STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 29. června 2016(1)
Věc C‑429/15
Evelyn Danqua
proti
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Court of appeal (Odvolací soud, Irsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Směrnice 2004/83/ES – Minimální normy týkající se podmínek přiznávání postavení uprchlíka nebo statusu podpůrné ochrany – Směrnice 2005/85/ES – Minimální normy pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka – Vnitrostátní procesní pravidlo, které omezuje lhůtu k podání žádosti o podpůrnou ochranu na patnáct dnů po zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka – Přípustnost – Procesní autonomie členských států – Zásady rovnocennosti a efektivity“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vzešla ze sporu Evelyn Danqua, ghanské státní příslušnice, s Minister for Justice and Equality (ministr spravedlnosti)(2), Irskem a Attorney General, ve věci zákonnosti řízení o její žádosti o podpůrnou ochranu před irskými orgány.
2. Podpůrná ochrana je mezinárodní ochranou, na kterou mají podle čl. 2 písm. e) směrnice 2004/83/ES(3) nárok státní příslušníci třetích zemí, kteří nesplňují podmínky pro uznání za uprchlíky, ale u kterých existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátili do země původu, byli by vystaveni reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu. Podpůrná ochrana doplňuje v rámci společného evropského azylového systému pravidla týkající se postavení uprchlíka stanovené v Úmluvě o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána v Ženevě dne 28. července 1951(4).
3. Tato věc dává Soudnímu dvoru příležitost, aby se znovu vyslovil k procesním podmínkám použitelným na žádosti o podpůrnou ochranu, které byly v Irsku zavedeny na základě směrnice 2004/83. Soudní dvůr se již ve svých rozsudcích ze dne 22. listopadu 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744)(5), ze dne 31. ledna 2013, D. a A., (C‑175/11, EU:C:2013:45)(6), jakož i ze dne 8. května 2014, N., (C‑604/12, EU:C:2014:302)(7), vyslovil k různým aspektům tohoto řízení z hlediska základních zásad unijního práva, jako jsou právo být vyslechnut, právo na účinný opravný prostředek nebo právo na řádnou správu. Velký počet těchto předběžných řízení vyplývá ze zvláštností, které ještě nedávno charakterizovaly řízení o přiznání mezinárodní ochrany v Irsku(8). Zatímco většina členských států zavedla jednotné řízení, během něhož posuzují žádost o azyl předloženou žadatelem z hlediska obou forem mezinárodní ochrany, Irsko původně zavedlo dvě odlišná řízení za účelem posouzení žádosti o azyl, respektive žádosti o podpůrnou ochranu s tím, že druhá žádost mohla být podána až po zamítnutí první žádosti.
4. Tak podle čl. 4 odst. 1 European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 [nařízení z roku 2006 týkající se Evropských společenství (podmínky pro přiznání ochrany)](9), k dopisu, kterým Ministr oznamuje žadateli po zamítnutí jeho žádosti o azyl svůj záměr přijmout rozhodnutí o jeho vrácení na hranici(10), musí být připojeno upozornění, které žadatele informuje, že může ve lhůtě patnácti pracovních dnů od tohoto oznámení požádat o přiznání statusu podpůrné ochrany, jakož i o povolení dočasně setrvat na státním území („application for leave to remain“).
5. Žádost E. Danqua o podpůrnou ochranu byla zamítnuta na základě tohoto ustanovení, a proto je v projednávaném případě účastníky diskutována slučitelnost tohoto vnitrostátního procesního pravidla, které vyžaduje, aby žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany byla předložena ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne oznámení o zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka, se zásadami rovnocennosti, jakož i efektivity, které jsou zakotveny v judikatuře Soudního dvora.
6. V tomto stanovisku nejprve představím důvody, kvůli kterým je podle mého názoru použití zásady rovnocennosti irelevantní v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, která se týká dvou druhů žádostí, které jsou obě založené na unijním právu a jejichž předmět a konstitutivní kritéria jsou rozdílné.
7. Dále přezkoumám vnitrostátní procesní pravidlo dotčené v původním řízení z hlediska zásady efektivity. Ačkoliv se Court of appeal (Odvolací soud) Soudního dvora výslovně nedotázal na slučitelnost předmětného vnitrostátního ustanovení s touto zásadou, vysvětlím nezbytnost tohoto přezkumu v rámci spolupráce, kterou se řídí řízení o žádosti o předběžnou otázku, mezi vnitrostátním soudem a Soudním dvorem. Vysvětlím poté, proč takové procesní pravidlo nemůže podle mého názoru zaručit osobám žádajícím o podpůrnou ochranu účinný přístup k právům vyplývajícím ze směrnice 2004/83.
