OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 24 maja 2012 r.(1)
Sprawa C‑441/11 P
Komisja Europejska
przeciwko
Verhuizingen Coppens NV
Odwołanie – Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Artykuł 81 ust. 1 WE i art. 53 ust. 1 EOG – Rynek usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych w Belgii – Porozumienie ogólne składające się z trzech porozumień szczególnych – Jednolite i ciągłe naruszenie – Brak dowodu na wiedzę uczestnika kartelu biorącego udział tylko w jednym porozumieniu szczególnym o istnieniu pozostałych porozumień szczególnych – Stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w całości lub w części
I – Wprowadzenie
1. Kiedy Sąd Unii Europejskiej może stwierdzić nieważność decyzji Komisji Europejskiej w dziedzinie prawa ochrony konkurencji w całości, a kiedy musi się ograniczyć do częściowego stwierdzenia nieważności? Ta kwestia stanowi istotę problemu prawnego, o którym Trybunał ma orzec w niniejszym postępowaniu odwoławczym, a którego praktycznego znaczenia nie należy lekceważyć(2). Powstaje ona w związku z „kartelem przeprowadzkowym”, który Komisja odkryła kilka lat temu na rynku usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych w Belgii i który był przedmiotem decyzji nakładającej grzywnę z dnia 11 marca 2008 r.(3) (zwanej dalej także „sporną decyzją”).
2. Omawiany kartel przeprowadzkowy stanowił zgodnie z ustaleniami Komisji porozumienie ogólne w postaci naruszenia jednolitego i ciągłego, które polegało na trzech rodzajach porozumień naruszających prawo ochrony konkurencji z udziałem spółek świadczących usługi w sektorze przeprowadzek: porozumień w sprawie cen, porozumień w sprawie podziału rynku za pomocą systemu ofert osłonowych (pozorne kosztorysy) oraz porozumień w sprawie sytemu kompensacji finansowych za odrzucenie oferty lub wstrzymanie się od jej złożenia (prowizje).
3. Komisja pociągnęła spółkę Verhuizingen Coppens NV (zwaną dalej „Coppens”), obok dziewięciu innych spółek albo grup spółek, do odpowiedzialności za udział w porozumieniu ogólnym. Komisja zdołała jednak udowodnić Coppens aktywny udział w jednym tylko z trzech komponentów porozumienia ogólnego, a mianowicie w systemie ofert osłonowych. Nie udało się wyjaśnić, czy Coppens wiedziała albo powinna była wiedzieć, że poprzez udział w systemie ofert osłonowych jednocześnie stała się częścią porozumienia ogólnego. W tych okolicznościach Sąd w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. (zwanym dalej także „wyrokiem Sądu” albo „zaskarżonym wyrokiem”)(4) uznał stwierdzenie udziału Coppens w kartelu, a także nałożoną na Coppens grzywnę za nieważne w całości.
4. Komisja wnosi obecnie odwołanie od tego wyroku. Uważa ona, że Sąd mógł stwierdzić nieważność spornej decyzji, w zakresie dotyczącym Coppens, jedynie w części, ponieważ został dowiedziony przynajmniej udział Coppens w naruszającym prawo ochrony konkurencji systemie ofert osłonowych.
5. Trybunał zajmie się w najbliższym czasie szeregiem kwestii prawnych w pozostałych toczących się postępowaniach odwoławczych dotyczących kartelu przeprowadzkowego(5).
II – Tło sporu
A – Okoliczności faktyczne i postępowanie administracyjne
6. Według ustaleń Komisji na rynku usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych w Belgii w latach 1984–2003 istniał kartel, w którym uczestniczyło dziesięć spółek świadczących usługi w sektorze przeprowadzek(6) w różnych okresach(7) i w różnym stopniu.
7. W spornej decyzji Komisja stwierdziła, że omawiany kartel stanowił porozumienie ogólne w postaci naruszenia jednolitego i ciągłego(8), które polegało na trzech rodzajach porozumień(9):
– porozumienia w sprawie cen, w których uczestniczące spółki świadczące usługi w sektorze przeprowadzek ustalały między sobą wynagrodzenie za swoje usługi stosowane wobec klientów;
– porozumienia w sprawie sytemu kompensacji finansowych za odrzucenie oferty lub wstrzymanie się od jej złożenia (prowizje), poprzez które konkurenci spółki otrzymującej zlecenie na przeprowadzkę międzynarodową uzyskiwali swojego rodzaju odszkodowanie finansowe bez względu na to, czy oni sami złożyli ofertę na to zlecenie, czy nie; omawiane prowizje były włączane bez wiedzy klientów do ceny końcowej usługi przeprowadzki;
– porozumienia w sprawie podziału rynku za pomocą systemu ofert osłonowych (pozorne kosztorysy), które spółka przedkładała klientowi albo osobie przeprowadzającej się bez zamiaru wykonania usługi przeprowadzki; w tym celu spółka informowała swoich konkurentów o cenie, stawkach ubezpieczeniowych i kosztach załadunku, które mieli oni naliczyć za fikcyjne świadczenie.
