ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
20 janvier 2016 (*)
«Renvoi préjudiciel – Politique de concurrence – Article 101 TFUE – Règlement (CE) no 1/2003 – Secteur des expéditions internationales de marchandises – Autorités nationales de concurrence – Valeur juridique des instruments du réseau européen de la concurrence – Programme modèle de ce réseau en matière de clémence – Demande d’immunité présentée à la Commission – Demande sommaire d’immunité déposée auprès des autorités nationales de concurrence – Rapport entre ces deux demandes»
Dans l’affaire C‑428/14,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 1er avril 2014, parvenue à la Cour le 18 septembre 2014, dans la procédure
DHL Express (Italy) Srl,
DHL Global Forwarding (Italy) SpA
contre
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
en présence de:
Schenker Italiana SpA,
Agility Logistics Srl,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de la première chambre, faisant fonction de président de la deuxième chambre, MM. J. L. da Cruz Vilaça (rapporteur), A. Arabadjiev, C. Lycourgos et J.‑C. Bonichot, juges,
avocat général: M. M. Wathelet,
greffier: Mme V. Giacobbo-Peyronnel, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 juillet 2015,
considérant les observations présentées:
– pour DHL Express (Italy) Srl et DHL Global Forwarding (Italy) SpA, par Mes M. Siragusa et G. Rizza, avvocati,
– pour Schenker Italiana SpA, par Mes G. L. Zampa, G. Barone et A. Di Giò, avvocati,
– pour Agility Logistics Srl, par Mes A. Lirosi, M. Padellaro et A. Pera, avvocati,
– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de MM. S. Fiorentino et P. Gentili, avvocati dello Stato,
– pour le gouvernement allemand, par MM. T. Henze et A. Lippstreu, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement français, par M. D. Colas et Mme J. Bousin, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement autrichien, par Mme C. Pesendorfer, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme V. Kaye, en qualité d’agent, assistée de M. D. Beard, QC, et de Mme V. Wakefield, barrister,
– pour la Commission européenne, par MM. L. Malferrari, G. Meeßen et Mme T. Vecchi, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 10 septembre 2015,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 101 TFUE et 4, paragraphe 3, TUE, ainsi que de l’article 11 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant DHL Express (Italy) Srl et DHL Global Forwarding (Italy) SpA (ci-après, ensemble, «DHL») à l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autorité garante du respect de la concurrence et des règles du marché, ci-après l’«AGCM») au sujet de la décision par laquelle cette autorité a imposé à DHL des amendes pour avoir participé à une entente dans le secteur des services de transit routier international de marchandises au départ et à destination de l’Italie, en violation de l’article 101 TFUE (ci-après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Le considérant 15 du règlement no 1/2003 énonce:
«Il convient que la Commission et les autorités de concurrence des États membres forment ensemble un réseau d’autorités publiques appliquant les règles communautaires de concurrence en étroite coopération. À cette fin, il est nécessaire de mettre en place des mécanismes d’information et de consultation. La Commission fixe et modifie, en étroite coopération avec les États membres, les modalités détaillées de coopération au sein de ce réseau.»
4 L’article 11 du règlement no 1/2003, intitulé «Coopération entre la Commission et les autorités de concurrence des États membres», prévoit:
«1. La Commission et les autorités de concurrence des États membres appliquent les règles communautaires de concurrence en étroite collaboration.
2. La Commission transmet aux autorités de concurrence des États membres une copie des pièces les plus importantes qu’elle a recueillies en vue de l’application des articles 7, 8, 9 et 10 et de l’article 29, paragraphe 1. Si l’autorité de concurrence d’un État membre en fait la demande, la Commission lui fournit une copie des autres documents existants qui sont nécessaires à l’appréciation de l’affaire.
3. Lorsqu’elles agissent en vertu de l’article [101 TFUE] ou [102 TFUE], les autorités de concurrence des États membres informent la Commission par écrit avant ou sans délai après avoir initié la première mesure formelle d’enquête. Cette information peut également être mise à la disposition des autorités de concurrence des autres États membres.
4. Au plus tard trente jours avant l’adoption d’une décision ordonnant la cessation d’une infraction, acceptant des engagements ou retirant le bénéfice d’un règlement d’exemption par catégorie, les autorités de concurrence des États membres informent la Commission. À cet effet, elles communiquent à la Commission un résumé de l’affaire, la décision envisagée ou, en l’absence de celle-ci, tout autre document exposant l’orientation envisagée. Ces informations peuvent aussi être mises à la disposition des autorités de concurrence des autres États membres. Sur demande de la Commission, l’autorité de concurrence concernée met à la disposition de la Commission d’autres documents en sa possession nécessaires à l’appréciation de l’affaire. Les informations fournies à la Commission peuvent être mises à la disposition des autorités de concurrence des autres États membres. Les autorités nationales de concurrence peuvent également échanger entre elles les informations nécessaires à l’appréciation d’une affaire qu’elles traitent en vertu de l’article [101 TFUE] ou [102 TFUE].
5. Les autorités de concurrence des États membres peuvent consulter la Commission sur tout cas impliquant l’application du droit communautaire.
6. L’ouverture par la Commission d’une procédure en vue de l’adoption d’une décision en application du chapitre III dessaisit les autorités de concurrence des États membres de leur compétence pour appliquer les articles [101 TFUE] et [102 TFUE]. Si une autorité de concurrence d’un État membre traite déjà une affaire, la Commission n’intente la procédure qu’après avoir consulté cette autorité nationale de concurrence.»