8. Následně vyzvu příslušný vnitrostátní soud, aby posoudil, zda je lhůta, v níž byla žádost o přiznání podpůrné ochrany předložena, přiměřená, s přihlédnutím ke všem lidským a hmotným okolnostem vztahujícím se k přezkumu žádosti o mezinárodní ochranu. Za tímto účelem uvedu, že dle mého názoru by měl vnitrostátní soud přezkoumat, zda se dotyčná osoba nacházela v situaci, kdy mohla účelně vykonat svá práva s ohledem zejména na podmínky, za kterých byla podporována při provádění svých úkonů a podmínky, za nichž jí bylo oznámeno zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
I – Skutkový stav, vnitrostátní řízení a předběžné otázky
9. E. Danqua předložila žádost o azyl k Office of the Refugee Applications Commissionner (úřad komisaře pověřeného žádostmi o azyl) dne 13. dubna 2010. V této žádosti uváděla, že v případě návratu do země původu jí hrozí, že bude vystavena tzv. trokosi, formě rituálního nevolnictví postihujícího ženy.
10. Uvedený úřad vypracoval ve zprávě ze dne 16. června 2010 negativní doporučení k žádosti žadatelky z důvodů pochyb o důvěryhodnosti uváděných tvrzení. Toto negativní doporučení bylo potvrzeno v odvolacím řízení u Refugee Appeals Tribunal (soudu příslušného k rozhodování o opravných prostředcích v oblasti postavení uprchlíka) rozhodnutím ze dne 13. ledna 2011.
11. Ministr oznámil E. Danqua dne 9. února 2011, že její žádost o azyl byla zamítnuta podle čl. 4 odst. 1 nařízení z roku 2006 a dále svůj záměr nařídit její vrácení na hranici v souladu s článkem 3 zákona z roku 1999 o imigraci. K tomuto oznámení bylo připojeno upozornění, které žadatelku informovalo o možnosti předložit ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne uvedeného oznámení žádost o přiznání podpůrné ochrany.
12. Po zamítnutí její žádosti o azyl informoval Refugee Legal Service [služba právní pomoci uprchlíkům] (dále jen „RLS“) žadatelku, že ji nebude zastupovat při krocích směřujících k získání podpůrné ochrany. Tato služba nicméně podala jménem žadatelky žádost o setrvání na státním území z humanitárních důvodů.
13. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že tato žádost byla zamítnuta dne 23. září 2013 a ministr přijal vůči E. Danqua rozhodnutí o vrácení na hranici dne 17. září 2013.
14. E. Danqua si následně zajistila služby soukromého advokáta, který podal žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany dne 8. října 2013. Dopisem ze dne 5. listopadu 2013 ministr informoval žadatelku, že její žádost nemůže být přijata z toho důvodu, že nebyla podána ve lhůtě patnácti pracovních dnů, jak bylo uvedeno v oznámení ze dne 9. února 2011.
15. Žadatelka proto napadla toto rozhodnutí před High Court (Vrchním soudem, Irsko), kdy se dovolávala zejména porušení zásady rovnocennosti, jelikož obdobná lhůta nebyla stanovena v rámci řízení pro předložení žádosti o azyl.
16. High Court (Vrchní soud) zamítl žalobu žadatelky rozsudkem ze dne 16. října 2014, když rozhodl, že zásada rovnocennosti nebyla v daném případě použitelná, protože zde šlo o srovnání dvou procesních pravidel založených na unijním právu. E. Danqua pak podala odvolání proti tomuto rozsudku ke Court of appeal (Odvolacímu soudu).
17. Court of appeal (Odvolací soud), i když má pochyby o relevanci zásady rovnocennosti v této věci, je toho názoru, že lze žádost o azyl pro srovnání použít, aby bylo zajištěno dodržování této zásady.
18. Předkládající soud v tomto ohledu tvrdí, že i když se většina žádostí o azyl vyřizuje v režimu zavedeném směrnicí 2004/83, mohou členské státy alespoň teoreticky vždy přiznat azyl podle vnitrostátního práva. V tomto rozsahu by žádosti o azyl mohly částečně spadat pod unijní právo a částečně pod vnitrostátní právo.
19. Pokud jde o stanovení takové lhůty, jako je lhůta dotčená v původním řízení pro předložení žádosti o podpůrnou ochranu, předkládající soud se domnívá, že tato lhůta je odůvodněná objektivními hledisky s přihlédnutím ke zvláštnostem irského režimu, který byl v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení charakteristický dvěma odlišnými a po sobě jdoucími řízeními. Stanovení takové lhůty by umožnilo zejména zajistit, aby žádosti o mezinárodní ochranu byly vyřizovány v přiměřené lhůtě.
20. V tomto kontextu se Court of appeal (Odvolací soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Lze s ohledem na zásadu rovnocennosti považovat žádost o azyl, upravenou vnitrostátními právními předpisy, v nichž jsou promítnuty povinnosti členského státu podle směrnice 2004/83 [...], jako odpovídající hodnotu pro srovnání se žádostí o podpůrnou ochranu [...]?
