РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
15 март 2017 година(*)
„Преюдициално запитване — Критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила — Регламент (ЕС) № 604/2013 („Дъблин III“) — Член 28, параграф 2 — Задържане с цел прехвърляне — Член 2, буква н) — Значителен риск от укриване — Обективни критерии — Липса на законово определение“
По дело C‑528/15
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република) с акт от 24 септември 2015 г., постъпил в Съда на 7 октомври 2015 г., в рамките на производство по дело
Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie
срещу
Salah Al Chodor,
Ajlin Al Chodor,
Ajvar Al Chodor,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: M. Ilešič, председател на състава, A. Prechal (докладчик), A. Rosas, C. Toader и E. Jarašiūnas, съдии,
генерален адвокат: H. Saugmandsgaard Øe,
секретар: L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 юли 2016 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie, от D. Franc, advokát,
– за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и S. Šindelková, в качеството на представители,
– за гръцкото правителство, от M. Michelogiannaki, в качеството на представител,
– за правителството на Обединеното кралство, от S. Brandon, в качеството на представител, подпомаган от M. Gray, barrister,
– за Европейската комисия, от M. Condou-Durande, M. Šimerdová и G. Wils, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 10 ноември 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 28 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31, наричан по-нататък „Регламент „Дъблин III“), във връзка с член 2 от посочения регламент.
2 Запитването е отправено във връзка с касационна жалба, подадена от Policie ČR, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, cizinecké policie (полиция на Чешката република, областна дирекция на Ústí nad Labem [Усти над Лабем], отдел „Миграция“, наричан по-нататък „отдел „Миграция“), по повод отмяната от по-долна инстанция на решение на отдел „Миграция“ за задържане на г‑дата Salah, Ajlin и Ajvar Al Chodor (наричани по-нататък заедно „г‑дата Al Chodor“) за срок от 30 дни с цел предаването им на Унгария.
Правна уредба
ЕКПЧ
3 Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), предвижда в член 5, озаглавен „Право на свобода и сигурност“:
„1. Всеки има право на свобода и сигурност. Никой не може да бъде лишен от свобода, освен в следните случаи и по реда, предвиден в закона.
[…]
е) законосъобразен арест или лишаване от свобода на дадено лице, с цел да се предотврати незаконното му влизане в страната, или на лице, против което се предприемат действия за неговото експулсиране или екстрадиране[…]“.
Правото на Съюза
Хартата
4 Член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) предвижда, че „[в]секи има право на свобода и сигурност“.
5 Съгласно член 52 от Хартата, озаглавен „Обхват и тълкуване на правата и принципите“:
„1. Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
[…]
3. Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция. Тази разпоредба не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита.
[…]“.
Регламент „Дъблин III“
6 Съображение 9 от посочения регламент гласи:
„С оглед на резултатите от направената оценка на прилагането на инструментите от първата фаза е уместно на този етап да бъдат потвърдени принципите, залегнали в Регламент (ЕО) № 343/2003, [на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (ОВ L 50, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 56)] като едновременно с това въз основа на натрупания опит бъдат предприети необходимите подобрения за повишаването на ефективността на системата от Дъблин и предоставената в рамките на тази система защита на кандидатите. Тъй като доброто функциониране на системата от Дъблин е от първостепенно значение за [Общата европейска система за убежище (ОЕСУ)], нейните принципи и функциониране следва да бъдат подложени на преглед, когато се изграждат други компоненти на ОЕСУ и инструменти за солидарност на Съюза. Следва да се предвиди изчерпателна „проверка за пригодност“ чрез провеждане на обективен преглед на правните, икономическите и социалните последици от системата от Дъблин, включително въздействието ѝ върху основните права“.
7 Съображение 20 от Регламент „Дъблин III“ предвижда:
„Задържането на кандидатите следва да бъде в съответствие с основополагащия принцип, че дадено лице не следва да бъде задържано единствено на основанието, че търси международна закрила. Задържането следва да бъде за възможно най-кратък срок и да бъде в съответствие с принципите на необходимост и пропорционалност. По-специално задържането на кандидати трябва да бъде в съответствие с член 31 от Женевската конвенция. Предвидените в настоящия регламент процедури по отношение на задържано лице, следва да се прилагат с приоритет и във възможно най-кратки срокове. По отношение на общите гаранции при задържане, както и по целесъобразност по отношение на условията на задържане, държавите членки следва да прилагат разпоредбите на Директива 2013/33/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96)], също и спрямо лица, задържани по силата на този регламент.
