STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MAZÁK
van 26 oktober 2011 (1)
Zaak C‑329/11
Alexandre Achughbabian
tegen
Préfet du Val-de-Marne
[verzoek van de Cour d’appel de Paris (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Richtlijn 2008/115/EG – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Nationale regeling op grond waarvan gevangenisstraf wordt opgelegd louter vanwege illegale binnenkomst of illegaal verblijf op nationaal grondgebied – Verenigbaarheid”
1. Net als in de zaak waarin het arrest El Dridi(2) is gewezen, wordt met de door de Cour d’appel de Paris (Frankrijk) gestelde vraag de aandacht van het Hof gevestigd op richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven(3), in de context van het nationale strafrecht.
2. In casu zou het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag voor de verwijzende rechter nuttig zijn teneinde de regelmatigheid te beoordelen van de vrijheidsbeneming van A. Achughbabian, een onderdaan van een derde land, welke vrijheidsbeneming was gebaseerd op zijn illegale verblijf in Frankrijk.
3. De situatie van Achughbabian kan aan de hand van de gegevens in de verwijzingsbeslissing en in het door de verwijzende rechter aan het Hof gezonden dossier als volgt worden samengevat:
– op 9 april 2008 is hij Frankrijk binnengekomen;
– op 28 november 2008 heeft het Office français de protection des réfugiés et apatrides zijn verzoek om toestemming tot verblijf uit hoofde van asiel afgewezen;
– op 27 januari 2009 heeft de Préfet du Val-d’Oise besloten zijn verzoek om afgifte van een verblijfsvergunning af te wijzen en hem te verplichten het Franse grondgebied binnen een termijn van één maand na kennisgeving van het betrokken besluit te verlaten;
– op 24 juni 2011 is hij aangehouden en in verzekering gesteld wegens verdenking van het strafbare feit van illegaal verblijf als bedoeld in artikel L. 621‑1 van de Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (wetboek betreffende het binnenkomen en het verblijf van vreemdelingen en betreffende het asielrecht; hierna: „Ceseda”);
– op 25 juni 2011 zijn jegens hem door de Préfet du Val-de-Marne een besluit tot terugleiding tot aan de grens en een besluit tot inbewaringstelling vastgesteld, en is hij bijgevolg in bewaring gesteld in een inrichting voor vreemdelingenbewaring;
– op 27 juni 2011 heeft de juge des libertés et de la détention van het Tribunal de grande instance de Créteil toegestaan dat zijn bewaring werd verlengd, nadat de excepties van nietigheid van de procedure die door zijn advocaat in limine litis waren aangevoerd, waaronder een middel ontleend aan nietigheid van de inverzekeringstelling gelet op het arrest El Dridi(4), waren afgewezen;
– op 28 juni 2011 heeft zijn advocaat bij de Cour d’appel de Paris om verschillende redenen hoger beroep ingesteld tegen de beschikking van het Tribunal de grande instance de Créteil, waaronder opnieuw de reden dat de inverzekeringstelling gelet op het arrest El Dridi(5) nietig was.
4. Daarop heeft de Cour d’appel de Paris op 29 juni 2011 een einde gemaakt aan de bewaring van Achughbabian, na te hebben besloten de volgende prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen:
„Verzet richtlijn [2008/115], gelet op de werkingssfeer ervan, zich tegen een nationale regeling, zoals artikel L. 621‑1 [Ceseda], krachtens welke aan een onderdaan van een derde land een gevangenisstraf wordt opgelegd op de enkele grond dat hij illegaal het nationale grondgebied is binnengekomen en aldaar illegaal verblijft?”
5. Daar het Hof van oordeel was dat het van groot belang was dat de Franse rechterlijke instanties zo spoedig mogelijk een antwoord kregen over de gestelde vraag omdat dat antwoord eventuele onwettige vrijheidsbenemingen zou kunnen voorkomen of de duur ervan verkorten, heeft het het verzoek van de verwijzende rechter ingewilligd om de zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 104 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
6. Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Achughbabian, door de Duitse, de Estse en de Franse regering alsmede door de Europese Commissie.