5 L’article 35, paragraphe 1, du règlement no 1/2003 dispose:
«Les États membres désignent l’autorité ou les autorités de concurrence compétentes pour appliquer les articles [101 TFUE] et [102 TFUE] de telle sorte que les dispositions du présent règlement soient effectivement respectées. [...] Des juridictions peuvent figurer parmi les autorités désignées.»
6 Le point 1 de la communication de la Commission relative à la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence (JO 2004, C 101, p. 43, ci-après la «communication sur la coopération») énonce:
«Le règlement no 1/2003 [...] institue un régime de compétences parallèles permettant à la Commission et aux autorités de concurrence des États membres [...] d’appliquer l’article [101 TFUE] et l’article [102 TFUE]. Ensemble, les autorités nationales de concurrence et la Commission forment un réseau d’autorités publiques qui agissent dans l’intérêt général et collaborent étroitement afin de préserver la concurrence. Forum de discussion et de coopération pour l’application de la politique communautaire de la concurrence et son contrôle, ce réseau fournit un cadre dans lequel s’inscrit la coopération des autorités européennes de concurrence dans les affaires où les articles [101 TFUE] et [102 TFUE] sont appliqués, et constitue le socle sur lequel s’appuient la création et la préservation d’une culture commune de la concurrence en Europe. Ce réseau s’appelle ‘réseau européen de la concurrence’ (REC) [...]».
7 Compte tenu de ce régime de compétences parallèles, par lequel toutes les autorités de concurrence sont habilitées à appliquer l’article 101 TFUE, les points 8 à 15 de la communication sur la coopération énumèrent les critères qui permettent de déterminer les autorités qui sont «bien placées» pour traiter une affaire. Ainsi, conformément au point 14 de cette communication, «la Commission est particulièrement bien placée si un ou plusieurs accords ou pratiques [...] ont des effets sur la concurrence dans plus de trois États membres [...]».
8 Aux termes du point 38 de ladite communication:
«En l’absence d’un système de clémence pleinement harmonisé s’étendant à l’ensemble de la Communauté, une demande de clémence adressée à une autorité donnée ne saurait être considérée comme étant une demande adressée à une autre autorité de concurrence. Il s’ensuit que le demandeur a intérêt à solliciter la clémence auprès de toutes les autorités de concurrence qui sont compétentes pour appliquer l’article [101 TFUE] sur le territoire affecté par l’infraction et qui peuvent être considérées comme bien placées pour agir contre l’infraction en question. Compte tenu de l’importance du choix du moment dans la plupart des systèmes de clémence en vigueur, les demandeurs auront également intérêt à se demander s’il est indiqué de solliciter simultanément des mesures de clémence auprès de toutes les autorités compétentes. Il incombe au demandeur de faire les démarches qu’il juge indiquées pour défendre sa position dans le cadre d’une éventuelle procédure engagée par ces autorités.»
9 Dans le cadre du REC, un programme modèle en matière de clémence a été adopté au cours de l’année 2006 (ci-après le «programme modèle du REC en matière de clémence»). Ce programme, qui n’a pas été publié au Journal officiel de l’Union européenne, peut être uniquement consulté sur le site Internet de la Commission. Il a été révisé au mois de novembre 2012, soit postérieurement aux faits au principal et, par conséquent, à la décision de l’AGCM faisant l’objet du litige devant la juridiction de renvoi.
10 Le point 3 du programme modèle du REC en matière de clémence énonce:
«Le programme modèle du REC [en matière de clémence] définit un cadre permettant de récompenser, pour leur coopération, les entreprises parties à des accords et pratiques relevant de son champ d’application. Les membres du REC s’engagent à mettre tout en œuvre, dans les limites de leurs compétences, pour aligner leurs programmes respectifs sur le programme modèle du REC [en matière de clémence]. Ce dernier n’empêche pas une autorité de concurrence d’adopter une approche plus favorable envers les entreprises qui sollicitent la clémence dans le cadre de son programme. En soi, le programme modèle du REC [en matière de clémence] ne saurait faire naître de confiance légitime d’aucune nature chez ces entreprises.»
11 Le point 5 de ce programme, relatif à l’immunité d’amendes «Type 1A», dispose:
«L’autorité de concurrence exemptera une entreprise de toute amende qu’elle aurait à défaut dû acquitter:
a) lorsque cette entreprise est la première à fournir des éléments de preuve qui, de l’avis de l’autorité de concurrence, au moment où elle examine la demande, lui permettront d’effectuer des inspections ciblées au sujet d’une entente présumée;
b) lorsque l’autorité de concurrence ne disposait pas, au moment du dépôt de la demande, de preuves suffisantes pour adopter une décision ordonnant une inspection/solliciter un mandat d’inspection auprès d’un tribunal ou qu’elle n’avait pas encore effectué d’inspection au sujet de l’entente présumée, et
c) lorsque les conditions d’octroi de la clémence sont remplies.»
12 Le point 22 du programme modèle du REC en matière de clémence prévoit que, «[l]orsque la Commission est ‘particulièrement bien placée’ pour examiner une affaire conformément au point 14 de la communication [sur la coopération], l’entreprise qui a présenté ou qui s’apprête à présenter une demande d’immunité à la Commission peut adresser une demande sommaire à toute autorité de concurrence nationale que cette entreprise considère comme ‘bien placée’ pour agir dans le cadre de la communication sur la coopération. Les demandes sommaires doivent inclure les renseignements suivants sous forme succincte:
[...]
– la nature de l’entente présumée;
– [...], et
– les renseignements sur toute demande de clémence déjà présentée ou qui serait présentée au sujet de l’entente présumée.»
