve bepalend voor het vaststellen van de situatie die relevant is voor de toepassing van de criteria, niet voor de aanwijzing van de eerste lidstaat die een verzoek heeft ontvangen als de voor de behandeling ervan verantwoordelijk aan te merken staat. In deze bepaling gaat het er louter om de voorwaarden vast te stellen waaronder de criteria van hoofdstuk III moeten worden toegepast, niet om vooruit te lopen op de uitkomst van de toepassing ervan.
57. Het eerste van de „criteria” van hoofdstuk III is dat van artikel 6, dat in feite ziet op een concreet geval, namelijk dat waarin de verzoeker, eenvoudig gezegd, een niet-begeleide minderjarige is. Het op dit geval toepasselijke criterium, dat ik aanstonds zal bespreken, moet overeenkomstig artikel 5, lid 1, zoals wij reeds zagen, ook als eerste worden toegepast.
58. Om te beginnen moeten naar het mij voorkomt in artikel 6, aangezien dit de enige bepaling is die specifiek betrekking heeft op niet-begeleide minderjarigen, ook de enige criteria worden gezocht voor het vaststellen van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek van niet-begeleide minderjarigen. De criteria van de overige artikelen van hoofdstuk III hebben in feite alle betrekking op feitelijke of juridische situaties waarin iedere asielzoeker zich kan bevinden, dus ook minderjarigen. Gelet op het feit dat artikel 6 in een specifiek criterium voor niet-begeleide minderjarigen voorziet, is mijns inziens, ongeacht de mogelijkheid dat die minderjarigen zich wellicht tevens in de in andere bepalingen bedoelde omstandigheden bevinden, de enige situatie die in dit verband relevant is nu juist het feit dat zij „niet-begeleide minderjarigen” zijn. Zoals de procesvertegenwoordiger van verzoekers in het hoofdgeding ter terechtzitting heeft opgemerkt, is artikel 6 een soort „lex specialis” voor niet-begeleide minderjarigen, waarin de antwoorden moeten worden gezocht op alle situaties waarin zij zich kunnen bevinden.
59. De discussie tussen de deelnemers aan de procedure heeft zich grotendeels geconcentreerd op de vraag of het in de tweede alinea van artikel 6 genoemde verzoek het eerste of het laatste van de eventueel door de niet-begeleide minderjarige ingediende verzoeken is. Mijns inziens ziet de bepaling echter op het verzoek in het enkelvoud, zonder op enigerlei wijze expliciet of impliciet rekening te houden met de mogelijkheid van meerdere verzoeken. Dat blijkt zowel uit de formulering („berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek bij de lidstaat waarbij de minderjarige zijn asielverzoek heeft ingediend”)(9) als uit de opzet van de bepaling.
60. Artikel 6 ziet in hoofdzaak op de eenvoudigste situatie: een niet-begeleide minderjarige die een asielverzoek indient in een lidstaat. Die lidstaat moet op grond van verordening nr. 343/2003 vaststellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek. Behoudens een eventuele toepassing van de „soevereiniteitsclausule” (artikel 3, lid 2, van de verordening), moet de staat waar het verzoek is ingediend, nagaan of de minderjarige een legaal in een lidstaat verblijvend gezinslid heeft. Zo dat het geval is, is krachtens artikel 6, eerste alinea, die lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek waar het gezinslid van de minderjarige asielzoeker verblijft, al wordt hierbij een belangrijk voorbehoud geformuleerd, namelijk alleen „voor zover dit in het belang van de minderjarige is”. In het andere geval, dus wanneer er geen sprake is van een gezinslid in die omstandigheden, is de lidstaat verantwoordelijk waar de minderjarige „[het verzoek] heeft ingediend”, dit wil zeggen de staat die doende is vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is en dus krachtens de vrijwaringsclausule verplicht is te interveniëren.