7. Achughbabian, de Deense, de Duitse, de Estse en de Franse regering alsmede de Commissie waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 25 oktober 2011.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2008/115
8. Richtlijn 2008/115 heeft blijkens zowel de punten 2 en 20 van de considerans als artikel 1 ervan tot doel gemeenschappelijke regels voor terugkeer, verwijdering, het gebruik van dwangmaatregelen, inbewaringstelling en inreisverboden ten aanzien van illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen vast te stellen, welke regels moeten dienen als grondslag voor een doeltreffend terugkeerbeleid en de grondrechten moeten eerbiedigen.
9. De punten 5 en 17 van de considerans van deze richtlijn luiden als volgt:
„(5) In deze richtlijn moeten horizontale regels worden vastgesteld die van toepassing zijn op alle onderdanen van derde landen die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in een lidstaat.
[...]
(17) De in bewaring gestelde onderdanen van derde landen dienen op humane en waardige wijze te worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale en nationale recht. Onverminderd de aanvankelijke aanhouding door de rechtshandhavingsinstanties, die in de nationale wetgeving is geregeld, moet bewaring in de regel plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring.”
10. Artikel 2, lid 1, van deze richtlijn omschrijft de werkingssfeer ervan als volgt:
„Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.”
11. Ingevolge artikel 6, lid 1, van die richtlijn vaardigen de lidstaten, „onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, [...] een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft”.
12. In overeenstemming met punt 10 van de considerans van richtlijn 2008/115, volgens hetwelk vrijwillige terugkeer van illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen de voorkeur verdient boven gedwongen terugkeer, bepaalt artikel 7 van die richtlijn, met het opschrift „Vrijwillig vertrek”:
„1. In een terugkeerbesluit wordt een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen. [...]
[...]
4. Indien er een risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel frauduleus afgewezen is, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, kunnen de lidstaten afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn toekennen die korter is dan zeven dagen.”
13. Ingevolge artikel 8, lid 1, van richtlijn 2008/115, met het opschrift „Verwijdering”, nemen de lidstaten „de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek overeenkomstig artikel 7, lid 4, is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de volgens artikel 7 toegestane termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan”.
14. Volgens artikel 20 van richtlijn 2008/115 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om, onder voorbehoud van artikel 13, lid 4, uiterlijk op 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Nationale regeling
15. Artikel L. 621‑1 Ceseda luidt als volgt:
„De vreemdeling die in strijd met de artikelen L. 211‑1 en L. 311‑1 in Frankrijk is binnengekomen of daar heeft verbleven, of die zijn verblijf in Frankrijk na het verstrijken van zijn visum heeft voortgezet, wordt bestraft met een gevangenisstraf van een jaar en een geldboete van 3 750 EUR.
Voorts kan de rechter aan de veroordeelde vreemdeling voor een periode van maximaal drie jaar het verbod opleggen om Frankrijk binnen te komen of aldaar te verblijven. Dit verbod leidt van rechtswege tot terugleiding van de veroordeelde tot aan de grens, in voorkomend geval nadat deze zijn gevangenisstraf heeft uitgezeten.”
16. De artikelen van de Code de procédure pénale (wetboek van strafvordering) betreffende de inverzekeringstelling zijn gewijzigd bij wet nr. 2011‑392 van 14 april 2011, die in werking is getreden op 1 juni 2011. Artikel 62 van de Code de procédure pénale, in de op de feiten van het onderhavige geding toepasselijke versie, luidt bijgevolg als volgt:
„Personen ten aanzien van wie er geen plausibele reden bestaat om te vermoeden dat zij een strafbaar feit hebben gepleegd of gepoogd hebben te plegen, kunnen slechts worden vastgehouden zolang dit strikt noodzakelijk is opdat zij kunnen worden verhoord, en niet langer dan maximaal vier uur.
Indien tijdens het verhoor van de persoon blijkt dat er plausibele redenen zijn om te vermoeden dat hij een misdrijf of zware overtreding waarop een gevangenisstraf staat heeft gepleegd of een poging daartoe heeft gedaan, kan hij alleen onder het stelsel van inverzekeringstelling onder dwang ter beschikking van de opsporingsinstanties worden gehouden. Hij wordt dan onder de voorwaarden van artikel 63 in kennis gesteld van zijn inverzekeringstelling.”