13 Le point 24 du programme modèle du REC en matière de clémence énonce:
«Si une autorité de concurrence nationale saisie d’une demande sommaire décide de demander certains renseignements complémentaires, l’entreprise est tenue de les fournir sans délai. Si une autorité de concurrence décide d’agir dans cette affaire, elle fixe le délai dans lequel l’entreprise devra fournir la totalité des renseignements et preuves nécessaires pour atteindre le niveau de preuve requis. Si l’entreprise s’exécute dans les délais impartis, les renseignements fournis sont considérés comme ayant été communiqués à la date où la demande sommaire a été présentée».
14 Le point 7 des notes explicatives du programme modèle du REC en matière de clémence énonce:
«Le programme modèle du REC [en matière de clémence] vise à résoudre le problème des demandes multiples présentées en parallèle et permet aux entreprises de mieux prévoir l’issue de la demande éventuelle. [...] [I]l définit les caractéristiques d’un type uniforme de formulaires succincts appelés ‘demandes sommaires', conçus pour alléger la charge que les demandes multiples dans les cartels transfrontaliers de grande envergure représente pour les entreprises et les autorités de concurrence.»
Le droit italien
15 Le 15 février 2007, l’AGCM a adopté la communication sur l’immunité et sur la réduction d’amendes en vertu de l’article 15 de la loi no 287 du 10 octobre 1990 (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287), qui contient le programme de clémence italien (ci-après le «programme de clémence national»).
16 L’article 16 du programme de clémence national, intitulé «Demande sommaire», dispose:
«Si la Commission est mieux placée pour traiter l’affaire et instruire la procédure, l’entreprise ayant déjà présenté ou qui s’apprête à présenter à la Commission une demande tendant à obtenir la non-imposition des sanctions, peut présenter à l’autorité une demande de clémence similaire, rédigée sous forme dite ‘sommaire', lorsqu’elle estime que l’autorité est également en mesure d’intervenir en l’espèce. En vertu du [point] 14 de la [communication sur la coopération], la Commission est la mieux placée lorsqu’un ou plusieurs accords ou pratiques, y compris les réseaux d’accords ou des pratiques similaires, influent sur la concurrence dans plus de trois États membres.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
17 Le 5 juin 2007, DHL a présenté à la Commission une demande d’immunité d’amendes concernant plusieurs violations du droit de la concurrence de l’Union dans le secteur des services de transit international de marchandises. Le 24 septembre 2007, la Commission a accordé à DHL l’immunité conditionnelle pour tout le secteur des expéditions internationales de marchandises, c’est-à-dire pour le transit maritime, aérien et routier. Par ailleurs, le 20 décembre 2007, DHL a informé la Commission de certains éléments relatifs aux conduites observées en Italie dans le domaine des expéditions internationales de marchandises par la route. Au mois de juin 2008, la Commission a décidé de ne poursuivre que la partie de l’entente relative aux services de transit aérien international, laissant aux autorités nationales de concurrence la possibilité de poursuivre les violations relatives aux services de transit maritime et routier.
18 En parallèle, le 12 juillet 2007, DHL a soumis à l’AGCM une demande sommaire d’immunité, en vertu du programme de clémence national. Dans cette demande, DHL a fourni des informations relatives à des conduites illégales sur le marché de l’expédition et des transports internationaux de marchandises. Selon l’AGCM, cette déclaration ne concernait que le secteur des transports internationaux de marchandises par mer et par avion, à l’exclusion des transports routiers. Toutefois, selon DHL, ladite demande sommaire visait des conduites illégales observées sur tout le marché de l’expédition et des transports internationaux de marchandises. DHL a précisé que si sa demande du 12 juillet 2007 ne contenait pas d’exemples concrets et spécifiques de conduites observées dans le cadre de l’expédition routière de marchandises, cela était dû au fait que de tels cas n’avaient pas encore été découverts.
19 Le 23 juin 2008, DHL a présenté une demande additionnelle sommaire d’immunité à l’AGCM, en complément de sa demande présentée le 12 juillet 2007, afin de l’étendre explicitement au secteur des expéditions internationales de marchandises par la route. Dans cette demande, DHL a déclaré que «la présente déclaration constitu[ait], à toute fin et pour tout effet, le simple complément de la demande présentée le 12 juillet 2007, dans la mesure où les conduites additionnelles qu’elle [visait constituaient non] pas une infraction distincte non couverte par la déclaration d’origine, mais rien d’autre qu’une nouvelle manifestation des violations déjà dénoncées, et, comme telles, la Commission en a[vait] tenu compte aux fins de la clémence accordée à l’entreprise».
20 Entre-temps, le 5 novembre 2007, Deutsche Bahn AG a présenté à la Commission, également au nom de ses filiales, au nombre desquelles figure Schenker Italiana SpA (ci-après «Schenker»), une demande d’immunité, dans un premier temps pour les expéditions maritimes de marchandises et, dans un second temps, le 19 novembre 2007, pour les expéditions routières. En outre, Schenker a présenté à l’AGCM, le 12 décembre 2007, une demande sommaire de clémence, en fournissant des informations relatives aux expéditions routières de marchandises en Italie.
21 Le 20 novembre 2007, Agility Logistics Srl (ci-après «Agility») a introduit auprès de la Commission une demande de réduction d’amende, dans le cadre des infractions sur le marché de l’expédition et des transports internationaux de marchandises. Le 12 mai 2008, Agility Logistics International a présenté à l’AGCM, également pour le compte de sa filiale Agility, une demande sommaire de clémence, en ce qui concerne l’entente italienne relative aux expéditions routières de marchandises.
22 Le 18 novembre 2009, l’AGCM a ouvert une procédure en vue de constater d’éventuelles violations de l’article 101 TFUE dans le secteur du transport international de marchandises.