2) Je-li odpověď na první otázku kladná, je v tomto ohledu třeba zohlednit skutečnost, že lhůta stanovená pro podání žádostí o podpůrnou ochranu odpovídá významnému cíli, kterým je zajistit, aby byly žádosti o mezinárodní ochranu vyřizovány v přiměřené lhůtě?“
II – Úvodní poznámky týkající se přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
21. Předkládací rozhodnutí neobsahuje popis vnitrostátního právního rámce použitelného v projednávané věci, což může vyvolávat otázku přípustnosti projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
22. Podle ustálené judikatury zavádí článek 267 SFEU postup úzké a přímé spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům poznatky výkladu unijního práva, jež je pro ně nezbytné k vyřešení sporů, které tyto soudy mají rozhodnout(11).
23. V rámci tohoto dialogu mezi jednotlivými soudy a v rámci respektování jejich příslušných pravomocí má každý soud vlastní povinnosti. Zatímco Soudní dvůr musí učinit vše, aby předkládajícímu soudu pomohl správně vyložit a použít unijní právo zejména tím, že uvedenému soudu přizná tu nejširší možnost se na něj obrátit(12), předkládající soud musí brát ohled na funkci Soudního dvora v této oblasti a snažit se mu tedy poskytnout všechny informace a důkazy, aby mohl splnit svou funkci v souladu s cílem článku 267 SFEU.
24. Za tímto účelem popis skutkového a právního rámce věci v původním řízení představuje podstatný, ne-li rozhodující prvek žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a jeho neexistence musí být považována za zjevný důvod nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce(13).
25. Pokud jde o skutkový a právní kontext věci, Soudní dvůr vyžaduje, aby předkládající soud alespoň stručně popsal relevantní skutkové okolnosti a uvedl obsah použitelných vnitrostátních ustanovení a případně příslušnou judikaturu vnitrostátních soudů(14).
26. Je třeba konstatovat, že projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje popis vnitrostátního právního rámce, neboť, Court of appeal (Odvolací soud) výslovně neuvedl odkazy na dotčené vnitrostátní ustanovení.
27. Navzdory tomu nemám za to, že by vzhledem ke kontextu projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a jejímu předmětu, mohla tato mezera odůvodnit prohlášení její nepřípustnosti.
28. Zaprvé důvody předkládacího rozhodnutí umožňují pochopit obsah dotčeného vnitrostátního ustanovení.
29. Zadruhé Soudní dvůr rozhodl, že „požadavky ,[týkající se obsahu žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce] mohou být snadněji splněny, pokud [tato] žádost [...] spadá do již široce známého kontextu sděleného v rámci předchozí žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce“(15) .
30. Jak jsem přitom uvedl, Soudní dvůr již rozhodl o mnoha aspektech řízení o poskytnutí podpůrné ochrany v Irsku v rozsudcích ze dne 22. listopadu 2012, M. (C 277/11, EU:C:2012:744), ze dne 31. ledna 2013, D. a A. (C 175/11, EU:C:2013:45), a ze dne 8. května 2014, N. (C 604/12, EU:C:2014:302), a v blízké době rozhodne ve věci M (C 560/14), kterou nyní projednává. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy pátou žádostí irského soudu týkající se procesních pravidel vztahujících se na žádosti o podpůrnou ochranu podané před reformami v letech 2013 a 2015(16).
31. Jak vyplývá z rozsudků dříve vynesených Soudním dvorem, právní rámec použitelný v Irsku na žádost o podpůrnou ochranu je tedy znám, přičemž na dotčené vnitrostátní ustanovení je ostatně výslovně odkazováno v bodě 15 rozsudku ze dne 8. května 2014, N. (C 604/12, EU:C:2014:302).
32. Zatřetí jsem si vědom toho, že Soudní dvůr je náročnější, pokud se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce začleňuje do rámce soudních řízení charakterizovaných komplexními skutkovými a právními situacemi, jako jsou soudní řízení v oblasti hospodářské soutěže a veřejné zakázky(17).
33. V projednávané věci však, ačkoliv se řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany vyznačuje několika procesními etapami, je právní otázka položená Soudnímu dvoru jednoduchá, neboť vyvstává z velmi konkrétního hlediska, přičemž se požadovaný výklad týká ustanovení, jehož předmětem je stanovení lhůty.
34. Začtvrté mám za to, že informace obsažené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce umožnily účastníkům původního řízení a Evropské komisi předložit jejich vyjádření.
35. S ohledem na tyto skutečnosti jsem přesvědčený, že Soudní dvůr má veškeré informace k tomu, aby mohly vykonat svou úlohu v souladu s cílem uvedeným v článku 267 SFEU, a to navzdory mezerám v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
III – Analýza
36. Unijní právo nestanoví podrobná pravidla, která by určovala podmínky žádosti o podpůrnou ochranu a obzvláště ne lhůtu, během níž má být taková žádost u příslušného vnitrostátního orgánu předložena.