8 Член 2 от Регламент „Дъблин III“, озаглавен „Определения“, гласи:
„За целите на настоящия регламент:
[…]
н) „риск от укриване“ означава наличието на причини в отделен случай, основаващи се на обективни критерии, определени от закона, да се смята, че кандидатът или гражданинът на трета държава, или лицето без гражданство, спрямо които се извършва процедура за прехвърляне, би могло да се укрие“.
9 Член 28 от посочения регламент, озаглавен „Задържане“, гласи:
„1. Държавите членки не могат да задържат дадено лице единствено поради това, че спрямо него се провежда процедурата, установена с настоящия регламент.
2. Когато е налице значителен риск от укриване, държавите членки могат да задържат съответните лица, за да осигурят изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с настоящия регламент, на основата на индивидуална оценка и само доколкото задържането е пропорционално и при условие че не е възможно ефективно прилагане на други алтернативни принудителни мерки.
3. Задържането е за възможно най-кратък срок и не надвишава времето, което с основание може да се смята за необходимо за надлежното извършване на необходимите административни процедури до осъществяването на прехвърлянето съгласно настоящия регламент.
[…]“.
Директива 2013/33
10 Съгласно член 8 от Директива 2013/33 (наричана по-нататък „Директивата за приемането“):
„1. Държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това, че то е кандидат за международна закрила в съответствие с Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила [(ОВ L 180, 2013 г., стр. 60)].
2. Когато се окаже необходимо и въз основа на преценка на всеки случай поотделно, държавите членки могат да задържат кандидат, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки.
3. Кандидат може да бъде задържан единствено:
[…]
е) в съответствие с член 28 от Регламент [„Дъблин III“].
Основанията за задържане трябва да са предвидени в националното право.
[…]“.
Чешкото право
11 Съгласно член 129, параграф 1 от Закон № 326/1999 за пребиваването на чужденци на територията на Чешката република и изменение на други закони (наричан по-нататък „Законът за пребиваването на чужденци“):
„Полицията задържа чужденец, който е влязъл или пребивава незаконно на територията на Чешката република, за строго необходимия за осигуряване на изпълнението на процедурите за прехвърляне срок в съответствие с международен договор, сключен с друга държава членка на Европейския съюз преди 13 януари 2009 г., или в съответствие с пряко приложимото законодателство на Европейските общности“.
12 Към момента на приемане на акта за преюдициално запитване е в ход законодателна процедура за изменение на посочения член, към който се добавя параграф 4 със следния текст:
„Полицията взема решение да задържи чужденец с цел прехвърлянето му в държава, обвързана от пряко приложимото право на Европейския съюз, само ако е налице значителен риск от укриване. Счита се, че е налице значителен риск от укриване по-специално в случаите, когато чужденецът или пребивава в Чешката република незаконно, или вече е избегнал прехвърляне в държава, обвързана от пряко приложимото право на Европейския съюз, или се е опитал да се укрие, или е изразил намерение да не спази окончателно решение за прехвърлянето му в държава, обвързана от пряко приложимото право на Европейския съюз, или подобно намерение е видно от поведението му. Счита се, че е налице значителен риск от укриване и в случаите, когато чужденец, който следва да бъде прехвърлен в държава, обвързана от пряко приложимото право на Европейския съюз, която не е в непосредствено съседство с Чешката република, не може законно да пътува до тази държава самостоятелно и не може да посочи адрес на пребиваване в Чешката република“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
13 Г‑дата Al Chodor, иракски граждани, пристигат в Чешката република, където са подложени на полицейска проверка на 7 май 2015 г. Тъй като посочените лица не представят никакъв документ за установяване на тяхната самоличност, отдел „Миграция“ ги подлага на разпит.
