STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
ze dne 10. března 2005 (1)
Věc C‑503/03
Komise Evropských společenství
proti
Španělskému království
„Směrnice 64/221/EHS – Státní příslušníci třetí země, kteří uzavřeli sňatek s občany Unie – Právo na vstup a pobyt – Omezení z důvodu veřejného pořádku – Schengenský informační systém – Záznam pro účely odepření vstupu – Povinnost odůvodnění“
I – Úvod
1. V tomto řízení o nesplnění povinnosti členským státem uplatňuje Komise, že Španělské království porušilo v mnoha ohledech směrnici 64/221/EHS(2). Tato směrnice konkretizuje podmínky, při jejichž splnění jsou členské státy oprávněny omezit právo na vstup a pobyt cizinců z jiných členských států, jakož i jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.
2. Předmětem projednávaného sporu je správní praxe ve Španělsku, v rámci které není státním příslušníkům třetích států bez dalšího přezkumu jednotlivého případu povolen vstup na území ani uděleno vízum, pokud jsou dotčené osoby zaznamenané v počítačově podporovaném Schengenském informačním systému (dále jen SIS) jakožto osoby, o kterých byl pořízen záznam pro účely odepření vstupu. Komise je toho názoru, že tento automatismus není v souladu s výše uvedenou směrnicí, pokud se u cizinců ze třetích států jedná o rodinné příslušníky občanů Unie. Španělské království se hájí především tím, že jeho správní praxe odpovídá zásadám Úmluvy k provedení Schengenské dohody(3) (dále jen ÚPSD). V tomto řízení tak vyvstává otázka, zda jsou příslušná ustanovení schengenského acquis v souladu s právem Společenství a jak je třeba řešit případný rozpor.
II – Právní rámec
A – Směrnice 64/221
3. Komise vytýká porušení následujících článků této směrnice:
„Článek 1
1. Tato směrnice se vztahuje na státní příslušníky jednoho členského státu, kteří pobývají v jiném členském státě Společenství nebo do něj cestují buď za účelem výkonu zaměstnání nebo samostatně výdělečné činnosti, nebo jako příjemci služeb.
2. Tato ustanovení se vztahují rovněž na manžela nebo manželku a rodinné příslušníky, kteří splňují podmínky nařízení a směrnic přijatých v této oblasti k provedení Smlouvy.
Článek 2
1. Tato směrnice se vztahuje na všechna opatření přijatá členskými státy z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, která upravují vstup na jejich území, vydávání nebo prodlužování platnosti povolení k pobytu nebo vyhošťování z jejich území.
2. Na tyto důvody se není možné odvolávat pro hospodářské účely.
Článek 3
1. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti se musí zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby.
2. Odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
[…]
Článek 6
Zúčastněná osoba je informována o důvodech týkajících se veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na nichž je v jejím případě založeno rozhodnutí, pokud to není v rozporu s bezpečností daného státu.“
4. Tato směrnice bude dne 29. dubna 2006 nahrazena směrnicí 2004/38/ES(4).
B – Schengenské acquis
5. Částí schengenského acquis je SIS. Jde o mezistátní databanku, která se skládá z národních jednotek a technické podpůrné jednotky ve Štrasburku. SIS umožňuje orgánům vyhledávat informace o osobách a předmětech, zvláště v rámci řízení o udělování víz, v souvislosti s kontrolou na vnějších hranicích, jakož i v rámci ověřování a kontrol policejními a celními orgány na území států, které jsou stranami Schengenské dohody. Systém byl vytvořen k vyrovnání deficitu bezpečnosti vyvolaného odstraňováním kontrol na vnitřních hranicích těchto států. Projednávaný případ se týká záznamu cizinců pro účely odepření vstupu. Relevantní jsou v tomto ohledu zejména následující ustanovení ÚPSD, jakož i prohlášení výkonného výboru, zřízeného touto úmluvou:
1. Úmluva k provedení Schengenské dohody
6. Článek 1 ÚPSD definuje pojem „cizince“ jako jakákoliv osoba, která není státním příslušníkem členských států Evropských společenství.
7. Článek 5 ÚPSD upravuje vstup cizinců do schengenského prostoru na omezenou dobu pobytu. Toto ustanovení zní následovně (výňatek):
„1. Pro pobyt, který netrvá déle než tři měsíce, může být cizinci povolen vstup na území smluvních stran, pokud splňuje tyto podmínky:
[…]
d) není veden jako osoba, které má být odepřen vstup.
[…]
2. Cizinci, který nesplňuje všechny tyto podmínky, musí být vstup na území smluvních stran odepřen, ledaže smluvní strana pokládá z humanitárních důvodů nebo z důvodů národního zájmu nebo na základě mezinárodních závazků za nezbytné se od této zásady odchýlit. V tom případě bude přijetí omezeno na území dotyčné smluvní strany, která o tom musí uvědomit ostatní smluvní strany.“
8. Články 15 a 16 ÚPSD obsahují paralelní úpravu k článku 5 ÚPSD pro udělování víz. Tato mohou být v zásadě udělována pouze, pokud cizinec splňuje podmínku vstupu uvedenou v čl. 5 odst. 1 písm. d) ÚPSD. Odchylně od této úpravy však může být vízum uděleno z některého z důvodů uvedených v čl. 5 odst. 2 ÚPSD též existuje-li záznam o osobě pro účely odepření vstupu. Platnost tohoto víza je prostorově omezena na území toho členského státu, který uděluje vízum.