8. Podczas gdy porozumienia w sprawie prowizji i pozornych kosztorysów znajdowały zastosowanie w całym okresie trwania kartelu (lata 1984–2003), stosowanie porozumienia w sprawie cen zostało udowodnione jedynie w okresie do maja 1990 r.(10).
9. Komisja z ustalonych przez nią okoliczności faktycznych wywnioskowała w spornej decyzji, że uczestniczące spółki naruszyły w różnych okresach art. 81 ust. 1 WE i art. 53 ust. 1 EOG, „ustalając w sposób bezpośredni lub pośredni ceny usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych w Belgii, dzieląc między siebie część tego rynku i manipulując postępowaniem przetargowym”(11).
10. Sporna decyzja została doręczona w sumie 31 osobom prawnym, na które Komisja nałożyła ponadto za te naruszenia częściowo osobne, częściowo solidarne grzywny w różnej wysokości(12).
B – Udział Coppens w kartelu
11. Komisja stwierdziła w art. 1 lit. i) spornej decyzji udział Coppens w porozumieniu ogólnym w okresie od 13 października 1992 r. do 29 lipca 2003 r. Na Coppens została za to nałożona zgodnie z art. 2 lit. k) spornej decyzji grzywna w wysokości 104 000 EUR, bez zastosowania odpowiedzialności solidarnej.
12. Jak jednak wynika z zaskarżonego wyroku(13), Komisja nie wykazała, by Coppens w trakcie swego uczestnictwa w porozumieniach w sprawie pozornych kosztorysów wiedziała o antykonkurencyjnej działalności innych przedsiębiorstw dotyczącej prowizji lub by mogła ją rozsądnie przewidzieć. Jeśli chodzi o wiedzę skarżącej o zachowaniach innych uczestników kartelu noszących znamiona naruszenia, decyzja nie opiera się, jak przyznaje sama Komisja, na szczegółowych dowodach.
C – Postępowanie sądowe w pierwszej instancji
13. Kilku adresatów spornej decyzji zakwestionowało ją w pierwszej instancji przed Sądem Unii Europejskiej w drodze skargi o stwierdzenie nieważności(14).
14. Sąd orzekł w sprawie skargi wniesionej przez Coppens w dniu 4 czerwca 2008 r. w zaskarżonym wyroku w dniu 16 czerwca 2011 r. W wyroku tym uwzględnił on skargę Coppens w całości, stwierdzając nieważność art. 1 lit. i) oraz art. 2 lit. k) spornej decyzji oraz nakładając na Komisję koszty postępowania w pierwszej instancji.
III – Postępowanie przed Trybunałem
15. Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Komisja złożyła od wyroku Sądu niniejsze odwołanie, w którym wnosi o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności bądź posiłkowo stwierdzenie nieważności jedynie art. 1 lit. i) spornej decyzji w zakresie, w jakim pociąga ona Coppens do odpowiedzialności za porozumienia w sprawie prowizji;
– ustalenie wysokości grzywny na poziomie, który Trybunał uważa za stosowny;
– obciążenie Coppens kosztami postępowania odwoławczego oraz częścią kosztów postępowania przed Sądem, którą Trybunał uważa za stosowną.
16. Coppens wnosi do Trybunału o:
– utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku;
– posiłkowo, gdyby Trybunał uchylił zaskarżony wyrok w całości lub w części, obniżenie nałożonej przez Komisję grzywny w taki sposób, aby odpowiadała ona 10% obrotu Coppens na właściwym rynku, a także
– obciążenie Komisji kosztami postępowania przed Sądem oraz kosztami postępowania odwoławczego.
17. Postępowanie w sprawie odwołania toczyło się przed Trybunałem w formie pisemnej.
IV – Ocena odwołania
18. Komisja przedstawia tylko jeden zarzut odwoławczy. Podnosi ona mianowicie, że Sąd, stwierdzając nieważność spornej decyzji wobec Coppens w całości, naruszył prawo i przekroczył swoje uprawnienia. Zdaniem Komisji Sąd powinien był ograniczyć się do częściowego stwierdzenia nieważności, ponieważ został przynajmniej wykazany aktywny udział Coppens w jednej części naruszenia – w naruszającym prawo konkurencji systemie ofert osłonowych.