14 По време на изслушването им те заявяват, че са от кюрдски произход и че селото им е било завладяно от бойци на терористичната организация „Ислямска държава“. През Турция г‑дата Al Chodor стигнали до Гърция, откъдето продължили с товарен камион. В Унгария били задържани от полицията и им били снети пръстови отпечатъци, като г‑н Salah Al Chodor заявява, че тогава подписал някакви документи. На следващия ден унгарските власти ги отвели до железопътна гара и ги изпратили в бежански лагер. Г‑дата Al Chodor напуснали лагера два дни по-късно с намерението да се присъединят към членове на семейството си в Германия.
15 След задържането на г‑дата Al Chodor на територията на Чешката република чешкият отдел „Миграция“ прави справка в базата данни Евродак и установява, че те са подали молба за убежище в Унгария.
16 Отдел „Миграция“ приема, че е налице значителен риск от укриване, тъй като г‑дата Al Chodor нямат разрешение за пребиваване, нито разполагат с квартира в Чешката република в очакване на прехвърлянето им в Унгария. Освен това, независимо от забраната, те напуснали бежанския лагер, намиращ се в Унгария, без да изчакат произнасянето по молбата им за убежище, с намерение да заминат за Германия. Поради това отдел „Миграция“ задържа г‑дата Al Chodor за период от 30 дни в очакване на прехвърлянето им в Унгария в изпълнение на член 129, параграф 1 от Закона за пребиваването на чужденци във връзка с член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“.
17 Г‑дата Al Chodor подават жалба срещу решението за тяхното задържане. Krajský soud v Ústí nad Labem (Районен съд Усти над Лабем, Чешка република) отменя посоченото решение, като приема, че чешкото законодателство не определя обективни критерии за оценка на риска от укриване по смисъла на член 2 буква н) от Регламент „Дъблин III“. Поради това посочената юрисдикция обявява задържането за незаконосъобразно. Освен това тя се позовава на две решения, постановени от други държави членки в същия смисъл, едното от които на Bundesgerichtshof (Федерален съд, Германия) (Bundesgerichtshof, 26 юни 2014 г., V ZB 31/14), а другото на Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) (Verwaltungsgerichtshof, 19 февруари 2015 г., RO 2014/21/0075‑5).
18 След отмяната на постановеното от отдел „Миграция“ решение г‑дата Al Chodor са освободени. Те напускат Чешката република, заминавайки в неизвестна посока.
19 Отдел „Миграция“ подава касационна жалба пред Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република) срещу решението на Krajský soud v Ústí nad Labem (Районен съд Усти над Лабем). Според отдел „Миграция“ липсата на национални законодателни разпоредби, определящи обективните критерии за наличието на риск от укриване, сама по себе си не води до неприложимост на член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“. Посочената разпоредба предвижда разглеждането на риска от укриване в светлината на три условия, а именно индивидуална преценка с оглед на обстоятелствата по случая, пропорционалност на задържането и невъзможност за прилагане на по-лека принудителна мярка. Отдел „Миграция“ е спазил тези условия.
20 Запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно това дали член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ във връзка с член 2, буква н) от същия регламент и/или член 129, параграф 1 от Закона за пребиваването на чужденци представляват достатъчно правно основание при липсата на обективни критерии за оценка на наличието на значителен риск от укриване в националното законодателство.
21 В това отношение тя посочва, че текстовете на различните езици на член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ се различават. Докато според текстовете на тази разпоредба на немски или френски език се изискват определени от закон обективни критерии за оценка на риска от укриване, то според текстовете на други езици посочените критерии трябва да бъдат определени от правото, поради което обхватът на понятията „определени от закона“ не следвал ясно от текста на тази разпоредба. Освен това запитващата юрисдикция посочва, че Европейският съд по правата на човека тълкува понятието „закон“ разширително в смисъл, че според него този термин не се ограничава само до законодателството, а включва и други източници на правото (ЕСПЧ, 24 април 1990 г., Kruslin с/у Франция, CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, §29). Що се отнася до задържането на незаконно пребиваващи лица, от решение на ЕСПЧ от 9 юли 2009 г., Mooren с/у Германия (CE:ECHR:2009:0709JUD001136403, § 76 и 90—97) следва, че качеството на правното основание трябва да се разглежда по-специално с оглед на яснотата, достъпността и предвидимостта.