9. Článek 96 ÚPSD upravuje zde relevantní kategorie záznamů v SIS pro účely odepření vstupu:
„1. Údaje týkající se cizinců, o kterých je veden záznam pro účely odepření vstupu, jsou zařazeny na základě vnitrostátního záznamu vyplývajícího z rozhodnutí přijatých příslušnými správními orgány a soudy v souladu s procesními předpisy, které stanoví vnitrostátní právní předpisy.
2. Rozhodnutí se mohou zakládat na tom, že přítomnost cizince na území smluvní strany představuje ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo bezpečnosti státu.
Může to být zejména případ
a) cizince, který byl odsouzen pro trestný čin, na který se vztahuje trest odnětí svobody v délce nejméně jednoho roku;
b) cizince, proti kterému existuje důvodné podezření, že spáchal závažné trestné činy včetně těch, jež jsou uvedeny v článku 71, nebo proti kterému existují konkrétní důkazy, že zamýšlí spáchat tyto činy na území smluvní strany.
3. Rozhodnutí se mohou rovněž zakládat na skutečnosti, že cizinec byl vyhoštěn, navrácen nebo vypovězen, přičemž tato opatření nebyla odložena ani zrušena, obsahují zákaz vstupu, případně pobytu a zakládají se na porušení vnitrostátních právních předpisů o vstupu nebo pobytu cizinců.“
10. Článek 94 odst. 3 ÚPSD taxativně definuje údaje, které se zařazují do SIS. Podle tohoto ustanovení se důvody záznamu o osobě, které má být odepřen vstup, v SIS neuvádějí.
11. Podle článku 134 ÚPSD se ustanovení této úmluvy uplatňují pouze, pokud jsou slučitelná s právem Společenství. Článek 142 ÚPSD stanoví v souvislosti se vztahem ÚPSD a úmluv mezi členskými státy Evropských společenství, že je třeba v případě rozporu ÚPSD nahradit nebo změnit.
2. Výklad pojmu „cizinec“
12. Podmínky záznamu cizince v SIS byly blíže definovány Prohlášením výkonného výboru ze dne 18. dubna 1996 o určení pojmu „cizinec“(5):
„Se zřetelem k uplatnění článku 96 Úmluvy k provedení Schengenské dohody
nebudou osoby zvýhodněné na základě práva Společenství v zásadě uvedeny na společném seznamu osob, kterým má být odepřen vstup na území.
Níže uvedené osoby, které jsou zvýhodněné na základě práva Společenství, však mohou být uvedeny na společném seznamu, pokud jsou podmínky takového zařazení v souladu s právem Společenství:
a) Rodinní příslušníci občanů Unie, kteří jsou státními příslušníky třetího státu a kterým přiznává právní akt přijatý na základě Smlouvy o založení Evropského společenství právo na vstup a pobyt v členském státě.
b) […]
Jestliže se zjistí, že osoba zapsaná do společného seznamu osob, kterým má být odepřen vstup, je osobou zvýhodněnou na základě práva Společenství, je možné ponechat ji na seznamu jen tehdy, pokud je to v souladu s právem Společenství. Nejedná-li se o takový případ, provede členský stát, který uvedenou osobu zařadil do seznamu, všechna potřebná opatření k tomu, aby tato osoba byla ze seznamu vyškrtnuta.“ (neoficiální překlad).
C – Schengenský protokol
13. Acquis, které vzešlo z mezinárodní spolupráce mezi státy Schengenských dohod, bylo ode dne vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost dne 1. května 1999 začleněno do Evropské unie. Přitom byly státy Schengenských dohod zmocněny k užší spolupráci. Protokol o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie(6), přijatý za tímto účelem, stanoví v preambuli mj.:
„BEROUCE NA VĚDOMÍ, že dohody podepsané některými členskými státy Evropské unie dne 14. června 1985 a dne 19. června 1990 v Schengenu […] mají za cíl prohloubit evropskou integraci a zejména umožnit Evropské unii rychleji se vyvinout v prostor svobody, bezpečnosti a práva,
[…]
POTVRZUJÍCE, že ustanovení schengenského acquis jsou použitelná jen v té míře, v jaké jsou slučitelná s právem Evropské unie a Společenství, […]“
14. Podle článku 1 věty druhé Schengenského protokolu se užší spolupráce uskutečňuje na základě schengenského acquis v institucionálním a právním rámci Evropské unie při dodržování příslušných ustanovení Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o založení Evropského společenství.
15. Podle druhé věty druhého pododstavce čl. 2 odst. 1 Schengenského protokolu Rada podle příslušných ustanovení Smluv jednomyslným rozhodnutím určí právní základ všech ustanovení a rozhodnutí, která tvoří schengenské acquis.
D – Rozhodnutí 1999/436/ES
16. Tomuto požadavku Schengenského protokolu vyhověla Rada do značné míry rozhodnutím 1999/436/ES(7). Tímto rozhodnutím byl článku 5 ÚPSD [s výjimkou odst. 1 písm. e)] určen jako právní základ čl. 62 odst. 2 písm. a) ES. Článkům 15 a 16 ÚPSD byl určen jako právní základ čl. 62 odst. 2 písm. b) ES.