A – Dopuszczalność odwołania
19. Należy na wstępie wskazać, że Coppens podważa brak precyzji zarzutu podniesionego przez Komisję.
20. Gdyby Coppens zmierzała w ten sposób do poddania w wątpliwość dopuszczalności odwołania, jej argument nie byłby przekonujący. Zarzucane przez Komisję naruszenie prawa przez Sąd zostało bowiem dokładnie opisane w odwołaniu. Wbrew temu, co wydaje się uważać Coppens, Komisja przedstawia także dokładnie przepisy, które uważa za naruszone. Chodzi o art. 263 TFUE i art. 264 TFUE. Dodatkowo Komisja opiera się na argumentach dotyczących proporcjonalności, ekonomii procesowej, skutecznego egzekwowania unijnych reguł konkurencji oraz zasady „ne bis in idem”.
21. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do dopuszczalności niniejszego odwołania.
B – Zasadność odwołania
22. Odwołanie Komisji będzie skuteczne, jeśli Sąd nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności spornej decyzji wobec Coppens w całości, lecz tylko w części.
23. Wbrew stanowisku Komisji badanie tej kwestii nie opiera się na zasadzie proporcjonalności, a z pewnością nie na jej szczególnym wyrazie zawartym w art. 5 ust. 1 zdanie drugie i ust. 4 TUE, dotyczącym podziału kompetencji pomiędzy Unią a jej państwami członkowskimi.
24. Podstawę materialną stanowi raczej wyłącznie art. 264 TFUE(15). Z tego przepisu wynikają uprawnienia Sądu, jako części instytucji „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej”, przy rozstrzyganiu skarg o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE. Artykuł 264 TFUE w akapicie pierwszym stanowi:
„Jeżeli skarga jest zasadna, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeka o nieważności danego aktu”.
25. Tego ostatniego przepisu nie należy rozumieć opacznie jako uregulowania „wszystko albo nic”. Jeśli skarga o stwierdzenie nieważności jest zasadna jedynie w części, to nie można jej uwzględnić w całości. Skarżący uzyskałby wówczas więcej, niż mu się należy z mocy prawa. Z tego względu art. 264 akapit pierwszy TFUE należy w razie potrzeby interpretować i stosować w ten sposób, że stwierdza się nieważność środka zaskarżonego w ramach skargi o stwierdzenie nieważności w zakresie, w jakim skarga jest zasadna.
26. Jak Trybunał stwierdził w tym względzie, sama okoliczność, że Sąd uznaje jeden zarzut podniesiony przez skarżącą za zasadny, nie pozwala mu na stwierdzenie od razu nieważności zaskarżonego aktu prawnego w całości. Stwierdzenie całkowitej nieważności nie może bowiem nastąpić, gdy z całą oczywistością dany zarzut, który odnosi się wyłącznie do specyficznego aspektu danego aktu, może uzasadniać jedynie stwierdzenie częściowej nieważności(16).
27. Przede wszystkim w postępowaniu o charakterze administracyjnym zasada ekonomii procesowej przemawia ponadto za tym, aby stwierdzać nieważność aktów prawnych Unii w razie wątpliwości jedynie częściowo, ponieważ w ten sposób można uniknąć ewentualnego powtórzenia postępowania administracyjnego i nowego postępowania sądowego albo przynajmniej ograniczyć ich przedmiot. Szczególnie w przypadkach z zakresu prawa ochrony konkurencji występuje ponadto sytuacja, w której powtórzenie postępowania administracyjnego w zależności od stanu sprawy mogłoby doprowadzić do konfliktu z zasadą ne bis in idem(17). Ponadto częściowe jedynie stwierdzenie nieważności decyzji Komisji bardziej odpowiada podstawowemu wymogowi skutecznego egzekwowania unijnych reguł konkurencji(18) niż ich całkowite uchylenie.
28. Stwierdzenie nieważności części aktu Unii jest jednak możliwe tylko pod warunkiem że przepisy, których stwierdzenia nieważności domaga się strona, mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tego aktu (tzw. wymóg rozdzielności)(19). Ten wymóg rozdzielności nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia nieważności części aktu jest zmiana jego istoty(20).