22 При това положение запитващата юрисдикция иска да се установи дали признаването съгласно постоянната съдебна практика на обективни критерии, въз основа на които могат да бъдат задържани лица в изпълнение на член 129 от Закона за пребиваването на чужденци, може да отговори на изискването за определяне „от закона“ по смисъла на член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“, доколкото посочената съдебна практика санкционира постоянната административна практика на отдел „Миграция“, която се характеризира с липса на произволни елементи, с предвидимост и с индивидуална преценка на всеки отделен случай.
23 При тези обстоятелства Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Само по себе си обстоятелството, че няма определени от [законодателството] обективни критерии за преценка на наличието на значителен риск от укриване на чужденец [по смисъла на член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“], води ли до неприложимост на мярката за задържане по член 28, параграф 2 [от този] регламент?“.
По преюдициалния въпрос
24 Запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ във връзка с член 28, параграф 2 от този регламент трябва да се тълкуват в смисъл, че задължават държавите членки да определят в националното си законодателство обективни критерии, на които се основават опасенията от укриване на кандидат за международна закрила (наричан по-нататък „кандидатът“), спрямо когото се прилага процедура за прехвърляне, и дали липсата на такива критерии в националното законодателство води до неприложимост на член 28, параграф 2 от посочения регламент.
25 В самото начало следва да се припомни, че Регламент „Дъблин III“ допуска по силата на член 28, параграф 2 задържането на кандидати, за да се осигури изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с този регламент, на основата на индивидуална оценка и само доколкото задържането е пропорционално и не е възможно ефективно прилагане на по-леки принудителни мерки. Член 2, буква н) от този регламент на свой ред определя понятието „риск от укриване“ като наличието на причини в отделен случай, основаващи се на обективни критерии, определени от закона, да се смята, че съответното лице би могло да се укрие.
26 Отдел „Миграция“ и чешкото правителство посочват в самото начало, че регламентът е предназначен да се прилага пряко в държавите членки и следователно не се налага предварителното му въвеждане в националното право. Вследствие на това член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ не задължавал националния законодател да въведе в национален закон посочените обективни критерии за определяне на риска от укриване.
27 В това отношение следва да се припомни, че според постоянната практика на Съда по силата на член 288 ДФЕС и с оглед на самото естество на регламентите и тяхната функция в системата от източници на правото на Съюза разпоредбите на регламентите по общо правило имат непосредствено действие в националните правни системи, без да е необходимо националните органи да приемат мерки за прилагането им. При все това някои от тези разпоредби могат да налагат приемането на национални мерки за прилагане от държавите членки (вж. в този смисъл решение от 14 април 2011 г., Vlaamse Dierenartsenvereniging и Janssens, C‑42/10, C‑45/10 и C‑57/10, EU:C:2011:253, т. 47 и 48 и цитираната съдебна практика).
28 Такъв е случаят с член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“, който предвижда изрично изискване обективните критерии за определяне на наличието на риска от укриване да бъдат „определени от закона“. Тъй като тези критерии не са установени в посочения регламент или в друг правен акт на Съюза, формулирането на посочените критерии в контекста на въпросния регламент зависи от националното право. Тази констатация впрочем се потвърждава от тълкуването на релевантните разпоредби на посочения регламент във връзка, от една страна с член 8, параграф 3, буква е) от Директивата за приемането, според който кандидат може да бъде задържан съгласно член 28 от Регламент „Дъблин III“, и от друга страна, с последната алинея на посочения член 8, параграф 3, който уточнява, че основанията за такова задържане се определят от националното право. Освен това съображение 20 от Регламент „Дъблин III“ на свой ред предвижда, че по отношение на общите гаранции при задържане, както и по целесъобразност по отношение на условията на задържане, държавите членки следва да прилагат и спрямо лица, задържани по силата на този регламент, разпоредбите на Директивата за приемане, която в член 8 пряко препраща към националното право. От това следва, че критерии като посочените в член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ се нуждаят от въвеждане в националното право на всяка държава членка.
29 На следващо място, следва да се определи дали терминът „закон“, посочен в член 2, буква н) от този регламент, трябва да се разбира като обхващащ постоянната съдебна практика, която евентуално потвърждава установена административна практика.