17. Rada však nedospěla ke shodě, pokud jde o určení právního základu ustanovení o SIS (tedy mj. článku 96 ÚPSD), článků 134 a 142 ÚPSD, jakož i prohlášení výkonného výboru. Tato ustanovení se tedy považují podle čl. 2 odst. 1 čtvrtého pododstavce Schengenského protokolu až do přijetí jiného rozhodnutí za právní akty, jejichž právním základem je hlava VI Smlouvy o EU.
III – Skutkový stav a předběžné řízení
18. Komise zahájila předběžné řízení na základě stížností dvou alžírských státních příslušníků – pana Farida a pana Bouchaira. Tito uvedli následující skutečnosti:
19. Pan Farid uzavřel sňatek se španělskou státní příslušnicí a bydlí se svou rodinou v Dublinu. Při svém příletu z Alžíru na letiště v Barceloně dne 5. února 1999 byl panu Faridovi odepřen vstup na území Španělského království. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že pan Farid byl Spolkovou republikou Německo zařazen v SIS jako osoba, které má být odepřen vstup. Vízum, o jehož udělení bylo žádáno dne 17. září 1999 u španělského velvyslanectví v Dublinu, bylo odmítnuto dopisem ze dne 17. prosince 1999 ze stejných důvodů.
20. Také pan Bouchair uzavřel sňatek se španělskou státní příslušnicí. Bydlí s ní v Londýně. Při přípravě dovolené se svou manželkou požádal pan Bouchair španělské velvyslanectví o udělení víza pro vstup na území tohoto členského státu. Žádost byla dne 9. května 2000 zamítnuta. Další žádost byla také neúspěšná. V odůvodnění rozhodnutí bylo vždy uvedeno, že pan Bouchair nesplnil podmínky čl. 5 odst. 1 ÚPSD. V rámci předběžného řízení vyšlo najevo, že vízum nebylo uděleno, neboť také tento žadatel byl veden jako osoba, které má být odepřen vstup.
21. Podle vyjádření účastníků řízení se záznamy v obou případech opíraly o odsouzení pro trestný čin. Panu Faridovi byl v roce 1994 německým soudem uložen peněžitý trest za jízdu motorovým vozidlem bez řidičského oprávnění. Panu Bouchairovi byl uložen trest odnětí svobody v délce trvání pěti měsíců, protože před uzavřením manželství se španělskou státní příslušnicí podal ve Spolkové republice Německo pod falešným jménem žádost o azyl.
22. Komise vyzvala Španělské království dopisem ze dne 23. dubna 2001, aby zaujalo stanovisko ke stížnostem. Španělská vláda nato potvrdila vylíčené skutkové okolnosti. Odmítla však výtku, že napadenou správní praxí porušila směrnici 64/221. Ve svém odůvodněném stanovisku ze dne 26. června 2002 Komise blíže rozvedla svůj názor. Bez ohledu na to setrvala španělská vláda na svém právním názoru.
23. Nato podala Komise dne 27. listopadu 2003 žalobu podle čl. 226 odst. 2 ES.
IV – Návrhy účastníků řízení
24. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
1. určil, že Španělské království tím, že odmítlo dvěma osobám, státním příslušníkům třetích zemí a rodinným příslušníkům občanů Evropské unie, udělit vízum a odepřelo vstup na španělské území jen z toho důvodu, že byly vedeny (na žádost členského státu) v seznamech Schengenského informačního systému jako osoby, kterým má být odepřen vstup, a tím, že nedostatečně odůvodnilo odmítnutí udělení víza a odepření vstupu, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 1, 2, 3 a 6 směrnice 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví;
2. uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.
25. Španělské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
1. zamítl žalobu;
2. uložil žalujícímu orgánu náhradu nákladů řízení.
V – Právní posouzení
26. Komise zakládá svou žalobu na dvou žalobních důvodech. Nejprve vytýká Španělsku, že jeho správní praxe nerespektuje hmotněprávní podmínky práva Společenství – zvláště směrnice 64/221 – za kterých smí být omezen volný pohyb cizince z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Dále uplatňuje, že zamítavá rozhodnutí španělských orgánů byla také vždy nedostatečně odůvodněna.
27. Španělská vláda se hájí tím, že praxe španělských orgánů odpovídá ustanovením ÚPSD. Pokud je rodinný příslušník občana Unie veden v SIS jako osoba, které má být odepřen vstup a z tohoto důvodu mu byl odepřen vstup nebo odmítnuto udělení víza, ačkoliv nebyly dány podmínky směrnice 64/221, je třeba tuto skutečnost vytýkat podle Španělského království výlučně členskému státu, který pořídil záznam.
28. V tomto ohledu je nejprve třeba upřesnit, že se toto řízení o nesplnění povinnosti státem netýká záznamu stěžovatelů Farida a Bouchaira pro účely odepření vstupu. Za tento záznam odpovídá podle čl. 105 ÚPSD výhradně členský stát pořizující záznam, zde Německo.