17. Ingevolge artikel 62‑2 Code de procédure pénale, in de op het feiten van het onderhavige geval toepasselijke versie, „is inverzekeringstelling een dwangmaatregel waartoe een opsporingsambtenaar kan besluiten, onder toezicht van de rechterlijke autoriteit, en waarmee een persoon jegens wie er een of meer plausibele redenen zijn om te vermoeden dat hij een misdrijf of zware overtreding waarop een gevangenisstraf staat heeft gepleegd of een poging daartoe heeft gedaan, ter beschikking van de opsporingsinstanties wordt gehouden. [...]”
Beoordeling
18. De door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vraag weerspiegelt de situatie die zich in Frankrijk voordoet naar aanleiding van het arrest El Dridi(6), waarin het Hof voor recht heeft verklaard dat richtlijn 2008/115 zich verzet tegen een nationale regeling krachtens welke aan een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een gevangenisstraf wordt opgelegd op de enkele grond dat die persoon, in strijd met een bevel om het grondgebied van de lidstaat binnen een bepaalde termijn te verlaten, zonder geldige reden zijn verblijf op dat grondgebied voortzet. Binnen de Franse rechterlijke instanties bestaat er verschil in opvatting over de vraag of dit beginsel ook geldt voor de in artikel L. 621‑1 Ceseda voorziene gevangenisstraf wegens illegale binnenkomst of illegaal verblijf van een vreemdeling in Frankrijk. Indien dat het geval is zou de inverzekeringstelling in de zin van artikel 62‑2 Code de procédure pénale, waarin een vermoeden van een strafbaar feit waarop een gevangenisstraf staat als voorwaarde is gesteld voor toepassing van een dergelijke dwangmaatregel, zijn uitgesloten op grondslag van artikel L. 621‑1 Ceseda.
19. Hoewel deze vraag is gesteld in het kader van de rechterlijke toetsing van de vrijheidsbeneming van Achughbabian, met name vanwege zijn inverzekeringstelling(7), moet worden gepreciseerd dat inverzekeringstelling zelf, als strafrechtelijke maatregel van vrijheidsbeneming, en de voorwaarden voor toepassing daarvan, niet het voorwerp van de onderhavige prejudiciële vraag vormen. Niettemin ben ik mij ervan bewust dat het antwoord van het Hof van invloed kan zijn op de mogelijkheid om personen die ervan worden verdacht het strafbare feit van artikel L. 621‑1 Ceseda te hebben gepleegd, in verzekering te stellen.
20. Artikel L. 621‑1 Ceseda en richtlijn 2008/115 hebben een punt gemeen, te weten het illegale verblijf van een onderdaan van een derde land op het grondgebeid van een lidstaat. Niettemin verbinden deze regelingen daaraan verschillende consequenties. Terwijl artikel L. 621‑1 Ceseda genoemd feit als een strafbaar feit kwalificeert waarop een gevangenisstraf van een jaar en een geldboete van 3 750 EUR staat, voorziet richtlijn 2008/115 in de inleiding van een administratieve terugkeerprocedure in het kader waarvan moet worden verzekerd dat de beperking van de persoonlijke vrijheid van een betrokken persoon alleen mogelijk is ter voorbereiding van de terugkeer van een betrokken persoon en/of om zijn verwijdering uit te voeren, op voorwaarde dat andere afdoende maar minder dwingende maatregelen niet doeltreffend kunnen worden toegepast.
21. Het is juist dat de Franse wettelijke regeling in het geval van illegaal verblijf van een onderdaan van een derde land, naast een strafrechtelijke sanctie tevens voorziet in een administratieve terugkeerprocedure. Het bewijs daarvan is dat Achughbabian zelf zich thans in een van de stadia van een dergelijke, door de Ceseda geregelde procedure bevindt.
