GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2013 m. liepos 18 d. (1)
Byla C‑285/12
Aboubacar Diakité
prieš
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(Conseil d’État (Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prieglobsčio teisė – Direktyva 2004/83/EB – Būtiniausi pabėgėlių statuso ar papildomos apsaugos statuso suteikimo standartai – Papildomą apsaugą galintis gauti asmuo – Didelė žala – 15 straipsnio c punktas – „Vidaus ginkluoto konflikto“ sąvoka – Aiškinimas atsižvelgiant į tarptautinę humanitarinę teisę – Vertinimo kriterijai“
1 Šioje byloje nagrinėjamas Conseil d’État (Valstybės taryba) (Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą dėl Direktyvos 2004/83/EB (toliau – Priskyrimo direktyva)(2) 15 straipsnio c punkto aiškinimo. Šis prašymas pateiktas vykstant procesui tarp Gvinėjos piliečio A. Diakité ir Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Pabėgėlių ir asmenų be pilietybės generalinis komisaras, toliau – generalinis komisaras) dėl pastarojo sprendimo nesuteikti minėtam asmeniui papildomos apsaugos.
I – Teisinis pagrindas
A – Tarptautinė teisė
2 3 straipsnyje, bendrame keturioms 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijoms(3) (toliau – bendras Ženevos konvencijų 3 straipsnis), nustatyta:
„Jeigu kyla netarptautinis ginkluotas konfliktas vienos iš aukštųjų susitariančiųjų šalių teritorijoje, kiekviena konflikto šalis privalo laikytis bent šių nuostatų:
1. Su asmenimis, aktyviai nedalyvaujančiais karo veiksmuose, įskaitant ir ginkluotųjų pajėgų narius, sudėjusius ginklus, taip pat tapusius hors de combat dėl ligos, sužeidimų, sulaikymo arba kokios nors kitos priežasties, visada turi būti elgiamasi humaniškai <...>.
Todėl <...> prieš išvardytus asmenis yra ir bus draudžiami šie veiksmai:
a) kėsintis į gyvybę ir asmenį [fizinį neliečiamumą]<...>
<...>
c) žeisti žmogaus orumą, ypač niekinančiu ir žeminančiu elgesiu;
d) nuteisti ir vykdyti bausmes be prieš tai teisėto teismo paskelbto nuosprendžio <...>
<...>“
3 1977 m. birželio 8 d. priimto 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijų Papildomo protokolo dėl netarptautinių ginkluotų konfliktų aukų apsaugos (toliau – II protokolas) 1 straipsnyje nurodyta:
„1. Šis protokolas, išplečiantis ir papildantis 3 straipsnį, bendrą 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijoms, nepakeisdamas jo taikymo sąlygų, apima visus ginkluotus konfliktus, ir kurie nepatenka į 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijų Papildomo protokolo dėl tarptautinių ginkluotų konfliktų aukų apsaugos (I protokolas) 1 straipsnio taikymo sritį, ir kurie vyksta kokios nors aukštosios susitariančios šalies teritorijoje tarp jos ginkluotųjų pajėgų ir disidentų ginkluotųjų pajėgų arba kitų organizuotų ginkluotų grupių, šios, paklusdamos atsakingai vadovybei, vykdo tokią jos teritorijos dalies kontrolę, kuri leidžia joms įgyvendinti nenutrūkstamus ir suderintus karo veiksmus bei taikyti šį protokolą.
2. Šis protokolas netaikomas vidinių neramumų ir įtampos situacijomis, kaip antai: riaušės, paskiri ir stichiniai prievartos veiksmai bei kiti panašūs veiksmai, kurie ginkluotais konfliktais nelaikomi.“
B – Sąjungos teisė
4 Vadovaujantis Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio e punktu, šioje direktyvoje:
„„papildomą apsaugą galintis gauti asmuo“ – tai trečiosios šalies pilietis <...>, kuris negali būti laikomas pabėgėliu, tačiau apie kurį pagrįstai galima manyti, kad jei jis arba ji būtų grąžintas (-a) į savo kilmės šalį[(4)], <...> jam arba jai iškiltų realus pavojus patirti 15 straipsnyje apibrėžtus smurtinius veiksmus [didelę žalą], kuriam arba kuriai netaikomos 17 straipsnio 1 bei 2 dalys ir kuris arba kuri negali arba dėl tokio pavojaus nepageidauja pasinaudoti tos šalies apsauga“.
5 Priskyrimo direktyvos V skyriaus „Papildomos apsaugos reikalavimai“ 15 straipsnyje „Smurto veiksmai“ [„Didelė žala“] nurodyta:
„Smurto veiksmus sudaro [Didelė žala yra]:
a) mirties bausmė ar egzekucija arba
b) prašytojo kankinimas, nežmoniškas ar žeminantis elgesys arba baudimas kilmės šalyje, arba
c) rimta ir asmeninė grėsmė civilio gyvybei ar asmeniui [fiziniam neliečiamumui] dėl neapgalvoto [nesirenkamojo] smurto tarptautinio ar vidaus ginkluoto konflikto metu“(5).
6 Direktyva 2011/95/ES (6) buvo priimta nauja Priskyrimo direktyvos redakcija (toliau – nauja Priskyrimo direktyva); šioje direktyvoje nėra jokių esminių Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio e punkto (dabar – 2 straipsnio f punkto) ir 15 straipsnio pakeitimų.
C – Belgijos teisė
7 1980 m. gruodžio 15 d. Įstatymo dėl užsieniečių įvažiavimo į valstybės teritoriją, apsigyvenimo, įsikūrimo joje ir išsiuntimo iš jos(7)(Loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, toliau – 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymas), kuriuo perkeliami Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio e punktas ir 15 straipsnis, 48/4 straipsnyje nurodyta:
„1. Papildomos apsaugos statusas suteikiamas užsieniečiui, kuris negali būti laikomas pabėgėliu ir kuris negali pasinaudoti 9ter straipsniu, tačiau apie kurį pagrįstai galima manyti, kad jeigu jis būtų grąžintas į savo kilmės šalį, arba asmens be pilietybės atveju – į jo ankstesnės įprastinės gyvenamosios vietos šalį, jam iškiltų realus pavojus patirti 2 dalyje apibrėžtą didelę žalą ir kuris negali arba dėl tokio pavojaus nepageidauja pasinaudoti tos šalies apsauga <...>
2. Didelė žala yra:
<...>
c) rimta grėsmė civilio gyvybei ar fiziniam neliečiamumui dėl nesirenkamojo smurto tarptautinio ar vidaus ginkluoto konflikto metu.“
II – Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
8 2008 m. vasario 21 d. A. Diakité pateikė pirmą prašymą suteikti prieglobstį Belgijoje, nurodęs, kad jo kilmės šalyje jam gresia represijos ir smurtas dėl dalyvavimo nacionalinėse demonstracijose ir protesto prieš dabartinę valdžią judėjimuose. 2008 m. balandžio 25 d. Commissaire général priėmė pirmą sprendimą nesuteikti pabėgėlio statuso ir papildomos apsaugos. 2009 m. lapkričio 17 d. šis sprendimas buvo atšauktas ir 2010 m. kovo 10 d. Commissaire général priėmė naują sprendimą nesuteikti pabėgėlio statuso ir papildomos apsaugos. Šį sprendimą patvirtino Conseil du contentieux des étrangers (Užsieniečių bylų taryba) 2010 m. birželio 23 d. sprendimu(8), kuriame pripažinta, kad nurodytos faktinės aplinkybės yra neįtikinamos, todėl tariamos didelės žalos baimė ir realus pavojus yra nepagrįsti.
