CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 29 iunie 2016(1)
Cauza C‑429/15
Evelyn Danqua
împotriva
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
[cerere de decizie preliminară formulată de
Court of appeal (Curtea de Apel, Irlanda)]
„Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Directiva 2004/83/CE – Standarde minime referitoare la condițiile de acordare a statutului de refugiat sau a statutului conferit prin protecție subsidiară – Directiva 2005/85/CE – Standarde minime privind procedura de acordare și de retragere a statutului de refugiat în statele membre – Normă națională de procedură prin care se limitează la 15 zile lucrătoare termenul în care trebuie introdusă o cerere de protecție subsidiară în urma respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat – Admisibilitate – Autonomia procedurală a statelor membre – Principiile echivalenței și efectivității”
1. Prezenta cerere de decizie preliminară se înscrie în cadrul unui litigiu între doamna Evelyn Danqua, un resortisant ghanez, pe de o parte, și Minister for Justice and Equality(2) (Ministerul Justiției și al Egalității, Irlanda) și Attorney General, pe de altă parte, cu privire la legalitatea procedurii desfășurate de autoritățile irlandeze pentru examinarea cererii sale de protecție subsidiară.
2. Protecția subsidiară este o formă de protecție internațională care, potrivit articolului 2 litera (e) din Directiva 2004/83/CE(3), se adresează resortisanților țărilor terțe care nu pot fi considerați refugiați, dar în privința cărora există motive serioase și întemeiate de a crede că ar fi supuși unui risc real de a suferi vătămări grave dacă s‑ar întoarce în țara lor de origine. În cadrul sistemului european comun de azil, protecția subsidiară completează normele referitoare la statutul de refugiat prevăzute de Convenția privind statutul refugiaților, semnată la Geneva la 28 iulie 1951(4).
3. Prezenta cauză oferă Curții ocazia de a se pronunța încă o dată cu privire la modalitățile procedurale aplicabile cererilor de protecție subsidiară introduse în Irlanda în temeiul Directivei 2004/83. În Hotărârea din 22 noiembrie 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744)(5), Hotărârea din 31 ianuarie 2013, D. și A. (C‑175/11, EU:C:2013:45)(6), precum și Hotărârea din 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302)(7), aceasta s‑a pronunțat deja cu privire la multiplele fațete ale acestei proceduri în raport cu principiile fundamentale ale dreptului Uniunii, precum dreptul de a fi ascultat, dreptul de a beneficia de o cale de atac efectivă sau chiar dreptul de a beneficia de o bună administrare. Multitudinea acestor trimiteri preliminare se explică prin particularitățile care caracterizau încă recent procedura de acordare a protecției internaționale în Irlanda(8). Astfel, în timp ce majoritatea statelor membre au adoptat o procedură unică în cursul căreia examinează cererea de azil formulată de persoana interesată în lumina celor două forme de protecție internațională, Irlanda a instituit inițial două proceduri distincte în vederea examinării cererii de azil și, respectiv, a cererii de protecție subsidiară, cea de a doua putând fi introdusă numai în urma respingerii primei cereri.
4. În acest sens, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 [Regulamentul din 2006 privind Comunitățile Europene (condiții care permit să se beneficieze de o protecție)](9), scrisoarea prin care ministrul notifică, în urma respingerii cererii de azil a persoanei interesate, intenția sa de a adopta o hotărâre prin care să se dispună returnarea la frontieră(10) trebuie să fie însoțită de un aviz prin care acesta din urmă este informat că poate solicita, în termen de 15 zile lucrătoare de la această notificare, beneficiul statutului conferit prin protecție subsidiară, precum și un permis temporar de a rămâne pe teritoriu („application for leave to remain”).
5. În temeiul acestei dispoziții, cererea de protecție subsidiară formulată de doamna Danqua a fost respinsă și, prin urmare, compatibilitatea acestei norme naționale de procedură, care impune ca cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară să fie introdusă în termen de 15 zile lucrătoare de la notificarea respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat, este dezbătută, în speță, de părți, atât în raport cu principiul echivalenței, cât și cu principiul efectivității consacrate prin jurisprudența Curții.
6. În prezentele concluzii, într‑o primă etapă, vom prezenta motivele pentru care o aplicare a principiului echivalenței este, în opinia noastră, irelevantă într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, care privește două tipuri de cereri întemeiate, și una, și cealaltă, pe dreptul Uniunii și ale căror obiect și criterii de constituire sunt distincte.
7. Într‑o a doua etapă, vom examina norma națională de procedură în discuție în litigiul principal în raport cu principiul efectivității. Deși Court of appeal (Curtea de Apel, Irlanda) nu a întrebat expres Curtea cu privire la compatibilitatea dispoziției naționale în discuție din perspectiva acestui principiu, vom explica de ce se impune această analiză în temeiul cooperării care trebuie să prevaleze în cadrul procedurii trimiterii preliminare între instanța națională și Curte. Vom expune, apoi, motivele pentru care o asemenea normă de procedură nu este susceptibilă, în opinia noastră, să garanteze un acces efectiv al persoanelor care solicită o protecție subsidiară la drepturile care le sunt conferite prin Directiva 2004/83.