23 Par la décision litigieuse, adoptée le 15 juin 2011, l’AGCM a établi que plusieurs entreprises, parmi lesquelles se trouvent DHL, Schenker et Agility, ont participé, en violation de l’article 101 TFUE, à une entente dans le secteur des services de transit routier international de marchandises au départ et à destination de l’Italie.
24 Dans cette décision, l’AGCM a reconnu que Schenker était la première société à avoir demandé l’immunité d’amendes en Italie pour les expéditions routières de marchandises. En application du programme de clémence national, cette société n’a été condamnée à aucune amende. En revanche, DHL ainsi qu’Agility ont été condamnées au paiement d’amendes, qui ont été par la suite réduites respectivement à 49 % et à 50 % de leur montant initial. L’AGCM a également considéré que, dans sa demande du 12 juillet 2007, DHL avait sollicité l’immunité d’amendes seulement pour les expéditions aériennes et maritimes de marchandises, la demande portant sur les expéditions routières n’ayant été introduite par cette entreprise que le 23 juin 2008.
25 DHL a saisi le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) afin d’obtenir l’annulation partielle de la décision litigieuse, en faisant valoir, notamment, que c’est à tort que cette dernière ne lui avait pas attribué la première place dans le classement du programme de clémence national et, par conséquent, le bénéfice de l’immunité d’amendes. Selon DHL, les principes du droit de l’Union obligent l’autorité nationale qui reçoit une demande sommaire de clémence à apprécier celle-ci en prenant en compte la demande principale d’immunité que la même société a soumise à la Commission. En outre, DHL a soutenu que les demandes sommaires présentées par Schenker et Agility à l’AGCM étaient irrecevables.
26 Le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) a rejeté le recours introduit par DHL en se fondant sur un principe d’autonomie et d’indépendance des différents programmes de clémence et des demandes relatives à ceux-ci.
27 DHL a interjeté appel de la décision rendue en première instance devant la juridiction de renvoi. Cette société soutient que la décision litigieuse ne respecte pas les principes qui se dégagent, notamment, de la communication sur la coopération et du programme modèle du REC en matière de clémence. Selon DHL, les règles et les instruments du REC seraient contraignants pour l’AGCM, dans la mesure où cette dernière est une autorité nationale de concurrence faisant partie de ce réseau.
28 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«Les articles 101 TFUE et 4, paragraphe 3, TUE ainsi que l’article 11 du règlement no 1/2003 doivent-ils être interprétés en ce sens que:
1) les autorités nationales de concurrence n’ont pas la faculté, dans leur pratique, de s’affranchir de l’application des instruments définis et adoptés par le REC, notamment du programme modèle du REC en matière de clémence, dans un cas tel que celui en cause au principal, sans que cela aille à l’encontre de ce qui a été affirmé par la Cour aux points 21 et 22 de l’arrêt Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389);
2) entre la demande principale d’immunité qu’une entreprise a présentée ou qu’elle s’apprête à présenter à la Commission et la demande sommaire d’immunité qu’elle a présentée à une autorité nationale de concurrence pour la même entente, il existe un lien juridique tel que l’autorité nationale de concurrence – nonobstant le contenu du paragraphe 38 de la communication sur la coopération – est tenue, en vertu du paragraphe 22 du programme modèle du REC en matière de clémence (devenu paragraphe 24 selon la numérotation du programme modèle du REC de 2012) et de la note explicative 45 (devenue note explicative 49 selon la numérotation du programme modèle du REC de 2012) y relative:
– d’apprécier la demande sommaire d’immunité à la lumière de la demande principale, et à la condition que la demande sommaire reflète fidèlement le contenu de la demande principale,
– à titre subsidiaire – si elle estime que la demande sommaire reçue a un champ d’application matériel plus restreint que celui de la demande principale présentée par la même entreprise, en vertu de laquelle la Commission a accordé l’immunité conditionnelle à cette entreprise – de contacter la Commission ou l’entreprise elle-même, afin d’établir si, postérieurement à la présentation de la demande sommaire, cette entreprise, dans le cadre de la poursuite de ses missions d’enquêtes internes, a constaté l’existence d’exemples concrets et spécifiques de conduites dans le secteur prétendument couvert par la demande d’immunité principale, mais qui ne l’est pas par la demande sommaire d’immunité;
3) en vertu des paragraphes 3 et 22 à 24 du programme modèle du REC en matière de clémence et des notes explicatives y relatives 8, 41, 45 et 46, et compte tenu des modifications introduites par les paragraphes 24 à 26 du programme modèle du REC de 2012 et par les notes explicatives y relatives 44 et 49, une autorité nationale de concurrence qui, à l’époque des faits de l’affaire au principal, appliquait un programme de clémence tel que celui visé dans ladite affaire, pouvait légalement recevoir, pour une entente secrète donnée pour laquelle une première entreprise avait présenté ou s’apprêtait à présenter à la Commission une demande principale d’immunité:
– uniquement une demande sommaire d’immunité de la part de cette entreprise ou bien
– également d’autres demandes sommaires d’immunité présentées par d’autres entreprises, qui auraient présenté à la Commission, à titre principal, une demande d’immunité ‘non susceptible d’être acceptée’ ou une demande de réduction d’amende, notamment lorsque les demandes principales de ces dernières entreprises étaient postérieures à l’octroi de l’immunité conditionnelle à la première entreprise?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
29 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens que les instruments adoptés dans le cadre du REC, en particulier le programme modèle du REC en matière de clémence, ont un effet contraignant à l’égard des autorités nationales de concurrence.