9 2010 m. liepos 15 d., iki šio laiko negrįžęs į savo kilmės šalį, A. Diakité Belgijos valdžios institucijoms pateikė antrą prašymą suteikti prieglobstį.
10 2010 m. spalio 22 d. Commissaire général priėmė dar vieną sprendimą nesuteikti pabėgėlio statuso ir papildomos apsaugos. Pagrindinėje byloje ginčytas tik sprendimas nesuteikti papildomos apsaugos, kuris grindžiamas išvada, kad nagrinėjamu laikotarpiu Gvinėjoje nebuvo nesirenkamojo smurto atvejų ir nevyko vidaus ginkluotas konfliktas, kaip tai suprantama pagal 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 48/4 straipsnio 2 dalį. Šis sprendimas buvo apskųstas Conseil du contentieux des étrangers, o ji 2011 m. gegužės 6 d. sprendimu(9) patvirtino Commissaire général sprendimus nesuteikti prieglobsčio statuso ir papildomos apsaugos.
11 Administraciniame kasaciniame skunde Conseil d’État dėl minėto 2011 m. gegužės 6 d. sprendimo A. Diakité nurodė vieną pagrindą, paremtą 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 48/4 straipsnio, visų pirma jo 2 dalies c punkto, ir Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punkto, skaitomo kartu su 2 straipsnio e punktu, pažeidimais.
12 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme A. Diakité kritikuoja Conseil du contentieux des étrangers sprendimą, kuriame pažymėta, kad nei Priskyrimo direktyvoje, nei ją į nacionalinę teisę perkeliančiame Belgijos įstatyme nepateikta „ginkluoto konflikto“ sąvoka, bet nuspręsta atsižvelgti į „apibrėžtį, suformuluotą Tarptautinio baudžiamojo tribunolo buvusiajai Jugoslavijai [(toliau – TBTJ)] byloje Tadic“(10). Jis nurodo, kad ši apibrėžtis yra per siaura, ir pateikia savarankišką, platesnę, „vidaus ginkluoto konflikto“ sąvoką.
13 Conseil d’État primena, kad 2009 m. vasario 17 d. Sprendime Elgafaji(11) Teisingumo Teismas dėl „nesirenkamojo smurto“ sąvokos pabrėžė, kad direktyvos 15 straipsnio c punktas turi būti aiškinamas atskirai nuo 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 3 straipsnio(12). Conseil d’État teigimu, dėl šio sprendimo ir todėl, kad Teisingumo Teismas neišdėstė nuomonės dėl specialios „ginkluoto konflikto“ sąvokos, „negalima atmesti galimybės, kaip teigia [A. Diakité], kad ši sąvoka, kaip ji suprantama pagal [Priskyrimo direktyvos] 15 straipsnio c punktą, galėtų būti aiškinama autonomiškai ir turėti specialią reikšmę, palyginti su reikšme, kuri jai suteikiama [TBTJ] praktikoje, visų pirma byloje Tadic“.
14 Šiomis aplinkybėmis Conseil d’État nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:
„Ar [Priskyrimo direktyvos] 15 straipsnio c punktas turi būti aiškinamas taip, kad pagal šią nuostatą apsauga suteikiama tik esant „vidaus ginkluotam konfliktui“, kaip jis aiškinamas pagal tarptautinę humanitarinę teisę [toliau – THT], visų pirma pagal keturioms <...> Ženevos konvencijoms <...> bendrą 3 straipsnį?
Jeigu [Priskyrimo direktyvos] 15 straipsnio c punkte numatyta „vidaus ginkluoto konflikto“ sąvoka turi būti aiškinama autonomiškai, palyginti su keturioms <...> Ženevos konvencijoms bendru 3 straipsniu, kokiais kriterijais remiantis reikia įvertinti tokio „vidaus ginkluoto konflikto“ buvimą?“
III – Procesas Teisingumo Teisme
15 A. Diakité, Belgijos, Vokietijos, Jungtinės Karalystės vyriausybės ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas. Jų ir Prancūzijos vyriausybės atstovus Teisingumo Teismas išklausė 2013 m. gegužės 29 d. posėdyje.
IV – Vertinimas
16 Prejudicinį klausimą sudaro dvi dalys, kurios toliau bus nagrinėjamos atskirai.
A – Dėl prejudicinio klausimo pirmos dalies
17 Pirmoje klausimo dalyje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punkte įtvirtinta „vidaus ginkluoto konflikto“ sąvoka yra savarankiška Sąjungos teisės sąvoka, ar ją reikia aiškinti vadovaujantis THT.
18 Išskyrus A. Diakité ir Jungtinės Karalystės vyriausybę, kurie be išlygų pasisako už autonomišką ir platų šios sąvokos aiškinimą(13), kitų Teisingumo Teismui pastabas pateikusių suinteresuotųjų šalių išreikštos pozicijos nėra tvirtai apibrėžtos. Prancūzijos vyriausybė ir Komisija patvirtina savarankišką minėtos sąvokos pobūdį, tačiau teigia, kad jos ribos turėtų būti nustatomos remiantis THT įtvirtinta apibrėžtimi, be kita ko, siekiant užtikrinti įvairių tarptautinių ir Sąjungos apsaugos sistemų suderinamumą. Belgijos ir Vokietijos vyriausybės, atvirkščiai, teigia, kad šios sąvokos pagrindinis aiškinimo šaltinis turėtų būti THT, tačiau pažymi, jog Priskyrimo direktyva siekiamas apsaugos tikslas išimtiniais atvejais gali įpareigoti pripažinti esant vidaus ginkluotą konfliktą, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio c punktą, nors ir nebūtų įvykdytos visos THT įtvirtintos sąlygos. Vis dėlto, nors remiasi skirtingomis prielaidomis, praktikoje minėtos suinteresuotosios šalys dažniausiai laikosi tokio paties požiūrio.
19 Reikia pripažinti, kad Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punkte, bendrame Ženevos konvencijų 3 straipsnyje ir II protokole įtvirtintos atitinkamai „vidaus ginkluoto konflikto“, „ginkluoto netarptautinio pobūdžio konflikto“ ir „netarptautinio ginkluoto konflikto“ sąvokos semantiškai beveik sutampa. Vis dėlto toks paprastas teiginys neleidžia prieiti prie išvados, kad šias sąvokas reikia aiškinti vienodai.
20 Šiuo klausimu reikia priminti, kad dėl Priskyrimo direktyvos nuostatų aiškinimo Teisingumo Teismas jau turėjo galimybę įspėti, jog negali būti taikomas bet koks mechanizmas, pagal kurį šiai direktyvai būtų taikomos kitokiomis aplinkybėmis priimtos sąvokos ar apibrėžtys, net jei jos susijusios su Sąjungos teise(14). Šioje byloje norint aiškinti minėtą direktyvą reikės remtis sąvoka, kuri, kaip matysime, priklauso ne tik visiškai kitai sričiai, bet ir kitai teisės sistemai.