22. De prejudiciële vraag heeft evenwel geen betrekking op deze procedure zelf en ik onderzoek in het kader van deze standpuntbepaling dan ook niet de vraag of de administratieve terugkeerprocedure die ingevolge de Franse wettelijke regeling op Achughbabian wordt toegepast, aan de eisen van richtlijn 2008/115 voldoet. Niettemin moet erop worden gewezen dat Frankrijk ten tijde van de feiten van het hoofdgeding niet zijn verplichting krachtens artikel 20 van richtlijn 2008/115 had vervuld om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om aan deze richtlijn te voldoen. Zoals blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van de Franse regering is richtlijn 2008/115 pas bij wet nr. 2011‑672 van 16 juni 2011 betreffende immigratie, integratie en nationaliteit, die op 18 juli 2011 in werking in getreden, volledig in Frans recht omgezet. De bij die wet ingevoerde wijzigingen hebben echter geen invloed gehad op de bewoordingen van artikel L. 621‑1 Ceseda die in casu aan de orde zijn.
23. Gelet op het beginsel dat het Hof heeft geformuleerd in de zaak waarin het arrest El Dridi is gewezen, dat „hoewel noch artikel 63, eerste alinea, punt 3, sub b, EG, welke bepaling is overgenomen in artikel 79, lid 2, sub c, VWEU, noch de met name op basis van die bepaling in het EG-Verdrag vastgestelde richtlijn 2008/115 de strafrechtelijke bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van illegale immigratie en illegaal verblijf uitsluit, die lidstaten hun wetgeving op dat gebied zodanig moeten inrichten dat de eerbiediging van het Unierecht wordt gewaarborgd, [en] inzonderheid [...] geen regeling [mogen] toepassen, ook niet op strafrechtelijk gebied, die de verwezenlijking van de door een richtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar kan brengen en deze haar nuttig effect kan ontnemen”(8), ben ik van mening dat voor het antwoord op de in casu gestelde vraag moet worden onderzocht of het feit dat het illegale verblijf van een onderdaan van een derde land op het grondgebied van een lidstaat met een gevangenisstraf wordt bestraft, de verwezenlijking van de door richtlijn 2008/115 nagestreefde doelen al dan niet in gevaar kan brengen.
24. Gelet op de bewoordingen van de punten 2 en 20 van de considerans en van artikel 1 van richtlijn 2008/115 is het doel van deze richtlijn gemakkelijk herkenbaar. Het bestaat in de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor terugkeer, verwijdering, het gebruik van dwangmaatregelen, inbewaringstelling en inreisverboden ten aanzien van illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen, welke regels moeten dienen als grondslag voor een doeltreffend terugkeerbeleid en de grondrechten moeten eerbiedigen.
25. Alvorens te onderzoeken of een bepaling als artikel L. 621‑1 Ceseda de verwezenlijking van het aldus omschreven doel in gevaar kan brengen, dient eerst het door de Estse en de Franse regering aangevoerde argument te worden afgewezen dat richtlijn 2008/115 slechts van toepassing zou zijn vanaf het tijdstip waarop een terugkeerbesluit is genomen.
26. Indien dit argument zou slagen, zou dit betekenen dat richtlijn 2008/115 de lidstaten de mogelijkheid laat om de besluiten of, en vanaf welk moment, zij voornemens zijn een terugkeerbesluit te nemen en dus de terugkeerprocedure te beginnen ten aanzien van een illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land.
27. Deze richtlijn kent de lidstaten niet een dergelijke beoordelingsmarge toe. Integendeel, verschillende bepalingen van richtlijn 2008/115 wijzen erop dat zij bedoelt een verplichting voor de lidstaten in het leven te roepen om ten aanzien van elke illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land de terugkeerprocedure in te leiden. Het gaat vooral om artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115, volgens hetwelk de lidstaten een terugkeerbesluit uitvaardigen tegen „de onderdaan” [Franse versie: „tout ressortissant”, Engelse versie: „any third-country national”](9). De uitzonderingen op deze verplichting zijn uitdrukkelijk vermeld in de leden 2 tot en met 5 van dat artikel van richtlijn 2008/115.
28. Genoemde verplichting, te weten de verplichting om een terugkeerbesluit te nemen, heeft als pendant het recht van een illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land dat de staat een dergelijke handelwijze volgt. Daaruit vloeit voort dat richtlijn 2008/115 aan elke illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land het recht toekent dat de betrokken lidstaat een terugkeerbesluit vaststelt waarmee de terugkeerprocedure wordt ingeleid die tot doel heeft een einde te maken aan het illegale verblijf en in het kader waarvan de persoonlijke vrijheid van de belanghebbende slechts kan worden beperkt ter voorbereiding van zijn terugkeer en/of om zijn verwijdering uit te voeren, op voorwaarde dat andere afdoende maar minder dwingende maatregelen niet doeltreffend kunnen worden toegepast.