37. Z obsahu ani z účelu směrnice 2004/83 totiž nevyplývá, že by usilovala o úpravu procesních pravidel vztahujících se na posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a tedy ani procesních záruk, jež musí být v tomto řízení žadateli o azyl poskytnuty(18). Jediným účelem této směrnice je stanovit společná kritéria pro všechny členské státy, pokud jde o hmotněprávní podmínky, které musí státní příslušníci třetích zemí splňovat, aby mohli požívat mezinárodní ochrany(19), a stanovit věcný obsah této ochrany(20). Právě v tomto kontextu směrnice 2004/83 ve svém čl. 2 písm. c) a e) určuje osoby, kterým lze přiznat postavení uprchlíka a status podpůrné ochrany, a v kapitole VII stanoví práva spojená s každým z uvedených postavení.
38. Procesní pravidla týkající se posouzení žádostí o udělení mezinárodní ochrany jsou stanovena směrnicí 2005/85(21). Podle prvního článku uvedené směrnice je jejím účelem stanovit minimální normy společné všem členským státům pro řízení o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka a v kapitolách II a III upřesňuje procesní práva a povinnosti příslušející žadateli a členskému státu ohledně posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
39. Kromě toho podle článku 3 uvedené směrnice se tato směrnice použije pouze tehdy, pokud členské státy posuzují žádost o přiznání postavení uprchlíka nebo zavedly jednotné řízení, v rámci kterého se žádosti o azyl posuzují z hlediska obou forem mezinárodní ochrany, tedy ochrany postavení uprchlíka a podpůrné ochrany.
40. Směrnice 2005/85 dává členským státům naprostou volnost stanovit podmínky a procesní pravidla pro posuzování žádosti o podpůrnou ochranu, pokud se rozhodli posuzovat tuto žádost v rámci řízení odlišného od řízení o přiznání postavení uprchlíka, jako tomu bylo v případě Irska v době rozhodné z hlediska skutkových okolností v původním řízení.
41. Nicméně tento odkaz k procesní autonomii členských států je tradičně zmírňován povinností dodržovat základní práva a dále zásady rovnocennosti a efektivity(22).
42. Dodržování zásady rovnocennosti podle ustálené judikatury vyžaduje shodné použití vnitrostátního pravidla na žaloby založené na porušení unijního práva i na žaloby založené na porušení vnitrostátního práva. Jinými slovy, procesní pravidla přijatá členskými státy vztahující se na žaloby založené na unijním právu nesmí být méně příznivé oproti pravidlům stanoveným pro obdobné žaloby založené na vnitrostátním právu(23).
43. Pokud jde o zásadu efektivity, její dodržování vyžaduje, aby tyto procesní podmínky v praxi neznemožnily nebo nadměrně neztížily výkon práv plynoucích pro žadatele z unijního práva.
44. V tomto stanovisku nejprve přezkoumám, protože se jedná o samotný předmět otázek položených předkládajícím soudem, v jakém rozsahu může být dotčené procesní pravidlo přezkoumáno z hlediska zásady rovnocennosti.
45. Dále přezkoumám, v jakém rozsahu může toto procesní pravidlo zaručit plnou efektivitu ustanovením unijního práva o podpůrné ochraně.
46. I když Court of appeal (Odvolací soud) výslovně Soudní dvůr nepožádal, aby přezkoumal předmětné procesní pravidlo z hlediska zásady efektivity, stejně jako Evropská komise mám za to, že tento přezkum může být pro předkládající soud užitečný pro řešení sporu, který mu byl předložen. Na jednání považoval ministr tento přezkum za nedůvodný, neboť tato zásada nebyla uplatněna v rámci původního řízení a takový postup by odporoval přístupu Soudního dvora.
47. Jak jsem uvedl, účelem řízení o žádosti o předběžnou otázku stanoveného v článku 267 SFEU je zavedení úzké a přímé spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátním soudem, díky které má prvně uvedený soud poskytnout posledně uvedenému soudu užitečnou odpověď umožňující rozhodnout spor, který mu byl předložen(24). Navíc v souladu s ustálenou judikaturou přísluší Soudnímu dvoru poskytovat výklad ke všem ustanovením unijního práva, který vnitrostátní soud k tomuto účelu potřebuje, byť tato ustanovení nejsou předmětem otázek, které vnitrostátní soud Soudnímu dvoru položil, jestliže vnitrostátní soud předložil Soudnímu dvoru skutkové a právní okolnosti umožňující provedení tohoto výkladu(25), k čemuž, jak se jeví, v projednávané věci došlo.
48. Mám tedy za to, že je třeba poskytnout předkládajícímu soudu užitečné poznatky týkající se nejen dosahu zásady rovnocennosti, ale rovněž dosahu zásady efektivity za účelem vyřešení sporu v původním řízení.
