SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera ampliada)
de 1 de julio de 2008 (*)
«Ayudas de Estado – Medidas adoptadas por las autoridades alemanas en favor de Deutsche Post AG – Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común y se ordena su recuperación – Servicio de interés económico general – Compensación por los costes adicionales generados por una política de venta a pérdida en el sector del transporte de paquetes puerta a puerta – Inexistencia de ventaja»
En el asunto T‑266/02,
Deutsche Post AG, con domicilio social en Bonn (Alemania), representada por los Sres. J. Sedemund y T. Lübbig, abogados,
parte demandante,
apoyada por
República Federal de Alemania, representada por los Sres. W.‑D. Plessing y M. Lumma, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. V. Kreuschitz y J. Flett, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (BIEK), con domicilio social en Frankfurt am Main (Alemania), representada por los Sres. F. Mitzkus, T. Wambach y R. Wojtek, abogados,
y por
UPS Europe NV/SA, con domicilio social en Bruselas (Bélgica), representada inicialmente por los Sres. T. Ottervanger y A. Bijleveld, y posteriormente por el Sr. Ottervanger, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión 2002/753/CE de la Comisión, de 19 de junio de 2002, relativa a las medidas de la República Federal de Alemania a favor de Deutsche Post AG (DO L 247, p. 27),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera ampliada),
integrado por el Sr. M. Jaeger, Presidente, y la Sra. V. Tiili y el Sr. J. Azizi, Jueces;
Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de junio de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico alemán
1 Es necesario presentar las principales disposiciones de las cinco medidas legislativas o reglamentarias alemanas relativas al transporte postal adoptadas entre 1989 y 1998 que resultan pertinentes en el marco del presente litigio.
2 En primer lugar, el 8 de junio de 1989 se adoptó la Postverfassungsgesetz (Ley de servicios postales) (BGBl. 1989 I, p. 1026; en lo sucesivo, «PostVerfG»). Con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la PostVerfG, la administración postal alemana, Deutsche Bundespost, se escindió en tres entidades jurídicas diferentes (Teilsondervermögen), a saber, Deutsche Bundespost Postdienst (en lo sucesivo, «DB-Postdienst»), Deutsche Bundespost Telekom (en lo sucesivo, «DB-Telekom») y Deutsche Bundespost Postbank (en lo sucesivo, «DB-Postbank»). Conforme al artículo 65, apartado 2, de la PostVerfG, dichas entidades estaban obligadas a mantener los servicios que ofrecía Deutsche Bundespost. De este modo, así como DB-Telekom sucedió a Deutsche Bundespost en su actividad de telecomunicaciones, DB-Postdienst continuó con la actividad de Deutsche Bundespost en el sector postal.
3 Además, con arreglo al artículo 37, apartado 3, de la PostVerfG, debía producirse una compensación financiera entre las tres entidades jurídicas nacidas de la escisión de Deutsche Bundespost, dado que una de ellas no estaba en situación de financiar sus gastos con sus ingresos propios. Además, con arreglo al artículo 63, apartado 1, de la PostVerfG, Deutsche Bundespost continuaba obligada, a pesar de la escisión, a abonar retrocesiones al Estado correspondientes a un porcentaje de sus ingresos de explotación, y ello hasta 1995.
4 Por último, respecto, más concretamente, de la obligación de servicio público que recaía sobre DB-Postdienst, el artículo 25, apartado 2, de la PostVerfG disponía en esencia que el Gobierno alemán estaba facultado para determinar, por vía de reglamento, «las infraestructuras que [debían] prestar (prestaciones obligatorias) las empresas en el interés público particular, concretamente al objeto de garantizar el servicio público» así como para «fijar las estructuras básicas de las prestaciones obligatorias y las reglas de tarificación».
5 En segundo lugar, el 8 de julio de 1989, se adoptó la Gesetz über das Postwesen (Ley de correos) (BGBl. 1989 I, p. 1449). Conforme al artículo 2, apartado 1, de la Gesetz über das Postwesen, DB-Postdienst disfrutaba de una situación de monopolio en el sector del transporte de correo.
6 En tercer lugar, el 12 de enero de 1994 se adoptó el Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (Reglamento sobre servicios postales obligatorios) (BGBl. 1994 I, p. 86; en lo sucesivo, «PPfLV»). Con arreglo al artículo 1, apartado 1, del PPfLV, DB-Postdienst debía realizar sus «prestaciones obligatorias» sobre la totalidad del territorio, según un principio de tarifa única en todo el territorio nacional. Respecto, más concretamente, del servicio de paquetería, el artículo 2, apartado 1, del PPfLV disponía que DB-Postdienst tenía que garantizar en todo el territorio la recogida, el transporte y la entrega de todos los paquetes postales de hasta 20 kg. de peso y hasta unas determinadas dimensiones máximas. Además, el artículo 2, apartado 2, punto 3, del PPfLV autorizaba a DB-Postdienst a conceder tarifas inferiores a la tarifa única en aquellos casos en los que los clientes hubieran clasificado previamente los envíos o tuvieran un volumen mínimo de envíos determinado.
7 En cuarto lugar, el 14 de septiembre de 1994 se adoptó la Postumwandlungsgesetz (Ley de transformación de los servicios postales) (BGBl. 1994 I, p. 2339). Con arreglo a los artículos 1 y 2 de la Postumwandlungsgesetz, las tres entidades jurídicas mencionadas en el apartado 2 anterior se transformaron en sociedades anónimas a partir del 1 de enero de 1995, y sus actividades fueron continuadas respectivamente por Deutsche Post AG (en lo sucesivo, «DPAG» o «demandante»), Deutsche Telekom AG y Deutsche Postbank AG.
8 En quinto lugar, el 22 de diciembre de 1997, se adoptó la Postgesetz (Ley de servicios postales) (BGBl. 1997 I, p. 3294) que disponía, en su artículo 4, apartado 1, que el despacho de paquetes de menos de 20 kg. de peso constituía un servicio universal.
Hechos que originaron el litigio
9 Aparte del sector de transporte de correo, en el que disfruta de una situación de monopolio (en lo sucesivo, «sector reservado»), DPAG opera también en otros dos sectores postales, es decir, por una parte, en el transporte de paquetes y, por otra, en el transporte de periódicos y revistas, ambos abiertos a la competencia (en lo sucesivo, «sectores abiertos a la competencia»).
10 En el sector de transporte de paquetes DPAG garantiza, por una parte, servicios de transporte de paquetes depositados directamente en las ventanillas de las oficinas de correos y, por otra, servicios de transporte de cantidades mayores de paquetes que no se procesan directamente en ventanilla (en lo sucesivo, «sector de paquetería puerta a puerta»).
11 Respecto del sector de paquetería puerta a puerta, objeto del presente procedimiento, DPAG garantiza los dos principales servicios, a saber, por una parte, la paquetería puerta a puerta entre clientes empresariales que clasifican previamente los envíos o que entregan una cantidad mínima de paquetes (en lo sucesivo, «segmento de clientes empresariales») y, por otra, y el servicio de paquetería por encargo de empresas de venta por correspondencia que envían mercancías encargadas por catálogo o por medios electrónicos (en lo sucesivo, «segmento de VPC»).
12 El segmento de clientes empresariales se diferencia del segmento de VPC, particularmente, en razón de las operaciones logísticas de recogida, tratamiento en el centro de recepción y entrega que requieren y por los costes que generan.
13 El 7 de julio de 1994 la empresa privada de paquetería UPS Europe NV/SA (en lo sucesivo, «UPS»), presentó una denuncia ante la Comisión contra DB-Postdienst sobre la base tanto del artículo 86 del Tratado CE (actualmente artículo 82 CE) como del artículo 92 CE (actualmente artículo 87 CE). Esta denuncia fue seguida de otra presentada por la Asociación de proveedores privados de servicios de mensajería y de entrega express de correo y de paquetes, la Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (en lo sucesivo, «BIEK»). En esencia, UPS y BIEK reprochaban a DB-Postdienst, por una parte, que llevase a cabo una política de venta a pérdida en el sector de paquetería puerta a puerta constitutiva de un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 82 CE y, por otra, que cubriese sus pérdidas en dicho sector bien por medio de ingresos generados en el sector reservado, bien por medio de fondos públicos concedidos infringiendo el artículo 87 CE.
