FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NILS WAHL
föredraget den 10 juli 2014(1)
Mål C‑171/13
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
mot
M.S. Demirci
D. Cetin
A.I. Önder
R. Keskin
M. Tüle
A. Taskin
(begäran om förhandsavgörande från Centrale Raad van Beroep (Nederländerna))
”Associeringen EEG‑Turkiet – Associeringsrådets beslut nr 3/80 – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Tilläggsförmåner som utgår enligt nationell lagstiftning – Bosättningskrav – Artikel 6.1 i beslut nr 3/80 – Möjlighet att exportera förmåner – Mottagare med flera medborgarskap – Medborgarskap i unionsmedlemsstat – Artikel 59 i tilläggsprotokollet till associeringsavtalet EEG–Turkiet – Bestämmelse om förbud mot förmånsbehandling”
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6 i beslut nr 3/80 av associeringsrådet EEG–Turkiet (nedan kallat beslut nr 3/80).(2) Artikeln innehåller förbud mot att införa bosättningskrav som förutsättning för vissa former av kontantförmåner som utgår till turkiska arbetstagare.
2. Målet rör närmare bestämt artikelns tillämpning på tidigare turkiska arbetstagare som har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten och samtidigt behållit sina turkiska medborgarskap. Detta leder till följande frågor: Förlorar dessa tidigare turkiska arbetstagare sina rättigheter enligt artikel 6 i beslut nr 3/80, när de förvärvar medborgarskap i värdmedlemsstaten? Har dessa arbetstagare fortfarande rätt till tilläggsförmåner i form av icke avgiftsfinansierade kontantförmåner (vid sidan om invaliditetsförmåner) enligt värdmedlemsstatens nationella lagstiftning,(3) trots att de har återvänt till Turkiet och den nationella lagstiftningen där uppställer ett krav på bosättning? Om så inte är fallet, vid vilken tidpunkt ska tilläggsförmånen upphöra att utgå?
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Associeringen EEG‑Turkiet
3. Den 12 september 1963 undertecknades ett avtal om inrättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (nedan kallat associeringsavtalet).(4) Artikel 9 i nämnda avtal innehåller ett generellt förbud mot diskriminering på grund av nationalitet mellan de avtalsslutande parterna.
4. Den 23 november 1970 undertecknades ett tilläggsprotokoll till associeringsavtalet (nedan kallat tilläggsprotokollet).(5) I artikel 39.4 i tilläggsprotokollet föreskrivs att ”ålders-, efterlevande- och invaliditetspensioner” ska kunna överföras till Turkiet. Enligt artikel 39.5 ska den bestämmelsen inte påverka en gynnsammare ordning i ett bilateralt avtal mellan Turkiet och en medlemsstat.
5. I artikel 59, som förbjuder förmånsbehandling, föreskrivs att ”[i]nom de områden som omfattas av detta protokoll får Turkiet inte beviljas en förmånligare behandling än den som medlemsstaterna beviljar varandra ...”.
6. Den 19 september 1980 antog associeringsrådet beslut nr 3/80. Beslutet är avsett att samordna medlemsstaternas system för social trygghet i syfte att tillerkänna turkiska arbetstagare samt deras familjemedlemmar och efterlevande sociala trygghetsförmåner.
7. Enligt artikel 2 i beslut nr 3/80 är beslutet tillämpligt bland annat ”på arbetstagare som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater och som är medborgare i Turkiet”.
8. Artikel 3.1 i beslut nr 3/80 garanterar likabehandling i fråga om ”skyldigheter och rättigheter enligt en medlemsstats lagstiftning”.
9. Beslutets materiella tillämpningsområde definieras i artikel 4. Enligt artikel 4.1 b omfattar beslutet ”förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan”.
10. Artikel 6.1 i beslut nr 3/80 har följande lydelse:
”Om något annat inte föreskrivs i detta beslut får kontantförmåner vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande, pensioner vid olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar vilka förvärvats enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning inte minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att mottagaren är bosatt i Turkiet eller en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns.
...”
B – Förordning (EEG) nr 1408/71 (6)
11. Förordning nr 1408/71 samordnar medlemsstaternas nationella system för social trygghet i syfte att säkerställa att arbetstagare som flyttar inom unionen alltid omfattas av en socialförsäkringslagstiftning.
12. Förordningens materiella tillämpningsområde definieras i artikel 4. Enligt artikel 4.1 gäller förordning nr 1408/71 ”förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan”.
13. Begreppet ”särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner”, det vill säga den kategori som omfattar den förmån som är föremål för bedömning i förevarande mål, definieras i artikel 4.2a.