A – K zásadě rovnocennosti
49. Svými otázkami se překládající soud Soudního dvora v podstatě táže, zda zásada rovnocennosti musí být vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, které vyžaduje, aby žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany byla předložena ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne oznámení zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
50. Předkládající soud totiž zdůrazňuje, že taková lhůta není stanovena pro předložení žádosti o přiznání postavení uprchlíka, přesto je tuto žádost vhodné použít pro srovnání, aby bylo zajištěno dodržování zásady rovnocennosti.
51. Na rozdíl od názoru vyjádřeného předkládajícím soudem mám za to, že použití zásady rovnocennosti je v situaci, jako je dotčená situace v původním řízení, irelevantní.
52. Použití zásady rovnocennosti totiž předpokládá, že je možné srovnat procesní podmínky použitelné na žalobu založenou na unijním právu a procesní podmínky použitelné na obdobnou žalobu založenou na vnitrostátním právu.
53. Tyto podmínky však nejsou splněny.
54. Zaprvé se situace dotčená v původním řízení týká dvou žalob založených na unijním právu, totiž žádosti o přiznání postavení uprchlíka a žádosti o přiznání statusu podpůrné ochrany.
55. Směrnice 2004/83 a 2005/85(26) se podílejí na zavedení společného evropského azylového systému, který má podle čl. 78 odst. 1 SFEU umožnit Unii rozvinout společnou politiku v oblasti azylu a podpůrné ochrany, která bude v souladu s úmluvou o právním postavení uprchlíků podepsanou v Ženevě dne 28. července 1951. Především podle čl. 78 odst. 2 písm. a), b), d) a f) SFEU opatření přijatá v tomto rámci zahrnují nejen jednotný statut azylu a podpůrné ochrany ve prospěch státních příslušníků třetích zemí, ale rovněž společná řízení pro přiznávání a odnímání tohoto statusu, jakož i normy týkající se přijímání těchto státních příslušníků.
56. Jak vyplývá z jejich prvních bodů odůvodnění, směrnice 2004/83 a 2005/85 zavádějí harmonizaci nejen pravidel týkajících se uznání a obsahu postavení uprchlíka a statusu podpůrné ochrany(27), ale rovněž i procesních pravidel použitelných za tímto účelem.
57. I když členské státy mohou přijímat nebo zachovat příznivější normy pro rozhodování o osobách, které splňují podmínky pro přiznání mezinárodní ochrany a dále o procesních pravidlech použitelných za tímto účelem, tato pravidla musí zůstat slučitelná s těmito směrnicemi.
58. V rámci společného evropského azylového systému jsou tak podmínky přiznání mezinárodní ochrany členskými státy upraveny ustanoveními unijního práva, ať už se jedná o postavení uprchlíka, nebo status podpůrné ochrany.
59. Proto nelze použít zásadu rovnocennosti, tak jak byla vymezena v judikatuře Soudního dvora, neboť by bylo nutné srovnat procesní podmínky použitelné na žádosti o azyl založené na unijním právu s procesními podmínkami použitelnými na žádosti o podpůrnou ochranu založenými rovněž na unijním právu.
60. Zadruhé žádost o přiznání postavení uprchlíka a žádost o přiznání podpůrné ochrany rovněž nepředstavují obdobné „žaloby“, jak to vyžaduje judikatura Soudního dvora.
61. V první řadě unijní normotvůrce měl v úmyslu zavést podle čl. 78 odst. 2 písm. b) SFEU vedle postavení uprchlíka doplňující formu mezinárodní ochrany, která se označuje jako „podpůrná“ a splňuje zvláštní požadavky uvedené v čl. 2 písm. e) směrnice 2004/83(28).
62. Použití výrazu „podpůrná“ i znění čl. 2 písm. e) směrnice 2004/83 tedy jednoznačně ukazují, že osobami požívajícími podpůrné ochrany jsou státní příslušníci třetích zemí, kteří nesplňují zvláštní podmínky vyžadované pro uznání za uprchlíky(29). Unijní normotvůrce tak zavedením podpůrné formy ochrany ve společném evropském azylovém systému neměl v úmyslu zavést dvě obdobné formy mezinárodní ochrany. Irský zákonodárce vedle toho zavedl dvě odlišná řízení za účelem posouzení žádosti o azyl, respektive žádosti o podpůrnou ochranu, když posledně uvedená žádost může být předložena až po zamítnutí prvně uvedené žádosti. Pokud jde o členské státy, které zvolily jednotné řízení, tyto státy provádějí posouzení žádosti o mezinárodní ochranu nejprve z hlediska podmínek stanovených pro přiznání postavení uprchlíka(30).
63. V druhé řadě postavení uprchlíka s sebou nese práva a hospodářské a sociální výhody, které jsou širší oproti právům a výhodám vyplývajícím z přiznání podpůrné ochrany(31).