29. Předmětem tohoto řízení o nesplnění povinnosti státem není záznam v SIS, ale navazující otázka o jeho účincích. Jinými slovy, je v souladu se směrnicí 64/221, když členský stát odepře rodinnému příslušníku občana Unie vstup, respektive odmítne udělit vízum, bez dalšího přezkumu jen z toho důvodu, že je žadatel veden jiným členským státem jako osoba, které má být odepřen vstup?
30. V tomto ohledu je nesporné, že španělské orgány jednaly v souladu s ÚPSD. Články 5 a 15 ÚPSD totiž nerozlišují, zda se u cizince, kterému je odepřen vstup nebo odmítnuto udělení víza, jedná o osobu zvýhodněnou na základě práva Společenství nebo o jiného cizince. Pouze na základě znění těchto ustanovení by měl být tedy při existenci záznamu v SIS odepřen vstup, respektive odmítnuto udělení víza. Výhrady Komise mohou být tedy opodstatněné pouze tehdy, jestliže ustanovení ÚPSD nemají přednost před směrnicí 64/221.
A – Ke vztahu ÚPSD ke směrnici 64/221
31. Španělská vláda opakovaně zdůrazňuje, že příslušné předpisy ÚPSD jsou v důsledku začlenění schengenského acquis Amsterodamskou smlouvu součástí práva Společenství. Vychází proto zjevně z předpokladu, že praxe orgánů, která je v souladu s ÚPSD, nemůže porušovat právo Společenství. Tento názor by byl správný zvláště tehdy, pokud by ustanovení ÚPSD o odepření vstupu měla přednost před směrnicí 64/221.
32. Co se týče období před nabytím platnosti Amsterodamské smlouvy včetně Schengenského protokolu, vyplývá však z článku 134 ÚPSD, že ustanovení ÚPSD jsou použitelná jen tehdy, pokud jsou v souladu s právem Společenství(8). Podle toho je třeba odepření vstupu pana Farida dne 5. února 1999 – tedy před začleněním schengenského acquis – posuzovat podle směrnice 64/221.
33. Nic jiného neplatí od začlenění schengenského acquis. Schengenský protokol potvrzuje úpravu článku 132 ÚPSD. Článek 1 věta prvá protokolu zmocňuje státy Schengenské dohody navázat mezi sebou užší spolupráci v rámci schengenského acquis. Podle věty druhé se tato spolupráce uskutečňuje v institucionálním a právním rámci Evropské unie při dodržování příslušných ustanovení Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o založení Evropského společenství. Třetí odstavec preambule protokolu nakonec objasňuje, že ustanovení schengenského acquis jsou použitelná jen v té míře, v jaké jsou slučitelná s právem Evropské unie a Společenství. To odpovídá obecným ustanovením o užší spolupráci, která nesmí podle čl. 43 písm. e) EU narušovat acquis communautaire.
34. Již podle ÚPSD a Schengenského protokolu je tudíž vyloučen konflikt mezi ÚPSD a směrnicí 64/221. Španělsko se proto nemůže pro odůvodnění své praxe dovolávat ÚPSD.
B – Ke směrnici 64/221
35. Proto je třeba přezkoumat, zda je chování španělských orgánů v souladu se směrnicí 64/221. K tomu je nejprve třeba se zabývat žalobním důvodem týkajícím se odepření vstupu, jakož i odmítnutí udělení víz a následně žalobním důvodem ohledně nedostatečného odůvodnění těchto rozhodnutí.
1. K žalobnímu důvodu odepření vstupu a odmítnutí udělení víz
36. Komise zastává názor, že volný pohyb pánů Farida a Bouchaira by mohl být omezen z důvodů veřejné bezpečnosti pouze na základě směrnice 64/221. Španělské orgány nerespektovaly požadavky této směrnice, a porušily tak právo Společenství, když odmítly udělení víza a odepřely vstup.
37. Právní postavení cizinců, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie a legálně se zdržují v některém členském státě(9), se ohledně volného pohybu osob blíží postavení občanů Unie. Zákonodárce Společenství uznal význam zabezpečení ochrany rodinného života státních příslušníků členských států pro odstranění překážek výkonu základních svobod zaručených Smlouvou. Proto rozšířil v nařízeních a směrnicích o volném pohybu osob uplatnění práva Společenství v oblasti vstupu a pobytu na území členských států na manžele nebo manželky státních příslušníků, na které se vztahují tato ustanovení(10). Účastníci řízení nezpochybňují, že rodinní příslušníci občanů Unie mají zásadně nárok na vstup nebo na udělení vstupního víza podle práva Společenství.
38. Za současného stavu práva Společenství však nejsou občané Unie a jejich rodinní příslušníci oprávněni pobývat a pohybovat se na území jiného členského státu bez omezení(11). Právo Společenství a zvláště článek 2 směrnice 64/221 připouštějí přijetí opatření vůči příslušníkům jiných členských států, která nejsou možná vůči vlastním státním příslušníkům, zejména z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Například mohou členské státy za jistých restriktivně vymezených podmínek vyhostit příslušníky státu ES, nikoliv však vlastní státní příslušníky(12).
39. Španělská vláda se domnívá, že odepření vstupu a odmítnutí udělení víza je odůvodněné z hlediska veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, pokud jsou dotčení cizinci vedeni v SIS jako osoby, kterým má být odepřen vstup.