21 Posėdyje pateiktose pastabose Prancūzijos vyriausybė priminė Teisingumo Teismo praktiką, pagal kurią Sąjungos teisės nuostata, kurioje nedaroma aiški nuoroda į valstybių narių teisę siekiant apibrėžti jos prasmę bei apimtį, paprastai visoje Europos Sąjungoje turi būti aiškinama savarankiškai ir vienodai, atsižvelgiant į šios nuostatos kontekstą ir nagrinėjamu teisės aktu siekiamą tikslą(15). Minėtos vyriausybės manymu, toks pat kriterijus turėtų būti taikomas šioje byloje.
22 Manyčiau, kad tokiam teiginiui pritarti negalima. Iš tiesų, pirma, kaip teisingai pažymi Vokietijos vyriausybė, aiškinimas, suderinamas su taikomuoju pagal tarptautinę konvenciją, kurios šalys yra visos valstybės narės, atitinka pagrindinį minėtos teismo praktikos tikslą užtikrinti vienodą Sąjungos teisės aiškinimą. Antra, net darant prielaidą, kad iš šios teismo praktikos gali būti išvestas bendrasis principas, kurio galiojimas peržengia Sąjungos teisės ir valstybių narių teisės santykio ribas, toks principas bet kuriuo atveju netiktų ryšiui tarp Sąjungos teisės sistemos ir tarptautinės teisės sistemos reguliuoti.
23 Pagal ESS 3 straipsnio 5 dalį Sąjunga „prisideda <...> prie griežto tarptautinės teisės <...> laikymosi ir jos plėtojimo“. Kaip ne kartą patvirtino Teisingumo Teismas, Sąjungos kompetencijos turi būti vykdomos laikantis tarptautinės teisės(16). Neperžengiant kompetencijos ribų priimtas aktas turi būti aiškinamas ir jo taikymo sritis nustatoma atsižvelgiant į atitinkamas tarptautinės teisės normas(17), įskaitant ne tik įtvirtintas Sąjungos sudarytuose tarptautiniuose susitarimuose(18), bet ir tarptautinius papročius, kurie įpareigoja Sąjungos institucijas ir yra Sąjungos teisės sistemos dalis(19). Šių taisyklių viršenybė prieš Sąjungos antrinės teisės aktus reiškia, jog jie turi būti aiškinami kiek įmanoma labiau derinant su šiomis taisyklėmis(20).
24 Todėl kai Teisingumo Teismas vertina tarptautinės teisės ir Sąjungos teisės santykį, jis turi laikytis suderinamo aiškinimo principo(21).
25 Nors šio principo taikymas negali priklausyti nuo to, ar aiškinamame institucijų teisės akte yra tiesioginė nuoroda į tarptautinės teisės normas, reikia atkreipti dėmesį į dvi aplinkybes.
26 Pirma, suderinamo aiškinimo pareiga paprastai kyla tik dėl Sąjungą saistančių tarptautinių įsipareigojimų(22). Nors šioje byloje neginčijama, kad Sąjunga nėra 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijų ir jų papildomų protokolų susitariančioji šalis, Tarptautinis Teisingumo Teismas (TTT) patvirtino, jog šiais teisės aktais išreiškiami „nepažeidžiami tarptautinės paprotinės teisės principai“(23). Šie principai privalomi institucijoms, įskaitant Teisingumo Teismą, kuris turi užtikrinti jiems neprieštaraujantį Sąjungos teisės aiškinimą.
27 Antra, reikalauti Sąjungos teisės ir tarptautinės teisės suderinamumą užtikrinti aiškinimo priemonėmis galima tik kai tą pateisina nagrinėjamų teisės aktų hermeneutinis suderinamumas.
28 Manau, kad dėl THT dalyko, tikslų bei priemonių ir Priskyrimo direktyvoje įtvirtinto papildomos apsaugos mechanizmo skirtumų šioje byloje taip nėra, ir tai įrodysiu toliau.
1. THT objektas, tikslai ir priemonės
29 Konsultacinėje išvadoje dėl grasinimų panaudoti branduolinį ginklą ar jo naudojimo teisėtumo TTT apibrėžė THT kaip vientisą ir „sudėtingą sistemą“, kurią sudaro dvi ginkluotų konfliktų metu taikytinos teisės šakos, t. y. „Hagos teisė“(24), kurioje „kodifikuoti karo sausumoje įstatymai ir papročiai, įtvirtintos konflikto šalių teisės ir pareigos karo veiksmų metu ir apribotos priemonės, kuriomis galima pakenkti priešui tarptautiniuose ginkluotuose konfliktuose“, ir „Ženevos teisė“, t. y. keturios 1949 m. rugpjūčio 12 d. konvencijos ir 1977 m. papildomi protokolai(25), „kuriais apsaugomos karo aukos ir siekiama apsaugoti išėjusius iš rikiuotės (hors de combat) ginkluotųjų pajėgų narius bei karo veiksmuose nedalyvaujančius asmenis“(26).
30 Taigi THT dažnai apibūdinama kaip „karo teisė“ (jus in bello), kuria dėl humanitarinių priežasčių siekiama apriboti ginkluotų konfliktų pasekmes, numatant karo priemonių ir metodų apribojimus bei apsaugant tam tikrų kategorijų asmenis ir turtą.
31 Taigi keturiose 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijose, parengtose persvarsčius tris 1929 m. pasirašytas konvencijas, numatyta, kad karo veiksmuose nedalyvaujantys asmenys, kaip antai civiliai, medicinos darbuotojai arba dvasininkai, arba nebedalyvaujantys asmenys, kaip antai sužeistieji, ligoniai, skęstantieji ir karo belaisviai, turi teisę į gyvybę ir fizinį bei psichinį neliečiamumą, galimybę pasinaudoti teisinėmis garantijomis ir bet kokiomis aplinkybėmis turi būti apsaugoti, taip pat su jais turi būti elgiamasi humaniškai be jokio nepalankaus išskyrimo. Kiekvienoje iš minėtų konvencijų įtvirtinta nuostata dėl „rimtų pažeidimų“, kurioje nurodomi konvencijų pažeidimai, dėl kurių visos susitariančiosios šalys turi privalomą universalią baudžiamąją jurisdikciją(27).
32 Keturiose 1949 m. Ženevos konvencijose įtvirtinti principai pradžioje buvo skirti taikyti tik vykstant tarptautiniams konfliktams, tačiau vėliau jų taikymas buvo išplėstas ir pilietinio karo situacijoms.
a) Bendras Ženevos konvencijų 3 straipsnis ir šių konvencijų principų taikymo išplėtimas netarptautiniams ginkluotiems konfliktams
33 1949 m. TRKK iniciatyva trys tada galiojusios 1929 m. Ženevos konvencijos buvo persvarstytos ir pasirašyta Ketvirtoji konvencija dėl civilių apsaugos. Vienas svarbiausių tada įtvirtintų pakeitimų buvo keturių konvencijų taikymo srities išplėtimas ginkluotiems „netarptautinio pobūdžio konfliktams“(28).
34 Diskusijoms dėl šį išplėtimą atspindinčio bendro Ženevos konvencijų 3 straipsnio formuluotės buvo skirti 25 diplomatinės konferencijos posėdžiai, kuriuose galiausiai susitarta dėl kompromisinio teksto. Kitaip nei XVII Stokholmo tarptautinėje Raudonojo Kryžiaus konferencijoje pateiktame projekte, kuris buvo diskusijų pagrindas, galutiniame priimtame tekste buvo numatyta, kad vykstant vidaus ginkluotiems konfliktams bus taikomi tik tiesiogiai šio straipsnio tekste išvardyti principai. Kadangi ši nuostata taikoma tik vidaus ginkluotiems konfliktams ir joje įtvirtinti visi tokiems konfliktams taikytini principai, ji pavadinta „mini konvencija“(29).