29. W wykonaniu swoich uprawnień wynikających z art. 264 akapit pierwszy TFUE Sąd mógłby zatem stwierdzić nieważność spornej decyzji w odniesieniu do Coppens w całości, o ile częściowe stwierdzenie nieważności powodowałoby zmianę istoty tej decyzji. Należy to oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów(21).
30. Sąd nie wypowiedział się niestety konkretnie na ten temat w zaskarżonym wyroku. Oparł się jedynie na tym, że Komisja pociągnęła Coppens do odpowiedzialności za rzekomy udział w naruszeniu jednolitym i ciągłym, pomimo iż możliwe było jedynie wykazanie udziału Coppens w jednej z trzech części tego ogólnego porozumienia, mianowicie w systemie ofert osłonowych(22).
31. Wydaje się, że Sąd, podobnie jak Coppens, stanął na stanowisku, iż udział spółki w jednolitym i ciągłym naruszeniu w swojej istocie różni się zasadniczo od popełnienia „zwykłego” naruszenia art. 81 WE (art. 101 TFUE).
32. Tak jednak nie jest.
33. Z pewnością stwierdzenie udziału spółki w jednolitym i ciągłym naruszeniu oznacza „więcej” w porównaniu do samego stwierdzenia jej udziału w jednej lub kilku częściach tego naruszenia. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku, że ogólne porozumienie w porównaniu do porozumień szczególnych, z których ono się składa, stanowi inną jakość. Różnice polegają raczej na stopniu naruszenia.
34. Przyjęcie jednolitego i ciągłego naruszenia prowadzi w przypadku takim jak w niniejszej sprawie do tego, że wszystkim uczestnikom porozumienia można przypisać przyczynienie się do czynu innych uczestników porozumienia, podobnie jak współsprawcom, także wówczas, gdy nie brali oni sami czynnego udziału w każdej części ogólnego porozumienia.
35. Wymogiem tego przypisania jest zgodnie z utrwalonym orzecznictwem okoliczność, że dane przedsiębiorstwo w sposób możliwy do wykazania wiedziało o bezprawnych zachowaniach innych uczestników albo mogło je rozsądnie przewidzieć, a także wyrażało na nie zgodę(23).
36. Inaczej mówiąc, wzajemne przypisanie przyczynienia się do czynu jest możliwe, jeśli dany uczestnik kartelu wiedział albo musiał wiedzieć, że włączył się poprzez własne działanie w porozumienie ogólne i przyczynił w ten sposób do osiągnięcia celów sprzecznych z regułami konkurencji, do których wspólnie zmierzali wszyscy uczestnicy kartelu(24). Zakres i waga odpowiedniego przyczynienia się w relacji do ogólnego porozumienia mogą zostać uwzględnione indywidualnie w ramach obliczania grzywny dla każdego uczestnika kartelu(25).
37. Jeśli nie można wzajemnie przypisać udziału w naruszeniu, ponieważ uczestnik kartelu, jak w niniejszej sprawie, nie wiedział o istnieniu ogólnego porozumienia i nie mógł tego także rozsądnie przewidzieć, nie oznacza to jednak z pewnością, że należy go automatycznie zwolnić z jakiejkolwiek sankcji. Nic raczej nie przemawia przeciwko temu, aby pociągnąć go do odpowiedzialności za porozumienia szczególne, w których brał on czynny udział w sposób możliwy do wykazania(26), a które zmierzały do tych samych celów sprzecznych z regułami konkurencji.
38. Sama okoliczność, że wiele porozumień antykonkurencyjnych może być uważanych za jednolite i ciągłe naruszenie, nie wyklucza bowiem tego, iż jedno z tych porozumień samo w sobie również może stanowić naruszenie art. 81 WE (art. 101 TFUE)(27). Sąd sam to przyznaje(28), jednak nie wyciąga z tego w swoim wyroku niezbędnych wniosków.
39. Jak Komisja słusznie zauważa, zarówno porozumienie ogólne, jak i tworzące je porozumienia szczególne mogą mieć ten sam sprzeczny z regułami konkurencji cel w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE (art. 101 ust. 1 TFUE)(29). W przypadku belgijskiego kartelu przeprowadzkowego ten wspólny sprzeczny z regułami konkurencji cel polegał na ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni ceny usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych w Belgii, podziale między siebie części tego rynku i manipulowaniu postępowaniem przetargowym(30). Cel ten widoczny jest wyraźnie zarówno w porozumieniach szczególnych, jak i w porozumieniu ogólnym.