8. În consecință, vom invita instanța națională competentă să aprecieze dacă termenul în care a fost introdusă cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară este rezonabil ținând cont de ansamblul circumstanțelor umane și materiale care înconjoară examinarea cererii de protecție internațională. În acest scop, vom arăta că aceasta ar trebui, în opinia noastră, să analizeze dacă persoana interesată a fost plasată într‑o situație care să îi permită să își exercite drepturile într‑o manieră efectivă luând îndeosebi în considerare condițiile în care aceasta din urmă a fost asistat în îndeplinirea demersurilor sale precum și condițiile în care i‑a fost notificată respingerea cererii de acordare a statutului de refugiat.
I – Situația de fapt, procedura națională și întrebările preliminare
9. Doamna Danqua a introdus, la 13 aprilie 2010, o cerere de azil la Office of the Refugee Applications Commissionner (Biroul Comisarului Însărcinat cu Soluționarea Cererilor de Azil). Aceasta a susținut că risca să fie supusă, în cazul întoarcerii în țara de origine, practicii trokosi, o formă de sclavie ritualică care afectează femeile.
10. În raportul din 16 iunie 2010, acest birou a formulat o recomandare negativă în ceea ce privește cererea persoanei interesate ca urmare a îndoielilor privind credibilitatea acestor afirmații. Recomandarea amintită a fost confirmată în apel de Refugee Appeals Tribunal (tribunalul competent să judece căile de atac în materia statutului de refugiat), printr‑o decizie din 13 ianuarie 2011.
11. La 9 februarie 2011, ministrul a notificat doamnei Danqua, pe de o parte, respingerea cererii sale de azil, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul din 2006, și, pe de altă parte, intenția sa de a dispune returnarea la frontieră a acesteia, conform articolului 3 din Legea din 1999 privind imigrația. Această notificare era însoțită de un aviz prin care persoana interesată era informată cu privire la posibilitatea de a introduce o cerere de protecție subsidiară, în termen de 15 zile lucrătoare de la data notificării respective.
12. În urma respingerii cererii sale de azil, Refugee Legal Service (RLS) a informat persoana interesată că nu ar fi asistată în cadrul demersurilor sale privind obținerea protecției subsidiare. Acest serviciu a prezentat totuși în numele ei o cerere de acordare a autorizației de ședere din motive umanitare.
13. Această cerere a fost respinsă la 23 septembrie 2013, iar la 17 septembrie 2013 a fost adoptată o decizie de returnare la frontieră în privința doamnei Danqua de către ministru.
14. Aceasta a recurs apoi la serviciile unui avocat ales, care a depus o cerere de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară la 8 octombrie 2013. Prin scrisoarea din 5 noiembrie 2013, ministrul a informat persoana interesată că cererea sa nu putea fi acceptată pentru motivul că nu fusese depusă în termen de 15 zile lucrătoare, astfel cum se indicase în notificarea din 9 februarie 2011.
15. Persoana interesată a contestat, așadar, această decizie la High Court (Înalta Curte, Irlanda), invocând printre altele o încălcare a principiului echivalenței, un termen similar nefiind prevăzut în cadrul introducerii unei cereri de azil.
16. Prin hotărârea din 16 octombrie 2014, High Court (Înalta Curte) a respins acțiunea persoanei interesate, statuând că principiul echivalenței nu se aplica în speță în măsura în care aceasta urmărea compararea a două norme de procedură întemeiate pe dreptul Uniunii. Doamna Danqua a declarat apel în acest caz împotriva hotărârii menționate la Court of appeal (Curtea de Apel).
17. Court of appeal (Curtea de Apel), ridicând totodată problema relevanței principiului echivalenței în prezenta cauză, consideră că o cerere de azil poate constitui un element de comparație adecvat pentru a se asigura respectarea principiului echivalenței.
18. În această privință, instanța de trimitere arată că, deși majoritatea cererilor de azil sunt examinate conform sistemului instituit prin Directiva 2004/83, statele membre pot acorda încă azil, cel puțin în teorie, în conformitate cu dreptul lor național. În această măsură, cererile de azil ar putea intra, în parte, sub incidența dreptului Uniunii și, în parte, a dreptului național.
19. În ceea ce privește impunerea unui termen precum cel în discuție în litigiul principal pentru introducerea unei cereri de protecție subsidiară, instanța de trimitere consideră că acest termen este justificat de considerații obiective, ținând seama de particularitățile sistemului irlandez caracterizat, la momentul faptelor din litigiul principal, prin două proceduri distincte și succesive. O asemenea impunere ar permite în special să se asigure examinarea cererilor de protecție internațională într‑un termen rezonabil.