14 Mediante escrito de 17 de agosto de 1999, publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 23 de octubre de 1999 (DO C 306, p. 25), la Comisión informó a la República Federal de Alemania de su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, (en lo sucesivo, «Decisión de incoar el procedimiento»). Además, la Comisión adoptó el 7 de julio de 2000 una Decisión de incoar el procedimiento con arreglo al artículo 82 CE.
15 El 20 de marzo de 2001 la Comisión adoptó la Decisión 2001/354/CE, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 82 del Tratado CE (Asunto COMP/35.141 — Deutsche Post AG) (DO L 125, p. 27). En dicha Decisión, la Comisión concluyó, en esencia, que DPAG había infringido lo dispuesto en el artículo 82 CE en la medida en que abusó de su posición dominante, aunque sólo en el segmento de VPC, en primer lugar, al condicionar, de 1974 a 2000, la concesión de un descuento de fidelidad a sus clientes al hecho de que se comprometieran a despachar a través de sus servicios la totalidad o el mayor porcentaje posible de sus paquetes o catálogos hasta un determinado peso y, en segundo lugar, al practicar una política de venta a pérdida de 1990 a 1995, proponiendo precios inferiores a los costes adicionales vinculados a la prestación de tales servicios. En relación con la práctica de los descuentos de fidelidad, la Comisión impuso a DPAG una multa de 24 millones de euros. En relación con la práctica de la venta a pérdida, la Comisión no impuso a DPAG multa alguna, ya que consideró, básicamente, que el criterio al que había recurrido para determinar la existencia de la citada venta a pérdida no había sido utilizado anteriormente.
16 El 19 de junio de 2002 la Comisión adoptó la Decisión 2002/753/CE, relativa a las medidas de la República Federal de Alemania a favor de DPAG (DO L 247, p. 27; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). La Decisión impugnada contiene un razonamiento que se desarrolla en cuatro etapas.
17 En primer lugar, la Comisión señala en el considerando 2 de la Decisión impugnada que «en su Decisión sobre la incoación del procedimiento la Comisión expresó su sospecha de que las compensaciones estatales que había recibido DB-Postdienst, y posteriormente DPAG, para la prestación de servicios de interés general, posiblemente superaban los costes netos específicos que originaba el cumplimiento de estos servicios a DB-Postdienst y DPAG», y que «en concreto [...] comunicó que se investigarían las hipotéticas ayudas» que enumera en los considerandos 3 a 7 de la Decisión impugnada. Estas medidas son, primero, la financiación de la compra de Deutsche Postbank en 1998, segundo, la financiación de la Post-Unterstützungskasse (el fondo de pensiones de los funcionarios de correos), tercero, la posible concesión de avales estatales para cubrir las obligaciones de Deutsche Bundespost, cuarto, las circunstancias de la transformación de DB-Postdienst en una sociedad anónima, y quinto, el apoyo financiero o administrativo del Estado a la demandante.
18 Después de describir, en los considerandos 12 a 15 de la Decisión impugnada, la naturaleza de cada una de las cuatro medidas anteriormente mencionadas, la Comisión señala respecto de la quinta medida, en los considerandos 16 a 20 de la Decisión, que la demandante le comunicó que había recibido, con arreglo al artículo 37, apartado 3, de la PostVerfG, unas transferencias llevadas a cabo por DB-Telekom al objeto de compensar las pérdidas sufridas entre 1990 y 1995 (en lo sucesivo, «transferencias de DB-Telekom»). A este respecto, la Comisión señala concretamente, en el considerando 20 de la Decisión impugnada, que tal como ha confirmado Alemania en sus observaciones adicionales, de 25 de abril de 2000 y de 31 de enero de 2002, DB-Telekom o Deutsche Telekom concedieron entre 1990 y 1995 a DB-Postdienst o a DPAG compensaciones por un total de 11.081 millones de marcos alemanes (DEM); que las autoridades alemanas no niegan que esta compensación financiera entre dos empresas distintas debe atribuirse al Estado, ya que era un mandato del artículo 37, apartado 3, de la PostVerfG; y que el Gobierno alemán argumenta que las transferencias de DB-Telekom eran indispensables para prestar un servicio público de interés económico general (en lo sucesivo, «SIEG») en condiciones económicas equilibradas.
19 Después de exponer, en los considerandos 21 a 39 de la Decisión impugnada, el importe de los costes de infraestructura correspondientes al servicio de paquetería puerta a puerta, la Comisión señala concretamente, en los considerandos 40 a 45 de la Decisión impugnada, que Alemania ofreció alguna información relativa, por una parte, al alcance de la obligación legal del SIEG de DPAG en el sector de paquetería y, por otra, a los costes adicionales netos de SIEG relativos a quince cargas del pasado asumidas por la demandante como antigua empresa estatal. Por último, en los considerandos 46 a 63 de la Decisión impugnada, la Comisión relaciona las observaciones recibidas, en el marco del procedimiento administrativo, de terceros interesados, en particular de BIEK y de UPS, según las cuales, en esencia, DPAG contabilizaba pérdidas en el sector de paquetería puerta a puerta que no estaban vinculadas al cumplimiento de un SIEG sino que resultaban de una política de venta a pérdida que ésta cubría mediante fondos públicos.
20 En segundo lugar, la Comisión indica, en los considerandos 66 a 69 y en la nota a pie de página nº 107 de la Decisión impugnada, que Alemania le comunicó, en respuesta a su requerimiento, que, en el período que va de 1990 a 1998, DPAG había contabilizado, por una parte, beneficios en el sector reservado y, por otra, pérdidas en los sectores abiertos a la competencia, de modo que había contabilizado un déficit global, sumando todos los sectores, de 2.289 millones de DEM durante dicho período.
21 A este respecto, la Comisión indica, en efecto, en el considerando 68 de la Decisión impugnada que, «en respuesta a la solicitud de datos sobre posibles beneficios de DPAG en el período 1990-1998 en el ámbito de los [sectores abiertos a la competencia] cursada por la Comisión el 10 de marzo de 2000, el Gobierno [alemán], en su carta de 24 de marzo de 2000 (p. 10), indica que en 1998 DPAG realizó un beneficio de [confidencial] (1) millones de [DEM] con los servicios abiertos a la competencia». Continua añadiendo que, «por otro lado, las autoridades alemanas facilitaron datos según los cuales, en el período 1990-1998, los servicios [de transporte] de paquetería en su conjunto registraron un déficit de [confidencial] millones de [DEM], y los de entrega de periódicos y revistas, un déficit de [confidencial] millones de [DEM]». La Comisión concluye que, «en consonancia con estas cifras, el déficit global de ambos servicios se situó en [confidencial] millones de marcos alemanes», y que «por tanto, los ingresos obtenidos con servicios abiertos a la competencia eran insuficientes para compensar el déficit de los servicios [de transporte] de paquetería».
22 Después, en la nota a pie de página nº 107 de la Decisión impugnada, la Comisión señala que, «según los datos facilitados por [la República Federal de] Alemania por carta de 2 de junio de 2000 (versión corregida de 12.1.2000), el [sector] reservado registró, en el período 1990-1998, unos beneficios globales de [confidencial] millones de [DEM]»; que «en el período de referencia, en [los sectores] abiertos a la competencia se obtuvieron unos ingresos de [confidencial] millones de [DEM]»; y que «de ello se deduce necesariamente que, del citado déficit general de [confidencial] millones de marcos alemanes, por lo menos 2.289 millones de [DEM] no pudieron compensarse con los beneficios del [sector reservado] ni con ingresos de [los sectores] abiertos a la competencia.
23 En tercer lugar, la Comisión señala, en el considerando 72 de la Decisión impugnada, que, a la luz de las pérdidas de DPAG por importe de [confidencial] millones de [DEM] contabilizadas sólo en el sector de paquetería durante el período comprendido entre 1990 y 1998, procede examinar si «los sobrecostes netos compensados por el Estado guardan una relación directa con la estrictamente definida obligación legal de DPAG» y que «si en última instancia la aportación de fondos estatales permitiera al sector de [paquetería] cubrir también estos sobrecostes netos, que no tienen una relación causal con el cumplimiento de obligaciones de servicio público, DPAG obtendría una ventaja en el sentido del apartado 1 del artículo 87 [CE]».