29. Terugkomend op het wezenlijke probleem, te weten de beoordeling of het feit dat het illegale verblijf van een onderdaan van een derde land op het grondgebied van een lidstaat, met een gevangenisstraf wordt bestraft, de verwezenlijking van de door richtlijn 2008/115 nagestreefde doelen al dan niet in gevaar kan brengen, dient de aandacht te worden gevestigd op de terugkeerprocedure van richtlijn 2008/115.(10)
30. Die richtlijn voorziet in het gebruik van dwangmaatregelen om de verwezenlijking van haar doelstelling, te weten de uitvoering van het terugkeerbesluit, te verzekeren. Zoals ik reeds heb uiteengezet in mijn standpuntbepaling in de zaak waarin het arrest El Dridi(11) is gewezen, geeft richtlijn 2008/115 geen uitputtende opsomming van die maatregelen. Dat zou, gelet op het individuele (bijzondere) karakter van elke terugkeerprocedure, ook niet mogelijk zijn.
31. Het kan niet worden betwist dat een gevangenisstraf een dwangmaatregel is. Het is eveneens duidelijk dat dit geen maatregel is die bijdraagt tot de uitvoering van een terugkeerbesluit, en bijgevolg tot de verwezenlijking van het doel van richtlijn 2008/115. Integendeel, de gevangenisstraf die is voorzien in het geval van illegaal verblijf van een onderdaan van een derde land (zoals ik reeds heb aangegeven in punt 25 van de onderhavige standpuntbepaling, is dat het feit waaraan richtlijn 2008/115 de verplichting verbindt om de terugkeerprocedure in te leiden), belet objectief, al is het slechts tijdelijk, de uitvoering van een terugkeerbesluit.
32. In dit verband vestigt de Franse regering de aandacht op de circulaires van de Garde des Sceaux, minister van Justitie van 21 februari 2006 en 12 mei 2011, waarin aan de openbare aanklagers wordt aanbevolen om alleen tot strafvervolging van illegale binnenkomst en illegaal verblijf over te gaan ten aanzien van vreemdelingen die een ander strafbaar feit, misdrijf of zware overtreding, hebben begaan en andere procedures te seponeren, met name zodat de eventueel toe te passen administratieve procedure tot verwijdering van het grondgebied, voortgang kan vinden. Blijkens de statistische gegevens die de Franse regering eveneens heeft verstrekt, bestaan er niettegenstaande deze instructies wel gevallen van louter op grondslag van artikel L. 621‑1 Ceseda uitgesproken strafrechtelijke veroordelingen.
33. Niettemin zou ik willen beklemtonen dat dit niet betekent dat elke beperking van de persoonlijke vrijheid van een betrokkene gedurende de tijd die strikt noodzakelijk is om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden voor de vaststelling van een terugkeerbesluit in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115, algemeen wordt uitgesloten. Op dit punt deel ik het door de Franse regering tot uiting gebrachte standpunt dat een dergelijke beperking in een groot aantal gevallen(12) noodzakelijk zou kunnen zijn en dat dit overeenkomstig punt 17 van de considerans van richtlijn 2008/115 een zaak van de nationale wettelijke regeling van de lidstaten is. Die beperking van de individuele vrijheid kan evenwel niet worden gebaseerd op een bepaling als artikel L. 621‑1 Ceseda.
34. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Hof op de door de verwijzende rechter gestelde vraag dient te antwoorden dat richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling krachtens welke een gevangenisstraf wordt opgelegd op de enkele grond dat een onderdaan van een derde land illegaal het grondgebied van de betrokken lidstaat is binnengekomen of aldaar illegaal verblijft.
Conclusie
35. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Cour d’appel de Paris als volgt te beantwoorden:
„Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, moet aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling krachtens welke een gevangenisstraf wordt opgelegd op de enkele grond dat een onderdaan van een derde land illegaal het grondgebied van de betrokken lidstaat is binnengekomen of aldaar illegaal verblijft.”