20. În acest context, Court of appeal (Curtea de Apel) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) O cerere de azil, reglementată de legislaţia internă care reflectă obligaţiile unui stat membru potrivit [Directivei 2004/83], poate să fie considerată un element de comparație adecvat pentru o cerere de protecţie subsidiară în lumina principiului echivalenţei?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, este relevant în acest scop faptul că termenul impus pentru cererile de protecţie subsidiară serveşte interesului major de a asigura soluţionarea cererilor de protecţie internaţională într‑un termen rezonabil?”
II – Observații preliminare referitoare la admisibilitatea trimiterii preliminare
21. Decizia de trimitere nu conține o expunere a cadrului juridic național aplicabil prezentei cauze, ceea ce poate ridica o problemă referitoare la admisibilitatea prezentei cereri de decizie preliminară.
22. Potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 267 TFUE instituie o procedură de cooperare strânsă și directă între Curte și instanțele naționale, cu ajutorul căreia Curtea furnizează acestora din urmă elementele de interpretare a dreptului Uniunii care le sunt necesare pentru soluționarea litigiului asupra căruia urmează să se pronunțe(11).
23. În cadrul acestui dialog de la instanță la instanță și cu respectarea reciprocă a competențelor lor respective, fiecare dintre ele își asumă responsabilități proprii. În timp ce Curtea trebuie să pună în aplicare toate mijloacele necesare pentru a ajuta instanța de trimitere să interpreteze și să aplice corect dreptul Uniunii, conferindu‑i în special cea mai largă posibilitate de a sesiza Curtea(12), instanța de trimitere trebuie, la rândul său, să țină seama de rolul propriu jucat de Curte în această materie și, prin urmare, să facă eforturi de a‑i furniza acesteia toate informațiile și toate elementele de probă, astfel încât Curtea să își poată exercita funcția în conformitate cu obiectivul prevăzut la articolul 267 TFUE.
24. În acest scop, expunerea cadrului factual și juridic al cauzei principale este un element constitutiv, dacă nu chiar esențial, al cererii de decizie preliminară, iar lipsa acesteia ar constitui un motiv de inadmisibilitate vădită a cererii de decizie preliminară(13).
25. În ceea ce privește contextul factual și juridic al cauzei, Curtea impune ca instanța de trimitere să expună măcar sumar faptele pertinente și să menționeze conținutul dispozițiilor naționale care ar putea fi aplicate în speță și, dacă este cazul, jurisprudența națională(14).
26. Se impune a constata că prezenta cerere de decizie preliminară nu conține o expunere a cadrului juridic național, Court of appeal (Curtea de apel) dispensându‑se de altfel să menționeze expres referințele dispoziției naționale în cauză.
27. Astfel fiind, nu credem, ținând seama de contextul în care se înscrie prezenta trimitere preliminară și de obiectul acesteia, că lacuna menționată poate justifica declararea inadmisibilității cererii.
28. În primul rând, motivarea deciziei de trimitere permite înțelegerea conținutului dispoziției naționale în cauză.
29. În al doilea rând, Curtea a statuat că „cerințele [privind conținutul unei cereri de decizie preliminară] pot fi îndeplinite mai ușor dacă [această] cerere […] se înscrie într‑un context deja amplu cunoscut prin intermediul unei trimiteri preliminare anterioare”(15).
30. Or, astfel cum am arătat, Curtea s‑a pronunțat deja asupra multiplelor fațete ale procedurii de acordare a protecției subsidiare în Irlanda, în Hotărârea din 22 noiembrie 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), Hotărârea din 31 ianuarie 2013, D. și A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), precum și Hotărârea din 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), și se va pronunța în curând în cadrul cauzei M (C‑560/14), actualmente pendinte în fața sa. Prezenta cerere de decizie preliminară este deci a cincea trimitere efectuată de o instanță irlandeză în ceea ce privește modalitățile procedurale aplicabile cererilor de protecție subsidiară introduse anterior reformelor inițiate în 2013 și în 2015(16).
31. Astfel cum reiese din hotărârile anterior pronunțate de către Curte, cadrul juridic aplicabil, în Irlanda, unei cereri de protecție subsidiară este deci cunoscut, dispoziția națională în cauză fiind de altfel expres vizată la punctul 15 din Hotărârea din 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302).
32. După cum știm, Curtea este mai exigentă în cazul în care cererea de decizie preliminară se înscrie în cadrul unor contencioase caracterizate de situații de fapt și de drept complexe, precum contencioasele concurenței și contractelor de achiziții publice(17).
33. Or, în prezenta cauză, deși procedura de acordare a unei protecții internaționale se caracterizează, aici, printr‑o multiplicitate de etape procedurale, chestiunea de drept adresată Curții rămâne simplă, deoarece se prezintă sub un unghi foarte precis, interpretarea solicitată privind o dispoziție al cărei obiect este stabilirea unui termen.
34. În al patrulea rând, constatăm că informațiile conținute în cererea de decizie preliminară au permis părților din litigiul principal, precum și Comisiei Europene să depună observații.
35. În lumina acestor elemente, suntem deci convinși că Curtea dispune de toate informațiile pentru a‑și putea exercita funcția în conformitate cu obiectivul vizat la articolul 267 TFUE, și aceasta în pofida lacunelor deciziei de trimitere.