40. Proti tomu je však třeba namítnout, že směrnice 64/221 stanovuje úzké meze uplatnění důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Podle čl. 3 odst. 1 se opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Odsouzení pro trestný čin samo o sobě nemůže podle odstavce 2 odůvodnit přijetí takových opatření. Nestačí tedy, že rušení veřejného pořádku spočívá v „pouhém porušení zákona“(13) nebo dřívějším odsouzení pro trestný čin(14).
41. Soudní dvůr proto vždy zdůrazňoval, že výhrada veřejného pořádku je výjimkou ze základní zásady volného pohybu osob, kterou je třeba vykládat restriktivně a jejíž dosah nemohou členské státy určovat jednostranně(15). Opatření veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti mohou tedy odůvodňovat omezení volného pohybu osob jen tehdy, pokud existuje skutečná a dostatečně závažná hrozba, jíž je dotčen základní zájem společnosti(16). Členské státy mohou odepřít vstup nebo pobyt na své území pouze těm, jejichž přítomnost sama o sobě představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví(17).
42. Restriktivní použití této výjimky je vyžadováno zejména také na ochranu rodinného života(18) státních příslušníků členských států. Její zaručení je jednak významné pro odstranění překážek, které brání výkonu základních svobod zaručených Smlouvou(19). Kromě toho může představovat zásah do práva občana Unie na respektování rodinného života(20), pokud je blízkému příbuznému odepřen vstup nebo pobyt v členském státě, ve kterém občan Unie bydlí (např. manželovi, který využívá svého práva volného pohybu)(21).
43. Za těchto okolností je zřejmé, že záznam v SIS nemůže být dostatečnou indicií pro existenci „skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby pro základní zájem společnosti“, pokud se záznam zakládá pouze na článku 96 ÚPSD. Záznam totiž v zásadě nevyžaduje, aby byly splněny – restriktivní – podmínky, které stanoví právo Společenství na opatření k omezení volného pohybu osob z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Tak může být podle čl. 96 odst. 2 písm. a) ÚPSD pořízen záznam o cizinci, pokud byl odsouzen pro trestný čin, na který se vztahuje trest odnětí svobody v délce nejméně jednoho roku. Oproti tomu vyzdvihuje čl. 3 odst. 2 směrnice 64/221, že opatření k omezení volného pohybu právě nemůže být založeno na samotném odsouzení pro trestný čin. Dále je záznam pro účely odepření vstupu podle čl. 96 odst. 3 ÚPSD stanoven také pro případ, že byla proti cizinci provedena určitá opatření z oblasti cizineckého práva, nezávisle na tom, zda představuje přítomnost cizince na území státu Schengenských dohod ohrožení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku(22).
44. Španělská vláda proti tomu namítá, že členský stát může pořídit záznam pro účely odepření vstupu vůči cizinci, který je zvýhodněn na základě práva Společenství jen tehdy, pokud jsou splněny také podmínky směrnice 64/221. Orgán proto není povinen provést opakovaný přezkum splnění podmínek směrnice, když má v úmyslu cizinci zaznamenaném v SIS odepřít vstup nebo odmítnout udělení víza.
45. Tento názor je založený na správné úvaze, že již záznam pro účely odepření vstupu u cizince, který je zvýhodněnou osobou podle práva Společenství, by porušoval právo Společenství, pokud by v době záznamu nebyly splněny podmínky směrnice 64/221. Rozhodnutí výkonného výboru shodně zdůrazňuje, že o těchto cizincích může být pořízen záznam pouze tehdy, pokud jsou splněny uvedené podmínky. Na první pohled by bylo možné spolu se španělskou vládou připustit, že ohledně cizinců, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie, může být proveden záznam v SIS jen tehdy, jestliže jejich přítomnost v schengenském prostoru představuje skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu, kterou je dotčen základní zájem společnosti, a tím odůvodňuje odepření vstupu podle směrnice 64/221(23). Převzetí tohoto zjištění státu, který provedl záznam, členským státem, který konzultuje SIS, odpovídá zásadě loajální spolupráce(24) tak, jak je uplatňována v oblasti základních svobod jako vzájemné uznávání(25).
46. Právní postavení rodinného příslušníka občana Unie tak, jak vyplývá zvláště ze směrnice 64/221, však zakazuje používat vzájemné uznávání, které je určeno k prosazování základních svobod, za účelem omezení těchto svobod tím, že bude odepřen vstup bez vlastního zkoumání, zda jsou dány podmínky opatření veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku podle směrnice 64/221(26).
47. To je zřejmé tehdy, pokud je záznam v SIS protiprávní. V takovém případě by odvoláním se na záznam přetrvávalo předchozí porušení práva Společenství státem, který provedl záznam, a zároveň by to způsobilo nové porušení práva.
48. Projednávané případy nadto ukazují, že i záznam pro účely odepření vstupu, který byl původně pořízen pravděpodobně v souladu s právem, nemusí být dostatečnou indicií ohrožení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Zde může zůstat otevřena otázka, zda důvody pro záznam pana Bouchaira – jízda bez řidičského oprávnění – a pana Farida – podvodná žádost o azyl – mohly v okamžiku provedení záznamu odůvodnit odepření vstupu, kdyby byly bývaly obě osoby v okamžiku pořízení záznamu osobami zvýhodněnými podle práva Společenství. V každém případě však není zřejmé, jak tyto trestné činy mohly být v okamžiku odepření vstupu do Španělska, respektive zamítnutí žádostí o udělení víz, dostatečným důvodem pro to, aby pouhá přítomnost obou osob v schengenském prostoru představovala skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu, kterou by byl dotčen základní zájem společnosti.