64. Jak Soudní dvůr poznamenal v rozsudku ze dne 22. listopadu 2012, M., (C‑277/11, EU:C:2012:744), povaha práv pojících se k postavení uprchlíka a k postavení vycházejícímu z podpůrné ochrany je totiž rozdílná(32). Směrnice 2004/83 ve své kapitole VII, nadepsané „Obsah mezinárodní ochrany“, rozlišuje podle toho, zda dotyčná osoba je uprchlíkem, nebo zda požívá podpůrné ochrany(33). Ve vztahu k osobám požívajícím podpůrné ochrany opravňuje členské státy k přijetí restriktivnějších opatření ohledně vydávání povolení k pobytu a cestovních dokladů(34). Členské státy jsou tedy povinny vydat uprchlíkům povolení k pobytu s minimální platností tří let, avšak v případě, že takovéto povolení vydávají osobám požívajícím podpůrné ochrany, mohou dobu platnosti povolení k pobytu omezit na jeden rok. Uvedená směrnice členské státy opravňuje též k tomu, že mohou omezit přístup k určitým hospodářským a sociálním právům, jako je přístup na trh práce nebo k sociálnímu zabezpečení(35). Osobám požívajícím postavení uprchlíka sice musí členské státy umožnit účastnit se školení souvisejících se zaměstnáváním za stejných podmínek jako vlastním státním příslušníkům, pro osoby požívající podpůrné ochrany však mohou určit podmínky přístupu k těmto školením. Podobně jsou členské státy sice povinny poskytnout osobám požívajícím mezinárodní ochrany stejnou nezbytnou sociální pomoc, jakou poskytují vlastním státním příslušníkům, tuto pomoc však mohou v případě osob požívajících podpůrné ochrany omezit na základní dávky.
65. Vzhledem k těmto skutečnostem je zásada rovnocennosti, tak jak byla formulována v judikatuře Soudního dvora, irelevantní v situaci, která se týká dvou druhů žádostí, které jsou obě založeny na unijním právu a jejichž předmět a konstitutivní prvky jsou rozdílné(36).
B – K zásadě efektivity
66. Aby bylo možné poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, navrhuji přezkoumat vnitrostátní procesní pravidlo dotčené v původním řízení z hlediska zásady efektivity.
67. Otázkou tedy je, zda takové vnitrostátní procesní pravidlo, jako je pravidlo dotčené v původním řízení, které vyžaduje, aby žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany byla podána ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne oznámení zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka, může zaručit osobám žádajícím o mezinárodní ochranu efektivní přístup k právům vyplývajícím ze směrnice 2004/83.
68. Připomínám, že podle čl. 4 odst. 1 nařízení z roku 2006 musí být k dopisu, kterým ministr v návaznosti na zamítnutí žádosti o azyl oznamuje žadateli svůj záměr přijmout rozhodnutí o jeho vrácení na hranici, připojeno upozornění, které informuje tohoto žadatele o možnosti podat ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne tohoto oznámení žádost o přiznání podpůrné ochrany, jakož i o povolení dočasně setrvat na státním území. Za tímto účelem se k uvedenému dopisu přikládá informační materiál o podpůrné ochraně a tiskopis k podání žádosti. Žadatel je vyzván, aby kromě osobních údajů poskytl též veškeré doplňující dokumenty a podrobně popsal důvody konkrétně se vztahující k okolnostem uváděným na podporu jeho žádosti o podpůrnou ochranu a zejména popsal vážnou újmu, již by mohl při návratu do země původu utrpět.
69. Komise má ve svých vyjádřeních za to, že lhůta stanovená v čl. 4 odst. 1 nařízení z roku 2006 zajišťuje efektivitu práv žadatele „pokud není žádost zamítnuta z pouhého důvodu, že byla podána po uplynutí lhůty, jestliže příslušný vnitrostátní orgán [...] nemůže přehlížet riziko skutečné újmy v případě vrácení na hranici a jestliže existují vážné a zřejmé důvody k názoru, že žadatel podstoupí skutečné riziko vážné újmy ve smyslu článku 15 směrnice [2004/83]“.
70. Ačkoliv souhlasím s tím, že ve sporu, jako je spor v projednávané věci, musí být dána přednost ochraně nejzákladnějších práv žadatele o mezinárodní ochranu, nemám za to, že posouzení, k němuž musí přistoupit příslušný vnitrostátní orgán, otázky, zda existuje ve smyslu čl. 2 písm. e) a článku 15 směrnice 2004/83 riziko vážné újmy v případě návratu do země původu žadatele, má své místo v této fázi řízení. Výklad navrhovaný Komisí směřuje k požadavku, aby příslušný vnitrostátní orgán meritorně přezkoumal žádost před samotným posouzením její přípustnosti, čímž se dodržení lhůty stanovené zákonem stává čistě podružným. Je-li přitom stanovena lhůta, jejíž dodržení je podmínkou přípustnosti žádosti, musí být tato podmínka používána objektivně, aby byla zajištěna právní jistota a rovné zacházení s každým.