35 Diskusijose dėl minėto 3 straipsnio diplomatinėje konferencijoje dalyvavusioms valstybėms didžiausią susirūpinimą kėlė tai, kad 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijos gal būti taikomos „bet kokiems sukilimams, maištams, anarchijai, valstybės suirimui arba paprastam banditizmui“, o tai būtų atvėrę kelią už šiuos veiksmus atsakingiems asmenims prisidengti kariaujančios šalies statusu, siekiant reikalauti teisinio pripažinimo ir išvengti už jų veiksmus kylančių pasekmių. Šį susirūpinimą atspindi konferencijoje pateikti pasiūlymai, kuriais buvo siekiama įtvirtinti įvairias konvencijų taikymo vidaus konfliktams sąlygas, pavyzdžiui, kad susitariančiosios šalies vyriausybė pripažintų priešininką kariaujančia šalimi, kad priešinga šalis turėtų organizuotas ginkluotąsias pajėgas ir už jų veiksmus atsakingą vadovybę, kad ji būtų sukūrusi civilinės valdžios institucijas, galinčias de facto kontroliuoti nacionalinės teritorijos nustatytos dalies gyventojus, kad jos santvarka turėtų valstybės požymių arba, galiausiai, kad susitariančioji šalis būtų priversta kovai su sukilėliais pasitelkti reguliariąją kariuomenę(30).
36 Galutiniame tekste neliko nė vienos iš šių sąlygų ir bendrame Ženevos konvencijų 3 straipsnyje buvo įtvirtinta tik, kad jis taikomas „kilus netarptautiniam ginkluotam konfliktui vienos iš aukštųjų susitariančiųjų šalių teritorijoje“. Tikslas apriboti šios nuostatos taikymo sritį buvo įgyvendintas apribojant minėtų konvencijų taikymą tik joje tiesiogiai išvardytais principais, o ne apibrėžiant situacijas, kuriose ji taikoma.
37 Kadangi bendrame Ženevos konvencijų 3 straipsnyje nėra ginkluoto netarptautinio pobūdžio konflikto apibrėžties, ji galėtų būti taikoma bet kokiai vidaus ginkluoto konflikto rūšiai. Dėl šios priežasties šį straipsnį įgyvendinant praktikoje kildavo problemų, dėl kurių dažnai būdavo atsisakoma jį taikyti.
i) Vidaus ginkluoto konflikto apibrėžtis THT
38 „Netarptautinio ginkluoto konflikto“ sąvokos apibrėžtis į Ženevos konvencijų sistemą buvo įtraukta tik 1977 m. II protokolu, priimtu siekiant išplėsti ir papildyti bendrą šių konvencijų 3 straipsnį, „[nepakeičiant] jo taikymo sąlygų“.
39 Kaip matyti iš II protokolo 1 straipsnio(31), jo materialinė taikymo sritis yra labiau ribota nei bendro Ženevos konvencijų 3 straipsnio. Vis dėlto, kadangi šios nuostatos taikymas buvo aiškiai patvirtintas, jis toliau taikomas II protokolo 1 straipsnyje įtvirtintų savybių neatitinkantiems konfliktams, nepatenkantiems į šio protokolo taikymo sritį. Pavyzdžiui, jis taikytinas kelių priešiškų grupuočių konfliktams, į kuriuos nesikiša vyriausybės ginkluotosios pajėgos ir kurie, kaip matyti iš II protokolo 1 straipsnio 1 dalies, nepatenka į šio protokolo taikymo sritį, nes jis taikomas tik susidūrimams tarp vyriausybės ginkluotųjų pajėgų ir disidentų ginkluotųjų pajėgų arba kitų organizuotų ginkluotų grupių.
40 II protokole „netarptautinio ginkluoto konflikto“ sąvoka visų pirma apibrėžiama vartojant neigiamąją forma. Vadovaujantis šio protokolo 1 straipsniu, tokiais konfliktais nelaikomi, pirma, konfliktai, kurie nepatenka į I protokolo 1 straipsnio, apibrėžiančio tarptautinius ginkluotus konfliktus, taikymo sritį, ir, antra, „vidinių neramumų ir įtampos [situacijos], kaip antai: riaušės, paskiri ir stichiniai prievartos veiksmai bei kiti panašūs veiksmai“ (žr. atitinkamai 1 ir 2 dalis).
41 Toliau šio straipsnio 1 dalyje išvardijami keli objektyvūs kriterijai, pagal kuriuos galima atskirti netarptautinio ginkluoto konflikto situacijas. Šiais trimis kriterijais reikalaujama, kad sukilėliai, pirma, turėtų atsakingą vadovybę, antra, vykdytų tokią jos teritorijos dalies kontrolę, kuri leidžia jiems įgyvendinti nenutrūkstamus ir suderintus karo veiksmus, ir, trečia, galėtų taikyti II protokolą.
42 Pagal II protokolo 1 straipsnį ir bendrą Ženevos konvencijų 3 straipsnį netarptautinis ginkluotas konfliktas galimas tik jei įvykdomos dvi sąlygos, t. y. pasiekiamas tam tikras konflikto intensyvumo lygis ir tam tikras dalyvaujančių kariniuose veiksmuose organizacijos lygis(32). Siekiant nustatyti, ar šios dvi sąlygos buvo patenkintos, atliekant kiekvieno atvejo bendrą vertinimą paprastai atsižvelgiama į kelis rodiklius.
43 Todėl, kalbant apie su intensyvumu susijusią sąlygą, galima atsižvelgti į kolektyvinį konflikto pobūdį ir priemones, kurių ėmėsi vyriausybė tvarkai atkurti, ir ypač ar ji prieš sukilėlius turėjo pasitelkti karines, o ne įprastas policijos pajėgas(33). Konflikto trukmė, smurto dažnumas ir intensyvumas, atitinkamos geografinės zonos dydis, naudojamų ginklų pobūdis, dislokuotų pajėgų dydis ir taikoma strategija, savanoriški arba priverstiniai civilių perkėlimai, konflikte dalyvaujančių ginkluotų grupių atliekama teritorijos kontrolė, nesaugumo situacija, aukų skaičius ir žalos dydis taip pat yra konflikto intensyvumo lygiui įvertinti naudoti kriterijai(34). Dėl būtinybės atsižvelgti į kiekvienos situacijos ypatumus negalima nustatyti nei baigtinio tų kriterijų sąrašo, nei jų taikyti kartu(35).
44 Antroji sąlyga, susijusi su konflikto šalių organizacijos lygiu, paprastai laikoma įvykdyta vyriausybės ginkluotųjų pajėgų atveju. Tačiau, kalbant apie sukilėlių organizacijos lygį, II protokolo ir bendro Ženevos konvencijų 3 straipsnio taikymui galioja du skirtingi standartai. Pirmojo iš minėtų instrumentų taikymui būtinas labai aukštas organizacijos lygis ir turi būti įvykdyta teritorijos kontrolės sąlyga(36), o kad būtų taikomas antrasis instrumentas, užtenka, kad konflikto šalys turėtų „tam tikrą vadovavimo struktūrą“(37) ir būtų pajėgios vykdyti ilgalaikes karines operacijas(38).
45 TBTJ pateiktoje „netarptautinio ginkluoto konflikto“ apibrėžtyje, be dviejų minėtų sąlygų, nurodoma trečia, su laiku susijusi, sąlyga. Minėtame Sprendime Tadic, kuriuo rėmėsi Conseil du contentieux des étrangers pagrindinės bylos procedūroje, TBTJ nusprendė, kad „ginkluotas konfliktas vyksta visada, kai tarp valstybių panaudojama ginkluota jėga, arba vyksta užsitęsęs ginkluotas konfliktas tarp vyriausybės institucijų ir organizuotų ginkluotų grupių arba tarp tokių grupių valstybės viduje“(39). Tokia pati sąlyga įtvirtinta Tarptautinio baudžiamojo teismo (TBT) statuto 8 straipsnio 2 dalies f punkte(40). Šioje nuostatoje, kilusioje iš TBTJ praktikos, nurodyta, kad taikant šio statuto 8 straipsnio 2 dalies e punktą(41) „netarptautinio pobūdžio ginkluotais konfliktais“ laikomi „kurios nors valstybės teritorijoje [užsitęsę ginkluoti konfliktai] tarp valdžios ir organizuotų ginkluotų grupių arba tarp tokių grupių“(42).
46 Reikia pažymėti, kad tokio trukmės kriterijaus taikymas buvo numatytas gana konkrečiomis aplinkybėmis, t. y. siekiant apibrėžti TBT ir kitų tarptautinių baudžiamųjų teismų jurisdikcijai priklausančius THT pažeidimus, ir netgi tokiomis aplinkybėmis atrodo, jog šis kriterijus – bent jau TBT statute –reikšmingas tik kriminalizuojant kitus nei bendro Ženevos konvencijų 3 straipsnio pažeidimus(43).
47 Vis dėlto nuoroda į konflikto trukmę taip pat pateikta 2008 m. priimtoje TRKK nuomonėje, skirtoje „vyraujančiai teisinei nuomonei“ dėl netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokos apibrėžties humanitarinėje teisėje pristatyti(44). Tokį konfliktą galima apibrėžti kaip „valstybės teritorijoje vykstančius užsitęsusius susirėmimus tarp vyriausybės ginkluotųjų pajėgų ir vienos ar kelių ginkluotų grupių arba tarp tokių ginkluotų grupių <...> Šis ginkluotas susirėmimas turi pasiekti minimalų intensyvumo lygį ir konflikte dalyvaujančios šalys turi įrodyti esančios bent minimaliai organizuotos“.
48 Kaip esu nurodęs anksčiau, netarptautinio ginkluoto konflikto sąlygos nėra įvykdytos susidarius „vidinių neramumų“ ir „vidinės įtampos“ situacijoms. Šios dvi sąvokos minimos, bet neapibrėžtos II protokolo 1 straipsnio 2 dalyje. Jų turinys buvo aprašytas TRKK paruoštuose dokumentuose rengiantis 1971 m. diplomatinei konferencijai(45). Juose „vidiniai neramumai“ apibrėžti kaip „situacijos, kai, nors ir nevyksta netarptautinis ginkluotas konfliktas tikrąja prasme, šalies viduje vyksta gana rimti arba kurį laiką trunkantys susirėmimai, kurių metu panaudojama prievarta. Galimos įvairios šių neramumų formos – nuo spontaniškų maišto atvejų iki kovos tarp daugiau ar mažiau organizuotų grupių ir valdžios struktūrų. Tokiose situacijose, kurios nebūtinai virsta atvira kova, valdžios struktūros vidaus tvarkai atkurti pasitelkia dideles policijos arba net karines pajėgas. Dėl didelio aukų skaičiaus būtina taikyti bent minimalias humanitarines nuostatas.“ „Vidine įtampa“ vadinamos „situacijos, kai tvyro didelė įtampa (politinė, religinė, rasinė, socialinė, ekonominė ir kt.), arba ginkluoto konflikto ar vidinių neramumų pasekmės“. Šioms situacijoms būdingi vienas, keli arba visi toliau nurodyti požymiai: masiniai suėmimai, didelis „politinių“ suimtųjų skaičius, netinkamo elgesio arba nežmoniškų kalinimo sąlygų tikimybė, pagrindinių teisminių garantijų sustabdymas dėl nepaprastosios padėties paskelbimo arba de facto, kaltinimai dėl dingimų“.
49 „Vidinių neramumų“ ir „vidinės įtampos“ sąvokos yra žemutinė netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokos riba, kai sprendžiama dėl II protokolo ir bendro Ženevos konvencijų 3 straipsnio taikymo(46). Iki šiol tokios situacijos nepateko į THT taikymo sritį.
ii) Netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokos paskirtis THT
50 Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokai THT būdingos įvairios funkcijos ir tokiomis aplinkybėmis nustatyta jos apibrėžtis atitinka ypatingus šios tarptautinės teisės šakos ir tarptautinės baudžiamosios teisės tikslus.
51 Visų pirma jos paskirtis yra nustatyti konfliktų, kuriems taikoma THT, kategoriją. Įgyvendinant šią THT taikymo srities apribojimo paskirtį, netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokos apibrėžtimi siekiama pagrindinio tikslo – užtikrinti, kad tokių konfliktų aukų apsauga nepriklausytų nuo savavališko atitinkamų valdžios institucijų sprendimo. Todėl ši sąvoka apima kelis objektyvius materialiuosius kriterijus, kurių pagrindinė paskirtis yra kiek įmanoma pašalinti bet kokią subjektyvią diskreciją ir sustiprinti THT nuspėjamumą. Be to, organizacinio pobūdžio kriterijais siekiama nustatyti situacijas, kai THT normų taikymas realiai įmanomas, nes konflikto šalys turi minimalią infrastruktūrą, reikalingą THT laikymuisi užtikrinti.
52 Nagrinėjama sąvoka siekiama ne tik apriboti THT taikymo sritį, bet ir nustatyti konfliktui taikytiną teisę. Kaip minėjau anksčiau, ši teisės sistema skiriasi ne vien atsižvelgiant į tai, ar konfliktas yra tarptautinis, ar vidaus(47), bet ir ar jis atitinka II protokole įtvirtintą siauresnę, ar bendrame Ženevos konvencijų 3 straipsnyje numatytą platesnę apibrėžtį. Neatrodo, kad, išskyrus bendrą su minimalaus intensyvumo ir konflikto šalių organizacijos lygio sąlygomis susijusį branduolį, THT galiotų vienoda „netarptautinio ginkluoto konflikto“ sąvoka, nes jos turinį apibrėžiantys kriterijai skiriasi, nelygu koks instrumentas taikomas.
53 Galiausiai, kaip jau esu nurodęs, tam tikromis sąlygomis vykstant vidaus ginkluotam konfliktui padaryti THT pažeidimai yra „karo nusikaltimai“, už kuriuos galima persekioti pagal tarptautinę baudžiamąją teisę(48). Kadangi dėl tokių veikų padarymo gali kilti baudžiamoji atsakomybė, nusikalstamą veiką apibūdinančios sąvokos turi būti apibrėžtos pakankamai detaliai. Šiomis aplinkybėmis ypač svarbūs netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokai apibrėžti THT naudojami organizacinio pobūdžio kriterijai, nes reikia nustatyti įvairiuose atitinkamos grupės hierarchijos lygiuose buvusių asmenų baudžiamąją atsakomybę.
54 Galiausiai reikia apskritai pažymėti, kad netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokos THT apibrėžimo procesas vyksta keliais etapais, atspindinčiais dabartinę šios tarptautinės teisės šakos taikymo ir vystymosi padėtį. Tokiomis aplinkybėmis kiekviename etape svarbiausia pasiekti susitarimą, kad būtų išsaugotas sistemos veiksmingumas, o tai neišvengiamai lemia kompromisinius sprendimus, kaip matyti iš diplomatinių konferencijų, kuriose buvo priimti bendras Ženevos konvencijų 3 straipsnis ir II protokolas, darbinių dokumentų.
55 Taigi, netarptautinio ginkluoto konflikto sąvokos apibrėžtis THT atitinka ypatingus šiai tarptautinei teisės šakai būdingus tikslus, kurie, kaip parodysiu vėliau, nesutampa su papildomos apsaugos sistemos pagal Sąjungos teisę tikslais.
2. Papildomos apsaugos mechanizmo tikslas, uždaviniai ir priemonės
56 Priskyrimo direktyva yra Sąjungos prieglobsčio politikos suderinimo pirmasis etapas. Šio proceso rezultatas turėtų būti bendros Europos prieglobsčio sistemos sukūrimas, kuri „yra Europos Sąjungos tikslo palaipsniui sukurti laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę, atvirą tiems, kurie aplinkybių priversti teisėtai ieško apsaugos [Sąjungoje], sudedamoji dalis“ (Priskyrimo direktyvos 1 konstatuojamoji dalis)(49).
57 Pagrindinis šio pirmojo etapo tikslas buvo, be kita ko, „užtikrinti, kad valstybės narės taikytų bendrus asmenų, kuriems tikrai reikia tarptautinės apsaugos, nustatymo kriterijus“(50), sumažinant valstybių narių teisės aktų ir praktikos šioje srityje skirtumus(51).
58 1999 m. spalio 15 ir 16 d. Tamperės Europos Vadovų Tarybos išvadų 14 punkte, kurį siekiama įgyvendinti Priskyrimo direktyva, be kita ko, rekomenduojama priimti „papildomoms apsaugos formoms taikomas priemones“, skirtas su pabėgėlio statusu susijusioms taisyklėms papildyti ir numatančias „tinkamą statusą“ kiekvienam asmeniui, kuriam, nors jis ir neatitinka pabėgėlio statuso suteikimo sąlygų, vis tiek reikalinga tarptautinė apsauga.
59 Laikantis minėtų išvadų, Priskyrimo direktyvoje pažymėta, kad papildomos apsaugos priemonės turėtų papildyti 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencijoje dėl pabėgėlių statuso(52), papildytoje 1967 m. sausio 31 d. Niujorke priimtu Protokolu dėl pabėgėlio statuso(53), numatytą pabėgėlių apsaugą.
60 Tiksliau tariant, Priskyrimo direktyvos sistemoje pabėgėlio statusas ir papildoma apsauga laikomi dviem skirtingais, bet glaudžiai susijusiais tarptautinės apsaugos sąvokos elementais(54). Toks integruotas požiūris suteikia galimybę minėtos direktyvos nuostatas, papildytas Direktyvoje 2001/55/EB(55) (toliau – Laikinos apsaugos direktyva) įtvirtinta laikiną apsaugą esant perkeltųjų asmenų masiniam srautui numatančia sistema, aiškinti kaip baigtumo siekiančią teisės normų sistemą, taikytiną bet kokioje situacijoje, kai trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės, negalintis naudotis savo kilmės šalies apsauga, prašo suteikti tarptautinę apsaugą Sąjungos teritorijoje.
61 Tai patvirtina ir SESV 78 straipsnio 1 dalies, kuria buvo pakeistas EB 63 straipsnio 1 punktas, tekstas, sudarantis naujos Priskyrimo direktyvos teisinį pagrindą. Vadovaujantis šio straipsnio 1 dalimi, „Sąjunga kuria bendrą prieglobsčio, papildomos apsaugos ir laikinos apsaugos politiką trečiosios šalies piliečiams, kuriems reikia tarptautinės apsaugos, siekdama siūlyti atitinkamą statusą ir užtikrinti, kad nebūtų pažeistas negrąžinimo principas“.
62 Šioje teisės normų sistemoje, vadovaujantis Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio e punktu, papildomos apsaugos mechanizmu siekiama suteikti tarptautinę apsaugą bet kuriam asmeniui, kuris negali pasinaudoti pabėgėlio statusu, tačiau, jei būtų grąžintas, kiltų realus pavojus, jog bus pažeistos svarbiausios pagrindinės jo teisės(56).
63 Iš Priskyrimo direktyvos parengiamųjų darbų matyti, kad papildomos apsaugos sąvoka daugiausia paremta reikšmingiausiais šioje srityje tarptautiniais žmogaus teisių instrumentais, t. y., be kita ko, EŽTK 3 straipsniu, 1984 m. gruodžio 10 d. Jungtinių Tautų Generalinės Asamblėjos priimtos Konvencijos prieš kankinimą ir kitokį žiaurų, nežmonišką ar žeminantį elgesį ar baudimą 3 straipsniu ir 1966 m. gruodžio 16 d. Jungtinių Tautų Generalinės Asamblėjos priimto Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 7 straipsniu(57). Asmenų, kurie turėtų būti pripažįstami tokios apsaugos gavėjais, kategorijų pasirinkimas grindžiamas ne tik EŽTK ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika, kaip „privalomais teisinio reglamentavimo pagrindais“, bet ir valstybių narių įtvirtintomis „papildomos“ arba „pagalbinės“ apsaugos sistemomis(58).
64 Iš Priskyrimo direktyvos parengiamųjų darbų taip pat matyti, kad visuomet ketinta viena iš papildomos apsaugos gavėjų kategorijų pripažinti asmenis, kurie negali grįžti į savo kilmės šalį dėl joje paplitusio smurto ir vyraujančio nesaugumo.
65 Tokiu pripažinimu siekta, pirma, papildyti Laikinos apsaugos direktyvoje įtvirtintą sistemą, užtikrinant tokių asmenų priėmimą netgi ne masinio srauto atvejais(59), ir, antra, laikytis Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikos, pagal kurią išsiuntimas į valstybę, kuriai būdingas aukštas pavojaus, nesaugumo ir (arba) smurto lygis, galėtų būti pripažįstamas nežmonišku ar žeminančiu elgesiu, kaip tai suprantama pagal EŽTK(60).
3. Tarpinė išvada
66 Iš išdėstyto vertinimo galima daryti išvadą, kad nors THT ir Priskyrimo direktyvoje numatytas papildomos apsaugos mechanizmas ir yra pagrįsti humanitariniais poreikiais, jų uždaviniai ir siekiami tikslai skiriasi.
67 THT visų pirma siekiama sumažinti ginkluotų konfliktų poveikį nukentėjusiems gyventojams, o papildoma apsauga skirta asmenims, išvykusiems iš konflikto vietos dėl šio konflikto ar kitų priežasčių(61) ir negalintiems į ją sugrįžti dėl ten vyraujančio paplitusio smurto.
68 THT iš esmės taikytina tiesiogiai konflikte dalyvaujančiai valstybei arba valstybėms, o papildoma apsauga yra „pakaitinės apsaugos“ forma, kurią suteikia trečioji šalis, kai apsaugos prašytojas neturi jokios realios galimybės pasinaudoti savo kilmės šalies apsauga.
69 THT veikia dvejopai, t. y. reglamentuoja karo veiksmus ir įpareigoja kariaujančias šalis laikytis tam tikro elgesio su konflikto aukomis kodekso. Tai karo teisė, kurioje atsižvelgiama ne tik į konflikto aukų apsaugos poreikius, bet ir į kariaujančių šalių karinio pobūdžio reikalavimus. Papildoma apsauga visų pirma yra negrąžinimo principu pagrįsta apsauga, kurios taikymą lemianti pagrindinė aplinkybė yra realus prašytojo tarptautinės apsaugos poreikis.
70 Galiausiai THT pažeidimai yra kriminalizuoti tarptautiniu mastu ir dėl jų kyla asmeninė baudžiamoji atsakomybė. Todėl THT labai glaudžiai susijusi su tarptautine baudžiamąja teise, ir šios dvi tarptautinės teisės šakos veikia viena kitą. Papildomos apsaugos mechanizmui toks santykis nebūdingas.
71 Dėl minėtų skirtumų negalima pripažinti „vidaus ginkluoto konflikto“, kaip jis suprantamas pagal Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punktą, ir „netarptautinio ginkluoto konflikto“, kaip jis suprantamas pagal THT, sąvokų hermeneutinio suderinamumo. Tai reiškia, kad iš Sąjungos teisės sistemos ir tarptautinės teisės sistemos santykio negali būti kildinama pareiga pirmąją sąvoką aiškinti taip, kad būtų užtikrintas jos suderinamumas su antrąja sąvoka.
72 Tokia pareiga nekyla ir iš nuorodos į THT, kuri galėtų būti įtvirtinta Priskyrimo direktyvoje.
4. Nuorodos į THT nebuvimas Priskyrimo direktyvoje
73 Atsižvelgiant į Priskyrimo direktyva siekiamus tikslus, joje yra kelios nuorodos į tarptautinės teisės instrumentus, kurių šalys yra valstybės narės ir kuriuose įtvirtintos jų pareigos tarptautinės apsaugos prašytojams. Kaip ne kartą pažymėjo Teisingumo Teismas, minėtos nuorodos atskleidžia, kaip turi būti aiškinamos šios direktyvos nuostatos(62).
74 Be 1951 m. Ženevos konvencijos ir 1967 m. protokolo, kurie Priskyrimo direktyvos 3 konstatuojamojoje dalyje apibūdinami kaip „[sudarantys] tarptautinio teisinio pabėgėlių apsaugos režimo pamatus“, šioje direktyvoje bendrai nurodomi valstybių narių įsipareigojimai pagal „tarptautinės teisės dokumentus, <...> kurie draudžia diskriminaciją“ (11 konstatuojamoji dalis), bei „žmogaus teisių dokumentus“ (25 konstatuojamoji dalis) ir jų įsipareigojimai negrąžinimo srityje (36 konstatuojamoji dalis ir 21 straipsnio 1 dalis). Be to, 22 konstatuojamojoje nurodoma Jungtinių Tautų Chartijos preambulė, šios chartijos 1 ir 2 straipsniai ir Jungtinių Tautų rezoliucijos dėl kovos su tarptautiniu terorizmu priemonių.
75 Vis dėlto šioje direktyvoje nėra tiesioginės nuorodos į THT. Šios tarptautinės teisės šakos instrumentai neminimi nė vienoje direktyvos konstatuojamojoje dalyje ar straipsnyje(63).
76 Nors direktyvos pasiūlymo aiškinamajame memorandume Komisija iš tiesų nurodė, kad nacionaliniu lygiu įtvirtintos „papildomos“ arba „pagalbinės“ apsaugos sistemos grindžiamos valstybių narių įsipareigojimais pagal THT, šios netiesioginės ir labai bendro pobūdžio nuorodos galiausiai buvo atsisakyta(64). Europos Sąjungos Tarybai pirmininkavusios valstybės narės pasiūlymui direktyvos 15 straipsnio c punktą papildyti nuoroda į 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvenciją dėl civilių apsaugos karo metu ir (Tarybos teisės tarnybos siūlymu) į jos priedus ir protokolus taip pat nebuvo pritarta.
77 Tai reiškia, kad iš Priskyrimo direktyvos negalima išvesti jokių požymių, leidžiančių sutapatinti „vidaus ginkluoto konflikto“ sąvoką, kaip ji suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio c punktą, ir „netarptautinio ginkluoto konflikto“ sąvoką pagal THT. Atvirkščiai, tai, kad visame šios direktyvos tekste nėra nė vienos tiesioginės nuorodos į THT, ir jos priėmimo procesas rodo, jog minėta nuostata neturėtų būti aiškinama griežtai vadovaujantis THT.
5. Išvada dėl prejudicinio klausimo pirmos dalies
78 Dėl visų išdėstytų argumentų reikia prieiti prie išvados, kad „vidaus ginkluoto konflikto“ sąvoka, kaip ji suprantama pagal Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punktą, turi būti aiškinama atskirai nuo atitinkamos THT sąvokos.
79 Minėtame Sprendime Elgafaji Teisingumo Teismas jau turėjo progą patvirtinti, kad Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punktas ir EŽTK 3 straipsnis yra savarankiškos nuostatos. Šiuo klausimu jis rėmėsi minėtų nuostatų turinio skirtumu ir sisteminio pobūdžio argumentais.
80 Atsižvelgdamas į Priskyrimo direktyvos ir THT nuostatomis reguliuojamų sričių skirtumus, šioje byloje siūlau Teisingumo Teismui patvirtinti, kad toks savarankiškumas būdingas ir THT, visų pirma bendro Ženevos konvencijų 3 straipsnio, atžvilgiu.
B – Dėl prejudicinio klausimo antros dalies
81 Antroje klausimo dalyje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, kokiais kriterijais remiantis galima įvertinti, ar vyksta „vidaus ginkluotas konfliktas“, jei į klausimo pirmą dalį Teisingumo Teismas atsakytų, kad šią Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punkte įtvirtintą sąvoką reikia aiškinti atskirai nuo THT.
82 Iš anksčiau išdėstytų svarstymų galima išskirti tam tikrus aspektus, kurie bus naudingi atsakant į šią klausimo dalį.
83 Pirma, Sąjungos teisės normos tarptautinės apsaugos srityje, įskaitant Priskyrimo direktyvos nuostatas dėl papildomos apsaugos, yra Sąjungos pagrindinių teisių apsaugos sistemos dalis. Jos grindžiamos pagrindiniais Europos arba pasaulio lygiu parengtais tarptautiniais žmogaus teisių dokumentais ir turi būti aiškinamos ir taikomos atsižvelgiant į vertybes, iš kurių jos kyla.
84 Antra, šios normos sudaro baigtumo siekiančią sistemą, kurios tikslas – sukurti „bendrą apsaugos ir solidarumo erdvę“(65) visiems, teisėtai siekiantiems tarptautinės apsaugos Sąjungos teritorijoje. Jos turi būti aiškinamos ir taikomos taip, kad būtų užtikrintas šios sistemos lankstumas.
85 Trečia, papildomos apsaugos mechanizmo tikslas – pasiūlyti tinkamą statusą visiems trečiosios šalies piliečiams, kuriems negali būti suteiktas Europos pabėgėlio statusas, bet reikalinga tarptautinė apsauga. Taigi prašytojo apsaugos būtinybė yra pagrindinis kriterijus, kuriuo turi vadovautis kompetentingos nacionalinės institucijos, kurioms pateiktas prašymas suteikti papildomos apsaugos statusą, arba valstybės narės teismai, kuriems buvo apskųstas sprendimas atmesti tokį prašymą.
86 Siekdamos nustatyti, ar būtina taikyti apsaugą, susijusią su pavojumi patirti Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punkte nurodytą žalą, kuris kiltų papildomos apsaugos prašančiam asmeniui, jei jis būtų išsiųstas į savo kilmės šalį, nacionalinės valdžios institucijos ir teismai pagal šios direktyvos 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas taisykles turi atsižvelgti į visas vertintinas faktines aplinkybes, susijusias su padėtimi prašytojo kilmės šalyje priimant sprendimą ir su prašytojo asmenine padėtimi.
87 Toks kazuistinis požiūris, vienintelis suteikiantis galimybę įvertinti realų apsaugos poreikį, nesuderinamas su tuo, kad būtų nustatyti kriterijai, kuriuos būtinai turėtų atitikti situacija prašytojo kilmės šalyje, kad ją būtų galima pripažinti „vidaus ginkluotu konfliktu“, kaip tai suprantama pagal minėtą 15 straipsnio c punktą.
88 Todėl, norėdamas naudingai atsakyti į prejudicinio klausimo antrą dalį, pateiksiu tik kelias bendras metodines pastabas.
89 Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punkte „nesirenkamojo smurto“ ir „ginkluoto konflikto“ sąvokos yra glaudžiai susijusios, nes antrąja sąvoka iš esmės siekiama apibrėžti pirmosios taikymo sritį.
90 Be to, kitaip nei THT, pagal kurią vien vidaus arba tarptautinio ginkluoto konflikto buvimas yra pagrindas taikyti apsaugos sistemą, aplinkybė, lemianti papildomos apsaugos mechanizmo pagal Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punktą, skaitomą kartu su 2 straipsnio e punktu, taikymą, yra prašytojui gresiantis pavojus dėl jo kilmės šalyje visuotinai paplitusio smurto.
91 Tai reiškia, kad pagal šias nuostatas svarbiausia įvertinti smurto intensyvumo laipsnį ir dėl jo prašytojui kylantį pavojų, o aplinkybių, dėl kurių kilo toks smurtas, nustatymas ir vertinimas nėra labai reikšmingas.
92 Todėl Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punkto, skaitomo kartu su 2 straipsnio e punktu, taikymo negalima iš anksto atmesti vien todėl, kad prašytojo kilmės šalis neatitinka visų THT arba atitinkamoje valstybėje narėje vidaus ginkluoto konflikto sąvokai apibrėžti taikomų kriterijų. Taigi negalima pripažinti, kad į šių nuostatų taikymo sritį niekada nepatenka situacijos, kai, pavyzdžiui, ginkluoto smurto veiksmai vykdomi vienašališkai, kariaujančioms šalims nebūdingas THT įtvirtintas būtinas organizacijos lygis arba jos nekontroliuoja teritorijos, vyriausybės pajėgos nedalyvauja konflikte, nėra „užsitęsusio susidūrimo“ pagal THT, konfliktas pasiekia galutinį etapą arba situacija patenka į „vidinių neramumų“ arba „vidinės įtampos“ sąvokas pagal THT(66).
93 Visas šias situacijas gali apimti Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punktas, kai nesirenkamasis smurtas trečiojoje šalyje sprendimo dėl papildomos apsaugos prašymo priėmimo metu pasiekia tokį lygį, kad išsiuntimo atveju kiltų realus pavojus prašytojo gyvybei arba asmeniui. Tokį vertinimą reikia atlikti atsižvelgiant į minėto Sprendimo Elgafaji 39 punkte Teisingumo Teismo pateiktą paaiškinimą, kad „kuo labiau prašytojas sugebės įrodyti, jog pavojus jam kyla konkrečiai dėl su jo asmenine situacija susijusių priežasčių, tuo mažesnis [nesirenkamojo] smurto laipsnis būtinas, kad jam būtų suteikta papildoma apsauga“.
94 Siūlomas aiškinimas atspindi požiūrį, galintį kilti iš minėto Sprendimo Elgafaji, kuriame Teisingumo Teismas, atsakydamas į prašymą išaiškinti „asmeninės grėsmės“ sąvoką, kaip ji suprantama pagal Priskyrimo direktyvos 15 straipsnio c punktą, įtvirtino aiškų ir tiesioginį ryšį tarp papildomos apsaugos prašytojui kylančio pavojaus patirti šiame straipsnyje apibrėžtą žalą ir vykstančiam konfliktui būdingo nesirenkamojo smurto lygio(67). Tokį patį aiškinimą taikė kai kurių valstybių narių, be kita ko, Nyderlandų ir Jungtinės Karalystės, kompetentingos institucijos ir teismai, pakeitę ankstesnę savo praktiką priėmus mintą sprendimą(68), ir, atrodo, Komisija Priskyrimo direktyvos naujos redakcijos pasiūlymo aiškinamajame memorandume(69).
95 Galiausiai reikia pažymėti, kad posėdyje nurodyta aplinkybė, jog Priskyrimo direktyva siekiama minimalaus suderinimo tikslo, neturi paskatinti teismo šias nuostatas aiškinti siaurai, ypač nustatant papildomos apsaugos sistemos taikymo sričiai apibrėžti vartojamų sąvokų apimtį.
96 Šias nuostatas reikia aiškinti atsižvelgiant į humanitarines priežastis, kuriomis remiasi ši sistema, atspindinti pagarbos žmogaus orumui ir žmogaus teisėms vertybes, kuriomis pagal ESS 2 straipsnį grindžiama Sąjunga.
V – Išvada
97 Atsižvelgdamas į visus išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Conseil d’État pateiktą klausimą atsakyti taip:
2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyvos 2004/83/EB dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų 15 straipsnio c punktas, skaitomas kartu su šios direktyvos 2 straipsnio e punktu, turi būti aiškinamas taip:
– kad būtų pripažinta rimta ir asmeninė grėsmė papildomos apsaugos prašytojo gyvybei, nebūtina, jog situaciją jo kilmės šalyje arba (asmens be pilietybės atveju) ankstesnės įprastinės gyvenamosios vietos šalyje būtų galima laikyti vidaus ginkluotu konfliktu, kaip tai suprantama pagal tarptautinę humanitarinę teisę, visų pirma 3 straipsnį, bendrą keturioms 1949 m. rugpjūčio 12 d. Ženevos konvencijoms, t. y. Pirmajai konvencijai dėl sužeistųjų ir ligonių padėties veikiančiose armijose pagerinimo, Antrajai konvencijai dėl sužeistųjų, sergančiųjų ir skęstančiųjų ginkluotųjų pajėgų narių jūroje padėties pagerinimo, Trečiajai konvencijai dėl elgesio su karo belaisviais ir Ketvirtajai konvencija dėl civilių apsaugos karo metu,
– tokios grėsmės buvimą reikia vertinti atsižvelgiant į situacijai prašytojo kilmės šalyje arba (asmens be pilietybės atveju) ankstesnės įprastinės gyvenamosios vietos šalyje būdingą nesirenkamojo smurto lygį, kai priimamas sprendimas dėl papildomos apsaugos prašymo.