III – Analiza noastră
36. Dreptul Uniunii nu stabilește norme precise care să determine modalitățile cererii de protecție subsidiară și în special termenul în care o asemenea cerere trebuie să fie introdusă la autoritatea națională competentă.
37. Astfel, Directiva 2004/83 nu urmărește să prevadă, prin conținut și prin finalitate, normele de procedură aplicabile examinării unei cereri de protecție internațională și, prin urmare, nici să stabilească garanțiile procedurale care trebuie să fie acordate în această privință solicitantului de azil(18). Această directivă are drept unic obiectiv să stabilească, pe de o parte, criteriile comune tuturor statelor membre în ceea ce privește condițiile de fond pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe pentru a putea beneficia de o protecție internațională(19), precum și, pe de altă parte, conținutul material al protecției menționate(20). În acest cadru, Directiva 2004/83 stabilește, la articolul 2 literele (c) și (e), persoanele care pot beneficia de statutul de refugiat și de statutul conferit prin protecție subsidiară, precum și, în capitolul VII, drepturile inerente fiecăruia dintre aceste statute.
38. În ceea ce privește normele de procedură referitoare la examinarea unei cereri de protecție internațională, acestea sunt stabilite de Directiva 2005/85/CE(21). Conform articolului 1, aceasta are drept scop să stabilească standarde minime comune tuturor statelor membre cu privire la procedurile de acordare și de retragere a statutului de refugiat și prevede, în capitolele II și III, drepturile și obligațiile procedurale care se impun solicitantului și statului membru în ceea ce privește evaluarea unei cereri de protecție internațională.
39. Or, în temeiul articolului 3 din directiva menționată, aceasta se aplică numai atunci când statul membru examinează o cerere de acordare a statutului de refugiat sau atunci când a stabilit o procedură unică prin care examinează o cerere în lumina celor două forme de protecție internațională, și anume cea referitoare la statutul de refugiat și cea aferentă protecției subsidiare.
40. Prin urmare, Directiva 2005/85 conferă statelor membre întreaga latitudine de a reglementa condițiile și modalitățile procedurale referitoare la examinarea unei cereri de protecție subsidiară atunci când acestea au optat să examineze această cerere în cadrul unei proceduri distincte de cea privind obținerea statutului de refugiat, astfel cum era situația în Irlanda la data la care au avut loc faptele din litigiul principal.
41. Și totuși, această trimitere la autonomia procedurală a statelor membre este atenuată în mod tradițional de obligația de respectare, pe de o parte, a drepturilor fundamentale și, pe de altă parte, a principiilor echivalenței și efectivității(22).
42. Respectarea principiului echivalenței impune, potrivit unei jurisprudențe constante, ca o normă națională să se aplice nediferențiat acțiunilor întemeiate pe o încălcare a dreptului Uniunii și celor întemeiate pe o nerespectare a dreptului național. Cu alte cuvinte, normele de procedură adoptate de statele membre pentru o acțiune întemeiată pe dreptul Uniunii nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele prevăzute pentru o acțiune similară întemeiată pe dreptul intern(23).
43. În ceea ce privește principiul efectivității, respectarea acestuia impune ca modalitățile procedurale menționate să nu facă imposibilă sau excesiv de dificilă în practică exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii persoanei interesate.
44. În prezentele concluzii și întrucât este vorba despre obiectul însuși al întrebărilor adresate de instanța de trimitere, vom examina mai întâi măsura în care norma de procedură în discuție poate fi examinată din perspectiva principiului echivalenței.
45. Vom examina apoi în ce măsură această normă de procedură poate garanta deplina efectivitate a dispozițiilor dreptului Uniunii referitoare la protecția subsidiară.
46. Deși Court of appeal (Curtea de Apel) nu a solicitat în mod expres Curții să examineze norma de procedură respectivă în raport cu principiul efectivității, considerăm, la fel ca și Comisia, că această examinare se impune pentru a da instanței de trimitere un răspuns util pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. Cu ocazia ședinței, ministrul a apreciat ca fiind inoportună examinarea menționată în măsura în care, pe de o parte, acest principiu nu a fost invocat în cadrul procedurii principale și în care, pe de altă parte, un asemenea demers ar fi contrar abordării Curții.
47. Așa cum am arătat, procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE are ca obiectiv instituirea unei proceduri de cooperare strânsă și directă între Curte și instanța națională, prin intermediul căreia Curtea este chemată să furnizeze acesteia din urmă un răspuns util care îi permite să soluționeze litigiul cu care este sesizată(24). În plus, potrivit unei jurisprudențe consacrate, revine Curții sarcina de a interpreta toate dispozițiile dreptului Uniunii de care are nevoie în acest scop instanța de trimitere, chiar dacă aceste dispoziții nu sunt vizate în întrebările care îi sunt adresate de instanța respectivă, cu condiția ca aceasta să îi fi furnizat elementele de fapt și de drept care permit această interpretare(25), ceea ce ni se pare a fi cazul în speța de față.
48. Suntem deci de părere că este necesar să se dea instanței de trimitere elementele utile în ceea ce privește nu numai domeniul de aplicare al principiului echivalenței, ci și domeniul de aplicare al principiului efectivității pentru soluționarea litigiului principal.
A – Cu privire la principiul echivalenței
49. Prin intermediul întrebărilor formulate, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă principiul echivalenței trebuie interpretat în sensul că se opune unei norme naționale de procedură care impune ca cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară să fie introdusă în termen de 15 zile lucrătoare de la notificarea respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat.
50. Instanța de trimitere subliniază astfel că un asemenea termen nu este prevăzut în cadrul introducerii unei cereri de acordare a statutului de refugiat, chiar dacă această cerere ar constitui un element de comparație adecvat pentru a se asigura respectarea principiului echivalenței.
51. Contrar opiniei exprimate de instanța de trimitere, considerăm că o aplicare a principiului echivalenței este irelevantă într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal.
52. Astfel, o aplicare a principiului echivalenței presupune să fim în măsură să comparăm, pe de o parte, modalitățile procedurale aplicabile unei acțiuni întemeiate pe dreptul Uniunii și, pe de altă parte, modalitățile procedurale aplicabile unei acțiuni similare întemeiate pe dreptul intern.
53. Or, aceste condiții nu sunt îndeplinite.
54. În primul rând, situația în discuție în litigiul principal privește două acțiuni întemeiate pe dreptul Uniunii, și anume cererea de acordare a statutului de refugiat și cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară.
55. Directivele 2004/83 și 2005/85(26) participă la stabilirea unui sistem european comun de azil care, potrivit articolului 78 alineatul (1) TFUE, trebuie să permită Uniunii să dezvolte o politică comună în domeniul dreptului de azil și al protecției subsidiare, conform Convenției privind statutul refugiaților, semnată la Geneva la 28 iulie 1951. În special, potrivit articolului 78 alineatul (2) literele (a), (b), (d) și (f) TFUE, măsurile adoptate în acest cadru cuprind nu numai un regim unitar de azil și de protecție subsidiară în favoarea resortisanților țărilor terțe, ci și proceduri comune de acordare și de retragere a acestui regim, precum și norme referitoare la condițiile de primire a acestor resortisanți.
56. Așa cum reiese din considerentul (1) al acestora, Directivele 2004/83 și 2005/85 procedează astfel nu numai la o armonizare a normelor privind recunoașterea și conținutul statutului de refugiat și al statutului conferit prin protecție subsidiară(27), ci și a normelor procedurale aplicabile în acest scop.
57. Deși statele membre continuă să fie libere să adopte sau să mențină standarde mai favorabile pentru a stabili, pe de o parte, persoanele care îndeplinesc condițiile de acordare a unei protecții internaționale și, pe de altă parte, normele procedurale aplicabile în acest scop, standardele menționate trebuie să fie totuși compatibile în continuare cu aceste directive.
58. În cadrul sistemului european comun de azil, condițiile de acordare a unei protecții internaționale de către un stat membru sunt reglementate, așadar, astăzi, de dispozițiile dreptului Uniunii, fie că este vorba despre statutul de refugiat sau despre statutul conferit prin protecție subsidiară.
59. Astfel, nu putem face o aplicare a principiului echivalenței, așa cum a fost definit în jurisprudența Curții, întrucât am fi puși în situația de a compara, pe de o parte, modalitățile procedurale aplicabile unei cereri de azil întemeiate pe dreptul Uniunii și, pe de altă parte, modalitățile procedurale aplicabile unei cereri de protecție subsidiară întemeiate de asemenea pe dreptul Uniunii.
60. În al doilea rând, o cerere de acordare a statutului de refugiat și o cerere de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară nu constituie acțiuni similare, astfel cum impune jurisprudența Curții.
61. În primul rând, în completarea statutului de refugiat, legiuitorul Uniunii a dorit să introducă, conform articolului 78 alineatul (2) litera (b) TFUE, o altă formă de protecție internațională, calificată drept „subsidiară” și care răspunde unor condiții de acordare specifice vizate la articolul 2 litera (e) din Directiva 2004/83(28).
62. Utilizarea termenului „subsidiară”, precum și modul de redactare a articolului 2 litera (e) din această directivă arată astfel în mod clar că statutul conferit prin protecție subsidiară se adresează resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc condițiile specifice necesare pentru a beneficia de statutul de refugiat(29). Prin introducerea unei forme subsidiare de protecție în sistemul european comun de azil, legiuitorul Uniunii nu a intenționat, așadar, să ofere două forme similare de protecție internațională. De altfel, legiuitorul irlandez a instituit două proceduri distincte în vederea examinării cererii de azil și, respectiv, a cererii de protecție subsidiară, cea de a doua putând fi introdusă doar ca urmare a respingerii primei cereri. În ceea ce privește statele membre care au optat pentru o procedură unică, acestea procedează la o examinare a cererii de protecție internațională mai întâi din perspectiva condițiilor stabilite pentru a obține statutul de refugiat(30).
63. În al doilea rând, statutul de refugiat oferă drepturi și avantaje economice și sociale mai extinse decât cele rezultate din acordarea unei protecții subsidiare(31).
64. Așa cum a arătat Curtea în Hotărârea din 22 noiembrie 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), natura drepturilor inerente statutului de refugiat și cea a drepturilor inerente statutului conferit prin protecție subsidiară sunt de altfel diferite(32). În capitolul VII, intitulat „Conținutul protecției internaționale”, Directiva 2004/83 realizează o distincție după cum persoana interesată este un refugiat sau beneficiază de protecție subsidiară(33). În privința beneficiarilor protecției subsidiare, directiva permite statelor membre să adopte condiții mai restrictive în ceea ce privește eliberarea permiselor de ședere sau a documentelor de călătorie(34). Astfel, deși statele membre sunt obligate să acorde refugiaților un permis de ședere cu o durată minimă de trei ani, acestea pot limita durata minimă a permisului respectiv la un an atunci când este acordat persoanelor care beneficiază de protecție subsidiară. Directiva menționată permite de asemenea statelor membre să limiteze accesul la anumite drepturi economice și sociale precum accesul la piața muncii sau la protecție socială(35). Astfel, dacă beneficiarii statutului de refugiat trebuie să poată beneficia de formări legate de locul de muncă în condiții echivalente cu cele aplicabile resortisanților naționali, în schimb, condițiile în care beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară pot avea acces la aceste acțiuni sunt stabilite de statele membre. De asemenea, deși statele membre sunt obligate să acorde beneficiarilor unei protecții internaționale aceeași asistență socială necesară precum cea prevăzută pentru propriii cetățeni, acestea pot limita totuși asistența menționată la prestațiile esențiale în cazul beneficiarilor protecției subsidiare.
65. Ținând seama de aceste elemente, principiul echivalenței, așa cum a fost stabilit de jurisprudența Curții, nu este pertinent, așadar, într‑o situație care privește două tipuri de cereri întemeiate, și una, și cealaltă, pe dreptul Uniunii și ale căror obiect și criterii constitutive sunt distincte(36).
B – Cu privire la principiul efectivității
66. Pentru a furniza instanței de trimitere un răspuns util, propunem examinarea normei naționale de procedură în discuție în litigiul principal din perspectiva principiului efectivității.
67. În consecință, se ridică problema dacă o normă națională de procedură precum cea în discuție în litigiul principal, care impune ca cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară să fie introdusă în termen de 15 zile lucrătoare de la notificarea respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat, poate garanta un acces efectiv al persoanelor care solicită o protecție internațională la drepturile care le sunt conferite prin Directiva 2004/83.
68. Amintim că, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul din 2006, scrisoarea prin care ministrul notifică, în urma respingerii cererii de azil a persoanei interesate, intenția sa de a adopta o hotărâre prin care se dispune returnarea la frontieră trebuie să fie însoțită de un aviz prin care aceasta din urmă este informată că poate solicita, în termen de 15 zile lucrătoare de la data acestei notificări, beneficiul statutului conferit prin protecție subsidiară, precum și un permis temporar de a rămâne pe teritoriu. În acest scop, la scrisoarea menționată sunt anexate o notă de informare privind protecția subsidiară, precum și formularul care permite introducerea cererii. În plus față de datele personale, solicitantul este invitat să comunice toate documentele suplimentare și să detalieze motivele care se raportează în mod specific la împrejurările invocate în sprijinul cererii sale de protecție subsidiară precizând printre altele prejudiciul grav pe care l‑ar putea suferi odată întors în țara sa de origine.
69. În observațiile sale, Comisia apreciază că termenul stabilit la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul din 2006 asigură efectivitatea drepturilor reclamantului, „cu condiția ca cererea să nu fie respinsă pentru unicul motiv că a fost depusă după expirarea termenului, dacă autoritatea națională competentă […] nu poate ignora riscul real de vătămare în caz de returnare la frontieră și dacă există motive serioase și dovedite de a crede că solicitantul va fi expus unui risc real de a fi supus unor vătămări grave precum cele definite la articolul 15 [din Directiva 2004/83]”.
70. Deși împărtășim punctul de vedere potrivită căruia, într‑un contencios precum cel în cauză, trebuie să se dea prioritate prezervării drepturilor cu adevărat esențiale ale solicitantului unei protecții internaționale, nu credem că evaluarea la care trebuie să procedeze autoritatea națională competentă cu privire la existența, în sensul articolului 2 litera (e) și al articolului 15 din Directiva 2004/83, a unui risc de vătămări grave în caz de întoarcere în țara sa de origine își are locul în acest stadiu al procedurii. Interpretarea propusă de Comisie tinde să impună autorității competente să examineze fondul cererii înainte chiar de a examina admisibilitatea acesteia, făcând astfel respectarea unui termen stabilit de lege pur accesorie. Or, dacă este stabilit un termen și constituie o condiție de admisibilitate a cererii, acesta trebuie aplicat în mod obiectiv, pentru a asigura securitatea juridică și tratamentul echitabil al fiecăruia.