61. De hoofdregel is derhalve dat, behoudens wanneer het belang van de minderjarige zich daartegen verzet, de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek rust op de lidstaat waar gezinsleden van de niet-begeleide minderjarige legaal verblijven. Subsidiair – hetzij omdat de minderjarige geen gezinsleden in andere lidstaten heeft, hetzij omdat het, ofschoon hij die wel heeft, niet in zijn belang is dat de lidstaat waar zij verblijven, de voor de behandeling van het asielverzoek bevoegde staat is – moet zijn verzoek worden behandeld door de lidstaat waarbij hij het heeft ingediend.
62. In dit systeem is er dan sprake van een hoofdregel (bevoegdheid van de lidstaat waar de gezinsleden verblijven), met een derogatiemogelijkheid (gebaseerd op het belang van de minderjarige) en bij gebreke waarvan een subsidiaire regel van toepassing is (bevoegdheid van de lidstaat waar het verzoek is ingediend).
63. De zaken liggen vanzelfsprekend geheel anders wanneer, zoals in casu, de niet-begeleide minderjarige achtereenvolgens in verschillende lidstaten een verzoek heeft ingediend. In dat geval kan het hebben van gezinsleden in een (of meer) andere lidstaten de keuze tussen de mogelijke alternatieven vergemakkelijken door de verantwoordelijkheid, in het belang van de minderjarige, bij een van hen te leggen, voor zover dit belang zich althans nu juist niet tegen die oplossing verzet. Dus, zowel ingeval het belang van de minderjarige in de weg staat aan de toekenning van de verantwoordelijkheid aan de lidstaat waar zijn gezinsleden verblijven, als ingeval hij eenvoudigweg geen gezinsleden heeft op het grondgebied van de Unie, doet de in casu gerezen vraag zich voor, namelijk welke van alle lidstaten die een asielverzoek hebben ontvangen de verantwoordelijkheid moet dragen voor de behandeling ervan, de vraag kortom, welke lidstaat beslist welke lidstaat zich over het asielverzoek moet uitspreken.
64. Aldus geformuleerd brengt een systematische uitlegging van de verordening, versterkt door een uitlegging in overeenstemming met de Handvestbepalingen, mij tot de slotsom dat het criterium van het belang van het kind niet alleen relevant is om vast te stellen of, in het geval van een enkel asielverzoek, de verantwoordelijke lidstaat de staat moet zijn waar een gezinslid van de minderjarige legaal verblijft dan wel de lidstaat die, omdat hij dat verzoek heeft ontvangen, bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is. Het belang van het kind moet, zoals ik hierna zal uiteenzetten, ook doorslaggevend zijn bij de beslissing welke van alle lidstaten die een asielverzoek hebben ontvangen de verantwoordelijke lidstaat is.
65. Naar de letter ziet artikel 6 van verordening nr. 343/2003 niet op de situatie die hier aan de orde is. Zoals ik reeds zei, wordt er in deze bepaling van uitgegaan dat slechts één asielverzoek is ingediend. Ik vrees dat onder deze omstandigheden de discussie of dit artikel nu al dan niet letterlijk aangeeft of het om het eerste of het laatste van de verzoeken gaat, een gebed zonder eind kan worden.
66. Tegen deze achtergrond zou mijns inziens een poging moeten worden ondernomen om tot een integratieve uitlegging van artikel 6 te komen, waarin met name de beginselen van het Handvest worden geïntegreerd in het stelsel als zodanig van verordening nr. 343/2003, teneinde aldus de verwijzing naar het belang van het kind in artikel 24, lid 2, van het Handvest te weerspiegelen.
67. In deze benadering moet het belang van de minderjarige, dat op verschillende plaatsen in de verordening zelf wordt genoemd, de grondslag vormen voor de uitlegging van verordening nr. 343/2003 en moet bijgevolg een cumulatie van asielverzoeken in beginsel worden opgelost door voorrang te geven aan het meest recente, ervan uitgaande dat het daarbij gaat om de plaats waar dat belang het beste gediend zal zijn.
68. Voordat ik verder ga, wil ik waarschuwen voor een misverstand. In de lopende hervormingsprocedure van verordening nr. 343/2003 is gebleken dat het Europees Parlement voorshands tegenstander is van een expliciete verwijzing naar het laatste verzoek.(10) Sommige deelnemers aan deze procedure hebben daarom gemeend dat het stelsel op dit punt ongewijzigd moet blijven en dat het in dit opzicht dus geen belang toekent aan het laatste verzoek. Ik geloof echter niet dat hieraan al te veel gewicht moet worden toegekend.