71. Z těchto důvodů nesouhlasím s posouzením Komise
72. Tato lhůta patnácti pracovních dnů se mi jeví nedostatečná, aby byla zaručena efektivita práv vyplývajících ze směrnice 2004/83 pro osoby žádající o podpůrnou ochranu.
73. Soudní dvůr ovšem rozhodl v rozsudku ze dne 8. května 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), že v kontextu takového systému, jako je dotčený systém vyznačující se dvěma odlišnými procesními fázemi, účinný přístup k statusu [podpůrné] ochrany vyžaduje, aby „žádost o udělení podpůrné ochrany byla posouzena v přiměřené lhůtě“(37).
74. I když stanovení takové lhůty, jako je dotčená lhůta v původním řízení, zjevně přispívá k tomu, aby řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu bylo dokončeno, faktem zůstává, že tato lhůta je extrémně krátká.
75. Především je třeba mít na paměti, že očekávané rozhodnutí má zásadní význam pro toho, kdo se oprávněně domáhá mezinárodní ochrany. Tato osoba se nachází v extrémně složité lidské i hmotné situaci a nesmí být ztraceno ze zřetele, že zahájené řízení u příslušných vnitrostátních orgánů musí umožnit, aby byla zajištěna ochrana jejích nejzákladnějších práv přiznáním mezinárodní ochrany.
76. Dále je třeba zohlednit obtíže, s nimiž se může žadatel potýkat, například když z důvodu svého jazyka nerozumí nejen procesním pravidlům, ale rovněž nezná svá práva a povinnosti. I když existuje právo na právní pomoc, je třeba konstatovat, že v této věci RLS odmítl zastupovat E. Danqua v jeho krocích směřujících k získání podpůrné ochrany a upřednostnil podání jménem posledně uvedené žádosti o povolení setrvat na státním území z humanitárních důvodů.
77. Konečně je rovněž třeba zohlednit věcné obtíže, které mohly ohrozit včasné a řádné převzetí oznámení. Nelze totiž srovnávat situaci žadatele o mezinárodní ochranu, který je prostě jedincem hledajícím útočiště, se situací jakéhokoli občana s bydlištěm na území hostitelského členského státu. Žadatel o mezinárodní ochranu nemá na tomto území žádnou trvalou adresu a může se na něm v době posuzování své žádosti o přiznání práva na azyl přemisťovat. V projednávaném případě posouzení žádosti, kterou předložila E. Danqua a která měla za cíl získat postavení uprchlíka, trvalo deset měsíců. Z informací sdělených na jednání vyplývá, že E. Danqua v současné době žije v ubytovně. Není tedy vyloučeno, že během této doby E. Danqua změnila adresu a neinformovala o tom příslušné vnitrostátní orgány.
78. Pokud se k tomu připočítá psychické rozpoložení, v němž se žadatelé mohou nacházet, nelze podstoupit riziko, že takovému jedinci hledajícímu mezinárodní ochranu bude zabráněno předložit žádost o přiznání podpůrné ochrany z důvodu příliš krátké lhůty, přestože na to měl nárok.
79. Vzhledem k těmto skutečnostem, daným jednak základní povahou ochrany, kterou je třeba zaručit osobám, které jsou v zemi původu vystaveny vážné újmě, a dále složitou lidskou a hmotnou situací, v níž se nacházejí tyto osoby v hostitelském členském státě, nemůže podle mého názoru taková lhůta, jako je lhůta stanovená v čl. 4 odst. 1 nařízení z roku 2006, zajistit účinný přístup ke statusu podpůrné ochrany.
80. Je však nutné stanovit takovou lhůtu namísto vnitrostátního zákonodárce?
81. Podle mého názoru tomu tak není.
82. Zaprvé zavedení vnitrostátního procesního pravidla dotčeného v původním řízení vyplývá, jak jsem uvedl v bodech 39 až 41 tohoto stanoviska, z procesní autonomie Irska.
83. Zadruhé by to nemělo žádný smysl, vzhledem k tomu, že takové procesní pravidlo, uvedené v čl. 4 odst. 1 nařízení z roku 2006, již v současné době není platné. Připomínám, že v důsledku reformy provedené v roce 2015 zrušilo totiž Irsko dvoukolejný systém, který byl ještě přednedávnem charakteristický pro řízení o přiznání mezinárodní ochrany, ve prospěch zavedení jednotného řízení, během něhož příslušné orgány posuzují žádost o azyl podanou žadatelem z hlediska obou forem mezinárodní ochrany. Tudíž takové vnitrostátní procesní pravidlo, jako je pravidlo dotčené v původním řízení, které stanoví lhůtu pro předložení žádosti o přiznání podpůrné ochrany až po zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka, již neexistuje.