71. De aceea, nu împărtășim aprecierea Comisiei.
72. Considerăm, în realitate, că acest termen de 15 zile lucrătoare este insuficient pentru a garanta efectivitatea drepturilor conferite de Directiva 2004/83 persoanelor care solicită protecție subsidiară.
73. Desigur, Curtea a statuat, în Hotărârea din 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), că, în contextul unui regim precum cel în discuție, caracterizat prin două etape procedurale distincte, efectivitatea accesului la statutul conferit prin protecție subsidiară necesită ca „examinarea cererii de protecție subsidiară să intervină într‑un termen rezonabil”(37).
74. Deși impunerea unui termen precum cel în discuție în litigiul principal participă în mod vădit la ducerea la bun sfârșit a procedurii de examinare a cererii de protecție internațională, nu este mai puțin adevărat că acest termen este extrem de scurt.
75. Mai întâi, trebuie să reținem că decizia așteptată prezintă o importanță vitală pentru cel care caută în mod legitim o protecție internațională. Acesta se află într‑o situație umană și materială extrem de dificilă și, prin urmare, nu trebuie să se piardă din vedere faptul că procedura pe care o antamează la autoritățile naționale competente trebuie să permită să se asigure acestuia prezervarea drepturilor sale celor mai importante prin acordarea unei protecții internaționale.
76. În continuare, trebuie să se țină seama de dificultățile pe care solicitantul le poate întâlni, de exemplu din cauza limbii sale, nu numai pentru a înțelege normele de procedură, ci și pentru a‑și cunoaște drepturile și obligațiile. Deși există asistență judiciară, trebuie să se constate, în prezenta cauză, că RLS a refuzat să o asiste pe doamna Danqua în cadrul demersurilor sale pentru obținerea protecției subsidiare, preferând să prezinte în numele acesteia o cerere de acordare a unei autorizații de ședere din motive umanitare.
77. În sfârșit, trebuie să se țină seama de asemenea de dificultățile materiale susceptibile să întârzie primirea corespunzătoare a notificării. Astfel, nu putem compara situația solicitantului unei protecții internaționale, care nu este altceva decât un individ aflat în căutarea unui refugiu, cu situația oricărui alt cetățean cu domiciliul pe teritoriul statului membru gazdă. Solicitantul unei protecții internaționale nu va dispune de o adresă fixă pe acest teritoriu și va fi susceptibil să se deplaseze pe perioada în care cererea sa de acordare a dreptului de azil este examinată. În speță, examinarea cererii formulate de doamna Danqua și prin care se urmărește obținerea statutului de refugiat a durat 10 luni. Reiese din informațiile comunicate cu ocazia ședinței că aceasta trăiește, la ora actuală, într‑un hostel. Nu este deci exclus ca, în acest interval, doamna Danqua să își fi schimbat adresa fără a informa autoritățile naționale competente în acest sens.
78. Dacă adăugăm la aceasta privarea psihologică în care se poate afla solicitantul, nu ne putem expune, așadar, riscului ca acest individ, aflat în căutarea protecției internaționale, să fie împiedicat să introducă o cerere de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară ca urmare a unui termen prea scurt, în condițiile în care ar avea dreptul la aceasta.
79. Având în vedere aceste elemente care țin, pe de o parte, de caracterul fundamental al protecției care trebuie acordată persoanelor care riscă, în țara lor de origine, vătămări grave și, pe de altă parte, de o situație umană și materială și materială dificilă cu care se confruntă aceste persoane în statul membru gazdă, un termen precum cel prevăzut la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul din 2006 nu permite, așadar, în opinia noastră, să se asigure efectivitatea accesului la statutul conferit prin protecție subsidiară.
80. Trebuie să se stabilească totuși un termen în locul legiuitorului național?
81. Credem că nu.
82. Pe de o parte, stabilirea normei naționale de procedură în discuție în litigiul principal ține, astfel cum am văzut la punctele 39-41 din prezentele concluzii, de autonomia procedurală a Irlandei.
83. Pe de altă parte, aceasta nu ar avea niciun sens în măsura în care o asemenea normă de procedură, prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul din 2006, nu mai este în vigoare la ora actuală. Amintim astfel că, în urma reformei pe care a inițiat‑o în 2015, Irlanda a eliminat sistemul dual care caracteriza până mai ieri procedura de acordare a unei protecții internaționale în favoarea unei proceduri unice în cursul căreia autoritățile competente examinează cererea de azil formulată de persoana interesată în lumina a două forme de protecție internațională. În consecință, nu își mai are locul o normă națională de procedură precum cea în discuție în litigiul principal, prin care se stabilește termenul în care trebuie introdusă cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară în urma respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat.
84. În aceste condiții, în ceea ce privește cererile de acordare a unei protecții internaționale introduse sub imperiul vechii reglementări, credem că revine instanței naționale competente sarcina de a verifica dacă termenul în care a fost formulată cererea de protecție subsidiară este rezonabil.