40. W tych okolicznościach w niniejszej sprawie nie było powodu do obaw o to, że tylko częściowe stwierdzenie nieważności spornej decyzji jedynie w zakresie, w jakim pociągała ona Coppens do odpowiedzialności za udział w ogólnym porozumieniu, zmieniałoby istotę tej decyzji. Częściowe stwierdzenie nieważności wywarło by raczej taki skutek, że na Coppens nadal ciążyłaby odpowiedzialność za naruszenie mające taki sam sprzeczny z regułami konkurencji cel co porozumienie ogólne, choć odtąd ograniczone do jej aktywnego udziału w jednej tylko części – systemie ofert osłonowych.
41. W konsekwencji obowiązkiem Sądu zgodnie z art. 264 akapit pierwszy TFUE było stwierdzenie nieważności spornej decyzji jedynie w części. Sąd naruszył zatem prawo poprzez stwierdzenie nieważności spornej decyzji w odniesieniu do Coppens w całości.
42. Odwołanie Komisji jest zatem zasadne, a zaskarżony wyrok należy uchylić.
V – Rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Coppens
43. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału, jeśli odwołanie jest zasadne, uchyla on orzeczenie Sądu. Może on następnie wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
44. W niniejszej sprawie Sąd w swoim wyroku zbadał jedynie część zarzutów podniesionych przez Coppens w postępowaniu w pierwszej instancji. W takiej sytuacji może być wskazane przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd(31). Taki sposób postępowania nie jest jednak obligatoryjny. Ekonomia procesowa przemawia raczej za tym, aby Trybunał sam rozstrzygnął ostatecznie, jeśli akta sprawy są kompletne, Trybunał dysponuje wszelkimi niezbędnymi dowodami, a strony zostały wysłuchane przez Sąd odnośnie do wszystkich istotnych kwestii(32).
45. Taka sytuacja ma tutaj miejsce. Z jednej strony okoliczności faktyczne nie są sporne co do istotnych elementów i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. Z drugiej strony zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym strony miały wystarczającą możliwość wymiany swoich stanowisk przed sądami unijnymi w przedmiocie wszystkich kwestii istotnych do rozstrzygnięcia tej sprawy.
46. Z tego względu proponuję Trybunałowi skorzystanie ze swojego prawa ewokacji i wydanie ostatecznego orzeczenia w tej sprawie.
A – W przedmiocie stwierdzenia udziału Coppens w naruszeniu
47. Udział Coppens w naruszeniu został w art. 1 lit. i) spornej decyzji stwierdzony dla okresu od 13 października 1992 r. do 29 lipca 2003 r. W postępowaniu w pierwszej instancji Coppens podniosła przeciw temu stwierdzeniu zasadniczo trzy zarzuty, które przeanalizuję poniżej w zmienionej kolejności.
48. Po pierwsze przedsiębiorstwo to podnosi, że nie ma dowodów na przypisywane mu antykonkurencyjne zachowanie w latach 1994 i 1995.
49. Faktycznie w spornej decyzji nie zawarto żadnych konkretnych dowodów na to, że Coppens w latach 1994 i 1995 składała sama oferty osłonowe albo żądała od innych uczestników kartelu ofert osłonowych. Komisja przyznała wyraźnie, że nie posiada takich dowodów. Odpowiednie dowody istnieją jedynie dla lat 1992 i 1993, a także 1996–2003.
50. Z tej tylko okoliczności można jednak co najwyżej wnioskować, że Coppens w latach 1994 i 1995 nie brała czynnego udziału w wykonywaniu porozumienia w sprawie pozornych kosztorysów. Ewentualnie okoliczność ta może zostać uwzględniona przy obliczaniu wysokości grzywny(33).
51. Dalej idący wniosek, że Coppens wycofała się całkowicie z kartelu w latach 1994 i 1995, a co za tym idzie, nie popełniła żadnego naruszenia, jednak się nie narzuca. Sama bowiem okoliczność, że spółka nie wykonuje ustaleń płynących z konsultacji albo porozumień o charakterze antykonkurencyjnym, nie może zwolnić jej z odpowiedzialności za udział w kartelu, o ile nie zdystansowała się ona otwarcie do jego treści(34). Ciężar dowodu na tę okoliczność spoczywa na danej spółce(35).
52. Coppens w żadnym momencie nie przedstawiła w uzasadniony sposób w niniejszej sprawie, że zdystansowała się otwarcie szczególnie w latach 1994 i 1995 do porozumienia w sprawie systemu ofert osłonowych. Takie zdystansowanie się wydaje się przy tym mało prawdopodobne ze względu na okoliczność, że występują liczne dowody na czynny udział Coppens w systemie ofert osłonowych w następnych latach.