24 A este respecto, para comenzar, la Comisión hace constar, en los considerandos 75 a 79 de la Decisión impugnada, que, con arreglo al artículo 2, apartado 2, punto 3, del PPfLV, en el sector de paquetería puerta a puerta DPAG tenía, desde el 1 de febrero de 1994, la posibilidad, pero no la obligación, de conceder descuentos a sus clientes que redundaban en unos precios inferiores a la tarifa única fijada en el apartado 1 del artículo 1 del PPfLV para el sector de paquetería.
25 A continuación, la Comisión señala, en el considerando 88 de la Decisión impugnada, que, a la vista de los costes de DPAG vinculados al sector de paquetería puerta a puerta y de los precios ofrecidos por debajo de la tarifa única (véanse los considerandos 21 a 39 y el cuadro que figura en el considerando 88 de la Decisión impugnada), los ingresos en el sector de paquetería puerta a puerta fueron siempre, entre 1994 y 1999, insuficientes para cubrir los costes resultantes de la explotación de este único sector. Precisa también que esta situación de falta de cobertura de costes de DPAG cesó en 1999.
26 Finalmente, la Comisión señala, en los considerandos 82 y 86 de la Decisión impugnada, que no hay una relación causal entre estos sobrecostes generados por esta política de venta a pérdida y el cumplimiento por parte de DPAG de su misión de SIEG, y ello por tres motivos. Primero, DPAG no tenía, según ella, ninguna obligación legal de proponer a los clientes unos servicios en el sector de paquetería puerta a puerta a precios inferiores a la tarifa única legal. Segundo, considera que la política tarifaria de DPAG consistente en ofrecer precios por debajo de la tarifa única ha de atribuirse exclusivamente a la intención de DPAG de mantener o incrementar cuotas de mercado en el ámbito de los servicios de paquetería puerta a puerta abiertos a la competencia. Tercero, observa que la aplicación de precios inferiores a la tarifa única genera unos sobrecostes netos de fácil cuantificación, que no se derivan del cumplimiento de obligaciones de SIEG.
27 La Comisión señala así, en el considerando 88 de la Decisión impugnada, que la demandante contabilizó, entre 1994 y 1999, unos costes adicionales netos por importe total de 1.118,7 millones de DEM resultantes de su política de venta a pérdida.
28 En cuarto lugar, la Comisión estima, en el considerando 87 de la Decisión impugnada, que «[una] política de [venta a pérdida] es incompatible, a medio plazo, con el interés económico propio» y que «ninguna empresa privada sujeta a las leyes del mercado mantendría [el sector] de paquetería puerta a puerta en estas condiciones si la política de [venta a pérdida] implantada supusiera la acumulación de déficits anuales y llevara a medio plazo a un sobreendeudamiento sin compensación financiera alguna». De lo cual deduce la Comisión, en el considerando 107 de la Decisión impugnada, que «en la medida en que la compensación estatal de los sobrecostes netos de una política de [venta a pérdida] supone una reducción de los costes normalmente ligados a la explotación [del sector] de paquetería puerta a puerta [abiertos a la competencia], dicha compensación constituye una ventaja en el sentido de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE»; que «la aportación de fondos estatales para compensar esta insuficiente cobertura de costes representa una ventaja competitiva para DPAG»; y que «esta ventaja, que constituye una ayuda incompatible con el mercado común, asciende a 1.118,7 millones de [DEM]».
29 La parte dispositiva de la Decisión impugnada está redactada como sigue:
«Artículo 1
El apoyo estatal concedido por [la República Federal de] Alemania a [DPAG], por un importe de 572 millones de euros (1.118,7 millones de [DEM]), es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. [La República Federal de] Alemania adoptará todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda mencionada en el artículo 1, que ha sido puesta a disposición del beneficiario de forma ilegal.
[…]»
Procedimiento y pretensiones de las partes
30 La demandante interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de septiembre de 2002.
31 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 17 y 19 de diciembre de 2002, BIEK y UPS solicitaron respectivamente intervenir en apoyo de la Comisión.
32 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 9 de mayo de 2003, la República Federal de Alemania solicitó intervenir en apoyo de la parte demandante.
33 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 11 de marzo, 14 de abril y 26 de septiembre de 2003, así como el 26 de febrero de 2004, la demandante pidió que determinados elementos de los documentos obrantes en autos no fueran comunicados, en su caso, ni a BIEK ni a UPS, con arreglo al artículo 116, apartado 2, segunda frase, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
34 Mediante auto de 2 de junio de 2003, el Presidente de la Sala Cuarta ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de BIEK y de UPS y se reservó la decisión sobre la procedencia de la solicitud de tratamiento confidencial.
35 Mediante auto de 5 de junio de 2003, el Presidente de la Sala Cuarta ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de la República Federal de Alemania. Dado que su demanda de intervención fue presentada tras expirar el plazo de seis semanas previsto por el artículo 115, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, los derechos de la República Federal de Alemania son los que dispone el artículo 116, apartado 6, de dicho Reglamento.
36 Mediante escritos separados, presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 25 de junio y 17 de noviembre de 2003, así como el 23 de abril de 2004, BIEK emitió objeciones respecto al tratamiento confidencial de determinados elementos de los documentos obrantes en autos que le habían sido comunicados.
37 Mediante escritos separados, presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 17 de noviembre de 2003 y 23 de abril de 2004, UPS emitió objeciones respecto al tratamiento confidencial de determinados elementos de los documentos obrantes en autos que le habían sido comunicados.
38 Mediante escrito enviado al Tribunal de Primera Instancia el 5 de enero de 2004, la demandante formuló observaciones respecto de las objeciones planteadas por las coadyuvantes, BIEK y UPS, al tratamiento confidencial de determinados elementos de los documentos obrantes en autos.
39 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal de Primera Instancia el 13 de septiembre de 2004, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Tercera ampliada, a la cual se atribuyó, en consecuencia, el presente asunto.
40 Mediante auto de 13 de enero de 2005, el Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal de Primera Instancia estimó la solicitud de la demandante de tratamiento confidencial de determinados datos cifrados y de determinados documentos respecto de BIEK y UPS, y desestimó la solicitud de confidencialidad por el resto.
41 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera ampliada) decidió abrir la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instó, mediante escrito de 15 de marzo de 2007, a la demandante, a la Comisión y a la República Federal de Alemania a presentar determinados documentos y a responder por escrito a una serie de preguntas. Las partes cumplimentaron dichos requerimientos dentro de los plazos señalados.
42 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 13 de abril y 3 de mayo de 2007, la demandante pidió que determinados datos cifrados y determinados documentos aportados por ella misma, por la Comisión y por la República Federal de Alemania no fueran comunicados, en su caso, ni a BIEK ni a UPS, con arreglo al artículo 116, apartado 2, segunda frase, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
43 Mediante escrito de 24 de mayo de 2007, BIEK emitió objeciones en los plazos señalados sobre la solicitud de tratamiento confidencial de la demandante respecto de la respuesta de la Comisión y de la de la República Federal de Alemania.
44 Mediante auto de 11 de junio de 2007, el Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal de Primera Instancia estimó la solicitud de tratamiento confidencial de determinados datos cifrados y de determinados documentos respecto de BIEK y UPS, y desestimó la solicitud de confidencialidad por el resto.
45 En la vista que se celebró el 13 de junio de 2007 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal de Primera Instancia.
46 La fase oral concluyó al término de la vista de 13 de junio de 2007. Comoquiera que un miembro de la Sala no pudo participar en las deliberaciones del Tribunal, por haber expirado su mandato el 3 de mayo de 2006, el Juez de menor antigüedad según el artículo 6 del Reglamento de Procedimiento se abstuvo de participar en las deliberaciones del Tribunal de Primera Instancia, que concluyeron los tres Jueces que firman la presente sentencia con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32 del Reglamento de Procedimiento.
47 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule la resolución impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
48 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
49 BIEK y UPS solicitan al Tribunal de Primera Instancia que desestime el recurso por infundado.
Fundamentos de Derecho
Sobre los motivos de anulación
50 En apoyo de su recurso, la demandante formula nueve motivos que pueden ser agrupados.
51 En el marco del primer grupo de motivos, la demandante reprocha en esencia a la Comisión haber infringido el artículo 87 CE, apartado 1, y el artículo 86 CE, apartado 2, en la medida en que esta última no ha demostrado que DPAG haya obtenido una ventaja. Primero, la demandante alega que tres de los recursos públicos que se mencionan en la Decisión impugnada no le reportaron ninguna ventaja. Segundo, sostiene que la Comisión incumplió su obligación de examinar si el importe total de las transferencias de DB-Telekom sobrepasaba el importe total de los sobrecostes netos vinculados al cumplimiento de su misión de SIEG. Tercero, alega que la Comisión consideró erróneamente que las transferencias de DB-Telekom le habían atribuido una ventaja que le permitió cubrir los eventuales sobrecostes derivados de su política de venta a pérdida.
52 En el marco del segundo grupo de motivos, imputa a la Comisión haber cometido diversos errores manifiestos de apreciación. Primero, la demandante reprocha a la Comisión haber empleado un método erróneo para calcular sus costes imputables al sector de paquetería puerta a puerta, y haber por ello concluido equivocadamente que había llevado a cabo una política de venta a pérdida. Segundo, alega que la Comisión consideró erróneamente que su política de precios en el sector de paquetería puerta a puerta consistente en la oferta de precios inferiores a la tarifa única legalmente establecida había sido la causa de las pérdidas que contabilizó en el sector de paquetería y que dicha práctica no estaba vinculada al cumplimiento de un SIEG. Tercero, reprocha a la Comisión haber considerado que no disponía de fondos propios que le permitiesen financiar su supuesta política de venta a pérdida.
53 En el marco del tercer grupo de motivos, reprocha a la Comisión, primero, no haber tenido en cuenta el concepto de imputabilidad de fondos al Estado; segundo, haber incumplido su obligación de motivación al no precisar mediante qué fondos públicos había obtenido una ventaja; tercero, haberse excedido en sus facultades al examinar la eficacia de su servicio de transporte en el sector de paquetería puerta a puerta; cuarto, haber vulnerado el principio del inversor privado; y, quinto, haber violado su derecho a ser oído.
Sobre el primer grupo de motivos de anulación, relativo a la ventaja obtenida por DPAG
Alegaciones de las partes
54 En primer lugar, la demandante alega, en su escrito de demanda, que los fondos presupuestarios utilizados para financiar a Post‑Unterstützungskasse, las garantías dadas por Deutsche Bundespost y las medidas de transformación de DB-Postdienst en una sociedad anónima, que se mencionan en la Decisión impugnada, no le reportaron ninguna ventaja. A este respecto, la demandante señala, en la réplica y en las respuestas a las preguntas formuladas en la vista por el Tribunal de Primera Instancia, haber tomado nota de la afirmación de la Comisión de que esta última había considerado, en el marco de la Decisión impugnada, que sólo las transferencias de DB-Telekom le había reportado alguna ventaja.
55 En segundo lugar, respecto de las transferencias de DB-Telekom, primero, la demandante alega que, al no calcular el importe de los sobrecostes netos de DPAG vinculados al cumplimiento de una misión de SIEG, la Comisión infringió el artículo 87 CE, apartado 1, y el artículo 86 CE, apartado 2, así como la jurisprudencia resultante de la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2001, Ferring (C‑53/00, Rec. p. I‑9067, apartado 33), y de las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 27 de febrero de 1997, FFSA y otros/Comisión (T‑106/95, Rec. p. II‑229, apartado 101), de 27 de enero de 1998, Ladbroke Racing/Comisión (T‑67/94, Rec. p. II‑1, apartado 52), y de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión (T‑46/97, Rec. p. II‑2125, apartado 84), en virtud de la cual la Comisión no puede legítimamente declarar la existencia de una ayuda de Estado más que si ha comprobado previamente si el importe de los fondos públicos abonados a una empresa encargada de la gestión de un SIEG sobrepasa el importe de los costes adicionales netos vinculados al cumplimiento de dicho SIEG. A este respecto la demandante, a la que se adhiere la República Federal de Alemania, sostiene que si la Comisión hubiese procedido a semejante análisis en el caso de autos habría podido comprobar que, tal como resulta de la información aportada a requerimiento de la Comisión, el importe total de los sobrecostes netos vinculados al cumplimiento de su misión de SIEG sobrepasaba ampliamente el importe de los fondos públicos recibidos por DPAG.
56 Por lo pronto, la demandante alega que, contrariamente a lo afirmado por la Comisión, esta última no dispone, en el marco de la aplicación de los artículos 87 CE, apartado 1, y 86 CE, apartado 2, de ningún margen de apreciación para determinar la existencia de una ayuda de Estado, a diferencia del amplio poder de apreciación de que dispone, en el marco de la aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, para la apreciación de la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común.
57 Además, la demandante sostiene que BIEK y UPS invocan erróneamente que los requisitos exigidos por las sentencias del Tribunal de Justicia Ferring, citada en el apartado 55 supra, y de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec. p. I‑7747; en lo sucesivo, «sentencia Altmark»), no se cumplen en el caso de autos dado que las transferencias de DB-Telekom no le reportaron ninguna ventaja, ya que, desde antes de 1995, había restituido por completo estas cantidades al Estado al pagar retrocesiones, por valor de 11.481 millones de DEM, que Deutsche Bundespost adeudaba al Estado con arreglo al artículo 63, apartado 1, de la PostVerfG (en lo sucesivo, «retrocesiones»).
58 Segundo, la demandante hace notar que, por una parte, al no identificar en la Decisión impugnada el importe de los sobrecostes netos vinculados al cumplimiento de su misión de SIEG, a pesar de que le había sido comunicado, y, por otra, al no a realizar un cálculo que le permitiese determinar si el importe total de las transferencias de DB-Telekom sobrepasaba o no el importe total de dichos costes adicionales, la Comisión no permitió al Tribunal de Primera Instancia controlar la legalidad de la Decisión impugnada. A este respecto, la demandante alega que la Comisión no aporta ninguna explicación válida que justifique que no pudo determinar la existencia de sobrecostes netos vinculados al cumplimiento de su misión de SIEG dado que disponía de todas las informaciones necesarias a este respecto, las cuales le habían sido aportadas por la República Federal de Alemania.
59 Tercero, la demandante alega una violación del principio de seguridad jurídica por el hecho de que, al no calcular si el importe de los fondos públicos que le fueron concedidos sobrepasaba el importe de los costes adicionales netos vinculados al cumplimiento de su misión de SIEG, la Comisión se apartó de su propia práctica decisoria.
60 En tercer lugar, la demandante alega, junto con la República Federal de Alemania, que, aun suponiendo que las transferencias de DB-Telekom le hubiesen reportado alguna ventaja, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que las citadas transferencias necesariamente le habían permitido cubrir los supuestos costes adicionales generados por su política de venta a pérdida de 1995 a 1999. A este respecto, alega que, dado que las transferencias de DB-Telekom se destinaron íntegramente a compensar las pérdidas sufridas entre 1990 y 1995, es «matemáticamente» imposible que mediante dichas transferencias hubiese podido cubrir unos supuestos costes adicionales netos generados por su política de venta a pérdida de 1994 a 1999.
61 La Comisión responde, en primer lugar, que en la medida en que consideró, en el marco de la Decisión impugnada, que sólo eran pertinentes las transferencias de DB-Telekom, la alegación de la demandante de que los otros recursos públicos mencionados en la Decisión impugnada no le habían aportado ninguna ventaja es incomprensible.
62 En segundo lugar, la Comisión alega, en esencia, que no esta obligada a calcular si el importe de las transferencias de DB-Telekom sobrepasa o no el conjunto de los costes adicionales vinculados al cumplimiento de la misión de SIEG de DPAG. Primero, considera que, si ese cálculo fuese apropiado para determinar si una empresa encargada de la gestión de un SIEG ha recibido un exceso de compensación, por una parte, no sería apropiado en el caso de autos, habida cuenta de las denuncias por distorsión de la competencia presentadas por BIEK y UPS y de las sospechas que podía tener, sobre la base de dichas denuncias, de que DPAG pudiese sobrestimar los costes adicionales vinculados al cumplimiento de su misión de SIEG. Por otra parte, la Comisión considera que ese cálculo no le habría permitido determinar ni si existía una relación causal entre el cumplimiento de un SIEG y los costes adicionales netos generados por la política de venta a pérdida de DPAG, ni si el Estado había eximido a la demandante de la carga de dichos costes adicionales provocando con ello una distorsión de la competencia.
63 A este respecto, la Comisión hace notar que, en el marco de la Decisión impugnada, únicamente era pertinente saber si la demandante había cubierto con fondos propios los costes adicionales generados por su política de venta a pérdida en el sector específico de la paquetería puerta a puerta, o si había tenido que recurrir a fondos públicos. Según la Comisión, dado que la demandante no negó haber compensado mediante fondos públicos la totalidad de los déficit contabilizados en el sector de paquetería entre 1994 y 1998, y puesto que la Comisión comprobó que la demandante disponía de fondos propios suficientes para cubrir los costes adicionales netos generados por su política de venta a pérdida, está demostrado que las transferencias de DB-Telekom sirvieron para compensar los mencionados costes adicionales netos que DPAG contabilizó de 1994 a 1999 y que no guardan relación con el cumplimiento de un SIEG.
64 Segundo, la Comisión alega que, al igual que en el marco de la aplicación de los artículos 87 CE, apartado 3, y 86 CE, apartado 2, en el marco de la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, dispone de un amplio margen de apreciación para declarar la existencia de una ayuda de Estado cuando se encuentra en presencia de hechos económicos complejos. En esas circunstancias, no corresponde al juez comunitario más que la verificación de si la Decisión impugnada incurre en alguno de los motivos de anulación establecidos en el artículo 230 CE, sin que pueda sustituir la apreciación del autor de la Decisión por la suya propia. En el caso de autos la demandante se limita a afirmar que existe otro método para apreciar los hechos, pero sin embargo no aporta la prueba de que la Comisión haya excedido los límites de su facultad de apreciación.
65 Tercero, la Comisión, a la que se adhieren BIEK y UPS, hace notar que el cálculo para determinar si el importe total de los fondos públicos sobrepasaba el importe total de los costes adicionales netos vinculados al cumplimiento de un SIEG presupone concretamente una utilización de los fondos estatales conforme a su afectación. Ahora bien, ninguno de los requisitos exigidos por el Tribunal de Justicia en sus sentencias Ferring, citada en el apartado 55 supra, y Altmark, citada en el apartado 57 supra, se cumple en el presente caso. Además, de la sentencia FFSA y otros/Comisión, citada en el apartado 55 supra (apartados 185 a 189), resulta que el Tribunal de Primera Instancia consideró que este cálculo, sin ser obligatorio, si era, en su caso, suficiente.
66 Cuarto, la Comisión señala, en respuesta a la alegación de la demandante de haberse separado de su propia práctica decisoria, que el método empleado es conforme a su Comunicación 2001/C 320/04 sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (DO 2001, C 320, p. 5, punto 58), así como al punto 80 de su «documento no oficial» de 12 de noviembre de 2002 relativo a los servicios de interés económico general y ayudas estatales, en virtud de los cuales se reserva la posibilidad de examinar la relación de causalidad que existe entre el cumplimiento de un SIEG y determinadas disposiciones de competencia, desde el momento en que la política tarifaria de un prestatario que recibe fondos públicos en un mercado abierto a la competencia amenazaba con falsear ésta.
67 En tercer lugar, la Comisión impugna la alegación de la demandante según el cual no demostró que las transferencias de DB-Telekom fueran suficientes para financiar su política de venta a pérdida de 1994 a 1999, teniendo en cuenta las pérdidas que sufrió de 1990 a 1995. En efecto, la Comisión, a la que se adhieren BIEK y UPS, alega que, aparte del hecho de que es imposible, desde un punto de vista contable, determinar mediante qué recursos se ha cubierto un determinado coste, las retrocesiones que la demandante tuvo que pagar no constituían costes adicionales netos de SIEG. Considera igualmente que, en la medida en que la demandante no aportó la prueba de haber cubierto mediante fondos propios los supuestos costes adicionales netos generados por su política de venta a pérdida, podía legítimamente presumir que los citados costes adicionales fueron cubiertos mediante fondos públicos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
68 A tenor del artículo 87 CE, apartado 1, «salvo que el […] Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
69 Además, a tenor del artículo 86 CE, apartado 2, las empresas encargadas de la gestión de un SIEG están sometidas a las normas del Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.
70 Según jurisprudencia reiterada, la calificación de ayuda de Estado exige que se cumplan todos los requisitos establecidos en el artículo 87 CE, apartado 1. El artículo 87 CE, apartado 1, enumera los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, dicha intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario. Y, en cuarto lugar, debe falsear o amenazar con falsear la competencia (véase la sentencia Altmark, citada en el apartado 57 supra, apartados 74 y 75, y la jurisprudencia allí citada).
71 Respecto del tercero de los requisitos mencionados en el apartado anterior, resulta de la jurisprudencia que el concepto de ayuda de Estado es un concepto objetivo, que está en función únicamente de si una medida estatal confiere o no una ventaja a una o varias empresas (sentencia Ladbroke Racing/Comisión, citada en el apartado 55 supra, apartado 52).
72 A este respecto, debe señalarse que el Tribunal de Justicia ha declarado que si una intervención estatal debe considerarse una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público, de forma que estas empresas no gozan, en realidad, de una ventaja financiera y que, por tanto, dicha intervención no tiene por efecto situarlas en una posición competitiva más favorable respecto a las empresas competidoras, tal intervención no está sujeta al artículo 87 CE, apartado 1 (sentencias del Tribunal de Justicia Altmark, citada en el apartado 57 supra, apartado 87, y de 27 de noviembre de 2003, Enirisorse, C‑34/01 a C‑38/01, Rec. p. I‑14243, apartado 31).
73 Para que a tal compensación no se le aplique, en un caso concreto, la calificación de ayuda de Estado, deben cumplirse una serie de requisitos (sentencias Altmark, citada en el apartado 57 supra, apartado 88, y Enirisorse, citada en el apartado 72 supra, apartado 31). En primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y éstas deben estar claramente definidas. En segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que ésta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto de las empresas competidoras. En tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes a éste y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones. En cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes a éste y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones (sentencia Altmark, citada en el apartado 57 supra, apartados 89 a 93).
74 De lo que se desprende que, cuando se conceden fondos estatales a fin de compensar los costes adicionales derivados del cumplimiento de un SIEG en las circunstancias que se mencionan en los anteriores apartados 72 y 73, la Comisión no puede, si no quiere privar de toda eficacia al artículo 86 CE, apartado 2, calificar como ayuda de Estado a toda o a una parte de los fondos públicos concedidos si la cuantía total de dichos fondos es inferior a los costes adicionales generados por el cumplimiento de dicha misión específica de SIEG (véase, en este sentido, la sentencia FFSA y otros/Comisión, citada en el apartado 55 supra, apartado 188).
75 Finalmente, con arreglo a una jurisprudencia reiterada, la Comisión está facultada para adoptar una decisión basándose en la información disponible cuando se encuentre ante un Estado miembro que no cumpla su deber de colaborar y que se abstenga de proporcionarle la información que aquélla le solicitó a fin de examinar la compatibilidad de una ayuda con el mercado común (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C‑301/87, Rec. p. I‑307, apartado 22, y de 13 de abril de 1994, Alemania y Pleuger Worthington/Comisión, C‑324/90 y C‑342/90, Rec. p. I‑1173, apartado 26). Sin embargo, antes de adoptar una decisión en este sentido, la Comisión debe respetar ciertos requisitos de procedimiento. En particular, debe requerir al Estado miembro para que le suministre, en el plazo que ella fije, los documentos, información y datos necesarios para examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Únicamente en el caso de que el Estado miembro no proporcione la información solicitada, pese al requerimiento de la Comisión, tendrá esta última la facultad de dar por terminado el procedimiento y adoptar la Decisión en la que declare la ayuda compatible o incompatible con el mercado común basándose en los datos de que disponga (sentencia Francia/Comisión, antes citada, apartados 19 y 22). Tales requisitos han sido recogidos y concretados en el artículo 5, apartado 2, en el artículo 10, apartado 3, y en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1) (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de octubre de 2005, Freistaat Thüringen/Comisión, T‑318/00, Rec. p. II‑4179, apartado 73).
76 En primer lugar, es preciso señalar que la imputación formulada por la demandante en el escrito de demanda, según la cual la Comisión consideró erróneamente que, a excepción de las transferencias de DB-Telekom, las medidas públicas le habían atribuido alguna ventaja, es inoperante desde el momento en que la Comisión reconoce expresamente en su escrito de contestación a la demanda que para llegar a la conclusión de que DPAG había obtenido una ventaja mediante recursos públicos sólo tuvo en cuenta las transferencias de DB-Telekom.
77 Por tanto, debe desestimarse esta alegación.
78 En segundo lugar, respecto de la imputación de la demandante según la cual la Comisión no demostró que DPAG hubiese obtenido una ventaja mediante transferencias de DB-Telekom, habida cuenta de los costes adicionales netos vinculados al cumplimiento de un SIEG, procede señalar, con carácter preliminar, y tal como se desprende de la descripción de la Decisión impugnada que se recoge en los anteriores apartados 16 a 29, que la conclusión de la Comisión de que DPAG obtuvo una ventaja se basa en las comprobaciones siguientes. En primer lugar, la Comisión comprobó que de 1990 a 1995 la demandante recibió transferencias de DB-Telekom por valor de 11.081 millones de DEM, transferencias que fueron consideradas por la Comisión como los únicos fondos públicos pertinentes a los fines de la Decisión impugnada. En segundo lugar, la Comisión señaló, por una parte, que la demandante había contabilizado unos costes adicionales netos generados por la política de venta a pérdida llevada a cabo de 1994 a 1999 por valor de 1.118,7 millones de DEM y, por otra, que dichos costes adicionales netos no estaban vinculados al cumplimiento de un SIEG. En tercer lugar, la Comisión comprobó que la demandante no pudo cubrir los citados costes adicionales netos por valor de 1.118,7 millones de DEM mediante sus fondos propios, dado que de 1990 a 1998 contabilizó un déficit total, sumando todos los sectores de actividad, de 2.289 millones de DEM. La Comisión concluyó por tanto, a la vista de las tres comprobaciones anteriores, que los costes adicionales netos generados por la política de venta a pérdida de DPAG durante el período que va de 1994 a 1999 fueron cubiertos necesariamente mediante las transferencias de DB-Telekom durante el período que va de 1990 a 1995, de forma que recibió una ayuda de Estado por valor de 1.118,7 millones de DEM. A este respecto, es preciso señalar que, en sus respuestas a las preguntas formuladas en la vista por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión indicó, en esencia, que había considerado que, puesto que la demandante no había aportado la prueba de haber cubierto los supuestos costes adicionales netos generados por su política de venta a pérdida mediante otros recursos que no fueran las transferencias de DB-Telekom, podía legítimamente presumir que DPAG había recibido una ayuda de Estado por valor de 1.118,7 millones de DEM.
79 Por lo tanto, es preciso examinar si, al proceder como lo hizo en la Decisión impugnada, la Comisión probó de forma suficiente en Derecho que la demandante había obtenido una ventaja mediante las transferencias de DB-Telekom.
80 A este respecto, primero, es preciso observar que, a pesar de las informaciones proporcionadas por la República Federal de Alemania a la Comisión y por las que señaló, en el considerando 41 de la Decisión impugnada, que la República Federal de Alemania sostenía que el segmento de clientes empresariales no estaba excluido del servicio universal, la Comisión no se pronunció en la Decisión impugnada sobre la cuestión de si el sector de paquetería puerta a puerta constituía un SIEG. En efecto, a este respecto, es forzoso señalar que, tal como resulta del apartado 26 anterior, lo único que la Comisión ha declarado en la Decisión impugnada es que la política tarifaria de DPAG, consistente en ofrecer precios por debajo de la tarifa única, acarreaba unos sobrecostes netos que no estaban vinculados al cumplimiento de un SIEG.
81 Además, debe observarse que la Comisión estimó en la Decisión impugnada, por una parte, en el considerando 74, que «no [había] una relación causal entre estos sobrecostes netos [debidos a la política de venta a pérdida] y las obligaciones de servicio público de DPAG», y por otra, en el considerando 73, que «por lo menos una parte de los sobrecostes netos de DPAG no guardaba relación con el cumplimiento de obligaciones de [SIEG]».
82 Procede por tanto señalar, tal como la Comisión ha confirmado en sus escritos, que por una parte, en la Decisión impugnada no acreditó que fuese infundada la información aportada por la República Federal de Alemania según la cual el sector de paquetería puerta a puerta constituía un SIEG, y que, por otra parte, reconoció, al menos implícitamente, que DPAG también había contabilizado, además de los sobrecostes netos generados por su política de venta a pérdida, unos sobrecostes netos que estaban como tales vinculados al cumplimiento de un SIEG (en lo sucesivo, «sobrecostes netos no discutidos»).
83 Segundo, procede señalar que la Comisión indica en la Decisión impugnada, por una parte, en el considerando 43, que la República Federal de Alemania le informó que había tenido que asumir «[quince] cargas del pasado» que constituían costes adicionales netos del SIEG, y por otra, en la nota a pie de página nº 94, que «el Gobierno [alemán] designaba como “cargas del pasado” en su carta de 16 de septiembre de 1999, p. 18, los costes particulares de DPAG en comparación con los costes normales de las empresas privadas en condiciones normales de mercado», precisando además que «según los datos del Gobierno alemán son precisamente estas cargas especiales las que producen el déficit en paquetería citado en la Decisión sobre incoación del procedimiento». En el considerando 43 de la Decisión impugnada la Comisión enumera las quince cargas del pasado a que hacía referencia la República Federal de Alemania. A este respecto, la Comisión señala en particular, en el considerando 45 de la Decisión impugnada, que, «de acuerdo con los argumentos del Gobierno [alemán], incluso en el caso de que la Comisión considerara que no todos los servicios [de transporte] de paquetería prestados mediante esta infraestructura pueden considerarse como de interés público, las cargas del pasado deberían considerarse “costes hundidos” para servicios que en el momento de la planificación de la actual infraestructura en 1990 se consideró que eran indudablemente de interés público [Carta del Gobierno federal de 21 de junio de 2000, anexo 1]».
84 Pues bien, procede hacer notar a este respecto que, tal como resulta de los considerandos 41 a 52 de la Decisión de incoar el procedimiento, la República Federal de Alemania aportó, a requerimiento de la Comisión, una lista precisa de sus quince cargas del pasado, a propósito de las cuales, por una parte, explicó las razones por las que, según ella, dichas cargas constituían costes adicionales netos vinculados al cumplimiento de un SIEG y una previsión del importe que cada una de ellas había supuesto de 1990 a 1996 y, por otra, indicó que el importe total de esas cargas del pasado, vinculadas al cumplimiento de un SIEG, ascendía a 20.426 millones de DEM, es decir, a un importe netamente superior a los 11.081 millones de DEM correspondientes a las transferencias de DB-Telekom. A este respecto, es preciso señalar que la Comisión indicó, en el considerando 72 de la Decisión de incoar el procedimiento, que, si «[tenía] dudas sobre el hecho de que todos los elementos de costes evocados en ese contexto [pudiesen] ser realmente considerados inherentes a ese tipo de SIEG», consideraba sin embargo que «determinados elementos (como, por ejemplo, las entregas en sábado) [podían], en principio, en la medida en que fuesen definidos e imputados de forma adecuada, constituir SIEG».
85 Tercero, es preciso señalar que, por una parte, al no examinar y no pronunciarse en la Decisión impugnada sobre las informaciones aportadas por la República Federal de Alemania según las cuales los sobrecostes netos no discutidos estaban vinculados al cumplimiento de una misión de SIEG y, por otra, al no realizar el cálculo que hubiese permitido determinar si el importe de dichos sobrecostes superaba el importe de las transferencias de DB-Telekom, la Comisión no verificó si el importe total de las transferencias de DB-Telekom era inferior al importe total de sus sobrecostes netos derivados del SIEG, de modo que dichas transferencias no le reportaron a la demandante ninguna ventaja.