30 Selon une jurisprudence constante, le mécanisme de coopération entre la Commission et les autorités nationales de concurrence, qui a été instauré au chapitre IV du règlement no 1/2003, vise à garantir une application cohérente des règles de concurrence dans les États membres (voir, en ce sens, arrêts X, C‑429/07, EU:C:2009:359, point 20, et Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, point 26).
31 Conformément au considérant 15 du règlement no 1/2003, la Commission et les autorités de concurrence des États membres forment ensemble un réseau d’autorités publiques appliquant les règles de concurrence de l’Union en étroite coopération. À cet égard, le point 1 de la communication sur la coopération précise que ce réseau constitue un forum de discussion et de coopération pour l’application de la politique de la concurrence de l’Union et son contrôle.
32 Il en résulte que le REC, visant à promouvoir la discussion et la coopération lors de la mise en œuvre de la politique de concurrence, n’est pas investi du pouvoir d’adopter des règles juridiquement contraignantes.
33 À cet égard, la Cour a déjà jugé que ni la communication sur la coopération ni la communication de la Commission sur l’immunité d’amendes et la réduction de leur montant dans les affaires portant sur les ententes (JO 2006, C 298, p. 17, ci-après la «communication sur la clémence») ne sont contraignantes à l’égard des États membres (voir arrêt Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, point 21).
34 Par ailleurs, il y a lieu de relever que, adoptées dans le cadre du REC, la communication sur la coopération et la communication sur la clémence ont été publiées respectivement au cours des années 2004 et 2006 dans la série C du Journal officiel de l’Union européenne, laquelle, contrairement à la série L de celui-ci, a pour objet de publier non pas des actes juridiquement contraignants, mais seulement des informations, des recommandations et des avis concernant l’Union (arrêts Polska Telefonia Cyfrowa, C‑410/09, EU:C:2011:294, point 35, et Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, point 30).
35 Il s’ensuit que ces communications ne sont pas susceptibles de créer des obligations à la charge des États membres.
36 En ce qui concerne, plus particulièrement, le régime de clémence dont bénéficient, au sein de l’Union, les entreprises qui coopèrent avec la Commission ou avec les autorités nationales de concurrence en vue de dévoiler les ententes illégales, il y a lieu de constater que ni les dispositions du traité FUE ni le règlement no 1/2003 ne prévoient de règles communes de clémence (arrêt Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, point 20). Ainsi, à défaut d’un système centralisé, au niveau de l’Union, de réception et d’appréciation des demandes de clémence relatives à des infractions à l’article 101 TFUE, le traitement de telles demandes adressées à une autorité nationale de concurrence est déterminé par celle-ci en application du droit de l’État membre dont elle relève.
37 À cet égard, il convient d’ajouter que la communication sur la clémence ne vise que les programmes de clémence mis en œuvre par la Commission (arrêt Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, point 21).
38 Dans ce cadre, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que le programme modèle du REC en matière de clémence n’a pas d’effet contraignant à l’égard des juridictions des États membres (arrêt Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, point 22).
39 DHL a soutenu, toutefois, que cette jurisprudence vise uniquement les juridictions nationales et non pas les autorités nationales de concurrence. Selon DHL, la conclusion à laquelle la Cour est parvenue dans l’affaire Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389) était uniquement justifiée par la circonstance que les dispositions en cause n’avaient pas d’effet direct et que, partant, les juridictions nationales ne pouvaient les appliquer dans les litiges civils ou administratifs.
40 Cette argumentation ne saurait être retenue.
41 D’une part, étant donné que, conformément à l’article 35, paragraphe 1, du règlement no 1/2003, les États membres peuvent désigner des juridictions nationales en tant qu’autorités nationales de concurrence, l’application uniforme du droit de l’Union dans les États membres risquerait d’être compromise. En effet, le caractère contraignant du programme modèle du REC en matière de clémence varierait en fonction de la nature, juridictionnelle ou administrative, des autorités nationales de concurrence des différents États membres.
42 D’autre part, la Cour a déjà jugé que le programme de clémence mis en place par la Commission, par l’intermédiaire de la communication sur la clémence, n’est pas contraignant à l’égard des États membres (arrêt Kone e.a., C‑557/12, EU:C:2014:1317, point 36). Cette constatation s’applique également au programme modèle du REC en matière de clémence.
43 Par ailleurs, la circonstance avancée par DHL, selon laquelle les autorités nationales de concurrence se sont formellement engagées à respecter les principes énoncés dans la communication sur la coopération, ne modifie pas la valeur juridique, au regard du droit de l’Union, de cette communication ni celle du programme modèle du REC en matière de clémence.
44 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens que les instruments adoptés dans le cadre du REC, notamment le programme modèle du REC en matière de clémence, n’ont pas d’effet contraignant à l’égard des autorités nationales de concurrence.
Sur la deuxième question
45 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en premier lieu, si les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens qu’il existe, entre la demande d’immunité qu’une entreprise a présentée ou s’apprête à présenter à la Commission et la demande sommaire présentée à une autorité nationale de concurrence pour la même entente, un lien juridique qui oblige cette autorité à apprécier la demande sommaire à la lumière de la demande d’immunité, dans le cas où la demande sommaire reflète fidèlement le contenu de la demande d’immunité présentée à la Commission. En second lieu, la juridiction de renvoi demande si, dans l’hypothèse où la demande sommaire a un champ d’application matériel plus restreint que celui de la demande d’immunité, l’autorité nationale de concurrence est tenue de contacter la Commission ou l’entreprise elle-même, afin d’établir si cette entreprise a constaté l’existence d’exemples concrets de conduites illégales dans le secteur prétendument couvert par la demande d’immunité, mais qui ne l’est pas par la demande sommaire.