85. În această privință, considerăm că aceasta trebuie să țină seama de ansamblul circumstanțelor umane și materiale care înconjoară examinarea cererii de protecție internațională.
86. Ea trebuie îndeosebi să analizeze dacă persoana interesată a fost pusă într‑o situație care să îi permită să își exercite drepturile într‑o manieră efectivă, luând printre altele în considerare susținerea de care a beneficiat aceasta la îndeplinirea demersurilor sale și în special asistența judiciară de care a putut profita sau de care a fost privată.
87. Instanța națională competentă trebuie deopotrivă să țină seama de data la care persoana interesată a luat cunoștință de notificarea prin care este informată cu privire la respingerea cererii sale de acordare a statutului de refugiat și de ordinul de returnare la frontieră adoptat de ministru.
88. În prezenta cauză, apreciem că doamna Danqua nu a fost în mod vădit pusă într‑o situație care să îi permită să introducă cererea sa de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară în termenul stabilit de legislația națională în cauză și deci să exercite drepturile care îi sunt recunoscute de Directiva 2004/83 într‑o manieră efectivă.
89. În primul rând, reprezentantul doamnei Danqua a arătat, cu ocazia ședinței, că aceasta este analfabetă și că nu a fost niciodată informată cu privire la modalitățile procedurii, îndeosebi cu privire la normele care guvernează prelungirea termenului aferent depunerii unei cereri de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară.
90. În al doilea rând, așa cum reiese din decizia de trimitere, RLS a refuzat să o asiste pe doamna Danqua în cadrul acestei cereri, preferând să introducă în numele acesteia o cerere de acordare a unei autorizații de ședere din motive umanitare. Numai după respingerea acestei cereri și adoptarea, împotriva doamnei Danqua, a unei măsuri de expulzare, aceasta și‑a asigurat serviciile unui avocat ales, care a introdus cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară.
91. În al treilea rând, trebuie admis că procedura la care a fost expusă doamna Danqua, caracterizată printr‑o multitudine de etape și de statute distincte, este susceptibilă să inducă în eroare pe oricine nu este familiar cu procedura. Astfel, în condițiile în care cererea sa de acordare a „statutului de refugiat” a fost respinsă, RLS, refuzând să o asiste în cadrul unei cereri de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară, a prezentat în numele său o „cerere de autorizație de ședere din motive umanitare”. Doar de la momentul respingerii acestei cereri și al „ordinului de returnare la frontieră”, noul consilier juridic al persoanei interesate a introdus, așadar, „cererea sa de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară”. Câte norme de procedură aplicabile, atâtea statuturi diferite.
92. În al patrulea rând, deși este cert că doamna Danqua a depus efectiv cererea sa de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară la 8 octombrie 2013, respectiv la doi ani și opt luni de la notificarea respingerii cererii sale de azil, trebuie cu toate acestea să se țină seama de faptul că persoana interesată a introdus această cerere la 10 zile lucrătoare după respingerea, la 23 septembrie 2013, a cererii sale de autorizație de ședere din motive umanitare.
93. Având în vedere aceste elemente, considerăm că cererea formulată de persoana interesată ar trebui examinată în mod corespunzător.
94. Ținând seama de aceste considerații, propunem, așadar, Curții să declare că principiul efectivității trebuie interpretat în sensul că se opune unei norme naționale de procedură precum cea în discuție în litigiul principal, care impune ca cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară să fie introdusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data notificării respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat.
95. Revine instanței naționale competente sarcina de a aprecia dacă termenul în care a fost introdusă cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară este rezonabil, ținând seama de ansamblul circumstanțelor umane și materiale care înconjoară examinarea cererii de protecție internațională. În acest scop, aceasta trebuie să analizeze dacă persoana interesată a fost pusă într‑o situație care să îi permită să își exercite drepturile într‑o manieră efectivă luând printre altele în considerare condițiile în care aceasta din urmă a fost asistată la îndeplinirea demersurilor sale, precum și condițiile în care i‑a fost notificată respingerea cererii de acordare a statutului de refugiat.
IV – Concluzie
96. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă Court of appeal (Curtea de Apel, Irlanda) după cum urmează:
„Principiul efectivității trebuie interpretat în sensul că se opune unei norme naționale de procedură precum cea în discuție în litigiul principal, care impune ca cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară să fie introdusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data notificării respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat.
Revine instanței naționale competente sarcina de a aprecia dacă termenul în care a fost introdusă cererea de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară este rezonabil, ținând seama de ansamblul circumstanțelor umane și materiale care înconjoară examinarea cererii de protecție internațională. În acest scop, aceasta trebuie să analizeze dacă persoana interesată a fost pusă într‑o situație care să îi permită să își exercite drepturile într‑o manieră efectivă luând printre altele în considerare condițiile în care aceasta din urmă a fost asistată la îndeplinirea demersurilor sale, precum și condițiile în care i‑a fost notificată respingerea cererii de acordare a statutului de refugiat.”