53. W tych okolicznościach nie można podważyć tego, że Komisja w odniesieniu do „luki” w latach 1994 i 1995 nie przyjęła pełnego zaniechania udziału w kartelu ze strony Coppens, lecz jedynie założyła, że Coppens przejściowo powstrzymała się od wykonywania porozumienia. Należy zatem oddalić pierwszy zarzut szczegółowy podniesiony przez Coppens.
54. Po drugie, Coppens zarzuca Komisji, że względna waga jej uczestnictwa w kartelu nie została należycie uwzględniona.
55. Ten zarzut także nie dotyczy jednak stwierdzenia naruszenia jako takiego, lecz może grać rolę co najwyżej w odniesieniu do wysokości grzywny. W tym kontekście nie ma on jednak znaczenia.
56. Po trzecie, Coppens podważa stwierdzenie jej udziału w porozumieniu ogólnym jako jednolitym i ciągłym naruszeniu.
57. Ten ostatni zarzut jest zasadny. Jest wprawdzie bezsporne, że Coppens brała czynny udział w antykonkurencyjnym systemie ofert osłonowych, na co Komisja przedstawiła w sumie 67 niepodważonych przez Coppens dowodów szczegółowych. Nie można było jednak udowodnić Coppens dalej idącego udziału w porozumieniu ogólnym. Ani w spornej decyzji, ani w postępowaniu przed sądami unijnymi Komisja nie przedstawiła bowiem żadnych elementów przemawiających za tym, że Coppens – pominąwszy oferty osłonowe – wiedziała o antykonkurencyjnym zachowaniu innych uczestników porozumienia ogólnego albo rozsądnie mogła je przewidzieć, a także że była gotowa do przyjęcia na siebie wynikającego z tego zagrożenia(36). Komisja poprzez pociągnięcie do odpowiedzialności Coppens również jako uczestnika porozumienia ogólnego popełniła w konsekwencji oczywisty błąd w ocenie.
58. Jak słusznie zauważa Coppens, ten błąd w ocenie nie może zostać naprawiony wyłącznie poprzez obniżenie nałożonej w art. 2 lit. k) spornej decyzji grzywny. Należy raczej wziąć omawiany błąd pod uwagę także w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia w art. 1 lit. i) spornej decyzji. Nie tylko bowiem sankcja, ale także leżące u podstaw tej sankcji antykonkurencyjne zachowanie jako takie musi zostać właściwie przedstawione w sentencji spornej decyzji. W przeciwnym razie osądzenie, którego dokonuje sporna decyzja wobec danego przedsiębiorstwa, wychodziłoby poza to, co może mu zostać zarzucone na mocy prawa. Mogłoby to z jednej strony oddziaływać negatywnie na dobre imię przedsiębiorstwa, a z drugiej strony mieć dla niego niekorzystny skutek w odniesieniu do cywilnoprawnych roszczeń osób trzecich i przyszłego postępowania kartelowego(37).
59. Błąd w ocenie popełniony przez Komisję nie uzasadnia jednak, jak wskazano powyżej(38), całkowitego stwierdzenia nieważności spornej decyzji w odniesieniu do Coppens. Należy raczej stwierdzić nieważność art. 1 lit. i) spornej decyzji zgodnie z art. 264 akapit pierwszy TFUE jedynie w takim zakresie, w jakim stwierdza on udział Coppens w jednolitym i ciągłym naruszeniu, a więc w porozumieniu ogólnym, wychodzący poza uczestnictwo w systemie ofert osłonowych.
B – W przedmiocie ponownego określenia wysokości grzywny
60. Proponowane przeze mnie częściowe stwierdzenie nieważności art. 1 lit. i) spornej decyzji skutkuje koniecznością ponownego określenia grzywny ustalonej w art. 2 lit. k) tej decyzji. W ramach swojego prawa ewokacji Trybunał zgodnie z art. 61 ust. 1 statutu korzysta z nieograniczonego prawa orzekania, które jest przewidziane w art. 261 TFUE w związku z art. 31 rozporządzenia WE nr 1/2003(39). Może zatem ustalić ponownie grzywnę według swobodnego uznania(40).
Punkt wyjścia do obliczenia grzywny
61. Kwota główna grzywny powinna odpowiadać obrotowi Coppens z danych usług w ostatnim pełnym roku jej udziału w naruszeniu(41). W przypadku Coppens jest to uzyskany w 2002 r. obrót w zakresie usług przeprowadzek międzynarodowych, który bezspornie wyniósł 58 338 EUR(42). W ten sposób najlepiej można uwzględnić także relatywną wielkość i znaczenie danego przedsiębiorstwa na właściwym rynku, na co również szczególnie wskazywała wielokrotnie Coppens.