49. Na tyto jednotlivé případy nelze také nahlížet jako na výjimky, avšak jsou příkladem strukturálních nedostatků zpracování údajů v SIS, pokud jde o rodinné příslušníky občanů Unie. Aby bylo zaručeno, že záznam rodinných příslušníků občanů Unie pro účely odepření vstupu odpovídá vždy požadavkům směrnice 64/221 na důvody veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, musel by totiž stát, který provedl záznam, neustále přezkoumávat, zda je záznam nadále v souladu s právem. Podle čl. 112 odst. 1 věty druhé ÚPSD je však členský stát, který pořídil záznam, povinen prověřit potřebu dalšího uchovávání až tři roky po jeho zařazení.
50. I kdyby měl členský stát, který pořídil záznam, snahu neustále přezkoumávat záznam u cizinců zvýhodněných na základě práva Společenství, prakticky by to nebyl schopen pravidelně vykonávat. Zaznamenaná osoba se totiž už na základě záznamu nebude zdržovat ani na území členského státu, který záznam pořídil, ani na území jiných států Schengenské dohody. Proto je nepravděpodobné, že se členský stát, který pořídil záznam, vůbec dozví, že se cizinec později stane – například z důvodu uzavření sňatku – osobou zvýhodněnou na základě práva Společenství nebo že odpadly původní důvody veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku.
51. Toto ilustruje přinejmenším případ pana Bouchaira, na kterého se na základě sňatku s občankou Unie uzavřeného po záznamu začala vztahovat ochrana práva Společenství(27). Jelikož však žije mimo schengenský prostor – ve Velké Británii – měly státy Schengenské dohody možnost získat informaci o změně jeho statusu až při jeho pokusu o vstup do Španělska. V praxi nebylo v žádném okamžiku přezkoumáváno a zjišťováno, zda jsou splněny podmínky směrnice 64/221.
52. Záznam v SIS proto nemůže být považován za dostatečnou indicii toho, že jsou splněny hmotněprávní podmínky, které ukládá právo Společenství členským státům pro přijetí opatření k omezení volného pohybu osob z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku.
53. Nezávisle na aktuálnosti a správnosti dat SIS však španělská vláda také přehlédla skutečnost, že rozhodnutí o opatření veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku podle směrnice 64/221 nemůže být delegováno na jiný členský stát – stát pořizující záznam. Občané Unie a jejich rodinní příslušníci mají totiž podle směrnice 64/221 nárok na to, aby orgán rozhodující o vstupu nebo o vízu posoudil ve věci sám, zda je omezení volného pohybu osob z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku legální(28). Naopak automatické odepření – např. z důvodu předchozího odsouzení za trestný čin – by bylo neslučitelné se směrnicí 64/221(29).
54. Tak tomu je proto, že volný pohyb osob může být omezen z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku pouze tehdy, jestliže je skutečná a dostatečně závažná hrozba pro základní zájem společnosti také aktuální. Musí tedy existovat v okamžiku, ve kterém je příslušné opatření nařízeno(30). Nutnost nového rozhodnutí je zjevná, pokud – jako zde – mezi záznamem osoby příslušným orgánem jednoho členského státu a např. jejím navrácením v místě hraniční kontroly jiného členského státu již uplynulo několik let.
55. Navíc vztah pravidla a výjimky mezi volným pohybem osob a opatřeními veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku zakazuje, aby byla rozhodnutí činěna automaticky – tedy bez samostatného zkoumání. Výhrada veřejného pořádku není předběžnou podmínkou pro získání práva na vstup a pobyt, je spíše v jednotlivém případě za existence vhodných důvodů pouhým oprávněním k omezení výkonu práva odvozeného přímo ze Smlouvy(31). Rodinný příslušník občana Unie má tedy zásadně nárok na vstup a pobyt na území členského státu, který může být omezen pouze výjimečně z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Soudní dvůr názorně vyjádřil dosah právního postavení občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, když určil, že směrnice 64/221 připouští omezení volného pohybu osob pouze v extrémních případech, které stanoví(32). Břemeno takového odůvodnění je v tomto ohledu na straně členského státu, který činí rozhodnutí.
56. Záznam v SIS však fakticky neumožňuje přezkum toho, zda jsou dány důvody veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, které umožňují omezení volného pohybu osob. Podle článku 94 ÚPSD se do SIS zapíše totiž jen to, že je dotyčnému třeba odepřít vstup, nikoliv však důvod záznamu.
57. Automatické převzetí záznamu v SIS – tj. delegování rozhodnutí na orgány pořizující záznam – by tudíž nutně odporovalo požadavkům směrnice 64/221 na přijetí opatření veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku.