Sur la recevabilité
46 Agility et le gouvernement français ont excipé de l’irrecevabilité de la première partie de la deuxième question, au motif, respectivement, qu’elle est dépourvue de pertinence et qu’elle présente un caractère hypothétique.
47 Selon cette société et ce gouvernement, dans le litige au principal, la question qui se pose est celle de savoir si une demande sommaire doit être interprétée à la lumière de la demande d’immunité présentée à la Commission dans le cas où ces demandes n’ont pas le même champ d’application matériel. En revanche, par la question formulée à titre principal, la juridiction de renvoi demande si, dans le cas où la demande sommaire reflèterait fidèlement le contenu de la demande d’immunité présentée à la Commission, la demande sommaire devrait être interprétée à la lumière de celle-ci.
48 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la coopération entre cette dernière et les juridictions nationales instituée par l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment, arrêts Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, point 40, ainsi que Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, point 34).
49 Dans ces conditions, le rejet d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ou encore lorsque le problème est de nature hypothétique ou que la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir, notamment, arrêts Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, point 42, et Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, point 36).
50 Tel n’est pas le cas en l’occurrence.
51 En effet, il y a lieu de constater, d’une part, qu’il ressort de la décision de renvoi que, le 5 juin 2007, DHL a présenté à la Commission une demande d’immunité concernant plusieurs violations du droit de la concurrence de l’Union, dans le secteur des services de transit international de marchandises. D’autre part, le 12 juillet 2007, DHL a soumis à l’AGCM une demande sommaire d’immunité relative à des conduites illégales sur le marché de l’expédition internationale de marchandises au départ et à destination de l’Italie.
52 Compte tenu du fait qu’il existe un désaccord entre l’AGCM et DHL portant sur le contenu matériel de la demande sommaire et, par conséquent, sur les éventuelles similitudes ou divergences relatives au champ d’application des demandes en cause au principal, il n’apparaît pas de manière manifeste que la réponse à la première partie de la deuxième question serait dépourvue d’utilité pour la juridiction de renvoi.
53 Dans ces conditions, la première partie de la deuxième question préjudicielle doit être considérée comme recevable.
Sur le fond
54 Le système de clémence est fondé sur le principe selon lequel les autorités de concurrence exonèrent du paiement d’amendes l’entreprise qui dénonce sa participation à une entente si elle est la première à fournir des informations susceptibles, notamment, de permettre la constatation d’une infraction à l’article 101 TFUE.
55 Or, conformément au point 38 de la communication sur la coopération, en l’absence d’un système de clémence pleinement harmonisé s’étendant à l’ensemble de l’Union, une demande de clémence adressée à une autorité donnée ne saurait être considérée comme étant une demande adressée à une autre autorité de concurrence. En effet, ainsi qu’il a été constaté au point 36 du présent arrêt, le traitement d’une demande de clémence est déterminé par le droit de chaque État membre.
56 À cet égard, le point 1 du programme modèle du REC en matière de clémence relève l’intérêt qu’ont les entreprises de solliciter la clémence auprès de toutes les autorités de concurrence qui sont compétentes pour appliquer l’article 101 TFUE sur le territoire affecté par l’infraction concernée et qui peuvent être considérées comme bien placées pour agir contre cette infraction.
57 Il convient également de préciser que les autorités nationales de concurrence sont libres d’adopter des programmes de clémence et chacun de ces programmes est autonome par rapport non seulement aux autres programmes nationaux, mais aussi au programme de clémence de l’Union.
58 La coexistence et l’autonomie qui caractérisent ainsi les relations existant entre le programme de clémence de l’Union et ceux des États membres sont l’expression du régime de compétences parallèles de la Commission et des autorités nationales de concurrence institué par le règlement no 1/2003.
59 Il en découle que, dans le cas d’une entente dont les effets anticoncurrentiels sont susceptibles de se produire dans plusieurs États membres et, par conséquent, peuvent susciter l’intervention de différentes autorités nationales de concurrence ainsi que de la Commission, l’entreprise qui souhaite bénéficier du régime de clémence en vertu de sa participation à l’entente concernée a intérêt à présenter des demandes d’immunité, non seulement à la Commission, mais aussi aux autorités nationales éventuellement compétentes pour appliquer l’article 101 TFUE.
60 L’autonomie des programmes de clémence doit nécessairement s’étendre aux différentes demandes d’immunité présentées à la Commission et aux autorités nationales de concurrence, étant donné qu’elles font partie intégrante desdits programmes. À cet égard, il importe de relever que l’autonomie de ces demandes découle directement du fait qu’il n’existe pas, au niveau de l’Union, de système unique d’auto-dénonciation des entreprises qui participent aux ententes en violation de l’article 101 TFUE. Cette autonomie ne saurait, par ailleurs, être affectée par la circonstance que les différentes demandes ont pour objet la même infraction au droit de la concurrence.
61 Or, la prétendue existence d’un lien juridique entre la demande d’immunité présentée à la Commission et la demande sommaire présentée aux autorités nationales de concurrence, qui obligerait ces autorités à apprécier cette dernière demande à la lumière de la demande d’immunité, remettrait en cause l’autonomie des différentes demandes et, par conséquent, la ratio du système même des demandes sommaires. En effet, ce système est fondé sur le principe selon lequel il n’existe, au niveau de l’Union, non pas une demande de clémence unique ou une demande «principale» présentée en parallèle à des demandes «accessoires», mais des demandes d’immunité présentées à la Commission et des demandes sommaires présentées aux autorités nationales de concurrence, dont l’appréciation incombe exclusivement à l’autorité qui en est destinataire.