30 Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (решение от 26 май 2016 г., Envirotec Denmark, C‑550/14, EU:C:2016:354, т. 27 и цитираната съдебна практика).
31 Що се отнася до формулировката на член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“, буквалният анализ на понятието „определени от закона“ не позволява да се установи дали съдебната практика или постоянната административна практика могат да попаднат в обхвата му. Действително в текстовете на различните езици на този регламент понятието, съответстващо на термина „закон“, има различен обхват. Следователно използваните понятия, например в текстовете на английски, полски и словашки език, са близки до понятието „право“, което може да е по-широко от понятието „закон“. В текстовете на някои други езици, например на български, испански, чешки, немски и френски, обхватът е по-тесен.
32 В случай на несъответствия обаче между текстовете на различните езици обхватът на съответната разпоредба не може да се прецени изключително въз основа на тълкуване на текста, а трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целта на правната уредба, от които тя е част (решение от 26 май 2016 г., Envirotec Denmark, C‑550/14, EU:C:2016:354, т. 28 и цитираната съдебна практика).
33 Що се отнася до общата структура, в която се вписва член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“, Съдът вече е постановил, че от съображение 9 следва, че този регламент, наред с това да потвърди принципите, на които се основава, цели да внесе въз основа на натрупания опит необходимите подобрения за повишаването не само на ефективността на системата от Дъблин, но и на предоставената на търсещите убежище лица закрила, като същата по-специално се гарантира със съдебната защита, с която те разполагат (решение от 7 юни 2016 г., Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, т. 52).
34 Това високо ниво на закрила, предоставено на кандидатите съгласно Регламент „Дъблин III“, е предвидено и по отношение на задържането им, както следва от член 28 във връзка с член 2, буква н) от този регламент. Действително член 28 от Регламента, както се посочва в съображение 20, внася съществени ограничения в правомощията на държавите членки за задържане. Така например от член 28, параграф 1 от този регламент следва, че държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това че то е кандидат за международна закрила. Освен това параграф 2 от същия член допуска задържането, за да се осигури изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с посочения регламент само когато е налице значителен риск от укриване, чиято преценка се извършва въз основата на индивидуална оценка. Освен това задържането трябва да бъде пропорционално и е основателно само ако не е възможно ефективно прилагане на други алтернативни принудителни мерки. Впрочем съгласно параграф 3 от същия член задържането следва да бъде за възможно най-кратък срок. На последно място, член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ предвижда, че установяването на риск от укриване трябва да се основава на обективни критерии, определени от закона и прилагани за всеки отделен случай.
35 Освен това следва да се установи, че Регламент „Дъблин III“ предвижда повече гаранции относно задържането в сравнение с Регламент № 343/2003, по отношение на който Регламент „Дъблин III“ се явява преработен текст. В действителност Регламент № 343/2003 не съдържаше разпоредби относно задържането. Това развитие подчертава засиленото внимание на законодателя на Съюза към закрилата на кандидатите, както следва и от решение от 7 юни 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409).
36 Що се отнася до целта на член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ във връзка с член 28, параграф 2 от този регламент, следва да се припомни, че като допускат задържането на кандидат за осигуряване на изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с този регламент, когато съществува значителен риск от укриване на кандидата, посочените разпоредби предвиждат ограничаване на упражняването на основното право на свобода, закрепено в член 6 от Хартата (вж. по аналогия решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 49).
37 В това отношение от член 52, параграф 1 от Хартата следва, че всяко ограничаване на упражняването на това право трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното му съдържание, както и принципа на пропорционалност. Доколкото Хартата съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, член 52, параграф 3 от Хартата предвижда, че техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената конвенция, като уточнява, че правото на Съюза може да предоставя по-широка защита. За целите на тълкуването на член 6 от Хартата член 5 от ЕКПЧ следва да се разглежда като минимален праг на закрила.