Waga i czas trwania naruszenia
62. Kartel przeprowadzkowy stanowi szczególnie ciężkie naruszenie, polegające na tym, że uczestniczące przedsiębiorstwa „ustala[ły] w sposób bezpośredni lub pośredni ceny usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych w Belgii, dziel[iły] między siebie część tego rynku i manipul[owały] postępowaniem przetargowym”(43).
63. W związku z tym nie przekonuje argument Coppens, że jej udział w systemie ofert osłonowych jest mniej poważny niż udział innych przedsiębiorstw w porozumieniach w sprawie cen i systemie prowizji. Jak bowiem słusznie zauważyła Komisja, także system ofert osłonowych może spowodować trwałe zakłócenia konkurencji, podwyższenie cen danych usług, a w konsekwencji istotną szkodę dla konsumenta. Nie jest to z pewnością wykroczenie pozbawione większej wagi.
64. Coppens nie może się również powoływać na to, że w ramach systemu ofert osłonowych grała jedynie stosunkowo niewielką rolę. Jest bowiem bezsporne, że Coppens złożyła ofertę osłonową w 67 przypadkach, to jest częściej niż większość innych uczestników kartelu(44). Należy ponadto zaznaczyć, że Coppens nie tylko sama składała oferty osłonowe, ale także wielokrotnie żądała składania takich ofert od innych uczestników kartelu. Coppens uczestniczyła zatem w znacznym zakresie w systemie ofert osłonowych zarówno czynnie, jak i biernie.
65. Nie ma ponadto znaczenia to, jak często Coppens sama na podstawie systemu ofert osłonowych otrzymywała zlecenie na przeprowadzkę(45). Składanie ofert osłonowych jest bowiem ogólnie obarczone ryzykiem zakłócenia konkurencji i podwyższenia cen, niezależnie od tego, kto otrzymuje określone zlecenie. Konkurencja, a co za tym idzie, ostatecznie konsument może zatem ponieść szkodę nawet wówczas, gdy w konkretnym przypadku nie zostaje osiągnięty dokładny rezultat zakładany przez uczestnika kartelu.
66. W związku z tym w odniesieniu do kartelu przeprowadzkowego wybrany przez Komisję mnożnik w wysokości 17% właściwego obrotu(46) wydaje się co do zasady odpowiedni do wyrażenia stopnia wagi naruszenia przy obliczeniu grzywny. Także zastosowany przez Komisję dodatkowy mnożnik odstraszający w wysokości dalszych 17% właściwego obrotu(47) wydaje się odpowiedni(48); nie został on ponadto w uzasadniony sposób podważony przez Coppens w postępowaniu sądowym.
67. Ponieważ nie mogłam stwierdzić naruszenia prawa popełnionego przez Komisję w odniesieniu do czasu trwania naruszenia Coppens(49), przy obliczaniu wysokości grzywny należy oprzeć się na ustaleniach dokonanych w spornej decyzji odnoszących się do okresu wynoszącego 10 lat i 9 miesięcy, co odpowiada mnożnikowi wynoszącemu 11(50).
68. W ten sposób z obliczeń wynika podstawowa kwota grzywny w wysokości 119 009,52 EUR, co można zaokrąglić do 119 000 EUR(51).
Obniżenie grzywny
69. Należy jednak wziąć pod uwagę, że spółce Coppens w niniejszej sprawie nie zdołano udowodnić udziału w kartelu przeprowadzkowym jako w porozumieniu ogólnym w formie jednolitego i ciągłego naruszenia(52). Można ją raczej obciążyć jedynie uczestnictwem w sprzecznym z ochroną konkurencji systemie ofert osłonowych. Musi to prowadzić, co też przyznaje Komisja, do obniżenia grzywny.
70. Wyobrażalne byłoby po prostu obniżenie o połowę obliczonej podstawowej kwoty grzywny. W każdym razie system ofert osłonowych podczas okresu udziału Coppens w kartelu stanowił jedną z dwóch funkcjonujących jeszcze wówczas części składowych porozumienia ogólnego, którym z punktu widzenia ich wagi i skutków można przypisać mniej więcej to samo znaczenie(53).