58. Z hlediska států Schengenské dohody by krom toho bylo v rozporu se smyslem a účelem prohlášení výkonného výboru, aby pouze členský stát, který pořídil záznam, následně přezkoumával, zda je odepření vstupu, respektive odmítnutí udělení víza, v souladu se směrnicí 64/221. S ohledem na přednost práva Společenství před schengenským acquis mělo toto prohlášení za cíl předcházet možným porušením práva. Práva rodinných příslušníků občanů Unie tedy měla být posílena. Prohlášení však nelze použít k tomu, aby zprostilo orgán, který nařídí omezení volného pohybu osob, povinnosti samostatného zkoumání vycházející z práva Společenství. Potom by totiž vedlo prohlášení v rozporu se svým cílem k oslabení postavení rodinného příslušníka občana Unie v právu Společenství.
59. V tomto ohledu by nemělo být opomenuto, že SIS představuje ústřední opatření vyrovnávající odstranění osobních kontrol na vnitřních hranicích schengenského prostoru. Schengenská spolupráce slouží k uskutečnění jednoho z cílů Evropského společenství. Za tímto účelem jsou ochranná opatření jako SIS nezbytná. Obavy španělské vlády, že by názor Komise v projednávaném případě vedl k ochromení SIS a tím k ohrožení schengenské spolupráce, však nejsou na místě. Toto řízení totiž nepředstavuje přezkum způsobu fungování SIS jako celku, pokud jde o jeho soulad s právem Společenství, ale omezuje se na přizpůsobení jeho požadavků, pouze co se týče zacházení s určitými cizinci – totiž s rodinnými příslušníky občanů Unie.
60. Dokonce i ve vztahu k této skupině osob neztrácí SIS při respektování směrnice 64/221 svůj užitečný účinek, ale naopak může napomáhat ochraně veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Směrnice 64/221 totiž nezakazuje považovat záznam v SIS za podnět pro vyšetřování ohledně možného ohrožení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. V rámci tohoto vyšetřování může členský stát využívající SIS – jak uvádí Komise – požadovat prostřednictvím sítě SIRENE(33) informace od státu pořizujícího záznam týkající se dotčené osoby. Takové využití SIRENE zajisté může, jak tvrdí španělská vláda, trvat „několik dní, týdnů nebo měsíců“. Je však povinností členských států, aby spolupracovaly v rámci této sítě tak, aby mohly být informace získávány v rámci přiměřených lhůt. Příručka SIRENE stanovuje pro podání informací lhůtu 12 hodin(34).
61. Všechny členské státy mají také kromě toho podle čl. 5 odst. 2 směrnice 64/221 právo vyžadovat informace od jiných členských států o dosavadních trestních záznamech žadatele, pokud je to nezbytné pro provedení posouzení. Zde stanovená lhůta pro podání informace činí dva měsíce. Závěrem je třeba poukázat na článek 10 ES, který zavazuje členské státy k loajální spolupráci při uplatňování práva Společenství.
62. V uvedeném případě mělo být přinejmenším možné zpracovat žádosti pánů Farida a Bouchaira o udělení víza s přihlédnutím k takovým informacím, zvláště vezmeme-li v úvahu, že žádost pana Farida byla zamítnuta teprve po třech měsících. Povinnost přezkumu záznamu v případě žádosti o vízum vyplývá ostatně z čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360 a ze směrnice 73/148(35). Podle těchto ustanovení členské státy rodinným příslušníkům občanů Unie, kteří nejsou státními příslušníky členského státu umožňují, aby získali potřebná víza.
63. Co se týče vstupu na území, při současné podobě SIS a sítě SIRENE je v praxi skutečně obtížné získat informace o důvodu záznamu v SIS v požadované rychlosti. V tomto ohledu však platí vztah pravidla a výjimky směrnice 64/221. Dokud není možno prokázat ohrožení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, musí být vstup zásadně povolen.
64. To vyplývá zvláště z čl. 5 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 64/221, podle kterého může cizinec do přijetí rozhodnutí o prvním povolení k pobytu dočasně pobývat v členském státě, na jehož území chce vstoupit. Rodinný příslušník občana Unie má tedy právo pobývat na území členského státu, i když ještě nebylo zjištěno, zda jeho přítomnost představuje ohrožení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, či nikoliv. Členský stát musí tudíž nejprve respektovat základní princip volného pohybu osob. Musí akceptovat možné – ale nikoliv dostatečně prokázané – riziko pro veřejnou bezpečnost a veřejný pořádek jakož i těžkosti spojené s případným později nařízeným vyhoštěním dotyčného ze svého území(36). Takovou možnost poskytují ostatně také čl. 5 odst. 2 a článek 16 ÚPSD, podle nichž členské státy přinejmenším mohou povolit vstup na vlastní území osobě, která má záznam v SIS. Tyto předpisy by bylo třeba v případě pochybností vykládat v souladu s ustanoveními směrnice 64/221 ve smyslu musí.
65. Celkem vzato vyžaduje zvláštní status cizinců, kteří požívají ochrany práva Společenství, aby uživatel SIS, který zjišťuje informace, v případě záznamu v SIS bez dalšího neodepřel vstup, respektive neodmítl udělení víza, jako v případě „běžného“ cizince. Naopak musí nejprve sám určit, zda dotčený představuje skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu pro základní zájem společnosti. Právo Společenství nezavazuje pouze stát, který pořizuje záznam, nýbrž také stát zjišťující informace v SIS k diferencovanému zacházení se zaznamenanými cizinci, neboť tito cizinci nemají stejné právní postavení. Španělské orgány však u obou dotčených cizinců nezohlednily, že jsou jako rodinní příslušníci občanů Unie zvýhodněni právem Společenství.