86 A este respecto, es necesario hacer constar que la Comisión ni menciona ni demuestra en la Decisión impugnada que la República Federal de Alemania o la demandante no le proporcionaran todas las informaciones necesarias para asegurarse de que el importe de las transferencias de DB-Telekom no sobrepasaba los sobrecostes netos no discutidos, ni que no hubiese tenido más elección, a la vista de las informaciones de que disponía, que presumir que el importe de las transferencias de DB-Telekom superaba el importe de dichos sobrecostes netos no discutidos de forma que las transferencias de esta última confirieron una ventaja a la demandante.
87 Además, es necesario hacer constar también que la Comisión no ha alegado, ni en sus escritos ni en la vista, ninguna razón objetiva que justifique que le había sido imposible, a la vista de la información proporcionada por la República Federal de Alemania, proceder a semejante examen. En efecto, es necesario hacer constar a este respecto que la Comisión se contenta básicamente con explicar que el alcance de los costes excepcionales alegados por la demandante hacía difícil ese análisis, pero no alega que la República Federal de Alemania no le haya proporcionado la información necesaria a este respecto y que por ello no pudo proceder a semejante análisis.
88 A la vista de cuanto antecede, es preciso hacer constar que, al no verificar si el importe de las transferencias de DB-Telekom sobrepasaba el importe de los sobrecostes netos no discutidos de DPAG, la Comisión no ha demostrado de forma suficiente en Derecho que las transferencias de DB-Telekom le hayan atribuido una ventaja en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
89 Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones de la Comisión dirigidas, en esencia, a alegar, por una parte, que no estaba obligada a probar que el importe de los sobrecostes netos no discutidos no superaba el importe de las transferencias de DB-Telekom y, por otra, que, para determinar la existencia de una ayuda de Estado en el caso de autos, el método al que recurrió era más adecuado que el consistente en comprobar si DPAG había recibido un exceso de compensación.
90 Primero, respecto de la alegación de la Comisión de que dispone de un margen de apreciación a la hora de elegir el método más apropiado para determinar la existencia de una ayuda de Estado, es necesario recordar que la calificación de una medida como ayuda de Estado, cosa que incumbe, según el Tratado, tanto a la Comisión como al juez nacional, no puede, en principio, justificar, salvo en el caso de circunstancias particulares debidas concretamente al carácter complejo de la intervención estatal en cuestión, el reconocimiento de una amplia facultad de apreciación a la Comisión. En efecto, la apreciación de la pertinencia de las causas o de los objetivos de las intervenciones estatales no resulta más que del examen de la compatibilidad, en su caso, de estas medidas con el mercado común, tal como establece el artículo 87 CE, apartado 3, (sentencia Ladbroke Racing/Comisión, citada en el apartado 55 supra, apartado 52).
91 Sin embargo, procede señalar también a este respecto que si bien el Tribunal de Primera Instancia ha reconocido a la Comisión cierto margen de apreciación en cuanto a la adopción del método más apropiado para comprobar la inexistencia de subvención cruzada en beneficio de actividades competitivas (sentencia FFSA y otros/Comisión, citada en el apartado 55 supra, apartado 187), no es menos cierto que la Comisión, conforme a la sentencia Altmark, citada en el apartado 57 supra (apartado 87), no puede calificar de ayuda de Estado los fondos estatales vinculados al cumplimiento de un SIEG. En el caso de autos, al no examinar si el importe de las transferencias de DB-Telekom sobrepasaba el importe de los sobrecostes netos no discutidos, la Comisión, tal como se desprende del análisis de la Decisión impugnada realizado en el apartado 78 anterior, no podía presumir que dichas transferencias hubiesen conferido a la demandante una ventaja, dado que la República Federal de Alemania le había proporcionado información de la que resultaba que era verosímil que el importe total de las mencionadas transferencias no sobrepasaba el importe total de los sobrecostes netos no discutidos.
92 Además, respecto de la alegación de la Comisión según la cual ella no tenía que examinar si eran fundadas las denuncias de BIEK y de UPS de que DPAG financiaba una política de venta a pérdida mediante recursos públicos, procede recordar a este respecto que, según la jurisprudencia, la Comisión está obligada, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado relativas a las ayudas, a proceder a un examen diligente e imparcial de una denuncia, lo que puede requerir que proceda a examinar elementos no mencionados expresamente por el denunciante (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 62). Además, la Comisión está obligada a comprobar la existencia de una ventaja real para el beneficiario de una ayuda. Así, en el caso de autos, si la Comisión estaba obligada a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias presentadas por BIEK y UPS, ello no implica en ningún caso, sin embargo, por una parte, que pudiese ignorar la información proporcionada por la República Federal de Alemania para demostrar que la demandante no había obtenido ninguna ventaja por medio de fondos públicos y, por otra, que pudiese legítimamente declarar la existencia de una ayuda de Estado sin haber comprobado previamente si los fondos públicos que DPAG había recibido le habían atribuido alguna ventaja.
93 Por último, procede también rechazar las alegaciones de la Comisión, así como las de BIEK y UPS, según las cuales la Comisión no estaba obligada a examinar la cuestión de si el importe total de las transferencias de DB-Telekom sobrepasaba o no el importe total de los sobrecostes netos vinculados al cumplimiento de un SIEG soportados por la demandante, dado que los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en las sentencias Ferring, citada en el apartado 55 supra, y Altmark, citada en el apartado 57 supra, no se cumplen en el caso de autos.
94 En efecto, tal como se ha expuesto en el apartado 81 anterior, en el que se ha señalado que la Comisión se había limitado a declarar en la Decisión impugnada que los sobrecostes netos generados por la política de venta a pérdida de DPAG no podían dar lugar a compensación, la Comisión no comprobó ni demostró que la demandante no hubiera contabilizado otros sobrecostes netos vinculados al cumplimiento de un SIEG por los que tuviese legítimamente derecho a recibir una compensación mediante todas las transferencias de DB-Telekom en las circunstancias previstas por la sentencia Altmark, citada en el apartado 57 supra (apartados 89 a 95).
95 Pues bien, en la medida en que la Comisión no llevó a cabo ningún examen ni apreciación a este respecto, no corresponde al juez comunitario sustituir a la Comisión efectuando en su lugar un examen que ésta no ha llevado a cabo en ningún momento y especulando sobre las conclusiones a las que habría llegado al término del mismo (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de septiembre de 2004, Valmont/Comisión, T‑274/01, Rec. p. II‑3145, apartado 136).
96 Resulta de cuanto antecede que procede estimar el motivo de la demandante según la cual la Comisión ha infringido el artículo 87 CE, apartado 1, al considerar que las transferencias de DB-Telekom le han conferido alguna ventaja.
97 Sin embargo, el Tribunal de Primera Instancia considera pertinente examinar también, a mayor abundamiento, la imputación de la demandante según la cual, independientemente de la cuestión de si el importe de las transferencias de DB-Telekom sobrepasaba o no el importe total de los sobrecostes netos no discutidos, la Comisión concluyó erróneamente, en cualquier caso, que las transferencias de DB-Telekom por valor de 11.081 millones de DEM le permitieron, a la vista de las pérdidas contabilizadas de 1990 a 1995, cubrir los supuestos sobrecostes netos por valor de 1.118,7 millones de DEM generados de 1994 a 1999 por su política de venta a pérdida.
98 A este respecto es preciso hacer constar, con carácter preliminar, que con arreglo al artículo 63, apartado 1, de la PostVerfG, de 1990 a 1995 Deutsche Bundespost estuvo obligada a pagar retrocesiones al Estado alemán en un porcentaje decreciente de sus ingresos de explotación. Si bien las partes discrepan acerca de si esas retrocesiones constituían o no sobrecostes netos del SIEG, la Comisión no discute que dichas retrocesiones fueron pagadas por las empresas surgidas de la escisión de Deutsche Bundespost y que, en este contexto, la demandante, de 1990 a 1995, tuvo que realizar pagos por valor de 11.418 millones de DEM.
