RETTENS DOM (Første Afdeling)
10. maj 2017 (*)
»Regler for institutionerne – europæisk borgerinitiativ – transatlantisk handels- og investeringspartnerskab – samlet økonomi- og handelsaftale – åbenbart uden for Kommissionens beføjelse – forslag til retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne – artikel 11, stk. 4, TEU – artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning (EU) nr. 211/2011 – ligebehandling«
I sag T-754/14,
Michael Efler, Berlin (Tyskland), og de andre sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget (1), ved professor B. Kempen,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen først ved J. Laitenberger og H. Krämer, derefter ved H. Krämer, og endelig ved H. Krämer og F. Erlbacher, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF om annullation af Kommissionens afgørelse C(2014) 6501 final af 10. september 2014, hvorved den afslog en ansøgning om registrering af forslaget til det europæiske borgerinitiativ med overskriften »STOP TTIP«,
har
RETTEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne E. Buttigieg (refererende dommer) og L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín,
justitssekretær: fuldmægtig S. Bukšek Tomac,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. september 2016,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Ved afgørelse af 27. april 2009 gav Rådet for Den Europæiske Union Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bemyndigelse til at indlede forhandlinger med Canada med henblik på at indgå en frihandelsaftale, der i det følgende benævnes »samlet økonomi- og handelsaftale« (Comprehensive Economic and Trade Agreement, herefter »CETA«). Ved afgørelse af 14. juni 2013 gav Rådet Kommissionen bemyndigelse til at indlede forhandlinger med Amerikas Forenede Stater med henblik på at indgå en frihandelsaftale, der i det følgende benævnes »transatlantisk handels- og investeringspartnerskab« (Transatlantic Trade and Investment Partnership, herefter »TTIP«).
2 Den 15. juli 2014 indsendte Michael Efler og de andre sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, i deres egenskab af medlemmer af en borgerkomité, der var blevet nedsat til dette formål, en ansøgning til Kommissionen om registrering af forslaget til et europæisk borgerinitiativ (herefter »EBI«) med overskriften »Stop TTIP« (herefter »forslaget til EBI«). Hvad angår formålet er det i forslaget til EBI anført, at »Europa-Kommissionen […] henstiller til Rådet, at det annullerer forhandlingsmandatet for så vidt angår [TTIP], og at det ikke indgår [CETA]«. Hvad angår de formål, som forslaget til EBI forfølger, er det i dette forslag anført, at det drejer sig om at »hinde TTIP og CETA, idet disse indeholder adskillige kritisable punkter, såsom procedurerne for tvistbilæggelse mellem investorer og staterne og bestemmelserne om samarbejde på lovgivningsområdet, der er en trussel mod demokratiet og retsstaten […] [a]t undgå, at uigennemsigtige forhandlinger medfører en svækkelse af reglerne om arbejdsbeskyttelse, social beskyttelse, miljøbeskyttelse, privatlivets beskyttelse og forbrugerbeskyttelse, og at offentlige tjenesteydelser (som for eksempel vandforsyning) og kulturen ikke dereguleres«, og at støtte »en anderledes handels- og investeringspolitik i [Den Europæiske Union]«. Forslaget til EBI henviser til artikel 207 TEUF og 218 TEUF som retsgrundlag for nævnte initiativ.
3 Ved afgørelse C(2014) 6501 af 10. september 2014 (herefter »den anfægtede afgørelse«) afslog Kommissionen at registrere forslaget til EBI på grundlag af artikel 4, stk. 2, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 211/2011 af 16. februar 2011 om borgerinitiativer (EUT 2011, L 65, s. 1).
4 Det er i den anfægtede afgørelse i det væsentlige anført, at en afgørelse fra Rådet, der bemyndiger Kommissionen til at indlede forhandlinger med henblik på at indgå en aftale med et tredjeland, ikke er en EU-retsakt, og at en anbefaling, der knytter sig hertil, derfor ikke udgør et egnet forslag som omhandlet i artikel 11, stk. 4, TEU og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011, for så vidt som en sådan afgørelse udgør en forberedende akt med hensyn til Rådets efterfølgende afgørelse om at give bemyndigelse til undertegnelse af aftalen, som forhandlet, og indgåelse af denne. En sådan forberedende afgørelse skaber alene retsvirkninger mellem de omhandlede institutioner, uden at ændre EU-retten, mens det modsatte er tilfældet for afgørelsen om undertegnelse og indgåelse af en bestemt aftale, der ville kunne gøres til genstand for et EBI. Kommissionen har heraf udledt, at registreringen af forslaget til EBI, for så vidt som dette har til formål at opfordre Kommissionen til at fremsætte en henstilling til Rådet om at vedtage en afgørelse om tilbagekaldelse af bemyndigelsen til at indlede forhandlinger med henblik på at indgå TTIP, skal afslås.
5 Det er desuden anført i den anfægtede afgørelse, at for så vidt som forslaget til EBI kan opfattes som en opfordring til Kommissionen om ikke at forelægge Rådet forslag til rådafgørelser om undertegnelse og indgåelse af CETA eller TTIP, eller at forelægge Rådet forslag til afgørelser om ikke at give bemyndigelse til undertegnelsen af disse aftaler eller om ikke at indgå disse, er en sådan opfordring heller ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011, hvorefter EBI finder anvendelse på vedtagelsen af retsakter, der er nødvendige til gennemførelse af traktaterne, og som afføder selvstændige retsvirkninger.
6 Det konkluderes i den anfægtede afgørelse, at forslaget til EBI derfor falder uden for Kommissionens beføjelse til at fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne som omhandlet i artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011, sammenholdt med samme forordnings artikel 2, stk. 1.
Retsforhandlinger og parternes påstande
7 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. november 2014 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
8 Ved et særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 15. april 2016 har sagsøgerne indgivet begæring om foreløbige forholdsregler, hvilket blev afslået ved kendelse af 23. maj 2016, Efler m.fl. mod Kommissionen (T-754/14 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:306). Ved processkrift af 17. juli 2016 har sagsøgerne iværksat appel i henhold til artikel 57, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som blev forkastet ved kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 29. september 2016, Efler m.fl. mod Kommissionen (C-400/16 P(R), ikke trykt i Sml., EU:C:2016:735).
9 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
10 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
11 Til støtte for deres søgsmål har sagsøgerne fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 11, stk. 4, TEU, artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011, og det andet vedrører en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
12 Hvad angår det første anbringende har sagsøgerne for det første anført, at for så vidt som afslaget på at registrere forslaget til EBI er støttet på den omstændighed, at Rådets afgørelser om bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale er forberedende retsakter, bestrider de ikke, at disse afgørelser har en sådan karakter. Det samme gør sig imidlertid også gældende for Rådets afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af en international aftale. Desuden omfatter forordning nr. 211/2011 generelt enhver retsakt uden at begrænse sig til retsakter, der har endelige virkninger, og hverken forarbejderne til de omhandlede bestemmelser eller deres lovgivningsmæssige kontekst tyder på, at begrebet »retsakt« skal fortolkes indskrænkende. Endelig vil en afgørelse om tilbagekaldelse af forhandlingsmandatet til Kommissionen bringe forhandlingerne til ophør, være juridisk bindende og dermed have en endelig karakter.
13 Sagsøgeren har for det andet anført, at for så vidt som afslaget på at registrere forslaget til EBI er støttet på den omstændighed, at Rådets afgørelser om bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale alene har virkninger mellem de omhandlede institutioner, forbyder begrebet retsakt i sin udvidede form, som er anvendt i artikel 288 TEUF til 292 TEUF, at denne kvalitet ikke tillægges de afgørelser, Kommissionen har truffet uden for den almindelige lovgivningsprocedure, og at disse afgørelser udelukkes fra anvendelsesområdet for bestemmelserne vedrørende EBI, eftersom disse afgørelser er juridisk bindende. Det fremgår hverken af ordlyden af traktaterne, af deres opbygning eller af deres formål, at det demokratiske princip, som EU bygger på, kun finder anvendelse på de personer, der er berørt eller omfattet af den omhandlede retsakt. Kommissionen har ligeledes modsagt sig selv, for så vidt som den ydermere har anerkendt, at der kan fremsættes et EBI, som vedrører godkendelse og bekræftelse, og som har til formål, at en aftale, hvis genstand og indhold allerede er fastlagt, undertegnes og indgås.
14 Sagsøgerne har for det tredje anført, at for så vidt som den anfægtede afgørelse er støttet på den angivelige »ødelæggende« karakter af forslagene til retsakterne om tilbagekaldelse af Kommissionens forhandlingsmandat med henblik på at indgå TTIP og om at forelægge Rådet et forslag om ikke at give bemyndigelse til undertegnelsen af TTIP og CETA eller om ikke at indgå disse aftaler, kan sådanne forslag ikke vige for den omstændighed, at i overensstemmelse med artikel 11, stk. 4, TEU og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011 skal den foreslåede retsakt bidrage til »gennemførelse af traktaterne«, idet de foreslåede retsakter på den ene eller den anden måde vil føre til, at de kompetencer, der kan udledes af primærretten, gøres virksomme. Ifølge sagsøgerne omfatter borgernes generelle ret til at deltage i det demokratiske liv i Unionen adgangen til at handle med henblik på at ændre gældende afledte retsakter, at reformere dem eller annullere dem helt eller delvist. Registreringen af forslaget til EBI vil medføre en øget offentlig debat, hvilket er hovedformålet med ethvert EBI.
15 Hvis der ved et EBI, således som Kommissionen har anført for første gang i svarskriftet, ville kunne foreslås enhver form for international traktat, uanset om denne tilsigter at ændre en eksisterende traktat eller at indføre en helt ny traktat, er det udtryk for en selvmodsigelse, at denne ikke kan have til formål at forhindre indgåelsen af en traktat, der er under forhandling.
16 Sagsøgerne har tilføjet, at et forslag til Rådet om ikke at godkende CETA ikke udelukker, at ændrede projekter angående transatlantiske frihandelsaftaler efterfølgende vil kunne udarbejdes.
17 Endelig falder forslaget til EBI under alle omstændigheder ikke »åbenbart« uden for Kommissionens beføjelse som krævet i artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011.
18 Kommissionen har indledningsvis anført, at klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 11, stk. 4, TEU er uvirksomt, idet forordning nr. 211/2011, der er vedtaget på grundlag af artikel 24, stk. 1, TEUF, udgør baggrunden for legalitetskontrollen af Kommissionens afgørelser vedrørende registrering af forslag til EBI.
19 Kommissionen har dernæst gjort gældende, at en afgørelse fra Rådet om bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale, modsat en afgørelse fra Rådet om undertegnelse af en sådan aftale, har en ren forberedende karakter, for så vidt som den kun skaber retsvirkninger i forholdene mellem institutionerne. En systematisk og teleologisk fortolkning af artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011 fører til den konklusion, at en retsakt, der har en rent forberedende karakter, ikke er en retsakt som omhandlet i de nævnte bestemmelser.
20 Det er desuden ifølge Kommissionen alene retsakter, hvis virkninger går videre end forholdene mellem EU-institutionerne, som kan være genstand for et EBI, da formålet med den demokratiske deltagelse, som dette tilsigter at fremme, er at involvere borgerne i afgørelser vedrørende sager, der – i det mindste potentielt – vedrører deres egen retlige sfære. Rådet og Kommissionen besidder tilstrækkelig indirekte demokratisk legitimitet til at vedtage retsakter, hvis retsvirkninger er begrænset til institutionerne.
21 Ifølge Kommissionen omgår forslaget til EBI desuden reglen, hvorefter et EBI ikke kan opfordre Kommissionen til ikke at foreslå en bestemt retsakt eller til at foreslå en afgørelse om ikke at vedtage en bestemt retsakt. Ordlyden af artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011, for så vidt som den henviser til de »foranstaltninger, den agter at træffe«, forudsætter nemlig, at alene EBI’er, der har til formål at få vedtaget en retsakt med et bestemt indhold eller at få annulleret en eksisterende retsakt, kan fremsættes. Såfremt Kommissionen i sin meddelelse i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011 oplyste, at den ikke havde til hensigt at foreslå en hertil svarende retsakt, ville dette medføre en uacceptabel politisk begrænsning af dennes initiativret. Det kan tilføjes, at et EBI’s særlige funktion, der består i at få Kommissionen til offentligt at behandle det tema, som er genstanden for dette EBI, og dermed at skabe en politisk debat, kun ville kunne opfyldes fuldstændigt ved et forslag til EBI, der har til formål at få vedtaget en retsakt med et bestemt indhold eller at få annulleret en eksisterende retsakt. Et EBI, der kræver, at en afgørelse fra Rådet ikke vedtages, vil ikke længere være i stand til at opfylde den funktion, der består i overhovedet at skabe en sådan politisk debat, og ville udgøre en utilladelig indblanding i en igangværende lovgivningsprocedure.
22 Endelig ville en afgørelse fra Rådet om ikke at godkende TTIP eller CETA, således som foreslået i forslaget til EBI, ikke have en selvstændig betydning i forhold til den blotte undladelse af at vedtage en rådsafgørelse, hvorved indgåelsen af aftalen er blevet godkendt, således at en sådan afgørelse ville være retligt overflødig. Et EBI, der har et sådant formål, ville funktionelt svare til et EBI med krav om, at det undlades at fremsætte et forslag til en retsakt, og ville derfor blive afvist.
23 Retten har bemærket, at i henhold til artikel 11, stk. 4, TEU kan et antal EU-borgere på mindst en million, der kommer fra et betydeligt antal medlemsstater, tage initiativ til at opfordre Kommissionen til inden for rammerne af sine beføjelser at fremsætte et egnet forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne.
24 Som det fremgår af første betragtning til forordning nr. 211/2011, hvorved Europa-Parlamentet og Rådet i henhold til artikel 24, stk. 1, TEUF har vedtaget bestemmelserne vedrørende de procedurer og betingelser, der er nødvendige for at fremsætte et EBI som omhandlet i artikel 11 TEU, styrker EU-traktaten unionsborgerskabet og skaber øget demokrati i den måde, hvorpå Unionen fungerer, ved bl.a. at sikre, at alle borgere får ret til at deltage i det demokratiske liv i Unionen via et EBI (dom af 30.9.2015, Anagnostakis mod Kommissionen, T-450/12, under appel, EU:T:2015:739, præmis 26, og af 19.4.2016, Costantini m.fl. mod Kommissionen, T-44/14, EU:T:2016:223, præmis 53 og 73). I henhold til samme betragtning gør denne mekanisme det muligt for borgerne, ligesom Parlamentet i henhold til artikel 225 TEUF og Rådet i henhold til artikel 241 TEUF, direkte at opfordre Kommissionen til at fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne.
25 I denne henseende definerer artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011 EBI som et initiativ, der er indgivet til Kommissionen i overensstemmelse med denne forordning, hvori Kommissionen opfordres til inden for rammerne af sine beføjelser at fremsætte et »egnet forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne«, og som støttes af mindst én million berettigede underskrivere, der kommer fra mindst en fjerdedel af alle medlemsstaterne.
26 I overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, litra b), og stk. 3, i forordning nr. 211/2011 giver Kommissionen afslag på at registrere forslaget til EBI, såfremt det åbenbart falder uden for dennes beføjelse til at fremsætte et »forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne«.
27 Samme forordnings artikel 10, stk. 1, litra c), bestemmer, at når Kommissionen modtager et EBI i overensstemmelse med denne forordnings artikel 9, fastsætter den inden tre måneder sine juridiske og politiske konklusioner om det pågældende EBI, de »foranstaltninger, som den agter at træffe, og grundene til, at den har valgt at træffe eller eventuelt ikke at træffe foranstaltninger«.
28 Hvad angår rækkevidden af forslaget til EBI har sagsøgerne som svar på et spørgsmål under retsmødet præciseret, at dette ikke havde til formål at opfordre Kommissionen til ikke at forelægge Rådet et forslag om retsakt med henblik på at give bemyndigelse til undertegnelsen af TTIP og CETA og til indgåelsen af disse aftaler, men at det tilsigtede at opfordre Kommissionen til at forelægge Rådet dels et forslag til retsakt fra Rådet om tilbagekaldelse af forhandlingsmandatet med henblik på at indgå TTIP, dels et forslag til retsakt fra Rådet om ikke at give Kommissionen bemyndigelse til at undertegne TTIP og CETA og til at indgå disse aftaler.
29 Nærværende søgsmål angår desuden ikke Unionens kompetence til at forhandle TTIP og CETA-aftalerne, men sagsøgerne har bestridt de begrundelser, der er angivet i den anfægtede afgørelse, for at afslå at registrere forslaget til EBI, for så vidt som dette har til hensigt at bringe forhandlingsmandatet med henblik på indgåelsen af TTIP til ophør og at forhindre undertegnelsen og indgåelsen af CETA og TTIP.
30 I denne henseende fremgår det af den anfægtede afgørelse, at ifølge Kommissionen er den omstændighed, at en rådsafgørelse, hvorved Kommissionen gives bemyndigelse til at indlede forhandlinger om indgåelsen af en international aftale, har en forberedende karakter og alene skaber retsvirkninger mellem institutionerne, til hinder for, at nævnte afgørelse kan kvalificeres som en retsakt i den omhandlede forordnings forstand, og nævnte omstændighed er til hinder for registreringen af forslaget til EBI, idet dette har til hensigt at tilbagekalde en sådan afgørelse. Det samme gør sig gældende for forslaget til EBI, for så vidt som dette opfordrer Kommissionen til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om ikke at give bemyndigelse til undertegnelsen af de omhandlede aftaler eller om, at disse afgørelser ikke må indgås, idet en sådan afgørelse ikke skaber selvstændige retsvirkninger, selv om EBI ifølge artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011 har til formål at få vedtaget retsakter, der er nødvendige »til gennemførelse af traktaterne«, hvilket ikke er tilfældet i nærværende sag.
31 Som bemærket ovenfor giver Kommissionen afslag på at registrere forslag til EBI, der åbenbart falder uden for Kommissionens beføjelse til at fremsætte et »forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne«.
32 Det er ubestridt, at Kommissionen på eget initiativ kan forelægge Rådet et forslag til retsakt om at tilbagekalde det mandat til Kommissionen, hvorved Rådet gav bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelsen af en international aftale. Kommissionen kan heller ikke forhindres i at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om ikke, i sidste ende, at give bemyndigelse til undertegnelsen af en forhandlet aftale eller om, at denne aftale ikke må indgås.
33 Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at et forslag til EBI ikke omfatter sådanne retsakter, og den har henvist dels til den forberedende karakter og til den omstændighed, at retsakten om indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale ikke afføder retsvirkninger uden for institutionerne, dels til den omstændighed, at de retsakter, hvis vedtagelse er blevet foreslået, ikke er nødvendige »til gennemførelse af traktaterne«.
34 Det skal indledningsvis fastslås, at parterne er enige om, at en afgørelse fra Rådet, der giver Kommissionen bemyndigelse i henhold til artikel 207 TEUF og 218 TEUF til at indlede forhandlinger om indgåelsen af en international aftale, udgør en forberedende akt i forhold til den efterfølgende afgørelse om undertegnelse og indgåelse af en sådan aftale, og at den skaber retsvirkninger i forholdet mellem Unionen og dens medlemsstater og mellem EU-institutionerne (jf. i denne retning, dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet, C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 40, og af 16.7.2015, Kommissionen mod Rådet, C-425/13, EU:C:2015:483, præmis 28).
35 Som sagsøgerne med rette har gjort gældende, kan begrebet retsakt som omhandlet i artikel 11, stk. 4, TEU, artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011 og samme forordnings artikel 4, stk. 2, litra b), imidlertid ikke i mangel af anden angivelse opfattes, som Kommissionen har anført, således at den begrænser sig alene til endelige EU-retsakter, der skaber retsvirkninger over for tredjemænd.
36 Hverken ordlyden af de omhandlede bestemmelser eller de formål, disse forfølger, kan navnlig begrunde, at en afgørelse om bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale, såsom TTIP og CETA i det foreliggende tilfælde, der er truffet i henhold til artikel 207, stk. 3 og 4, TEUF og artikel 218 TEUF, og som åbenlyst er en afgørelse som omhandlet i artikel 288, stk. 4, TEUF (jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet, C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 40, og af 16.7.2015, Kommissionen mod Rådet, C-425/13, EU:C:2015:483, præmis 28), udelukkes fra begrebet retsakt for så vidt angår et EBI.
37 Tværtimod kræver princippet om demokrati, der, som det bl.a. er angivet i præamblen til TEU, i artikel 2 TEU, og i præamblen til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er en af de grundlæggende værdier, som Unionen bygger på, hvilket ligeledes gælder for det specifikke mål, der forfølges med EBI-mekanismen, som består i at styrke demokratiet i Unionen ved at give enhver borger en generel ret til at deltage i det demokratiske liv (jf. præmis 24 ovenfor), at der anlægges en fortolkning af begrebet retsakt, der omfatter retsakter, såsom en afgørelse om indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale, der utvivlsomt har til formål at ændre Unionens retsorden.
38 Den antagelse, Kommissionen har gjort gældende, hvorefter Rådet og Kommissionen besidder tilstrækkelig indirekte demokratisk legitimitet til at vedtage retsakter, som ikke afføder retsvirkninger over for tredjemænd, ville nemlig medføre en anseelig begrænsning af brugen af EBI-mekanismen som et instrument til EU-borgernes deltagelse i Unionens lovmæssige virksomhed via indgåelsen af internationale aftaler. For så vidt som den begrundelse, der er anført i den anfægtede afgørelse, således – i givet fald – kan opfattes som en fuldstændig hindring for, at EU-borgere via et EBI kan foreslå, at forhandlinger om en ny traktat indledes, strider denne argumentation åbenlyst mod de formål, der forfølges med traktaterne og med forordning nr. 211/2011, og kan derfor ikke tiltrædes.
39 Som et resultat heraf må den antagelse, som Kommissionen har gjort gældende i den anfægtede afgørelse, hvorefter afgørelsen om at tilbagekalde bemyndigelsen til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af TTIP er udelukket fra begrebet retsakt for så vidt angår et forslag til EBI med den begrundelse, at nævnte bemyndigelse ikke i sig selv er omfattet af dette begreb som følge af sin forberedende karakter, og da der ikke skabes virkninger over for tredjemænd, ligeledes forkastes. Dette gælder, som sagsøgerne med rette har anført, så meget desto mere, som en bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale, idet den bringer disse forhandlinger til ophør, ikke kan kvalificeres som en forberedende akt, men er af endelig karakter.
40 Med henblik på at modsætte sig registreringen af forslaget til EBI har Kommissionen desuden endvidere gjort gældende, at de af Rådets retsakter, der forventes vedtaget ved nævnte forslag, navnlig Rådets afgørelser om ikke at undertegne eller om ikke at indgå TTIP og CETA, svarer til »ødelæggende« retsakter, der ikke kan tages i betragtning med henblik på »gennemførelsen af traktaterne« og dermed ikke kan være genstand for et EBI.
41 Hertil må det bemærkes, at reglerne vedrørende EBI ikke indeholder nogen angivelse, der indikerer, at borgerdeltagelsen ikke kan overvejes med henblik på at forhindre vedtagelsen af en retsakt. Selv om den foreslåede retsakt i henhold til artikel 11, stk. 4, TEU og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011 ganske vist skal bidrage til gennemførelsen af traktaterne, er dette rent faktisk tilfældet for så vidt angår de retsakter, der har til formål at forhindre indgåelsen af TTIP og CETA, idet disse tilsigter at ændre Unionens retsorden.
42 Som sagsøgerne med rette har anført, omfatter formålet om deltagelse i det demokratiske liv i Unionen, som EBI-mekanismen søger at opfylde, åbenlyst muligheden for at kræve gældende retsakter ændret eller helt eller delvist tilbagetrukket.
43 Der er dermed heller ikke noget, der kan begrunde, at de retsakter, der har til formål at få en afgørelse om bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale trukket tilbage, udelukkes fra den demokratiske debat, hvilket ligeledes gør sig gældende for retsakter, der har til formål at hindre undertegnelsen og indgåelsen af en sådan aftale, som, i modsætning til den antagelse, Kommissionen har gjort gældende, ubestrideligt skaber selvstændige retsvirkninger ved – i givet fald – at forhindre en bebudet ændring af EU-retten.
44 Den antagelse, som Kommissionen har gjort gældende, således som den synes at fremgå af den anfægtede afgørelse, indebærer i sidste ende, at et EBI kun ville kunne knytte sig til Rådets afgørelse om at indgå eller give bemyndigelse til undertegnelse af internationale aftaler, som EU-institutionerne har taget initiativet til, og som disse forudgående har forhandlet, samtidig med at EU-borgerne forhindres i at gøre brug af EBI-mekanismen til at foreslå ændringer til eller opgivelsen af sådanne aftaler. Kommissionen har ganske vist for Retten anført, at et EBI i givet fald også ville kunne indeholde et forslag om at indlede forhandlinger med henblik på indgåelsen af en international aftale. Der er imidlertid intet, der i dette sidstnævnte tilfælde kan begrunde, at ophavsmændene til et forslag til EBI pålægges at afvente aftalens indgåelse for dernæst alene at kunne anfægte hensigtsmæssigheden heraf.
45 Kommissionens argument, hvorefter de retsakter, som forslaget til EBI opfordrer Kommissionen til at fremsætte for Rådet, ville medføre en utilladelig indblanding i en igangværende lovgivningsprocedure, kan heller ikke tiltrædes. Formålet med et EBI er nemlig at gøre det muligt for EU-borgerne i højere grad at deltage i det demokratiske liv i Unionen, bl.a. ved at præsentere Kommissionen for en detaljeret redegørelse for de spørgsmål, der er blevet rejst ved dette EBI, ved at opfordre denne institution til at fremsætte et forslag til EU-retsakt efter – i givet fald – at have fremlagt dette EBI på en offentlig høring i Parlamentet i overensstemmelse med artikel 11 i forordning nr. 211/2011, og dermed skabe en demokratisk debat uden at skulle vente på vedtagelsen af den retsakt, der ønskes ændret eller opgivet.
46 At indrømme en sådan mulighed er dermed heller ikke til skade for princippet om den institutionelle ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning (jf. i denne retning dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen, C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 64), for så vidt som det tilkommer Kommissionen at afgøre, hvorvidt den vil imødekomme et EBI ved i overensstemmelse med artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011 at fastsætte sine juridiske og politiske konklusioner om det omhandlede EBI samt eventuelle foranstaltninger, den agter at træffe, og grundene til, at den har valgt at træffe eller eventuelt ikke at træffe foranstaltninger, i en meddelelse.
47 Følgelig udgør forslaget til EBI – som langt fra er en indblanding i fremgangsmåden for en igangværende lovgivningsprocedure – et udtryk for EU-borgernes faktiske deltagelse i det demokratiske liv i Unionen, uden at bringe den institutionelle ligevægt, som traktaterne tilstræber, i fare.
48 Endelig er der intet til hinder for, at de »eventuelle foranstaltninger«, som Kommissionen »agter at træffe« som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011, kan bestå i at foreslå Rådet at vedtage de retsakter, der er foreslået i forslaget til EBI. I modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, er der intet, der i givet fald forhindrer EU-institutionerne i at forhandle og færdiggøre nye udkast til transatlantiske frihandelsaftaler efter Rådets vedtagelse af de retsakter, som er indeholdt i forslaget til EBI.
49 På baggrund af alle de ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen har tilsidesat artikel 11, stk. 4, TEU og artikel 4, stk. 2, litra b), sammenholdt med artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 211/2011, idet den afslog at registrere forslaget til EBI.
50 Det første anbringende må følgelig tiltrædes, og dermed tiltrædes søgsmålet i sin helhed, uden at det er nødvendigt at tage stilling til det andet anbringende.
Sagsomkostninger
51 Ifølge artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale omkostningerne i denne instans samt omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler i overensstemmelse med sagsøgernes påstand.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse C(2014) 6501 final af 10. september 2014 vedrørende afslag på en ansøgning om registrering af forslaget til det europæiske borgerinitiativ med overskriften »STOP TTIP« annulleres.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Michael Efler og de andre sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, afholdte omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med begæringen om foreløbige forholdsregler.
Kanninen | Buttigieg | Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. maj 2017.
Underskrifter