14. Även om artikel 10.1 hindrar att medlemsstaterna inför bosättningskrav undantas vissa särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner från detta förbud enligt artikel 10a.1, som har följande lydelse:
”Bestämmelserna i artikel 10 och avdelning III skall inte tillämpas på̊ de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a. De personer för vilka denna förordning gäller skall erhålla dessa förmåner uteslutande inom den medlemsstats territorium där de är bosatta i enlighet med lagstiftningen i den staten, under förutsättning att förmånerna är förtecknade i bilaga IIa. Förmånerna skall utges och bekostas av institutionen på̊ bosättningsorten.”
15. Genom en ändring som infördes genom förordning nr 647/2005,(7) lades TW till i förteckningen över särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner i bilaga IIa till förordningen. Ändringen trädde i kraft den 5 maj 2005.
C – Nederländsk rätt
16. TW reglerar rätten till tilläggsförmåner i Nederländerna. Tilläggsförmånerna utgår i syfte att garantera alla personer en viss minimiinkomst. Enligt TW är Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (institutionen med ansvar för arbetstagarrelaterade socialförsäkringar) (nedan kallad Uwv) den myndighet som, på enskildas ansökan, ska fastställa huruvida en tilläggsförmån ska utgå.
17. Genom lagen om inskränkningar i rätten att exportera förmåner (Wet beperking export uitkeringen) av den 27 maj 1999 (nedan kallad BEU) infogades en ny bestämmelse i TW som föreskrev att tilläggsförmåner endast skulle utgå till personer som var bosatta i Nederländerna. Således var det nödvändigt för samtliga mottagare av tilläggsförmåner att vara bosatta i Nederländerna från och med den 1 januari 2000.
18. Enligt övergångsbestämmelserna i artikel XI BEU skulle utbetalningarna av förmåner enligt TW till mottagare som redan uppbar en tilläggsförmån när den nya ordningen trädde i kraft, och som vid tidpunkten var bosatta utanför Nederländerna, gradvis avskaffas genom att reduceras med en tredjedel per år från och med den 1 januari 2000. Från och med den 1 januari 2007, när TW lades till i förteckningen i bilaga IIa till förordning nr 1408/71, skulle tilläggsförmånerna avskaffas på motsvarande sätt i fråga om EU- och EES-medborgare.
II – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
19. M.S. Demirci och fem andra tidigare migrerande arbetstagare (nedan kallade svarandena) är turkiska medborgare som under flera år var bosatta och arbetade i Nederländerna. På grund av invaliditet blev de oförmögna att arbeta och beviljades invaliditetsförmån(8) samt en icke avgiftsfinansierad tilläggsförmån i enlighet med TW. Syftet med den aktuella tilläggsförmånen är att säkerställa att invaliditetsförmånen ska uppgå till ett belopp som ligger så nära minimilönen som möjligt. Svarandena återvände till Turkiet före år 2000. De hade dock dessförinnan förvärvat nederländskt medborgarskap (samtidigt som de behållit sina turkiska medborgarskap) och hade därför fortfarande rätt att vara bosatta i Nederländerna.
20. När Uwv gradvis avskaffade den tilläggsförmån som utgick enligt BEU överklagade svarandena de beslut som fattades inom ramen för detta. Efter flera domstolsavgöranden fortsatte Uwv att utbetala tilläggsförmånen under flera år men upphörde slutligen med betalningarna gradvis mellan 2004 till 2007 beroende på omständigheterna.
21. Då Centrale Raad van Beroep ifrågasatte huruvida det var förenligt med lag att avskaffa tilläggsförmånen beslutade nämnda domstol att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande:
”1) Ska artikel 6.1 i beslut nr 3/80, i förening med artikel 59 i tilläggsprotokollet, tolkas så, att den utgör hinder för en sådan bestämmelse i en medlemsstats lagstiftning som artikel 4a [TW], enligt vilken en tilläggsförmån som utgår enligt nationell rätt avskaffas när mottagaren inte längre är bosatt i staten, även om mottagaren – samtidigt som denne har behållit sitt turkiska medborgarskap – har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten?
2) Om [domstolen] besvarar första frågan så, att de aktuella personerna kan åberopa artikel 6.1 i beslut nr 3/80, men att detta, med hänsyn till verkan av artikel 59 i tilläggsprotokollet, endast är möjligt i begränsad utsträckning, ska då artikel 59 i tilläggsprotokollet tolkas så att den hindrar att tilläggsförmånen fortsätter att utgå till turkiska medborgare, såsom svarandena, efter den tidpunkt då unionsmedborgare inte längre hade rätt till en sådan förmån enligt unionslagstiftningen, även om unionsmedborgare, enligt nationell rätt, bibehöll förmånen under längre tid?”