69. Mede rekening houdend met de voor de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat geldende doelstellingen van duidelijkheid en voortvarendheid, meen ik in het bijzonder dat de betrokken bevoegdheid moet worden toegekend aan de lidstaat die het best in staat is het belang van de minderjarige te beoordelen. Dat is, zoals ik hierna zal uiteenzetten, doorgaans de lidstaat waar de minderjarige zich bevindt, dus in de regel de lidstaat die het laatste asielverzoek heeft ontvangen. Aangezien deze verantwoordelijkheidstoewijzing niet rechtstreeks op het criterium van het laatste verzoek is gebaseerd, maar op dat van het belang van de minderjarige (dat indirect, zij het niet onontkomelijk, tot de laatste oplossing moet leiden), laat mijn voorstel zich probleemloos rijmen met de zienswijze dat het niet dienstig is in artikel 6 een onvoorwaardelijke verwijzing op te nemen naar de lidstaat waar het laatste asielverzoek is ingediend.
70. Mijn uiteenzetting vervolgend, breng ik om te beginnen in herinnering dat verordening nr. 343/2003 uitdrukkelijk de inachtneming van de grondrechten en de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen noemt, met een speciale verwijzing naar het recht op asiel (punt 15 van de considerans).(11) Daarenboven schrijft het Handvest, met de daaraan door artikel 6, lid 1, VEU verleende gekwalificeerde juridische waarde, voor dat „[b]ij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, [...] de belangen van het kind een essentiële overweging [vormen]” (artikel 24, lid 2, van het Handvest).(12)
71. Dat voorschrift is voorts krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest verplichtend voor de lidstaten bij de toepassing van het recht van de Unie. Dat de nationale autoriteiten in een geval als het onderhavige Unierecht toepassen is onomstotelijk komen vast te staan in het aangehaalde arrest van 21 december 2011, N. S. e.a., waarin het Hof oordeelde dat artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003, aangezien het „deel uitmaakt van de instrumenten waarin deze verordening voorziet om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek [...] slechts een onderdeel van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel is. Een lidstaat die [de door deze bepaling verleende] beoordelingsbevoegdheid uitoefent, brengt dan ook het Unierecht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest” (punt 68). Hetzelfde geldt en om dezelfde redenen voor artikel 6 van verordening nr. 343/2003.
72. Het belang van het kind moet bijgevolg uit hoofde van het primaire recht van de Unie „de eerste overweging” zijn voor degenen die het Unierecht toepassen en, in de onderhavige context, dus verordening 343/2003 in haar geheel, voor de nationale autoriteiten die moeten vaststellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek van een niet-begeleide minderjarige zonder legaal op het grondgebied van de Unie verblijvende gezinsleden.
73. In deze omstandigheden en ongeacht de bewoordingen van verordening nr. 343/2003, vereist het recht van de Unie dat in de gevallen waarin de nationale autoriteit moet beslissen welke van de verschillende lidstaten die mogelijk tegelijkertijd op grond van de criteria van deze verordening verantwoordelijk zijn voor de behandeling van het asielverzoek van een niet-begeleide minderjarige, de beslissing voor de ene of de andere van die lidstaten steeds wordt genomen met het oog op het belang van het kind.
74. Hierbij wil ik echter nog een ander punt aanstippen. Om vast te stellen wat in elk individueel geval het belang van het kind is en te beoordelen met welke beslissing dat belang het meest gediend is, is de medewerking van het kind vereist.(13) In dat verband is de plaats waar de minderjarige zich bevindt op het tijdstip waarop wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielverzoek, een factor die bijzondere aandacht verdient, aangezien voor de passende bescherming van de belangen van het kind in beginsel elke hem betreffende beslissing moet worden genomen door de autoriteit die de omstandigheden waarin het zich bevindt rechtstreeks kan onderzoeken.
75. Natuurlijk zou de minderjarige asielzoeker altijd kunnen worden teruggezonden naar de lidstaat waar hij zijn eerste verzoek heeft ingediend. Mijns inziens dienen deze asielzoekers echter, noch om redenen van tijd noch vanwege het feit dat minderjarigen recht hebben op een gunstigere behandeling, te worden onderworpen aan verplaatsingen die niet absoluut noodzakelijk zijn. Ik herinner er in dit verband aan dat punt 4 van de considerans van verordening nr. 343/2003 benadrukt dat met de methode voor de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat „met name snel [moet] kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het toekennen van de vluchtelingenstatus te waarborgen en de doelstelling om asielverzoeken snel te behandelen, niet te ondermijnen”.
76. Het valt vanzelfsprekend niet te ontkennen dat de door mij voorgestelde oplossing een vorm van „forum shopping” als ongewenst gevolg kan hebben, zoals door een aantal deelnemers aan deze procedure is opgemerkt. Dit eventuele risico, dat thans niet kan of hoeft te worden ingeschat, wordt mijns inziens echter voldoende gerechtvaardigd door het feit dat alleen op die manier het belang van de minderjarige de aandacht krijgt die het verdient, een belang dat, zoals ik in deze conclusie reeds meermaals heb gezegd, immers de „eerste overweging” moet zijn volgens artikel 24, lid 2, van het Handvest.
77. Het horen van de minderjarige en de mogelijkheid om rekening te houden met wat hij zelf als zijn belang ziet, is alleen weggelegd voor de autoriteit van de lidstaat waar de minderjarige zich bevindt op het tijdstip waarop een beslissing over zijn asielverzoek wordt genomen.(14) In het normale geval zal dat de lidstaat zijn waar het laatste verzoek is ingediend, al kan niet worden uitgesloten dat het ook anders kan zijn. Daarom moet rekening worden gehouden met de bijzonderheden van elk individueel geval, en daar kan alleen de ter zake competente nationale rechter met de vereiste kennis van zaken over oordelen.
78. In ieder geval moet aan de toepassing van de regel die in mijn voorstel de verantwoordelijkheid bij de lidstaat legt waarbij het laatste asielverzoek is ingediend, kunnen worden gederogeerd wanneer, ik zeg het opnieuw, het belang van de minderjarige dit vereist. Wanneer volgens de eerste alinea van artikel 6 van verordening nr. 343/2003 kan worden afgeweken van de regel dat de verantwoordelijkheid berust bij de lidstaat waar de gezinsleden van de minderjarige verblijven wanneer het belang van de minderjarige dat vereist, dient ook in het geval van een samenloop van verzoeken eveneens een uitzondering te gelden op de verantwoordelijkheid van de lidstaat waar het laatste verzoek is ingediend, wanneer datzelfde belang dat vereist. Met andere woorden, het criterium van het laatste verzoek is uitsluitend gerechtvaardigd omdat het in beginsel het meest geëigend is om het belang van de minderjarige in acht te nemen, zodat wanneer deze hoofdregel in een bepaald geval niet opportuun is, het belang van de minderjarige vereist dat eraan wordt gederogeerd.
79. Ik geef het Hof derhalve in overweging om als grondregel, ontleend aan een integratieve uitlegging van artikel 6 van verordening nr. 343/2003 en artikel 24, lid 2, van het Handvest, vast te stellen dat, teneinde het belang van het kind, dat in elk geval de eerste overweging moet zijn, het beste te dienen, de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek wanneer in verschillende lidstaten verzoeken zijn ingediend, in beginsel de lidstaat is waar het laatste verzoek is ingediend.
VII – Conclusie
80. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„Voor de behandeling van een asielverzoek dat is ingediend door een niet-begeleide minderjarige asielzoeker die in verschillende lidstaten asielverzoeken heeft ingediend en geen gezinsleden heeft die zich legaal in een andere lidstaat ophouden, is volgens de tweede alinea van artikel 6 van verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, gelet op het belang van de minderjarige en voor zover dat belang geen andere oplossing vereist, in beginsel de lidstaat verantwoordelijk waarbij het laatste verzoek is ingediend.”