38 Според Европейския съд по правата на човека обаче всяко лишаване от свобода трябва да бъде законосъобразно не само в смисъл, че трябва да е извършено на предвидено във вътрешното право правно основание, но тази законосъобразност се отнася и до качеството на закона и предполага, че национален закон, който допуска лишаване от свобода, трябва да бъде достатъчно достъпен, точен и предвидим в своето прилагане, за да се избегне всякакъв риск от произвол (вж. в този смисъл, ЕСПЧ, 21 октомври 2013 г., Del Río Prada с/у Испания, CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 125).
39 Освен това съгласно практиката на Съда по този въпрос следва да се подчертае, че целта на гаранциите на свободата, закрепени както в член 6 от Хартата, така и в член 5 от ЕКПЧ, по-специално се изразява в защитата на лицата от произвол. Следователно, за да съответства на тази цел, изпълнението на мярка за лишаване от свобода трябва в частност да е лишено от всякакъв елемент на недобросъвестност или измама от страна на властите (вж. в този смисъл решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 81).
40 От гореизложеното следва, че тъй като задържането на кандидати засяга сериозно правото им на свобода, то е обвързано със спазването на стриктни гаранции, а именно наличието на правно основание, яснота, предвидимост, достъпност и защита от произвол.
41 Що се отнася до първата от тези гаранции, следва да се отбележи, че ограничението на упражняването на правото на свобода в случая се основава на член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ във връзка с член 2, буква н) от този регламент, който е законодателен акт на Съюза. Последната разпоредба на свой ред препраща към националното право за определянето на обективни критерии, указващи наличието на риск от укриване. В този контекст възниква въпросът какъв вид разпоредба отговаря на другите гаранции, а именно яснота, предвидимост, достъпност и защита от произвол.
42 В това отношение, както посочва генералният адвокат в точка 63 от заключението си, е важно правото на индивидуална преценка, с което разполагат съответните органи съгласно член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ във връзка с член 2, буква н) от този регламент, що се отнася до наличието на риск от укриване, да попадне в рамките на някои предварително зададени параметри. Ето защо е от съществено значение критериите, определящи наличието на такъв риск, представляващ мотив за задържането, да са ясно определени със задължителен и предвидим в прилагането му акт.
43 С оглед на целта на разглежданите разпоредби, както и в светлината на високото ниво на закрила, произтичащо от техния контекст, само разпоредба с общо приложение може да отговори на изискванията за яснота, предвидимост, достъпност и по-специално защита от произвол.
44 В действителност приемането на разпоредби с общо приложение предлага необходимите гаранции, тъй като подобен текст обхваща по задължителен начин и предварително определя полето на действие на посочените органи при преценката на обстоятелства за всеки конкретен случай. Освен това, както посочва генералният адвокат в точки 81 и 82 от заключението си, определените в задължителна разпоредба критерии по-добре се поддават на външен контрол на правото на преценка на тези органи, за да бъдат защитени в по-голяма степен кандидатите от произволно лишаване от свобода.
45 От това следва, че член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ във връзка с член 28, параграф 2 от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че предполага, че обективните критерии, на които се основават причините да се смята, че е налице риск от укриване на кандидат, са установени със задължителна разпоредба с общо приложение. При всички положения постоянна съдебна практика, която утвърждава установена практика на отдел „Миграция“, като делото в главното производство, не може да бъде достатъчна.
46 При липсата на посочените критерии в разпоредба като разглежданата в главното производство задържането трябва да бъде обявено за незаконосъобразно, а това води до неприложимост на член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“.
47 Ето защо на поставения въпрос следва да се отговори, че член 2, буква н) от Регламент „Дъблин III“ във връзка с член 28, параграф 2 от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да определят в задължителна разпоредба с общо приложение обективни критерии, на които се основават причините да се смята, че е налице риск от укриване на кандидат, спрямо когото се прилага процедура за прехвърляне. Липсата на такава разпоредба води до неприложимост на член 28, параграф 2 от този регламент.
По съдебните разноски
48 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 2, буква н) от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, във връзка с член 28, параграф 2 от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да определят в задължителна разпоредба с общо приложение обективни критерии, на които се основават причините да се смята, че е налице риск от укриване на кандидат, спрямо когото се прилага процедура за прехвърляне. Липсата на такава разпоредба води до неприложимост на член 28, параграф 2 от този регламент.
Подписи