22. Skriftliga yttranden har inkommit från Uwv, M.S. Demirci, R. Keskin, den nederländska regeringen och kommissionen. Nämnda parter samt D. Cetin yttrade sig vid förhandlingen den 14 maj 2014.
III – Bedömning
A – Inledande synpunkter
23. De frågeställningar som är föremål för bedömning i den hänskjutande domstolen (nedan kallat det förevarande målet) påminner i stor utsträckning om frågeställningarna i målet Akdas m.fl.(9) Liksom målet Akdas avser förevarande mål rätten att från Nederländerna exportera en icke avgiftsfinansierad kontantförmån (en särskild tilläggsförmån) som utgår enligt TW under förhållanden då unionsmedborgare inte längre kan exportera förmånen i fråga till andra medlemsstater.
24. Det finns dock en avgörande skillnad mellan de två målen. I målet Akdas var de tidigare turkiska arbetstagarna turkiska medborgare. I förevarande mål är svarandena emellertid både medborgare i Turkiet och i värdmedlemsstaten. Som förevarande mål visar ger medborgarskap i flera länder upphov till tidigare ej behandlade tolkningssvårigheter när det gäller artikel 6 i beslut nr 3/80.
25. Innan jag övergår till att utreda dessa svårigheter närmare vill jag erinra om att förordning nr 1408/71 sedan år 1992 innehåller särskilda regler om så kallade särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner. Denna form av förmåner omfattas visserligen av förordningen, men medlemsstaterna kan, i enlighet med artikel 10a i denna (nu artikel 70 i förordning (EG) nr 883/2004),(10) begränsa dessa förmåner till att endast avse personer som är bosatta i staten. Detta avser dock endast de förmåner som ingår i förteckningen i bilaga IIa till förordning nr 1408/71 (nu bilaga X till förordning nr 883/2004). TW ingår i denna förteckning.
26. Mot den bakgrunden fann domstolen i målet Akdas att denna inskränkning, trots att unionsmedborgare som flyttar från en medlemsstat till en annan inte har rätt att exportera den tilläggsförmån som utgår enligt TW, inte är tillämplig på turkiska arbetstagare. Omständigheten att turkiska medborgare kunde exportera tilläggsförmånen i fråga ansågs inte strida mot artikel 59 i tilläggsprotokollet, som anger att turkiska medborgare inte ska beviljas en förmånligare behandling än den som medlemsstaterna beviljar varandra. (11)
27. Mot bakgrund av domen i målet Akdas uppkommer därmed frågan vilken betydelse det har för bedömningen av förevarande mål att svarandena har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten. Såsom framgår av de olikartade argument som parterna har framfört i sina yttranden är svaret på denna fråga långt ifrån uppenbart. Som jag ska försöka beskriva i närmare detalj nedan, anser jag dock att svarandens situation till sin natur skiljer sig från de turkiska arbetstagarnas situation i målet Akdas. Som nederländska medborgare är ju svarandena trots allt unionsmedborgare.
B – Betydelsen av att vara unionsmedborgare
28. För migrerande arbetstagare, exempelvis turkiska medborgare, som arbetar i en unionsmedlemsstat utgör medborgarskap i värdmedlemsstaten naturligtvis en viktig del av strävan efter fullständig integration.(12) På grund av de skäl som anges nedan, anser jag att beslut nr 3/80 inte längre är tillämpligt när en turkisk arbetstagare har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten. Arbetstagaren är en unionsmedborgare i egen rätt. Det står honom således inte fritt att välja och vraka utifrån vad som tycks bäst gagna de egna intressena i en viss situation.
29. Såvitt jag har blivit upplyst är det så att turkiska medborgare, som har flyttat till en medlemsstat enligt den ordning som inrättades enligt associeringsavtalet mellan EEG och Turkiet, förlorar sin rätt att uppbära sociala trygghetsförmåner i enlighet med beslut nr 3/80 när de förvärvar medborgarskap i värdmedlemsstaten. Som (fullständiga) unionsmedborgare grundar sig deras rättigheter på värdmedlemsstatens lagstiftning och, i förekommande fall, unionsrätten. I annat fall skulle två olika regelsystem avseende invaliditetsförmåner vara tillämpliga samtidigt.
30. Exempelvis är beslut nr 1/80(13) – ett instrument som antogs i syfte att återuppliva och utveckla affärsrelationerna mellan Turkiet och unionen(14) – ämnat att förbättra de sociala trygghetsförmåner som tillerkänns arbetstagare och deras familjer enligt den ordning som inrättades enligt associeringsavtalet mellan EEG och Turkiet.(15) I detta avseende omfattas turkiska medborgare endast av associeringsavtalet om de är arbetstagare eller medlemmar i en arbetstagares familj, och det är endast under dessa omständigheter som de tillerkänns de rättigheter som följer av beslut nr 1/80.(16) Enligt unionsrätten uppställs inte något sådant krav för arbetstagare (eller någon annan grupp av personer) som är medborgare i en medlemsstat och har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. De tillerkänns rättigheter enligt unionsrätten enbart till följd av att de är medborgare i en unionsmedlemsstat.(17)
31. Detta belystes i domen i målet Kahveci(18) som svarandena har åberopat. Den centrala frågan i det målet var tolkningen av artikel 7(19) i beslut nr 1/80. Frågan var huruvida familjemedlemmar till turkiska arbetstagare som – i likhet med svarandena i förevarande mål – innehade både nederländskt och turkiskt medborgarskap fortfarande kunde åberopa nämnda artikel efter att arbetstagaren hade förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten.
32. Jag delar generaladvokat Sharpstons uppfattning i det målet. Med avseende på arbetstagarna i fråga är myndigheterna i en medlemsstat oförhindrade att, vid sina mellanhavanden med en arbetstagare som har dubbelt medborgarskap, behandla vederbörande som om denne endast var medborgare i den egna medlemsstaten.(20) Myndigheterna kan dock inte bortse från arbetstagarens turkiska medborgarskap vid sina mellanhavanden med familjemedlemmar till denne som inte är unionsmedborgare. Detta eftersom arbetstagaren med dubbelt medborgarskap – vad gäller myndigheternas förhållande till familjemedlemmen – fortfarande är en turkisk medborgare som lagligen tillhör arbetsmarknaden i Nederländerna. Även om arbetstagaren härleder sina rättigheter ur sitt medborgarskap i den aktuella unionsmedlemsstaten är han fortfarande en ”turkisk arbetstagare” i den mening som avses i artikel 7 i beslut nr 1/80. Med andra ord tillerkänns familjemedlemmar till en arbetstagare som lagligen har kommit till medlemsstaten i fråga rättigheter enligt artikel 7 – även om arbetstagaren själv inte längre tillerkänns dessa rättigheter – eftersom myndigheterna i unionsmedlemsstaten, vid sina mellanhavanden med denna person, är skyldiga att bortse från halva arbetstagarens medborgarskapsstatus.(21)
33. I detta sammanhang bör understrykas att det i praktiken skulle uppgå till särbehandling av olika typer av unionsmedborgare om en viss typ av unionsmedborgare (det vill säga de som innehar både turkiskt medborgarskap och medborgarskap i en unionsmedlemsstat) gynnades på grund av sin ställning som icke-unionsmedborgare. Det skulle följaktligen strida mot den allmänna icke-diskrimineringsprincipen att medge vissa unionsmedborgare rätt att exportera socialförmåner (inom unionen) men inte andra.
34. Med andra ord skulle turkiska medborgare, såsom svarandena i förevarande mål, helt enkelt upphöra att vara ”turkiska medborgare” i den mening som avses i beslut nr 3/80 (eller, mer allmänt, enligt associeringsrätten), i det ögonblick de förvärvar medborgarskap i värdmedlemsstaten. Från och med denna tidpunkt härrör deras rätt till sociala trygghetsförmåner inte längre från associeringsrätten, utan från nationell rätt och, i förekommande fall, unionsrätten.
35. Enligt min uppfattning ska beslut nr 3/80 därför inte tillämpas under de omständigheter som är för handen i förevarande mål, det vill säga när de aktuella arbetstagarna har blivit medborgare i värdmedlemsstaten och samtidigt bibehållit sina turkiska medborgarskap.
36. Den hänskjutande domstolen och de parter som har yttrat sig i målet har dock i huvudsak valt att betrakta de bakomliggande tolkningsfrågorna på ett annat sätt, nämligen mot bakgrund av artikel 6 i beslut 3/80 (och domen i målet Akdas). För fullständighetens skull ska jag därför nu – även om det riskerar att onödigt förvirra bedömningen – förklara hur förevarande mål skiljer sig från målet Akdas, även på grundval av artikel 6 i beslut nr 3/80 i förening med artikel 59 i tilläggsprotokollet.
C – Argumenten enligt målet Akdas
1. Målet Akdas och artikel 6 i beslut 3/80
37. I domen i målet Akdas fastställde domstolen att artikel 6.1 i beslut nr 3/80 har direkt effekt i fråga om den personkrets som omfattas av beslutet.(22) Artikel 2 i beslut nr 3/80 avser, bland annat, arbetstagare som har omfattats av lagstiftningen i en medlemsstat och är turkiska medborgare. Under förutsättning att beslut nr 3/80 fortfarande är tillämpligt, uppfyller svarandena (liksom de aktuella personerna i målet Akdas) detta villkor. De är turkiska medborgare som har omfattats av lagstiftningen i en medlemsstat, nämligen Nederländerna. Följaktligen bör dessa tidigare turkiska arbetstagare – som princip – kunna åberopa artikel 6 i beslut nr 3/80 för att säkerställa att den tilläggsförmån som är aktuell i det nationella målet fortsätter att utgå i Turkiet.
38. Efter domen i målet Akdas är det också klart att en sådan icke avgiftsfinansierad tilläggskontantförmån som det är fråga om i detta mål omfattas av det materiella tillämpningsområdet för artikel 6.1 i beslut nr 3/80.(23) Med avseende på möjligheten att exportera förmånen i fråga fann domstolen att tidigare turkiska arbetstagare som hade återvänt till Turkiet fortfarande hade rätt, i enlighet med artikel 6.1 i beslut nr 3/80, att erhålla en social förmån av sådant slag såsom tilläggsförmånen (trots att en motsvarande rättighet inte tillkom unionsmedborgare).(24) Domstolen fattade detta beslut på följande grunder.
39. För det första föreskrivs i artikel 39.4 i tilläggsprotokollet uttryckligen att vissa sociala trygghetsförmåner, däribland ålderspensioner och invaliditetspensioner som förvärvats av turkiska arbetstagare i enlighet med lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, får exporteras till Turkiet. För det andra är artikel 2 i beslut nr 3/80, såsom nämndes ovan, tillämpligt på turkiska arbetstagare som ”har omfattats” av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, utan någon ytterligare precisering. Turkiska arbetstagare omfattas av tillämpningsområdet för beslut nr 3/80 helt enkelt som en följd av att de har omfattats av lagstiftningen i minst en medlemsstat.(25)
40. För det tredje – och kanske viktigaste – skulle en tillämpning av den gällande ordningen enligt förordning nr 1408/71 beträffande särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner inom ramen för beslut 3/80 innebära en ändring av beslutet. Det är dock endast associeringsrådet som har behörighet att ändra beslutet.
41. Av särskilt intresse i förevarande mål är dock de turkiska medborgarnas ställning efter att de har upphört att arbeta i värdmedlemsstaten. Med stöd av den rättspraxis som bygger på domen i målet Bozkurt,(26) fann domstolen att en turkisk medborgare som hade tillhört arbetsmarknaden i en medlemsstat – i den mening som avses i artikel 6(27) i beslut nr 1/80 – inte hade en automatisk rätt att vistas i medlemsstaten efter att ha råkat ut för en arbetsolycka. Detta var fallet särskilt när olyckan medförde att personen hade blivit permanent arbetsoförmögen och därmed slutgiltigt hade hamnat utanför arbetsmarknaden.(28)
42. Då de aktuella personerna i målet Akdas inte längre kunde anses tillhöra arbetsmarknaden på ett meningsfullt sätt hade de, enligt beslut nr 1/80, inte någon rätt att vistas i värdmedlemsstaten.(29) När det gäller tillämpningen av artikel 59 i tilläggsprotokollet kunde situationen för dessa personer därför på ett ändamålsenligt sätt jämföras med situationen för unionsmedborgare. Detta var fallet eftersom unionsmedborgare – till följd av sitt medborgarskap i en unionsmedlemsstat – har rätt att fritt resa inom och (under vissa förutsättningar) vistas i medlemsstaterna. Unionsmedborgare bibehåller således också rätten att vistas i den medlemsstat som beviljar förmånen i fråga. Med andra ord kan de välja att lämna den medlemsstaten och därmed förlora rätten till förmånen. Å andra sidan behåller de också rätten att återvända till den berörda medlemsstaten.
2. Domen i målet Akdas och artikel 59 i tilläggsprotokollet
43. Som klart framgår av domskälen i domen i målet Akdas utgör artikel 59 i tilläggsprotokollet en ”sista utväg” för att säkerställa att tolkningen av reglerna rörande associeringen EEG‑Turkiet inte felaktigt behandlar unionsmedborgare mindre förmånligt än turkiska medborgare. Artikel 59 utgör dock inte någon generell icke-diskrimineringsklausul som unionsmedborgare kan åberopa i alla situationer där turkiska medborgare har tillerkänts rättigheter enligt reglerna för associeringen mellan EEG och Turkiet som unionsmedborgare inte har tillerkänts.(30)
44. Frågeställningen illustreras på ett bra sätt av domen i målet Derin.(31) I det målet fann domstolen att artikel 59 i tilläggsprotokollet inte hindrade att artikel 7 i beslut nr 1/80 tolkades så, att en familjemedlem till en turkisk arbetstagare, som levde ett självständigt liv oberoende av den turkiske arbetstagaren, skulle bibehålla sin rätt att vistas i värdmedlemsstaten efter att han uppnått vuxen ålder. Detta var fallet trots att unionsmedborgare inte hade en motsvarande rättighet enligt tillämpliga unionsbestämmelser.
45. Den tolkningen motiverades med att den rättsliga ställningen för turkiska medborgare (enligt artikel 7 i beslut nr 1/80) inte kunde jämföras med den rättsliga ställningen för unionsmedborgare (enligt reglerna i förordning (EEG) nr 1612/68(32)). De rättigheter som grundar sig på associeringsavtalet mellan EEG och Turkiet ansågs på flera sätt mindre förmånliga än de rättigheter som tillerkänns unionsmedborgare enligt unionsrätten.(33) Följaktligen ansågs artikel 59 i tilläggsprotokollet inte hindra att turkiska medborgare tillerkändes en rätt som unionsmedborgare inte tillerkändes i samma situation. Det framgår således av nämnda dom att det avgörande är den rättsliga ställningen i sin helhet för turkiska medborgare respektive unionsmedborgare. Med andra ord krävs endast enligt artikel 59 i tilläggsprotokollet att den rättsliga ställningen för unionsmedborgare – på det hela taget – inte ska vara mindre förmånlig än den rättsliga ställningen för turkiska medborgare med avseende på en viss grupp av rättigheter.(34)
46. I likhet med de bakomliggande frågorna i målet Derin är det regelsystem som har inrättats genom beslut nr 3/80 för att samordna sociala trygghetssystem, och som var föremål för prövning i målet Akdas, inte helt förenligt med förordning nr 1408/71 (nu förordning nr 883/2004). Även om beslutet visserligen säkerställer att vissa förmåner kan exporteras kan det rimligen antas att beslutet ger ett mindre omfattande skydd än det som i sin helhet följer av unionsmedborgarskap.(35)
47. Ur de turkiska medborgarnas perspektiv skulle artikel 59 i tilläggsprotokollet i stället, när turkiska medborgare anses befinna sig i en situation som är jämförbar med situationen för unionsmedborgare, omvänt kunna innebära att de rättigheter som de turkiska medborgarna annars skulle ha tillerkänts enligt reglerna om Associeringen EEG‑Turkiet inte är tillämpliga.(36)
48. Skiljer sig situationen för svarandena i tillräcklig utsträckning från situationen för de turkiska arbetstagarna i målet Akdas? Som jag förklarade ovan anser jag att den gör det. Med viss risk för att upprepa mig ska jag i korthet diskutera dessa skillnader inom ramen för målet Akdas.
3. Målet Akdas och förevarande mål
49. I målet Akdas hade de tidigare turkiska arbetstagarna blivit arbetsoförmögna i Nederländerna. Till följd därav tillhörde de inte längre arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten på ett sätt som skulle ha gett dem rätt till fortsatt vistelse där. Enligt min uppfattning är det klart – såsom har angetts av den hänskjutande domstolen – att situationen för sådana turkiska medborgare inte kan jämföras med situationen för unionsmedborgare, då de senare har rätt att flytta till och vistas i de olika medlemsstaterna. Till skillnad från turkiska arbetstagare kan unionsmedborgare fritt både lämna en medlemsstat och återvända till den. Det viktigaste är dock kanske att medborgarna i en viss medlemsstat också alltid kan välja att överhuvudtaget inte lämna medlemsstaten.
50. I förevarande mål är det just det faktum att svarandena har förvärvat medborgarskap i Nederländerna som gör att de har rätt att vistas där. De har inte varit tvungna att lämna den medlemsstat i vilken de har sitt andra medborgarskap och de kan alltid återvända dit om de vill. Om de återvänder dit kommer de också att erhålla tilläggsförmånen igen. Av dessa skäl – enligt detta alternativa resonemang – delar jag särskilt kommissionens och den Nederländska regeringens uppfattning att situationen för svarandena skiljer sig från situationen för de relevanta personerna i målet Akdas. I fråga om uppehållsrätten är situationen för svarandena faktiskt densamma som för andra unionsmedborgare. Faktum är att de är unionsmedborgare.
51. Detta motiverar i sig slutsatsen att artikel 59 i tilläggsprotokollet, i svarandenas fall, hindrar att artikel 6.1 i beslut nr 3/80 tolkas så, att de har rätt att exportera tilläggsförmånen i fråga till en plats utanför den medlemsstat där institutionen med ansvar för betalningen är belägen. Då svarandena i sina yttranden har åberopat domen i målet Kahveci ska jag dock här återkomma till den domen helt kort. Svarandena har i huvudsak hävdat att det följer av domen i målet Kahveci att medborgarskap i flera länder inte i sig leder till en förlust av de rättigheter som grundar sig på den ordning som har inrättats genom associeringsavtalet mellan EEG och Turkiet.