62 En tout état de cause, aucune disposition du droit de l’Union en matière d’ententes n’impose aux autorités nationales de concurrence d’interpréter une demande sommaire à la lumière d’une demande d’immunité présentée à la Commission, indépendamment de la question de savoir si cette demande sommaire reflète fidèlement ou non le contenu de la demande présentée à la Commission.
63 En ce qui concerne, par ailleurs, l’éventuelle obligation de l’autorité nationale de concurrence de contacter la Commission ou l’entreprise qui lui a présenté une demande sommaire, lorsque cette demande a un champ d’application matériel plus restreint que celui de la demande d’immunité, il convient de relever, ainsi que l’a fait M. l’avocat général au point 78 de ses conclusions, qu’une telle obligation risquerait d’atténuer le devoir de coopération des demandeurs de clémence qui est un des piliers de tout programme de clémence.
64 Dans ces conditions, il incombe à l’entreprise qui sollicite des autorités nationales de concurrence le bénéfice du régime de clémence de s’assurer que toute demande qu’elle présente est dépourvue d’incertitudes quant à son étendue, et ce d’autant plus que, ainsi qu’il a été dit au point 62 du présent arrêt, il n’existe aucune obligation, pour les autorités nationales de concurrence, d’apprécier une demande sommaire à la lumière d’une demande d’immunité présentée à la Commission.
65 Cette interprétation, fondée sur l’obligation pour l’entreprise d’informer les autorités nationales de concurrence lorsqu’il s’avère que la portée effective de l’entente est différente de celle qui avait été déclarée auprès de ces autorités, ou de celle qui avait été présentée à la Commission, est la seule qui soit à même d’assurer le respect de l’autonomie des différents régimes de clémence.
66 En effet, si à la simple faculté, dont disposent les autorités nationales de concurrence, de s’adresser aux entreprises ayant déposé des demandes sommaires devant elles afin d’obtenir des renseignements complémentaires était substituée une obligation de contacter ces entreprises ou la Commission, lorsque ces demandes ont un champ d’application matériel plus restreint que celui des demandes d’immunité présentées à la Commission, une hiérarchie serait instituée parmi les demandes concernées, ceci en violation du système décentralisé prévu par le règlement no 1/2003.
67 Il y a lieu, par conséquent, de répondre à la deuxième question de la manière suivante:
– Les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens qu’il n’existe aucun lien juridique entre la demande d’immunité qu’une entreprise a présentée ou s’apprête à présenter à la Commission et la demande sommaire présentée à une autorité nationale de concurrence pour la même entente, obligeant cette autorité à apprécier la demande sommaire à la lumière de la demande d’immunité. La circonstance que la demande sommaire reflète fidèlement ou non le contenu de la demande présentée à la Commission est, à cet égard, dénuée de pertinence.
– Lorsque la demande sommaire présentée à une autorité nationale de concurrence a un champ d’application matériel plus restreint que celui de la demande d’immunité présentée à la Commission, cette autorité nationale n’est pas tenue de contacter la Commission ou l’entreprise elle-même, afin d’établir si cette entreprise a constaté l’existence d’exemples concrets de conduites illégales dans le secteur prétendument couvert par cette demande d’immunité, mais qui ne l’est pas par ladite demande sommaire.
Sur la troisième question
68 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens que, lorsqu’une première entreprise a présenté une demande d’immunité à la Commission, seule cette entreprise peut présenter une demande sommaire d’immunité à une autorité nationale de concurrence ou si d’autres entreprises, qui avaient présenté à la Commission une demande de réduction d’amende, sont également habilitées à le faire.
Sur la recevabilité
69 Les gouvernements italien et autrichien font valoir que la troisième question préjudicielle est irrecevable dans la mesure où, par celle-ci, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter le droit national, en particulier le programme de clémence national.
70 Selon une jurisprudence constante, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre de la procédure préjudicielle, d’apprécier la conformité d’une législation nationale avec le droit de l’Union ni d’interpréter des dispositions législatives ou réglementaires nationales (voir, notamment, arrêts Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, point 43, et Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, point 43).
71 Toutefois, en l’occurrence, il ressort de la troisième question que la juridiction de renvoi interroge en substance la Cour sur l’interprétation du droit de l’Union, notamment de l’article 101 TFUE et du règlement no 1/2003, dans le cadre du fonctionnement du régime de compétences parallèles existant entre la Commission et les autorités nationales de concurrence, afin de déterminer si, en application du programme de clémence national, l’AGCM «pouvait légalement» accepter certaines demandes d’immunité.
72 Partant, il importe de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi en lui fournissant les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union, qui lui permettront de statuer sur la légalité de la décision litigieuse.
73 Il s’ensuit que la troisième question préjudicielle doit être considérée comme recevable.
Sur le fond
74 Le doute de la juridiction de renvoi qui se trouve à l’origine de cette question préjudicielle tient au fait que le programme modèle du REC en matière de clémence prévoyait que le recours au système des demandes sommaires d’immunité au niveau national était ouvert à l’entreprise qui avait demandé à la Commission l’immunité d’amendes, alors qu’il n’apparaissait pas clairement qu’il le fût aux entreprises qui avaient demandé à cette institution une simple réduction d’amende.
75 La possibilité pour une entreprise, qui n’était pas la première à déposer une demande d’immunité auprès de la Commission et qui, par conséquent, pouvait bénéficier non pas d’une immunité totale, mais seulement d’une réduction d’amendes, de présenter une demande sommaire d’immunité aux autorités nationales de concurrence n’a été explicitement prévue que dans le programme modèle du REC en matière de clémence à la suite des modifications introduites dans ce programme au cours de l’année 2012.