99 En el caso de autos, la demandante sostiene que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que las transferencias de DB-Telekom entre 1990 y 1995 por valor de 11.418 millones de DEM le habían permitido cubrir los supuestos costes adicionales netos por valor de 1.118,7 millones de DEM generados por su política de venta a pérdida de 1994 a 1999 a pesar de que dichas transferencias se destinaron íntegramente a compensar las pérdidas sufridas entre 1990 y 1995 resultantes, en particular, de su obligación de pagar las retrocesiones.
100 La Comisión responde en esencia que, en la medida en que la demandante no había aportado la prueba de que los costes adicionales netos generados por su política de venta a pérdida habían sido financiados mediante sus fondos propios, podía legítimamente presumir que las transferencias de DB-Telekom le habían permitido financiar dichos sobrecostes.
101 A este respecto, es preciso señalar que las partes están de acuerdo en que, desde un punto de vista contable, cualquier ingreso puede financiar cualquier gasto. Pues bien, si corresponde a la Comisión determinar si unos fondos públicos han conferido una ventaja a su beneficiario, tal como resulta de la sentencia Altmark, citada en el apartado 57 supra (apartado 75), es indiferente a este respecto que la Comisión determine a qué cargas ha asignado el importe de los fondos públicos que fueron concedidos a la demandante.
102 Sin embargo, en la medida en que, en el caso de autos, la Comisión, tal como resulta del apartado 78 anterior, ha supeditado su demostración de la existencia de una ventaja concedida a DPAG mediante fondos públicos al hecho de que los supuestos sobrecostes netos de DPAG generados por su política de venta a pérdida hubiesen sido necesariamente cubiertos mediante las transferencias de DB-Telekom por valor de 1.118,7 millones de DEM, procede examinar si, teniendo en cuenta las pérdidas sufridas por DPAG de 1990 a 1994 y de 1990 a 1995, las transferencias pagadas durante ese período antes citadas eran suficientes para cubrir también los sobrecostes netos generados de 1994 a 1999 por su política de venta a pérdida.
103 Pues bien, la Comisión ha estimado, en el considerando 88 de la Decisión impugnada, que los supuestos sobrecostes netos contabilizados por DPAG en concepto de política de venta a pérdida se elevaban a los importes siguientes:
Años | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | Total 1994 ‑ 1999 |
Costes adicionales vinculados a la venta a pérdida (Millones de DEM) | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | 1.118,7 |
104 Además, tal como resulta de la información aportada por la República Federal de Alemania, que la Comisión no discute, durante los períodos que van de 1990 a 1994 y de 1990 a 1995, DPAG contabilizó los resultados operativos (salvo las transferencias de DB-Telekom y las retrocesiones abonadas) y los resultados definitivos (incluyendo las transferencias de DB-Telekom y las retrocesiones abonadas) siguientes (comunicación de la República Federal de Alemania de 31 de enero de 2002 y anexo 11 A de la comunicación de la República Federal de Alemania de 10 de marzo de 2000):
Años | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | Total 1990-1994 | 1995 | Total 1990-1995 |
Sector reservado | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] |
Sector paquetería | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] |
Sector periódicos | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] |
Saldo operativo | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | [conf.] | -4.331 | [conf.] | -4.945 |
Transferencias de DB-Telekom | 1.495 | 2.031 | 1.310 | 726 | 0 | 5.562 | 5.519 | 11.081 |
Retrocesiones | - 1.651 | - 1.982 | - 2.100 | - 2.182 | - 2.190 | - 10.104 | - 1.314 | - 11.418 |
Saldo transferencias /retrocesión | | | | | | - 4.552 | | - 337 |
Resultado definitivo (Millones de DEM) | | | | | | - 8.883 | | - 5.282 |
105 A la vista del cuadro que figura en el apartado 104 anterior es necesario señalar, en primer lugar, que aun si es cierto que la demandante recibió, de 1990 à 1994, la suma de 5.562 millones de DEM en concepto de transferencias de DB-Telekom y que en 1994 contabilizó costes adicionales vinculados a su política de venta a pérdida por valor de [confidencial] millones de DEM (cuadro que figura en el apartado 103 anterior), el déficit definitivo contabilizado por ella de 1990 a 1994 fue de 8.883 millones de DEM, sumando todos los sectores de actividad. Este déficit definitivo del período que va de 1990 a 1994 se corresponde, en efecto, con las pérdidas operativas de DPAG por valor de 4.331 millones de DEM, agravadas por el pago de retrocesiones por 10.104 millones de DEM, que fueron compensadas en parte por las transferencias de DB-Telekom por valor de 5.562 millones de DEM.
106 En estas circunstancias, es forzoso hacer constar que las transferencias de DB-Telekom realizadas de 1990 a 1994 por valor de 5.562 millones de DEM, habida cuenta de las pérdidas operativas sufridas de 1990 a 1994 por valor de 4,331 millones de DEM, y de las retrocesiones que tuvo que pagar en ese período por valor de 10.104 millones de DEM, lo que significa un importe total de pérdidas de 14.435 millones de DEM, no permitían a la demandante cubrir unos supuestos sobrecostes netos generados por su política de venta a pérdida de 1994 à 1999 por valor de 1.118,7 millones de DEM.
107 En segundo lugar, en la medida en que la demandante recibió las transferencias de DB-Telekom hasta 1995, es preciso igualmente hacer constar que, si bien es cierto que la demandante recibió 11.081 millones de DEM en concepto de transferencias de DB-Telekom de 1990 à 1995, durante dicho período contabilizó un déficit definitivo, sumando todos los sectores de actividad, de 5.282 millones de DEM. Este déficit definitivo del período que va de 1990 a 1995 se corresponde, en efecto, con las pérdidas operativas de DPAG por valor de 4.945 millones de DEM, agravadas por el pago de retrocesiones por valor de 11.418 millones de DEM, que fueron compensadas en parte por las transferencias de DB-Telekom por valor de 11.081 millones de DEM.
108 En estas circunstancias, es forzoso hacer constar que la concesión de transferencias de DB-Telekom por valor de 11.081 millones de DEM entre 1990 y 1995, no permitía a DPAG, habida cuenta de las pérdidas operativas sufridas entre 1990 y 1995 por valor de 4.945 millones de DEM, y de las retrocesiones que había tenido que pagar, por valor de 11.418 millones de DEM, lo que arroja una cifra total de pérdidas de 16.363 millones de DEM, cubrir los supuestos sobrecostes generados por su política de venta a pérdida contabilizados de 1994 a 1999, por valor de 1.118,7 millones de DEM.
109 Es preciso, por tanto, hacer constar que la demostración de la Comisión de que la demandante disfrutó de una ventaja de 1.118,7 millones de DEM, en la medida en que sólo las transferencias de DB-Telekom pudieron financiar los supuestos sobrecostes generados por su política de venta a pérdida, resulta invalidada por la conclusión de que las pérdidas definitivas sufridas por DPAG de 1990 a 1994 o de 1990 a 1995 lo fueron por un importe tal que las transferencias de DB-Telekom resultaban insuficientes para cubrir los supuestos sobrecostes netos generados de 1994 à 1999 por su política de venta a pérdida.
110 Por consiguiente, procede estimar la presente imputación de la demandante.
111 En consecuencia, procede anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario analizar si la presente imputación implica que la Decisión impugnada está también viciada por un defecto de motivación en el sentido del artículo 253 CE (véase el apartado 58 supra), ni tampoco analizar el resto de imputaciones y motivos formulados por la demandante.
Costas
112 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, al haberlo solicitado así la demandante.
113 A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. La República Federal de Alemania, que no presentó escrito de formalización de la intervención, cargará con sus propias costas con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, de dicho Reglamento.
114 En virtud del artículo 87, apartado 4, párrafo tercero, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia puede ordenar que una parte coadyuvante distinta de los Estados miembros, los Estados partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), así como las instituciones y el órgano de vigilancia de la Órgano de Vigilancia de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) soportarán igualmente sus propias costas cuando hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio. BIEK y UPS, partes coadyuvantes, soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión 2002/753/CE de la Comisión, de 19 de junio de 2002, relativa a las medidas de la República Federal de Alemania a favor de Deutsche Post AG.
2) La Comisión cargará con sus propias costas y con las de Deutsche Post.
3) La República Federal de Alemania, el Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (BIEK) y UPS Europe NV/SA cargarán con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 1 de julio de 2008.
El Secretario | | El Presidente |