52. Jag är inte övertygad om att ett obiter dictum i målet Kahveci är direkt tillämpligt på förevarande mål eller om att målet Kahveci ens utgör en användbar referenspunkt i förevarande situation. Som nämndes ovan var den avgörande frågan i målet Kahveci hur artikel 7 i beslut nr 1/80 skulle tolkas i fråga om rättigheter som tillkommer familjemedlemmar till turkiska arbetstagare. I det sammanhanget fann domstolen att det övergripande syftet med artikel 7 är att främja integration av turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar i värdmedlemsstaten.(37)
53. Artikel 7 i beslut nr 1/80 har ett tudelat syfte. Å ena sidan är artikeln avsedd att göra det möjligt för familjemedlemmar till den migrerande arbetstagaren att vara med honom eller henne. Det huvudsakliga syftet med detta är att, genom familjeåterförening, stärka anställnings- och bosättningsförhållandena för en turkisk arbetstagare som redan är vederbörligen integrerad i värdmedlemsstaten.(38) Å andra sidan, vilket enligt min uppfattning är än mer grundläggande, syftar bestämmelsen till att främja integrationen av den turkiska migrerande arbetstagarens familj i värdmedlemsstaten. Detta syfte uppnås genom att familjemedlemmarna i fråga ges tillträde till arbetsmarknaden. Med bestämmelsen eftersträvas därmed målet att gradvis stärka familjemedlemmarnas ställning i värdmedlemsstaten så att de i slutändan kan uppnå en ställning som är oberoende av den migrerande arbetstagaren.(39)
54. Till skillnad från detta är artikel 6 i beslut nr 3/80 inte avsedd att främja familjeåterförening i värdmedlemsstaten. Artikel 6 är i stället avsedd (bland annat) att säkerställa att tidigare turkiska arbetstagare, som har återvänt till Turkiet eller flyttat till en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen, bibehåller sin rätt till vissa typer av förmåner (trots eventuella bosättningskrav som värdmedlemsstaten har infört), såsom exempelvis de förmåner som är föremål för bedömning i målet vid den hänskjutande domstolen. Syftet med artikel 6 är att göra det lättare för tidigare turkiska arbetstagare att återvända till, bland annat, Turkiet, om de skulle vilja det.
55. I detta avseende kan förbudet mot att införa bosättningskrav i artikel 6 i beslut nr 3/80 anses eftersträva ett ”kompensationssyfte”. Förbudet säkerställer att tidigare turkiska arbetstagare som har råkat ut för en arbetsolycka eller som lider av en arbetssjukdom erhåller vederbörlig kompensation för de missöden de har drabbats av i medlemsstaten. Detta verkar skäligt mot bakgrund av att den staten har dragit nytta av arbetstagarnas insatser.
56. Vid ett första påseende kanske mitt betraktelsesätt, mot bakgrund av detta sistnämnda syfte, inte verkar rimligt. Den logiska slutledningen av mitt betraktelsesätt är faktiskt att tidigare turkiska arbetstagare, som har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten, riskerar att förlora de rättigheter de annars skulle tillerkännas enligt artikel 6 i beslut nr 3/80. Detta blir resultatet om bestämmelsen läses i förening med artikel 59 i tilläggsprotokollet.
57. De som gör en sådan invändning förbiser dock en viktig punkt. Såsom jag har nämnt tidigare tillerkänns turkiska arbetstagare – åtminstone generellt sett – ett mindre omfattande skydd enligt associeringsrätten än det som unionsmedborgare tillerkänns enligt unionsrätten. Medan det helt visst kan verka olyckligt att rätten att exportera vissa förmåner går förlorad, ger medborgarskapet i värdmedlemsstaten andra rättigheter som inte tillkommer arbetstagare vilka endast innehar turkiskt medborgarskap. Sålunda åtnjuter tidigare turkiska arbetstagare i svarandenas ställning, som har förvärvat medborgarskap i en unionsmedlemsstat, rättigheter som är helt likställda de rättigheter som (andra) unionsmedborgare åtnjuter (och, i detta fall, de rättigheter som andra nederländska medborgare åtnjuter). Detta är inte fallet i fråga om tidigare turkiska arbetstagare som inte har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten (vilket var fallet i målet Akdas).