76 À cet égard, il convient de relever que le fait que le programme modèle du REC en matière de clémence, dans sa version existant à la date des faits au principal, ne prévoyait pas expressément la possibilité pour les entreprises ayant présenté à la Commission une demande de réduction d’amende de déposer une demande sommaire d’immunité auprès des autorités nationales de concurrence ne peut être interprété comme s’opposant à ce que ces autorités acceptent, dans ces conditions, une telle demande sommaire.
77 En effet, ainsi qu’il a été dit au point 44 du présent arrêt, les instruments adoptés dans le cadre du REC, notamment son programme modèle en matière de clémence, n’ont pas d’effet contraignant à l’égard des autorités nationales de concurrence. Or, cette absence de caractère contraignant a pour effet, d’une part, de ne pas obliger les États membres à incorporer dans leurs régimes de clémence les dispositions du programme modèle du REC en matière de clémence et, d’autre part, de ne pas non plus leur interdire d’adopter, au niveau national, des règles qui font défaut dans ce programme modèle ou qui divergent de ce dernier, pour autant que cette compétence est exercée dans le respect du droit de l’Union, notamment de l’article 101 TFUE et du règlement no 1/2003.
78 La compétence dont disposent les États membres en vue de la définition de leurs programmes de clémence doit effectivement être exercée dans le respect du droit de l’Union, notamment du règlement no 1/2003. En particulier, les États membres ne peuvent rendre impossible ou excessivement difficile la mise en œuvre du droit de l’Union et, spécifiquement dans le domaine du droit de la concurrence, ils doivent veiller à ce que les règles qu’ils établissent ou appliquent ne portent pas atteinte à l’application effective des articles 101 TFUE et 102 TFUE (arrêts Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, point 24, ainsi que Kone e.a., C‑557/12, EU:C:2014:1317, point 26).
79 La Cour a déjà jugé que les programmes de clémence constituent des outils utiles dans la lutte efficace pour déceler et mettre fin à des violations des règles de concurrence et servent, ainsi, l’objectif de l’application effective des articles 101 TFUE et 102 TFUE (arrêt Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, point 25).
80 À cet égard, il y a lieu de relever que l’application effective de l’article 101 TFUE ne fait pas obstacle à un régime national de clémence qui permet l’acceptation d’une demande sommaire d’immunité par une entreprise qui n’avait pas présenté à la Commission une demande d’immunité totale.
81 Au contraire, cette approche est conforme à la finalité et à l’esprit qui ont présidé à l’institution du système des demandes de clémence. En effet, ce système vise notamment à promouvoir la découverte de comportements contraires à l’article 101 TFUE, par une incitation des participants aux ententes à dénoncer ces dernières. Il vise, par conséquent, à encourager la présentation de telles demandes et non pas à en limiter le nombre.
82 Ainsi, la Cour a jugé que la communication sur la clémence a pour objet de créer un climat d’incertitude au sein des ententes, en vue d’encourager leur dénonciation à la Commission (arrêt LG Display et LG Display Taiwan/Commission, C‑227/14 P, EU:C:2015:258, point 87). Cette incertitude découle notamment du fait qu’un seul participant à une entente est en mesure de bénéficier de l’immunité totale et que, à tout moment, la Commission peut, à son initiative, identifier l’existence de cette entente.
83 Dans ce contexte, il ne peut être exclu qu’une entreprise qui n’a pas été la première à présenter une demande d’immunité à la Commission et qui, par conséquent, ne peut bénéficier que d’une réduction d’amende puisse, par le dépôt d’une demande sommaire d’immunité, être la première à informer l’autorité nationale de concurrence de l’existence de l’entente concernée. Dans une telle situation, dans le cas où la Commission ne poursuivrait pas son enquête concernant les mêmes faits que ceux qui ont été dénoncés à l’autorité nationale, l’entreprise concernée pourrait se voir attribuer, en vertu du régime national de clémence, l’immunité totale.
84 Il convient, par conséquent, de répondre à la troisième question que les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à ce qu’une autorité nationale de concurrence accepte, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, une demande sommaire d’immunité d’une entreprise qui a présenté à la Commission, non pas une demande d’immunité totale, mais une demande de réduction d’amendes.
Sur les dépens
85 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
1) Les dispositions du droit de l’Union européenne, notamment l’article 101 TFUE et le règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE], doivent être interprétées en ce sens que les instruments adoptés dans le cadre du réseau européen de la concurrence, notamment le programme modèle de ce réseau en matière de clémence, n’ont pas d’effet contraignant à l’égard des autorités nationales de concurrence.
2) Les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens qu’il n’existe aucun lien juridique entre la demande d’immunité qu’une entreprise a présentée ou s’apprête à présenter à la Commission européenne et la demande sommaire présentée à une autorité nationale de concurrence pour la même entente, obligeant cette autorité à apprécier la demande sommaire à la lumière de la demande d’immunité. La circonstance que la demande sommaire reflète fidèlement ou non le contenu de la demande présentée à la Commission est, à cet égard, dénuée de pertinence.
Lorsque la demande sommaire présentée à une autorité nationale de concurrence a un champ d’application matériel plus restreint que celui de la demande d’immunité présentée à la Commission, cette autorité nationale n’est pas tenue de contacter la Commission ou l’entreprise elle-même, afin d’établir si cette entreprise a constaté l’existence d’exemples concrets de conduites illégales dans le secteur prétendument couvert par cette demande d’immunité, mais qui ne l’est pas par ladite demande sommaire.
3) Les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 101 TFUE et le règlement no 1/2003, doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à ce qu’une autorité nationale de concurrence accepte, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, une demande sommaire d’immunité d’une entreprise qui a présenté à la Commission, non pas une demande d’immunité totale, mais une demande de réduction d’amendes.
Signatures