71. Taki sposób postępowania nie prowadziłby jednak moim zdaniem do uwzględnienia okoliczności, że porozumienie ogólne jest czymś więcej niż tylko sumą jego części składowych. Właśnie ze względu na jego szczególną złożoność oraz współgranie szeregu porozumień szczególnych rozpatrywane kompleksowo porozumienie ogólne może zaszkodzić konkurencji w szczególny sposób. Naruszenie popełnione przez przedsiębiorstwo uczestniczące w porozumieniu ogólnym jest zatem poważniejsze niż sam udział tego przedsiębiorstwa w jednej lub kilku częściach składowych kartelu.
72. Z tego względu uważałabym za właściwe zastosowanie w niniejszej sprawie wobec Coppens grzywny w wysokości znacznie poniżej połowy obliczonej kwoty podstawowej, a dokładnie około jednej trzeciej, to jest 39 600 EUR.
73. Należy ponadto uwzględnić okoliczność, że dla lat 1994 i 1995, a więc dwóch z prawie jedenastu lat, nie przedstawiono dowodu aktywnego uczestnictwa Coppens w stosowaniu systemu ofert osłonowych. Nie powinno to wprawdzie prowadzić do całkowitego zwolnienia od kary za dane lata, ponieważ Coppens powinna być w tym czasie nadal uważana za członka kartelu(54). Dodatkowe obniżenie kwoty podstawowej o około połowę kwoty przypadającej na ten dwuletni okres, a więc o prawie 10%, wydaje się właściwe. W ten sposób grzywna wynosiłaby 35 900 EUR.
74. Jako że Komisja nie stwierdziła poza tym żadnych okoliczności obciążających ani łagodzących oraz nie zostały one także podniesione w postępowaniu przed sądami unijnymi, nie ma powodu do dalszego podwyższania ani obniżania obliczonej grzywny.
75. Jedynie na marginesie można zauważyć, że tak obliczona grzywna nie przekracza ustalonej prawem maksymalnej wysokości 10% całkowitego obrotu Coppens(55) (art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003).
76. Jeśli chodzi wreszcie o podnoszoną przez Coppens zasadę proporcjonalności, wymaga ona, aby grzywna pozostawała we właściwej proporcji do rodzaju, wagi i czasu trwania stwierdzonego naruszenia(56). Jako że Coppens przez wiele lat dopuszczała się niezwykle ciężkiego naruszenia, jest z pewnością właściwe, że obliczona grzywna pokrywa dużą część jej rocznego obrotu na właściwym rynku usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych, który zresztą stanowi jedynie stosunkowo niewielką część rocznego całkowitego obrotu Coppens w zakresie usług na rynku przeprowadzek.
Wniosek częściowy
77. Po ponownym rozważeniu wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności rodzaju, wagi i czasu trwania naruszenia, a także względnej wielkości obrotu Coppens na właściwym rynku, grzywna w wysokości 35 900 EUR wydaje się odpowiednia do czynu i zawinienia. Nie budzi ona w szczególności żadnych wątpliwości w odniesieniu do zasady proporcjonalności.
VI – W przedmiocie kosztów
78. Jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał orzeka wyrokiem kończącym postępowanie w sprawie, Trybunał rozstrzyga o kosztach (art. 122 akapit pierwszy regulaminu postępowania).
79. Zgodnie z art. 69 § 3 w związku z art. 118 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Trybunał może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone. Ma to miejsce w niniejszym przypadku. Główny zarzut Komisji zostaje wprawdzie uwzględniony w postępowaniu odwoławczym, ale co do istoty skarga Coppens o stwierdzenie nieważności zgodnie z proponowanym przeze mnie rozwiązaniem jest przed Trybunałem w znacznym stopniu skuteczna. W związku z tym wydaje się właściwe wspólne obliczenie kosztów obu instancji, przy czym Coppens należy obciążyć jedną trzecią jej własnych kosztów, a w pozostałym zakresie kosztami postępowania należy obciążyć Komisję.
VII – Wnioski
80. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie T‑210/08 Verhuizingen Coppens przeciwko Komisji zostaje uchylony.
2) Artykuł 1 lit. i) decyzji Komisji C(2008) 926 wersja ostateczna z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie COMP/38.543 jest nieważny w zakresie, w jakim stwierdza udział Verhuizingen Coppens NV w jednolitym i ciągłym naruszeniu wychodzącym poza system ofert osłonowych.
3) Grzywna nałożona na Verhuizingen Coppens NV w art. 2 lit. k) tej decyzji zostaje obniżona do 35 900 EUR.
4) Verhuizingen Coppens NV pokrywa jedną trzecią swoich własnych kosztów w obu instancjach. Pozostałe koszty postępowania pokrywa Komisja Europejska.