58. Såsom några av de parter som har yttrat sig i målet har anmärkt, går det dessutom att återfå rätten att exportera tilläggsförmånen till Turkiet genom att avsäga sig det nederländska medborgarskapet. Detta kan förvisso framstå som en mindre lyckad lösning om den ställs mot syftet att främja turkiska arbetstagares integration i värdmedlemsstaten. Det skulle kunna avskräcka dessa arbetstagare från att förvärva medborgarskap i värdmedlemsstaten. Jag är dock inte övertygad om att risken att förlora en tilläggsförmån av den art som är föremål för prövning i förevarande mål faktisk skulle ha en sådan avskräckande effekt. Skälet till detta är att medborgarskapet i värdmedlemsstaten, som nämndes ovan, medför andra rättigheter (till exempel rätten till fri rörlighet) som grundar sig på medborgarskap i en medlemsstat i Europeiska unionen.
59. Följaktligen skulle resultatet i materiellt hänseende vara detsamma, även om man tillämpar den tolkning som den hänskjutande domstolen har förordat. Det är därför min uppfattning att artikel 6.1 i beslut nr 3/80, jämförd med artikel 59 i tilläggsprotokollet, inte ska tolkas så, att den hindrar att medlemsstater i lag föreskriver att rätten att uppbära en tilläggsförmån som utgår enligt nationell rätt ska upphöra när mottagarna av förmånen inte längre är bosatta i denna stat och när dessa personer har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten och samtidigt behållit sitt turkiska medborgarskap.
60. Mot bakgrund av vad som angetts ovan uppkommer frågan från vilket datum utbetalningarna av förmånen ska upphöra. Den frågan ska jag diskutera nedan.
D – Rätt tidpunkt att upphöra med utbetalningen av tilläggsförmånen
61. Liksom den första tolkningsfrågan har den andra tolkningsfrågan ställts inom ramen för artikel 59 i tilläggsprotokollet. Den hänskjutande domstolen söker närmare bestämt klarhet i huruvida nämnda bestämmelse hindrar att tilläggsförmånen fortsätter att utgå till svarandena när unionsmedborgare under motsvarande förhållanden (som har återvänt till sina ursprungsländer) inte längre har rätt till en sådan förmån enligt unionslagstiftningen.
62. Såsom framgår av både de skriftliga och muntliga yttrandena i målet råder avsevärd förvirring i fråga om vad som egentligen är en skälig jämförelsegrund i detta sammanhang. I detta avseende har särskild vikt lagts vid det faktum att unionsmedborgare – som vid den tidpunkt då bosättningskravet infördes var bosatta i andra medlemsstater – i enlighet med nationell lagstiftning bibehöll förmånen under en viss övergångsperiod.(40)
63. Oaktat vad som sades i det föregående vill jag dock klargöra att det i detta mål faktiskt rör sig om nederländska medborgare som har flyttat från Nederländerna till ett tredjeland och som önskar exportera tilläggsförmånen (eller faktiskt har exporterat den) från den medlemsstaten till en plats utanför unionens gränser. Det är därför min absoluta övertygelse att en unionsmedborgare (exempelvis en tysk medborgare) som återvänder till sitt ursprungsland efter att ha arbetat i Nederländerna inte är rätt jämförelsegrund. Det är snarare en nederländsk medborgare, vilken som helst, som önskar exportera tilläggsförmånen till ett tredje land (vare sig detta är Turkiet eller ett annat land) som vi ska jämföra med.
64. Under dessa förhållanden är det min uppfattning att frågan vid vilken tidpunkt tilläggsförmånen ska upphöra att utgå ska avgöras enligt nationell rätt och att tolkningen av artikel 59 i tilläggsprotokollet saknar betydelse för besvarandet av denna fråga.(41) Med tanke på att det i förevarande fall rör sig om nederländska medborgare som exporterar tilläggsförmånen till ett tredjeland, förefaller frågan med andra ord helt sakna anknytning till unionsrätten. Svarandena har inte utövat sin rätt till fri rörlighet i Europeiska unionen.(42)
65. Således anser jag inte att artikel 59 i tilläggsprotokollet, under de omständigheter som är för handen i förevarande mål, är en lämplig jämförelsegrund för att avgöra vid vilken tidpunkt tilläggsförmånen i fråga ska upphöra att utgå. Denna fråga ska avgöras enligt nationell rätt, av den hänskjutande domstolen.
IV – Förslag till avgörande
66. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Centrale Raad van Beroep har ställt på följande sätt:
1) Beslut av den 19 september 1980 om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas medlemsstaters system för social trygghet till turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar ska inte tillämpas i de omständigheter som är för handen i målen vid den hänskjutande domstolen, det vill säga när de aktuella personerna har förvärvat medborgarskap i värdmedlemsstaten men samtidigt har behållit sina turkiska medborgarskap.
2) Under dessa förhållanden ankommer det på den hänskjutande domstolen att i enlighet med nationell rätt fastställa vid vilken tidpunkt tilläggsförmånen ska upphöra att utgå.