66. Španělské království tudíž tím, že odmítlo udělení víza a odepřelo vstup na španělské území dvěma cizincům, kteří uzavřeli sňatek s občankami Unie, neboť dotčení cizinci měli v Schengenském informačním systému záznam pro účely odepření vstupu, aniž by předem zjistilo, zda přítomnost těchto osob na španělském území představuje skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu pro základní zájem společnosti, nesplnilo povinnosti vyplývající pro ně z článků 1, 2 a 3 směrnice 64/221.
2. K žalobnímu důvodu týkajícímu se nedostatečného odůvodnění
67. Tímto žalobním důvodem Komise napadá, že španělské orgány neuvedly ve svých rozhodnutích důvody veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, na základě kterých odepřely vstup, respektive odmítly vydat vízum.
68. Podle článku 6 směrnice 64/221 musí být zúčastněná osoba informována o důvodech týkajících se veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na nichž je v jejím případě založeno rozhodnutí, pokud to není v rozporu s bezpečností daného státu. Z účelu směrnice vyplývá, že sdělení důvodů musí být dostatečně podrobné a přesné, aby umožnilo zúčastněné osobě hájit své zájmy(37). Pouhé formální odůvodnění těmto požadavkům nevyhovuje.
69. Co se týče pana Bouchaira, nebylo rozhodnutí o jeho žádosti od počátku dostatečně odůvodněno. Jak Komise k tomuto bodu vysvětluje, aniž by v tomto ohledu byla její tvrzení popírána, uvedly orgány pouze, že žadatel nesplňuje podmínky čl. 5 odst. 1 ÚPSD, aniž by však upřesnily, který ze čtyř případů uvedených v článku 15 ÚPSD nastal. Mohlo se jednat o problémy s cestovními doklady, nedostatečné údaje k účelu a trvání cesty nebo o prostředcích pro obživu, ale také o důvod veřejné bezpečnosti nebo o záznam pro účely odepření vstupu. Bez znalosti konkrétně uplatněného důvodu odepření však nemohl pan Bouchair hájit své zájmy.
70. Oproti tomu odůvodnily španělské orgány odepření vstupu stěžovatele Farida a zamítnutí jeho následné žádosti o udělení víza tím, že má záznam pořízený Spolkovou republikou Německo v SIS pro účely odepření vstupu. Toto odůvodnění obsahuje alespoň skutečný důvod rozhodnutí.
71. Přesto zastává Komise názor, že ani tento údaj neodpovídal požadavkům článku 6 směrnice 64/221.
72. Toto ustanovení totiž nevyžaduje pouze, aby byly objasněny skutečné důvody rozhodnutí, nýbrž aby byly zveřejněny důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na základě kterých členský stát omezuje volný pohyb zúčastněné osoby. Kromě toho musí být v odůvodnění uvedeny způsobem umožňujícím jejich ověření hlediska uložená směrnicí 64/221 – včetně vhodnosti opatření(38). Tato specifická povinnost odůvodnění tedy již předpokládá, že opatření omezující volný pohyb osob z důvodu veřejného pořádku bude učiněno pouze při znalosti těchto důvodů, a tyto důvody proto také mohou být sděleny.
73. Tato podmínka formální legality rozhodnutí nebyla španělskými orgány splněna. Přítomnost cizince na území členského státu nepřestavuje hrozbu již proto, že tato osoba má záznam v SIS pro účely odepření pobytu. Záznam byl (v projednávané věci) pořízen spíše na základě článku 96 ÚPSD, neboť pan Farid se dopustil trestného činu. Kromě toho vyvodily španělské orgány z tohoto záznamu, že představoval ještě v okamžiku jejich rozhodnutí hrozbu pro veřejnou bezpečnost a veřejný pořádek. K tomu měly v odůvodnění svého rozhodnutí zaujmout stanovisko.
74. Jak již bylo uvedeno, nemůže se španělská vláda dovolávat toho, že směla záznam bez dalšího přezkoumávání považovat za důvod k odmítnutí víza.
75. Je tedy třeba učinit závěr, že Španělské království tím, že nedostatečně odůvodnilo odepření vstupu pana Farida, jakož i zamítnutí žádostí pana Bouchaira a pana Farida, porušilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článků 1, 2 a 6 směrnice 64/221.
VI – K nákladům řízení
76. Podle článku 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník řízení, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Španělské království bylo ve sporu neúspěšné, je namístě mu uložit náhradu nákladů řízení.
VII – Závěry
77. Na základě předchozích úvah navrhuji, aby Soudní dvůr:
„1. Určil, že Španělské království tím, že
– odmítlo udělit vízum a odepřelo vstup na španělské území dvěma cizincům, kteří uzavřeli sňatek s občankami Unie, neboť dotčení cizinci měli záznam v Schengenském informačním systému pro účely odepření vstupu, aniž by předtím zjistilo, zda přítomnost těchto osob na španělském území představuje skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu pro základní zájem společnosti;
– nedostatečně odůvodnilo odepření vstupu pana Farida jakož i zamítnutí žádostí pana Bouchaira a pana Farida,
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článků 1, 2, 3 a 6 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.
2. Uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.“