84. Za těchto podmínek, pokud jde o žádosti o přiznání mezinárodní ochrany předložené v době platnosti staré právní úpravy, se domnívám, že je věcí příslušného vnitrostátního soudu, aby ověřil, zda je lhůta, během níž byla formulována žádost o podpůrnou ochranu, přiměřená.
85. V tomto ohledu mám za to, že uvedený soud musí zohlednit zejména všechny lidské a hmotné okolnosti vztahující se k přezkumu žádosti o podpůrnou ochranu.
86. Musí zejména přezkoumat, zda se dotčená osoba nacházela v situaci, kdy mohla účelně vykonat svá práva s ohledem zejména na podporu, které mohla při svých úkonech využít a právní pomoc, na kterou měla nárok nebo která jí byla odepřena.
87. Příslušný vnitrostátní soud musí rovněž zohlednit datum, kdy se žadatel seznámil s oznámením, které ho informovalo o zamítnutí jeho žádosti o přiznání postavení uprchlíka a o příkazu k vrácení na hranici přijatým ministrem.
88. V projednávané věci mám za to, že se E. Danqua zjevně nenacházela v situaci, v níž by mohla podat žádost o podpůrnou ochranu ve lhůtě stanovené předmětnou vnitrostátní právní úpravou, a tedy účelně vykonat práva, která pro ni vyplývají ze směrnice 2004/83.
89. Zaprvé zástupce E. Danqua na jednání uvedl, že posledně uvedená nebyla schopna psát ani číst a nebyla nikdy informována o procesních pravidlech, zejména pravidlech upravujících prodloužení lhůty pro podání žádosti o přiznání statusu podpůrné ochrany.
90. Zadruhé, jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, RLS odmítl pomoci E. Danqua v rámci této žádosti a upřednostnil podat jejím jménem žádost o povolení k pobytu z humanitárních důvodů. Až po zamítnutí této žádosti a poté, co byl vůči ní vydán příkaz k vyhoštění, si E. Danqua zajistila služby soukromého advokáta, který podal žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany.
91. Zatřetí je třeba připustit, že postup, jakému byla E. Danqua vystavena, vyznačující se několika etapami a odlišnými postaveními, může uvést v omyl kohokoli, kde není s postupem seznámen. Zatímco byla její žádost o přiznání „postavení uprchlíka“ zamítnuta, RLS jí odmítl poskytnout pomoc v rámci žádosti o status podpůrné ochrany a podal jejím jménem „žádost o povolení k pobytu z humanitárních důvodů“. Až po zamítnutí této žádosti a po „příkazu k vrácení na hranici“ podal její nový právní zástupce „žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany“. Kolik použitelných procesních norem, tolik různých postavení.
92. Začtvrté, ačkoliv je nesporné, že E. Danqua skutečně podala žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany dne 8. října 2013, tedy dva roky a osm měsíců po oznámení zamítnutí své žádosti o azyl, je nicméně třeba zohlednit skutečnost, že žadatelka podala prvně uvedenou žádost deset pracovních dnů po zamítnutí, dne 23. září 2013, své žádosti o povolení k pobytu z humanitárních důvodů.
93. Za těchto okolností jsem toho názoru, že žádost předložená žadatelkou by měla být řádně posouzena.
94. Vzhledem ke všem těmto úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že zásada efektivity musí být vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je pravidlo dotčené v původním řízení, které vyžaduje, aby žádost o přiznání podpůrné ochrany byla předložena ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne oznámení zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
95. Je věcí příslušného vnitrostátního soudu, aby posoudil, zda je lhůta, v níž byla žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany předložena, přiměřená, s přihlédnutím ke všem lidským a hmotným okolnostem vztahujícím se k přezkumu žádosti o podpůrnou ochranu. Za tímto účelem musí vnitrostátní soud přezkoumat, zda se dotyčná osoba nacházela v situaci, v níž mohla účelně vykonat svá práva s ohledem zejména na podmínky, za kterých byla podporována při provádění svých úkonů a podmínky, za kterých jí bylo oznámeno zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
IV – Závěry
96. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky položené Court of Appeal (Odvolací soud, Irsko) odpověděl následovně:
Zásada efektivity musí být vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je pravidlo dotčené v původním řízení, které vyžaduje, aby žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany byla předložena ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne oznámení zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
Je věcí příslušného vnitrostátního soudu, aby posoudil, zda je lhůta, v níž byla žádost o přiznání statusu podpůrné ochrany předložena, přiměřená, s přihlédnutím ke všem lidským a hmotným okolnostem vztahujícím se k přezkumu žádosti o podpůrnou ochranu. Za tímto účelem musí vnitrostátní soud přezkoumat, zda se dotyčná osoba nacházela v situaci, v níž mohla účelně vykonat svá práva s ohledem zejména na podmínky, za kterých byla podporována při provádění svých úkonů a podmínky, za kterých jí bylo oznámeno zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka.