ĢENERĀLADVOKĀTA NILSA VĀLA [NILS WAHL]
SECINĀJUMI,
sniegti 2013. gada 5. septembrī (1)
Apvienotās lietas C‑159/12, C‑160/12 un C‑161/12
Alessandra Venturini
pret
A.S.L. Varese u.c.
Maria Rosa Gramegna
pret
A.S.L. Lodi u.c.
Anna Muzzio
pret
A.S.L. Pavia u.c.
(Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Brīvība veikt uzņēmējdarbību – Pieņemamība – Pamatlietas faktiskie apstākļi, kas ir saistīti tikai ar vienu dalībvalsti – Sabiedrības veselība – Valsts tiesību akti, kas ierobežo tādu zāļu pārdošanu, kuru iegādei ir vajadzīga recepte un kuru izmaksas pilnībā sedz pircējs – Paraaptiekas
1. A. Venturini, M. R. Gramegna un A. Muzzio – prasītājas pamatlietā (turpmāk tekstā – “prasītājas”) – ir diplomētas farmaceites, kas ir reģistrētas “Ordine dei Farmacisti di Milano” (Milānas Farmaceitu apvienība) un ir mazumtirdzniecības uzņēmumu, kas pazīstami kā paraaptiekas, īpašnieces.
2. Prasītājas būtībā ir apgalvojušas Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (Lombardijas reģionālā Administratīvā tiesa, turpmāk tekstā – “TAR Lombardia”), ka, liedzot tām pārdot zāles, kuru iegādei ir vajadzīga recepte, bet kuru izmaksas sedz nevis valsts veselības dienests, bet pircējs, valsts tiesiskais regulējums (turpmāk tekstā – “attiecīgie tiesību akti”) nepieļaujami ierobežo LESD 49. pantā paredzēto brīvību veikt uzņēmējdarbību.
3. Visām prasītājām, kuras jau veic uzņēmējdarbību Itālijā, ir Itālijas pilsonība, un to prasība ir vērsta pret Itālijas tiesību aktiem. Nešķiet, ka kāda no viņām būtu izmantojusi kādu no Līgumā paredzētajām brīvībām saistībā ar pamatlietā izvērtējamo situāciju.
4. No faktiskā viedokļa raugoties, prasītāju situācija tādējādi ir saistīta tikai ar vienu dalībvalsti. Iesniedzējtiesā izskatāmajā lietā būtībā nav konstatējami nekādi pārrobežu elementi.
5. Vai Tiesai, pastāvot šādiem apstākļiem, ir kompetence atbildēt uz TAR Lombardia uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem par LESD 49. panta interpretāciju?
6. Tas, manuprāt, ir galvenais jautājums šajā lietā un līdz ar to arī jautājums, kuram es šajos secinājumos pievērsīšos vispirms. Otrajā šo secinājumu daļā, pēc tam, kad būšu piedāvājis starpsecinājumus par lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību, es ilustrēšu iemeslus, kuru dēļ es nepiekrītu prasītāju viedoklim par apgalvoto attiecīgo tiesību aktu nesaderību ar LESD 49. pantu.
I – Atbilstošās tiesību normas
7. Itālijā Likumā Nr. 468/1913 farmaceitisko pakalpojumu sniegšana ir definēta kā “primārā valsts darbība”, ko var veikt tikai pašvaldību aptiekas vai privātas aptiekas, kuras darbojas atbilstoši valdības izsniegtai licencei. Piedāvājuma kontroles īstenošanai tika ieviests administratīvs instruments – “pianta organica”, kas ir sava veida organizatoriskais plāns, ar kuru ir paredzēts nodrošināt vienmērīgu zāļu izplatīšanu visā valsts teritorijā. Ir svarīgi norādīt, ka ar vēlāk pieņemto Karaļa dekrētu Nr. 1265/1934 visu zāļu tirdzniecība tika uzticēta tikai un vienīgi aptiekām (122. pants).
8. Ar Likumu Nr. 537/1993 vēlāk tika veikta zāļu pārkvalificēšana, ierindojot tās vienā no šādām kategorijām: “A klase” – pamatzāles un zāles hronisku slimību ārstēšanai; “B klase” – zāles (kas neietilpst “A klasē”), kurām ir būtiska terapeitiskā nozīme, un “C klase” – citas zāles, kas neietilpst “A klasē” vai “B klasē”. Saskaņā ar Likuma Nr. 537/1993 8. panta 14. punktu zāļu, kas ietilpst A vai B klasē, izmaksas pilnībā sedz Servizio Sanitario Nazionale (SSN) (Itālijas valsts veselības dienests), savukārt zāļu, kas ietilpst C klasē, izmaksas pilnībā sedz pircējs.
9. Vēlāk ar Likuma Nr. 388/2000 85. panta 1. punktu “B klase” tika atcelta, savukārt ar Likuma Nr. 311/2004 1. pantu tika izveidota jauna zāļu kategorija – “C a klase” –, lai aptvertu zāles, kuru iegādei nav vajadzīga recepte un kuras pretēji citās kategorijās ietilpstošajām zālēm drīkst publiski reklamēt (parasti tās tiek sauktas par bezrecepšu zālēm). Tāpat kā C klasē ietilpstošo zāļu gadījumā arī C a klasē ietilpstošo zāļu izmaksas sedz pircējs.
10. Ar Dekrētlikumu Nr. 223/2006, kas vēlāk tika pārveidots par Likumu Nr. 248/2006 (“Bersani dekrēts”), tika atļauts atvērt jaunas, no aptiekām atšķirīgas, tirdzniecības vietas. Tās parasti tiek sauktas par paraaptiekām un tām ir atļauts pārdot bezrecepšu zāles (“C a klase”). Nesen ar Dekrētlikumu Nr. 201/2011, kurš šobrīd ir pārveidots par Likumu Nr. 214/2011, tika vēl vairāk paplašināta to zāļu kategorija, kuras ir atļauts pārdot paraaptiekās, kā rezultātā tās šobrīd drīkst izplatīt sabiedrībai dažas no C klasē ietilpstošajām zālēm, kurām nav vajadzīga recepte.
II – Fakti, tiesvedība un prejudiciālais jautājums
11. 2012. gada 30. jūnijā visas prasītājas vērsās attiecīgajā “Azienda Sanitaria Locale” (ASL) (vietējā iestāde, kas atbild par sabiedrības veselību), kā arī attiecīgajās pašvaldībās, “Ministero della Salute” (Veselības ministrija) un “Agenzia Italiana del Farmaco” (Itālijas Zāļu aģentūra) ar lūgumu izsniegt atļauju zāļu, kuru iegādei ir vajadzīga recepte, bet kuru izmaksas pilnībā sedz pircējs, kā arī visu pret recepti izsniedzamo veterināro zāļu, kuru izmaksas arī pilnībā sedz persona, kas tās iegādājas, tirdzniecībai.
12. Attiecīgi 2011. gada 15. un 17. augustā ASL noraidīja visus šos lūgumus, pamatojoties uz to, ka saskaņā ar spēkā esošajiem valsts tiesību aktiem attiecīgās zāles drīkst pārdot vienīgi aptiekās. Līdzīgus atteikumus attiecīgi 2011. gada 16. un 18. augustā pauda arī Veselības ministrija. Turpmāk tekstā visi šie lēmumi kopā tiks apzīmēti kā “attiecīgie lēmumi”.
13. Prasītājas apstrīdēja attiecīgos lēmumus TAR Lombardia, apgalvojot, ka Itālijas tiesību akti, ar kuriem tie ir pamatoti, nav saderīgi ar Savienības tiesībām.
14. Saistībā ar šīm tiesvedībām Itālijas tiesa, pastāvot šaubām par attiecīgo tiesību aktu saderību ar Līgumu par Eiropas Savienības darbību (turpmāk tekstā – “Līgums”), nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu jautājumu:
“Vai brīvības veikt uzņēmējdarbību, nediskriminācijas un konkurences aizsardzības principi, kas paredzēti LESD 49. un nākamajos pantos, pieļauj tādus valsts tiesību aktus, kas neļauj farmaceitam, kurš ir ieguvis attiecīgu kvalifikāciju un ir reģistrēts atbilstošajā profesionālajā apvienībā, bet kurš nav “pianta organica” [teritoriālajā plānā] iekļautas aptiekas īpašnieks, tam piederošajā aptiekā mazumtirdzniecībā izplatīt arī zāles, kuru iegādei ir vajadzīga tā sauktā “ricetta bianca” [“baltā recepte”], proti, zāles, kuru izmaksas nesedz [valsts veselības dienests], bet pilnībā sedz to pircējs, un kuri šajā nozarē tādējādi ievieš arī aizliegumu pārdot atsevišķu kategoriju zāles un kvotu attiecībā uz to tirdzniecības vietu skaitu, kas var tikt izveidotas valsts teritorijā?”
15. Rakstveida apsvērumus šajā lietā iesniedza A. Venturini, Federfarma, Itālijas, Spānijas un Portugāles valdības, kā arī Komisija. Tiesas sēdē 2013. gada 15. maijā mutvārdu paskaidrojumi tika iesniegti A. Venturini, Federfarma, Spānijas valdības un Komisijas vārdā. Itālijas valdība, neraugoties uz attiecīgo valsts tiesību aktu sarežģītību un to, ka tās rakstveida apsvērumi ir ārkārtīgi īsi, tiesas sēdē diemžēl nepiedalījās.
III – Vērtējums
A – Pieņemamība
16. Gan savos rakstveida apsvērumos, gan tiesas sēdē Federfarma ir apstrīdējusi šā lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību. Tā galvenokārt apgalvoja, ka, nepastāvot nekādam pārrobežu elementam, TAR Lombardia uzdotajam prejudiciālajam jautājumam nav nekādas saistības ar Savienības tiesībām un tas līdz ar to ir hipotētisks. It īpaši Federfarma atsaucās uz lietā Sbarigia (2) izdarītajiem Tiesas secinājumiem.
17. Tiesas sēdē A. Venturini norādīja, ka, kaut arī iesniedzējtiesā izskatāmajā lietā nepastāvēja faktisks pārrobežu elements, attiecīgajiem tiesību aktiem potenciāli ir bijusi ievērojama ierobežojoša ietekme uz citās dalībvalstīs reģistrēto saimnieciskās darbības subjektu iespējām uzsākt uzņēmējdarbību Itālijā. Tas nozīmējot, ka jautājums ir atzīstams par pieņemamu. Arī Komisija ir apstrīdējusi Federfarma argumentu, galvenokārt atsaucoties uz spriedumu apvienotajās lietās Blanco Pérez (3), kurā pastāvošie faktiskie apstākļi lielā mērā bija identiski TAR Lombardia šobrīd izskatāmajā lietā pastāvošajiem un kurā Tiesa atzina savu kompetenci izskatīt lietu.
18. Es pievienojos Komisijas un prasītāju viedoklim, ka, ņemot vērā Tiesas pastāvīgo judikatūru, Federfarma iebildumi būtu noraidāmi.
19. Tomēr ir arī jāatceras, ka Tiesas judikatūru attiecībā uz valstu tiesu uzdoto prejudiciālo jautājumu pieņemamību gadījumos, kad visi faktiskie apstākļi ir saistīti ar vienu dalībvalsti, ir kritizējuši vairāki ģenerāladvokāti (4), kā arī tiesību zinātnieki (5).
20. Jāatzīst, ka daļa no kritikas, kas ir vērsta pret šo judikatūru, nav bez attiecīga pamata. Interpretējot to pārāk plaši, šo konkrēto judikatūru varētu saprast tādējādi, ka praktiski jebkurā gadījumā, kad saimnieciskās darbības subjekts valsts tiesā atsaucas uz Savienības iekšējā tirgus noteikumiem, lai apstrīdētu valsts reglamentējošo tiesību aktu spēkā esamību, Tiesai ir jāpieņem nolēmums – kaut arī šie tiesību akti var būt pieņemti pilnībā leģitīmu mērķu labad un to ietekme uz Savienības iekšējo tirdzniecību var būt neliela, nenozīmīga vai tīri hipotētiska.
21. Šāda plaša interpretācija nav nedz lietderīga, nedz atbalstāma. Tā būtu saistīta ar risku, ka Tiesa varētu veikt Savienības tiesību interpretāciju, neraugoties uz faktiska Savienības tiesību vienveidīgas piemērošanas apdraudējuma neesamību (6), pieņemot nolēmumu, kurš varētu būt nekādi nesaistīts ar iesniedzējtiesā izskatāmajā lietā pastāvošo faktisko un tiesisko kontekstu (7), un tādējādi paplašināt Savienības tiesību piemērošanas jomu ārpus Līgumā noteiktajām robežām (8).
22. Turklāt Tiesas kompetences paplašināšana Lisabonas līguma spēkā stāšanās rezultātā papildus būtiskajam dalības Eiropas Savienībā pieaugumam pēdējā desmitgadē, kas ir vainagojusies ar neseno Horvātijas pievienošanos, var būtiski ietekmēt Tiesas spēju atrisināt lietas ar nepieciešamo ātrumu, vienlaicīgi saglabājot savu nolēmumu kvalitāti (9). Tiesas pēdējo gadu statistika būtībā liecina par skaidru un stabilu lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu skaita pieaugumu (10).
23. Līdz ar to es uzskatu, ka šobrīd ir gan īstais laiks, gan atbilstoši, lai Tiesa veiktu padziļinātāku ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību saistīto jautājumu izvērtēšanu. Šim mērķim, pirms tuvāk izskaidrot, kādēļ es uzskatu, ka TAR Lombardia uzdotais jautājums šajā lietā ir pieņemams, es pievērsīšos dažām vispārīgām pārdomām par šo jautājumu, kas būs pienesums šai iepriekš minētajai izvērtēšanai.
24. Lai gan es neuzskatu, ka Tiesas judikatūra šajā jautājumā būtu atceļama vai būtu būtiski ierobežojama tās piemērojamība, esmu pārliecināts par nepieciešamību interpretēt šo judikatūru šauri, lai izvairītos no riskiem, kas rastos Tiesas kompetences pārmērīgas paplašināšanas gadījumā.
25. Manus ierosinājumus tomēr nevajadzētu uzskatīt par tādiem, kam ir nozīme tikai saistībā ar to lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību, kuri attiecas uz valsts tiesību aktiem, ar kuriem varbūtēji ir ierobežota Savienības iekšējā tirdzniecība. Tas tā nebūt nav. Pastāv daudz vispārīgāka problēma, kas ir plašāka nekā aptuveni 100 lietas, kuras Tiesā katru gadu tiek saņemtas saistībā ar pamatbrīvībām, – un tā ir problēma, kas var skart visus lūgumus sniegt prejudiciālu nolēmumu.
1) Tiesas judikatūra
26. Vispirms vēlos atgādināt, ka saskaņā ar iedibināto Savienības materiālo tiesību principu Līguma noteikumi par pamatbrīvībām “nav piemērojami darbībām, kuras visas notiek tikai vienas dalībvalsts teritorijā” (11).
27. Prasība par pārrobežu elementa nepieciešamību, lai varētu tikt piemēroti Līguma noteikumi par pamatbrīvībām, ir saderīga ar pašu šo noteikumu mērķi. Pārfrāzējot ģenerāladvokāta K. Tezauro lietā Hünermund pausto, šis mērķis ir “liberalizēt [Savienības] iekšējo tirdzniecību[, nevis] veicināt netraucētu tirdzniecību atsevišķās dalībvalstīs” (12). Līdzīgā veidā arī ģenerāladvokāts A. Ticano lietā CaixaBank France ir uzsvēris, ka tāda Līguma noteikumu par pamatbrīvībām interpretācija, kas paplašinātu to piemērojamību ārpus tajos pašos noteiktajām robežām “būtu līdzvērtīgi kā Līgumu attiecināt uz mērķiem, kas nebija paredzēti: t.i., nevis radīt iekšējo tirgu, kurā pastāv vienotam tirgum līdzīgi noteikumi un kurā tirgus dalībnieki var brīvi pārvietoties, bet gan radīt tirgu bez noteikumiem. Vai vēl vairāk – tirgu, kurā principā noteikumi ir aizliegti, izņemot gadījumus, ja tie ir nepieciešami un samērīgi primāro vispārējo interešu apmierināšanai” (13).
28. Tādējādi, ja iesniedzējtiesā izskatāmajā lietā pastāvošajai faktiskajai situācijai nav nekādas saistības ar pamatbrīvības īstenošanu, attiecīgo valsts tiesību aktu saderības ar norādītajiem Savienības tiesību noteikumiem pārbaude principā nav nepieciešama, lai valsts tiesa varētu pieņemt nolēmumu. Ciktāl Līguma noteikumi nav piemērojami iesniedzējtiesā izskatāmajā lietā, atbilde uz uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem nav nepieciešama lietas atrisināšanai un līdz ar to šie jautājumi ir uzskatāmi par hipotētiskiem.
29. Tomēr materiālo tiesību princips ir jāsamēro ar noteiktiem procesuāla rakstura vispārīgajiem principiem. Man nemaz nebūtu jānorāda, ka Tiesas relatīvi “dāsna” pieeja attiecībā uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību ir skaidri paredzēta jau pašā Līgumā. LESD 267. pantā būtībā ir tikai prasīts, lai “dalībvalsts tiesā [būtu] radies” jautājums par Savienības tiesību aktu interpretāciju. Pēc tam tiesai principā ir jāizlemj, vai “tā uzskata, ka ir vajadzīgs lēmums par šo jautājumu, lai šī dalībvalsts tiesa varētu taisīt spriedumu”.
30. Tiesas plašā jurisdikcija atbilstoši LESD 267. pantam atbilst arī sadarbības garam starp Tiesu un valstu tiesām, kuram “ir jāvalda prejudiciālā nolēmuma procedūrā” (14).
31. Līdz ar to Tiesa pastāvīgi ir atzinusi, ka tikai valsts tiesa, kura iztiesā lietu un kurai ir jāuzņemas atbildība par pieņemamo tiesas nolēmumu, ir tā, kas, ņemot vērā lietas īpatnības, var novērtēt gan prejudiciālā nolēmuma nepieciešamību sava sprieduma taisīšanai, gan arī Tiesai uzdoto jautājumu atbilstību. Tāpēc gadījumā, ja uzdotie jautājumi skar Savienības tiesību interpretāciju, Tiesai principā ir pienākums pieņemt nolēmumu (15). Atteikt lemt par valsts tiesas uzdotu prejudiciālu jautājumu ir iespējams tikai tad, ja acīmredzami ir skaidrs, ka lūgtajai Savienības tiesību interpretācijai nav nekādas saistības ar realitāti vai pamatlietas priekšmetu, ja problēma ir hipotētiska vai arī ja Tiesas rīcībā nav tādu vajadzīgo faktisko un tiesību apstākļu, lai varētu sniegt noderīgu atbildi uz tai uzdotajiem jautājumiem (16).
32. Nepieciešamība saskaņot iepriekš minētos materiālo tiesību principus ar šiem procesuālo tiesību principiem ir mudinājusi Tiesu vairākās lietās atzīt uzdotos prejudiciālos jautājumus par pieņemamiem, kaut gan visi pamatlietā pastāvošie faktiskie apstākļi ir saistīti tikai ar vienu dalībvalsti. Kaut arī šādus Tiesas nolēmumus nav iespējams klasificēt skaidri definētās grupās, manuprāt, var identificēt trīs galvenos nolēmumu virzienus.
33. Pirmajā nolēmumu virzienā, kas varētu būt sācies ar spriedumu lietā Oosthoek (17) un nesen apstiprināts ar spriedumu apvienotajās lietās Blanco Pérez (turpmāk tekstā – “Oosthoek judikatūra”), Tiesa ir norādījusi, ka, kaut arī lietas faktiskie apstākļi bija saistīti tikai ar vienu dalībvalsti, nevarēja izslēgt noteiktu pārrobežu mēroga ietekmi, ko bija radījuši apstrīdētie valsts tiesību akti (18). Uzdotie prejudiciālie jautājumi līdz ar to tika atzīti par pieņemamiem.
34. Šī Tiesas argumentācija, manuprāt, ir pareiza tiktāl, ciktāl tā netiek izprasta tādējādi, ka ar to ir izvirzīta prezumpcija vai kvazi prezumpcija, atbilstoši kurai Tiesai ir jāpieņem nolēmums pilnīgi visos gadījumos, kad ietekme uz Savienības iekšējo tirdzniecību a priori nevar tikt izslēgta.
35. Būtībā nav nekāda iemesla ierobežot Tiesas kompetenci prejudiciālo nolēmumu lietās ar tām lietām, kurās pastāv faktisks un tiešs pārrobežu elements. Ciktāl pastāv pietiekami iemesli uzskatīt, ka valsts tiesību akti var radīt pārrobežu ietekmi, kam ir nozīme, piemēram, atbilstoši LESD 34., 35., 45., 49., 56. vai 63. pantam, tad šie tiesību akti nepārprotami ietilpst šo Līguma noteikumu piemērošanas jomā.
36. Turklāt, man šķiet, ka nebūtu prātīgi vadīties no pieņēmuma, ka, lai Tiesa varētu tos izvērtēt, visiem iespējamajiem pamatbrīvību pārkāpumiem obligāti ir jābūt izvirzītiem saistībā ar tiesvedību, ko ir ierosinājis lietas dalībnieks, kurš jau ir īstenojis (vai mēģina īstenot) kādu no šīm brīvībām. Šāda strikta lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu reglamentējošo principu interpretācija liegtu Tiesai pieņemt nolēmumu par valsts tiesisko regulējumu, kas var būtiski ierobežot pieeju valstu tirgiem un kas šī paša iemesla dēļ ir atturējis ārvalsts saimnieciskās darbības subjektus no mēģinājumiem to izdarīt. Bieži vien tieši attiecīgās dalībvalsts valstspiederīgajiem ir vieglāk – jo ieguldījumi, kas tiem ir jāveic, ir mazāki, tiem nav valodas barjeru un tie labāk pārzina gan valsts tiesību sistēmu, gan vietējo administratīvo praksi – apstrīdēt valsts tiesisko regulējumu, kas nav saderīgs ar iekšējo tirgu reglamentējošajiem noteikumiem. Piemēram, TAR Lombardia izskatāmajā lietā varētu apgalvot, ka tā ir tikai veiksmīga sagadīšanās, ka visi šīs lietas elementi ir saistīti tikai ar vienu dalībvalsti. Tikpat labi prasītājas varētu būt arī kādas citas dalībvalsts valstspiederīgās.
37. Līdz ar to es piekrītu ģenerāladvokātam L. A. Hēlhudam [L. A. Geelhoed], kurš apvienotajās lietās Reisch u.c. apgalvoja, ka “valsts pasākuma raksturs un būtība, un nevis pamatlietā pastāvošie faktiskie apstākļi, nosaka to, vai Tiesa sniegs atbildi uz tai uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem” (19).
38. Nenoliedzami, ja pamatlietā pastāv faktisks pārrobežu elements, Tiesas sniegtās Līguma noteikumu interpretācijas nozīmība iesniedzējtiesai ir uzreiz acīmredzama. Ja visi faktiskie apstākļi turpretī ir saistīti tikai ar vienu dalībvalsti, pārrobežu ietekmi nav iespējams prezumēt. Līdz ar to, ja vien šis aspekts skaidri neizriet no lietas materiāliem, iesniedzējtiesai ir pienākums paskaidrot Tiesai, kādēļ izvērtējamā pasākuma piemērošana varētu traucēt ārvalsts saimnieciskas darbības subjektiem īstenot kādu pamatbrīvību. Nepastāvot detalizētiem paskaidrojumiem šajā ziņā, Tiesai, manuprāt, ir tiesības izlemt, ka lieta ir hipotētiska vai ka nav pietiekamas informācijas, lai tā varētu sniegt lietderīgu Līguma noteikumu interpretāciju.
39. Otrajā nolēmumu virzienā, kas sākas ar spriedumu lietā Guimont (20) un nesen arī apstiprināts ar spriedumu apvienotajās lietās Blanco Pérez (turpmāk tekstā – “Guimont judikatūra”), Tiesa atzina uzdotos prejudiciālos jautājumus par pieņemamiem, kaut gan visi pamatlietas aspekti bija saistīti tikai ar vienu dalībvalsti, jo lūgtā Savienības tiesību interpretācija varēja būt lietderīga iesniedzējtiesai, “ja valsts tiesību normās tai ir noteikts pienākums piešķirt [šīs dalībvalsts pilsonim] tādas pašas tiesības, kādas citas dalībvalsts pilsonim tādā pašā situācijā izrietētu no Savienības tiesībām” (21).
40. Šis nolēmumu virziens, atbilstoši to interpretējot, manuprāt, ir pamatots. Es gan tomēr teiktu, ka tas ir attīstījies nedaudz par tālu.
41. Uzskatu, ka šī nolēmumu virziena pamatā esošais ratio ir pareizs: ciktāl pastāv valsts tiesību noteikums vai princips, kas aizliedz apgriezto diskrimināciju, un apstrīdētais valsts tiesiskais regulējums var attiekties arī uz ārvalsts saimnieciskās darbības subjektiem, valsts tiesai pareizai atbilstošo Savienības tiesību normu interpretācijai var būt nepieciešama Savienības tiesas palīdzība. Tas tā ir, kaut gan – strikti raugoties – šīs Savienības tiesību normas nav tieši piemērojamas šobrīd izskatāmajā lietā, bet varbūtēji ir piemērojamas tikai netieši (22), pamatojoties uz valsts tiesībās ietverto atsauci uz tām. Šādos apstākļos Tiesas kompetence tādējādi ir pamatota, jo, nepastāvot tās nolēmumam, iesniedzējtiesa faktiski nevarētu taisīt spriedumu tajā izskatāmajā lietā.
42. Tomēr šāda noteikuma attiecībā uz apgriezto diskriminācija esamību un tā piemērojamību pamatlietā, manuprāt, nevar uzskatīt par pašu par sevi saprotamu, kā Tiesa to šķietami ir izdarījusi dažos savos iepriekš pieņemtajos nolēmumos šajā jautājumā (23). Pretējā gadījumā būtu pieņemami praktiski visi lūgumi sniegt prejudiciālu nolēmumu par valsts regulējošo tiesību aktu saderību ar pamatbrīvībām, kaut gan šo tiesību aktu ietekme uz Savienības iekšējo tirdzniecību ir tikai un vienīgi abstrakta iespējamība un to saistība ar situācijām, uz kurām attiecas atbilstošās Savienības tiesību normas, ir visai attālināta.
43. Turklāt Tiesai ir arī jāpārliecinās par to, ka attiecīgie valsts tiesību akti var tikt piemēroti arī pārrobežu situācijās un ka tie neattiecas tikai uz situācijām, ko reglamentē valsts tiesību akti (24). Pats par sevi saprotams, ka nekāda apgriezta diskriminācija nevar pastāvēt gadījumā, ja apstrīdētie tiesību akti nekādos apstākļos nevar attiekties, piemēram, uz ārvalsts saimnieciskās darbības subjektiem vai precēm.
44. Ņemot vērā šos apsvērumus, uzskatu, ka iesniedzējtiesai ir tieši jānorāda, ka tās valsts tiesību sistēmā pastāv šāds noteikums vai princips, kas aizliedz apgrieztu diskrimināciju. Iesniedzējtiesai ir arī jānorāda, ka apstrīdētais valsts tiesību noteikums var tikt piemērots pārrobežu situācijām, ja vien tas acīmredzami neizriet jau no pašiem lietas materiāliem.
45. Manuprāt, ja lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav ietverta nekāda norāde par šiem aspektiem vai a fortiori, ja ir skaidrs, ka valsts tiesību sistēmā nepastāv šāds noteikums vai princips, kas aizliedz apgriezto diskrimināciju (25), vai ja attiecīgais pasākums var būt piemērojams tikai tīri iekšējām situācijām, Tiesai būtu jāatsakās no savas kompetences izskatīt lietu, ja vien nepastāv citi būtiski iemesli, lai to tomēr darītu.
46. Visbeidzot ir vēl trešais nolēmumu virziens, kas sākas ar spriedumu lietā Thomasdünger (26) un nesen ir apstiprināts ar spriedumu lietā Allianz (turpmāk tekstā – “Thomasdünger judikatūra”), kurā Tiesa ir norādījusi, ka tai ir kompetence sniegt prejudiciālus nolēmumus attiecībā uz Savienības tiesību jautājumiem gadījumos, ja iesniedzējtiesās izskatāmajās lietās pastāvošie faktiskie apstākļi neietilpst Savienības tiesību normu tiešajā piemērošanas jomā, bet ja šīs tiesību normas ir kļuvušas piemērojamas, izmantojot valsts tiesības, kurās iekšējām situācijām tiek izmantots tāds pats risinājums, kāds tiek izmantots Savienības tiesībās (27).
47. Trešais nolēmumu virziens, manuprāt, tieši izriet no Guimont judikatūras: arī Guimont lietās atbilstošo Savienības tiesību normu piemērošana iesniedzējtiesās izskatāmajās lietās bija netieša un atkarīga no tā, vai valsts tiesībās ir paredzēta (tieša vai netieša) atsauce uz šīm tiesību normām.
48. Kā Tiesa ir vairākkārt uzsvērusi, nedz LESD 267. panta formulējums, nedz šajā noteikumā paredzētās procedūras mērķis neliecina par to, ka Līguma autori būtu vēlējušies izslēgt šīs situācijas no Tiesas kompetences (28). Turklāt Tiesa ir atzinusi, ka Savienība ir ieinteresēta, lai no Savienības tiesībām pārņemtās tiesību normas vai jēdzieni neatkarīgi no apstākļiem, kādos tie ir jāpiemēro, tiktu interpretēti vienveidīgi, lai tādējādi novērstu interpretācijas atšķirības nākotnē (29).
49. Tādējādi Tiesa ir atzinusi savu kompetenci, piemēram, lietās, kad valsts konkurences tiesību normas acīmredzami bija veidotas, pamatojoties uz LESD 101. un 102. pantu, un tika lūgts sniegt šo tiesību normu interpretāciju, lai atbilstošās valsts tiesību normas varētu tikt piemērotas konsekventā veidā (30). Tāpat šāds vērtējums tika izdarīts arī lietās, kas attiecās uz nodokļu noteikumiem, ar kuriem tika transponēts kādas Savienības direktīvas noteikums un kas tika paplašināti attiecināts uz līdzīgām, tīri iekšējām situācijām (31), vai arī nodokļu noteikumiem, kuru pamatā bija Kopienas Muitas kodekss, tādējādi salīdzināmās situācijās paredzot vienu procedūru (32).
50. Arī šo nolēmumu virzienu es uzskatu par pieņemamu, ja vien tā pamatā esošie principi tiek piemēroti ar ļoti stingriem nosacījumiem: kaut arī atsaucei uz atbilstošajiem Savienības tiesību noteikumiem nav obligāti jābūt veiktai tieši saistībā ar piemērojamajiem valsts tiesību aktiem (33), tai tomēr ir jābūt pietiekami nepārprotamai vai, kā Tiesa savulaik ir norādījusi, – “tiešai un beznosacījumu” (34). Vēl svarīgāk – Tiesai ir jurisdikcija šādās lietās tikai tad, ja ir skaidrs, ka Tiesas sniegtā interpretācija būs saistoša valsts tiesai; pretējā gadījumā lieta būtu hipotētiska (35), kā rezultātā tiktu ļaunprātīgi izmantota LESD 267. pantā paredzētā procedūra (36).
51. Visbeidzot, tā kā Tiesai ir kompetence izvērtēt tikai tos Savienības tiesību noteikumus, uz kuriem ir ticis norādīts, un nevis tos valsts tiesību noteikumus, kuros ir ietverta atsauce uz šiem noteikumiem, tās interpretatīvajai lomai ir jāpaliek ļoti ierobežotai. Piemēram, iesniedzējtiesai ir jānovērtē robežas, kādas valsts tiesību aktos var būt paredzētas attiecībā uz izvirzīto Savienības tiesību noteikumu piemērošanu (37). Tāpat iesniedzējtiesai principā ir jāpiemēro šīs Tiesas sniegtā interpretācija tajā izskatāmās lietas apstākļiem (38).
52. Līdz ar to lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniedzošajai valsts tiesai ir pienākums savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu skaidri norādīt visus valsts tiesību noteikumus un principus, kas ļautu Tiesai noteikt, vai ir jāsniedz atbilde valsts tiesai un vai tās sniegtā atbilde būs saistošai šai tiesai.
53. Jāsecina, ka trijos apspriestajos nolēmumu virzienos Tiesa ir pareizi atzinusi savu kompetencei, jo, kaut gan visi atbilstošie faktiskie elementi bija saistīti tikai ar vienu dalībvalsti, atbilstošie tiesību elementi tādi nebija.
54. Tomēr jāpiebilst, kā norādīts iepriekš, ka dažās lietās Tiesa šķietami ir atzinusi savu kompetenci, pamatojoties vienīgi uz pieņēmumiem, neveicot faktisku pārbaudi par to, vai attiecīgie nosacījumi ir tikuši izpildīti.
55. Šāda pieeja, manuprāt, ir visai problemātiska. Tiesas kompetence situācijās, kas ir saistītas tikai ar vienu dalībvalsti, ir izņēmums no vispārīgā principa, un kā tāds tas ir interpretējams šauri.
56. Jāuzsver, ka “sadarbības gars”, kam ir jāpastāv prejudiciālā nolēmuma tiesvedības gadījumā, ir abpusējs princips (39): Tiesai ir jādara viss iespējamais, lai palīdzētu iesniedzējtiesām pareizi interpretēt un piemērot Savienības tiesības, bet arī šīm tiesām ir jācenšas palīdzēt Tiesai, sniedzot tai visu informāciju un pierādījumus, kas ir vajadzīgi, lai nodrošinātu, ka tā ir spējīga veikt savu interpretatīvo funkciju atbilstoši LESD 267. panta mērķim (40). Tas ir īpaši svarīgi gadījumos, kad informācija un pierādījumi, kas ir jāsniedz iesniedzējtiesām, ir vajadzīgi, lai Tiesa varētu atzīt, ka tai patiešām ir kompetence izskatīt attiecīgo lietu.
57. Vispārīgāk runājot, problēmas, kas rodas uzdoto prejudiciālo jautājumu pamatā esošo faktisko un tiesisko apstākļu nepietiekama apraksta dēļ, acīmredzami nav saistītas tikai ar iekšējā tirgus lietām vien. Šīs problēmas būtībā var rasties saistībā ar jebkuru lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, neraugoties uz attiecīgo Savienības tiesību jomu.
58. Tas, ka valsts tiesa nav sniegusi visu atbilstošo informāciju un pierādījumus attiecībā uz lietas pamatjautājumiem, manuprāt, neatbilst Reglamenta 94. pantā paredzētajiem nosacījumiem (41), un Tiesai līdz ar to būtu – principiāli – jāatsakās no savas kompetences izskatīt lietu; attiecīgā gadījumā Tiesa to var izdarīt arī ar motivētu rīkojumu saskaņā ar Reglamenta 53. panta 2. punktu (42).
59. Nenoliedzami, Tiesa var nolemt mēģināt novērst lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu pieļautās nepilnības, lūdzot iesniedzējtiesai sniegt paskaidrojumus – atbilstoši Reglamenta 101. pantam – vai, ja iespējams, izsecinot vajadzīgo informāciju no rīkojumam pievienotajiem dokumentiem (43) vai no lietas dalībnieku sniegtajiem apsvērumiem (44).
60. Tomēr šie “tiesiskās aizsardzības līdzekļi”, manuprāt, drīzāk būtu uzskatāmi par izņēmuma līdzekļiem, kas ir piemērojami tikai tiktāl, ciktāl lūgumā pieļautās nepilnības ir samērā ierobežotas un/vai attiecas uz jautājumiem, kas nav būtiski pilnīgai un nepārprotamai pamatjautājumu izpratnei. Man šķiet, ka lūgumam sniegt prejudiciālu nolēmumu būtu jābūt pastāvīgam dokumentam, kurā ir ietverta visa atbilstošā informācija. Visiem citiem dokumentiem būtu jābūt tikai papildu informācijas avotiem (45) un šie papildu avoti, pēc manām domām, nevar izlabot situācijas, kad lūgumā par prejudiciālu nolēmuma sniegšanu nav ietverta pat visnepieciešamākā informācija.
61. Ja lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir nepilnīgs vai neskaidrs, var tikt apdraudētas dalībvalstu (un attiecīgā gadījumā – citu lietas dalībnieku) (46) tiesības iesniegt apsvērumus šajā tiesvedībā, kurā tie var būt ieinteresēti. Piemēram, lai arī dalībvalsts tiesību aktu formulējums ir līdzīgs vai tās iekšējā tiesību sistēmā varētu rasties līdzīgi tiesību jautājumi, šī dalībvalsts valdība var neiestāties lietā tikai tādēļ vien, ka tā nav spējusi pilnībā izvērtēt attiecīgās tiesvedības priekšmetu vai piemērošanas jomu (47). Tas varētu ne vien nelabvēlīgi ietekmēt šos lietas dalībniekus, bet arī liegt Tiesai īstenot tās tiesu iestādes pienākumus, kas ir sniegt nolēmumus atbilstoši LESD 267. pantam, pamatojoties uz apsvērumiem, ko, pilnībā pārzinot visus lietas apstākļus, snieguši visi ieinteresētie lietas dalībnieki (48).
62. Turklāt jebkāds Tiesas mēģinājums iegūt informāciju un pierādījumus, kas lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav norādīti, ir saistīts ar vairāk vai mazāk intensīvu Tiesas ierobežoto resursu izmantošanu. Līdz ar to Tiesas ieguldītās papildu pūles ne vien traucē pareizi un ātri izskatīt šīs lietas, bet netieši var arī zināmā mērā ietekmēt citu Tiesā izskatāmo lietu savlaicīgu izskatīšanu.
63. Pēc šīm vispārīgajām piezīmēm tagad pievērsīšos TAR Lombardia uzdotā prejudiciālā jautājuma pieņemamībai.
2) Uzdotā prejudiciālā jautājuma pieņemamība
64. Ir vispārzināms, ka visi pamatlietas aspekti ir saistīti tikai ar vienu dalībvalsti.
65. Ņemot vērā lietas materiālos ietverto informāciju, šķiet, ka, kamēr Guimont un Thomasdünger judikatūrai nav nozīmes šobrīd izskatāmajā lietā, Oosthoek judikatūrai tāda ir.
66. Kā norādīts iepriekš, Tiesa tāpat saistībā ar Oosthoek judikatūru apvienotajās lietās Blanco Pérez atzina par pieņemamiem valsts tiesas uzdotos prejudiciālos jautājumus par noteikumu, kas ierobežo jaunu aptieku atvēršanu Astūrijā, saderību, kaut gan nesaderības jautājumu bija izvirzījuši divi Spānijas pilsoņi, kuri nebija izmantojuši Līgumā paredzētās brīvības. Tiesa tostarp norādīja, ka “nebūt nevar izslēgt, ka citu dalībvalstu, nevis Spānijas Karalistes pilsoņi ir bijuši vai ir ieinteresēti veikt aptieku darbību Astūrijas autonomajā kopienā” (49).
67. Es to saprotu tādējādi, ka, lai gan visi faktiskie apstākļi bija saistīti tikai ar Spāniju, attiecīgo tiesību aktu iespējami ierobežojošā ietekme uz pārrobežu situācijām šajā lietā bija tik acīmredzama, ka Tiesa varēja tūlītēji un bez jebkādām grūtībām atzīt savu kompetenci izskatīt lietu (50).
68. Ir tiesa, kā ir norādījusi Komisija, ka šajā lietā pastāvošie tiesiskie un faktiskie apstākļi ir diezgan līdzīgi TAR Lombardia šobrīd izskatāmajā lietā pastāvošajiem. Līdz ar to es uzskatu, ka Tiesas apsvērumi apvienotajās lietās Blanco Pérez mutatis mutandis ir piemērojami arī šajā lietā. TAR Lombardia savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir norādījusi, ka attiecīgajiem tiesību aktiem var būt ierobežojoša ietekme, kas nav saistīta tikai ar Itāliju vien, ciktāl tie var atturēt citās dalībvalstīs reģistrētos valstspiederīgos no uzņēmējdarbības uzsākšanas Itālijā.
69. Pretēji Federfarma es tādējādi uzskatu, ka šajā lietā pastāvošos apstākļus var nošķirt no lietā Sbarigia pastāvošajiem. Lietā Sbarigia jautājums bija par iespējamu atbrīvojuma piešķiršanu attiecībā uz konkrētas aptiekas, kas ir izvietota īpašā Romas pašvaldības teritorijas daļā, darbības laiku. Nebija skaidrs, kā attiecīgajā lietā pieņemtais lēmums būtu varējis tieši vai netieši, faktiski vai potenciāli ietekmēt kādu citu citā dalībvalstī reģistrētu saimnieciskās darbības subjektu (51). Tādējādi Tiesa pareizi atzina uzdoto prejudiciālo jautājumu par nepieņemamu.
70. Jāpiebilst, ka Sbarigia lieta atbilst pastāvīgajai judikatūrai. Piemēram, pie līdzīga secinājuma Tiesa bija nonākusi arī lietā Woningstichting Sint Servatius (52), kurā apstrīdētais kapitāla aprites ierobežojums attiecās tikai uz vienu konkrētu sabiedrību, uz to bija attiecināmi attiecīgās dalībvalsts tiesību akti un tas nevarēja nekādi ietekmēt iekšējo tirgu. Tāpat lietā van Buynder (53) Tiesa neizvērtēja, vai Beļģijas tiesību akts, saskaņā ar kuru veterinārmedicīnas profesijas veikšana bija atkarīga no vairākiem nosacījumiem (kā, piemēram, atbilstoša kvalifikācija veterinārmedicīnā un iekļaušana veterinārķirurgu reģistrā), bija saderīgs ar LESD 49. pantu, ciktāl attiecīgais jautājums bija radies saistībā ar kriminālprocesu, kas ierosināts pret Beļģijas pilsoni, pamatojoties uz to, ka viņš Beļģijā bija veicis neatļautus veterināros pasākumus, nenodrošinot atbilstību iepriekš minētajā tiesību aktā paredzētajiem nosacījumiem.
71. Visās šajās lietās Tiesa diezgan pamatoti secināja, ka prasītāju pamatlietā apstrīdēto pasākumu tiesiskums nevar būt atkarīgs no Līguma noteikumu par pārvietošanās brīvību interpretācijas, ciktāl nebija iespējams uzreiz identificēt jebkāda veida pārrobežu ietekmi. Situācija pašlaik aplūkojamajā lietā tomēr ir citāda. Šo secinājumu 68. punktā norādīto iemeslu dēļ attiecīgie tiesību akti ietilpst LESD 49. panta piemērošanas jomā. Līdz ar to es turpmāk sīkāk aplūkošu TAR Lombardia izskatāmajā lietā radušos saturiskos jautājumus.
B – Par prejudiciālo jautājumu
72. Ar savu lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu TAR Lombardia vēlas saņemt Tiesas skaidrojumu par to, vai valsts tiesību akti, kas paredz vienīgi aptiekām tiesības pārdot zāles, kuru iegādei ir vajadzīga recepte un kuru izmaksas sedz nevis SSN, bet pircējs, ir saderīgi ar brīvības veikt uzņēmējdarbību jomā pastāvošajiem Savienības tiesību noteikumiem.
1) Ierobežojuma esamība
73. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ierobežojums LESD 49. panta izpratnē ir visi valsts pasākumi, kas Savienības pilsoņiem var apgrūtināt vai padarīt mazāk pievilcīgu Līgumā garantētās brīvības veikt uzņēmējdarbību izmantošanu, pat ja tos piemēro, nešķirojot pēc pilsonības (54).
74. Man šķiet, ka šajā tiesvedībā jebkādas interpretācijas priekšnosacījums ir tā tirgus noteikšana, kurā attiecīgie tiesību akti varētu radīt ierobežojošu ietekmi, traucējot ārvalsts saimnieciskās darbības subjektiem veikt uzņēmējdarbību.
75. Šis aspekts nav pašsaprotams. Rīkojumā par prejudiciāla jautājuma uzdošanu šis jautājums būtībā nav tuvāk izskatīts, un A. Venturini vispārīgā veidā ir vienīgi atsaukusies uz noteiktu ierobežojušo ietekmi attiecībā uz farmaceita profesionālo darbību.
76. Šajā ziņā vēlos norādīt, ka administratīvie lēmumi, kurus prasītājas ir apstrīdējušas pamattiesvedībā, nav lūgumu atvērt aptieku noraidījums, bet vienīgi lūgumu atļaut pārdot dažas konkrēti noteiktas zāles noraidījums.
77. Būtībā prasītājas nav apstrīdējušas nedz valsts tiesību aktu, kas atbilstoši pianta organica ierobežo aptieku skaitu, nedz tiesību aktu, kas paredz, ka A klases zāles drīkst pārdot vienīgi aptiekas, saderību ar Līgumu. Vienīgie tiesību akti, kurus tās ir apstrīdējušas, ir noteikums, kas liedz tām pārdot zāles, kuru iegādei ir vajadzīga recepte un kuru izmaksas sedz pircējs.
78. Tas man liek domāt, ka iespējamā attiecīgo Itālijas tiesību aktu ierobežojošā ietekme uz šajā lietā aplūkojamajām pamatbrīvībām ir saistīta nevis ar aptieku atvēršanu Itālijā, bet ar tādu tirdzniecības vietu kā paraaptiekas atvēršanu.
79. Pēc skartā tirgus noteikšanas, šķiet, kā nākamais solis būtu jāizvērtē, vai attiecīgo tiesību aktu radītā ierobežojošā ietekme atbilst tai ietekmei, kas ir paredzēta LESD 49. pantā. Citiem vārdiem sakot, ir jāizvērtē, vai attiecīgie tiesību akti var traucēt ārvalsts saimnieciskās darbības subjektiem veikt uzņēmējdarbību Itālijas paraaptieku tirgū.
80. Savos apsvērumos Federfarma ir uzsvērusi, ka paraaptiekas būtībā ir parasti veikali, kuros tiek pārdoti dažādi produkti, un aizliegums pārdot noteiktas zāles nevarētu atturēt nevienu ārvalsts saimnieciskās darbības subjektu no jaunu paraaptieku atvēršanas Itālijā.
81. Manuprāt, ja paraaptiekas patiešām būtu veikali, kuru pamatdarbība nekādi nav saistīta ar zāļu pārdošanu (kā lielveikali, degvielas uzpildes stacijas u.tml.), es nešauboties piekristu Federfarma un secinātu, ka jebkāda attiecīgo tiesību aktu iespējami radītā ierobežojošā ietekme ir uzskatāma par “pārāk nenoteiktu un netiešu” (55), par “tīri teorētisku” (56) vai par “pārāk nenozīmīgu un nenoteiktu” (57) un tādējādi par tādu, kas nevar ierobežot piekļuvi tirgum.
82. Tomēr vēlos piebilst, – lai gan paraaptiekas nav pilnībā pielīdzināmas aptiekām – tām tomēr ir vairākas kopējas iezīmes. Piemēram, i) uz tām attiecas vairākas īpašas veselības aizsardzības un farmaceitiskās kontroles, ko veic Itālijas kompetentās iestādes; ii) tām ir jābūt atbilstošam aprīkojumam un telpām, lai nodrošinātu zāļu optimālu uzglabāšanu un izplatīšanu; iii) tās izmanto tos pašus apgādes kanālus, ko aptiekas, un iv) tām ir jānodrošina pārdoto zāļu izsekojamība, balstoties uz vienoto kodu, kuru tām piešķīrusi Veselības ministrija. Turklāt gan aptiekās, gan paraaptiekās zāļu pārdošanai vienmēr ir jānotiek kvalificēta farmaceita klātbūtnē. Tāpat ir arī skaidrs, ka paraaptieku pamatdarbība ir saistīta ar produktiem, kas ir saistīti ar labsajūtu, veselību un, plašāk izsakoties, ārstniecību.
83. Tiesas sēdē, atbildot uz tiešu jautājumu, A. Venturini un Federfarma sniedza diezgan atšķirīgus aprēķinus par zāļu, attiecībā uz kurām prasītājas vēlas saņemt tirdzniecības atļauju, daudzumu un vērtību. Tomēr man šķiet, ka neviens no šiem aprēķiniem neļauj secināt, ka šī darbība būtu nenozīmīga.
84. Šādos apstākļos es neredzu nekādu iemeslu apšaubīt valsts tiesas veikto analīzi, saskaņā ar kuru attiecīgie tiesību akti patiešām rada ierobežojošu ietekmi, kas varētu traucēt saimnieciskās darbības subjektiem, kuri ir ieinteresēti šo zāļu pārdošanā, uzsākt uzņēmējdarbību Itālijā.
85. Ņemot vērā šos apsvērumus, jāsecina, ka attiecīgie tiesību akti ir LESD 49. pantā paredzētās brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums. Katrā ziņā šim jautājumam nav izšķirošanas nozīmes attiecībā uz valsts tiesai sniedzamo atbildi, jo, kā tālāk paskaidrošu, attiecīgie tiesību akti ir pamatojami ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem.
2) Ierobežojuma pamatojums
86. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumi, kas ir piemērojami bez diskriminācijas pilsonības dēļ, var tikt pamatoti ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, ar nosacījumu, ka tie ir piemēroti, lai nodrošinātu izvirzītā mērķa sasniegšanu, un nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šī mērķa sasniegšanai (58).
87. Tā kā ir vispārzināms, ka attiecīgie tiesību akti ir piemērojami bez diskriminācijas pilsonības dēļ, šai pārbaudei drīzāk vajadzētu fokusēties, pirmkārt, uz to, kādi ir attiecīgajos tiesību aktos izvirzītie mērķi, un, otrkārt, vai ierobežojums atbilst samērīguma principam.
88. Attiecībā uz pirmo aspektu vispirms ir jānorāda, ka attiecīgie Itālijas tiesību akti ir samērā gari un sarežģīti un neļauj personai, kas veic to interpretāciju, viegli identificēt faktisko(‑s) mērķi(‑us), ko likumdevējs ir iecerējis sasniegt. Turklāt Itālijas valdības rakstveida apsvērumi diemžēl ir īpaši lakoniski, un tajos ir ietverti tikai vairāki neskaidri apgalvojumi, kas attiecas uz mērķi aizsargāt sabiedrības veselību, novēršot zāļu pārmērīgu lietošanu, un mērķi aizsargāt valsts budžeta līdzekļus, novēršot to ierobežoto finanšu līdzekļu izkliedēšanu, kas var tikt darīti pieejami veselības aprūpei.
89. Kaut arī šie mērķi teorētiski, protams, var būt atbilstošs pamatojums (59), to nozīme iesniedzējtiesā izskatāmajā lietā šķiet diezgan apšaubāma. Ir vērts vēlreiz atgādināt, ka attiecīgie tiesību akti attiecas tikai uz tām zālēm, kuras var iegādāties ar recepti un kuru izmaksas sedz pircējs, nevis SSN, un tādējādi gan pieprasījums, gan piedāvājums ir fiksēti. Līdz ar to es nesaskatu iespēju, kā ar attiecīgajiem tiesību aktiem faktiski varētu tikt sasniegti Itālijas valdības norādītie leģitīmie mērķi.
90. Tomēr argumenti, ko par šo jautājumu ir izvirzījuši lietas dalībnieki, nav izšķiroši. Manuprāt, daudz svarīgāk ir, lai Tiesa varētu identificēt objektīvos mērķus, ko ir iecerējis sasniegt likumdevējs, balstoties uz pašu valsts tiesību noteikumu formulējumu atbilstoši tam, kā tos ir interpretējušas un piemērojušas valsts tiesas (60).
91. Šajā lietā Tiesai šajā ziņā palīdz rīkojumā par prejudiciāla jautājuma uzdošanu sniegtā informācija, kā arī atsevišķi Itālijas Konstitucionālās tiesas nolēmumi, uz kuriem lietas dalībnieki ir vairākkārt norādījuši savos rakstveida un mutvārdu apsvērumos.
92. Savā rīkojumā par prejudiciāla jautājuma uzdošanu TAR Lombardia ir norādījusi, ka attiecīgo Itālijas tiesību aktu mērķis ir sabiedrības veselības aizsardzība, nodrošinot vienmērīgu zāļu izplatīšanu visā valsts teritorijā un liedzot aptiekām koncentrēties tikai komerciāli pievilcīgākajos rajonos.
93. Šos apgalvojumus apstiprina vairāki nolēmumi, kurus ir pieņēmusi Itālijas Konstitucionālā tiesa, kura pastāvīgi ir atzinusi, ka sarežģītā aptieku tiesiskā regulējuma mērķis ir nodrošināt un kontrolēt pilsoņu pieeju zālēm un tādējādi nodrošināt pamattiesību uz veselību aizsardzību (61). Itālijas Konstitucionālā tiesa ir arī nospriedusi, ka farmaceitiskie pakalpojumi tiek reglamentēti tādējādi, lai nodrošinātu atbilstošu zāļu izplatīšanu (62). Vienlīdz nozīmīgs ir arī tas fakts, ka saskaņā ar Konstitucionālās tiesas viedokli konkrētais likumdevēja izvirzītais mērķis ir nodrošināt farmaceitisko pakalpojumu uzticamību gan teritoriālajā, gan laika ziņā un paredzēt farmaceitiem to darbības zonu, lai izvairītos no vietējo aptieku izzušanas, kas savukārt nelabvēlīgi ietekmētu aptieku līdzsvarotu sadalījumu visā valsts teritorijā (63).
94. Šajā ziņā es vēlētos atgādināt, kā pastāvīgi ir atzinusi arī Tiesa, ka saskaņā ar LESD 52. panta 1. punktu sabiedrības veselības aizsardzība var pamatot tādu Līgumā paredzēto pamatbrīvību kā brīvība veikt uzņēmējdarbību ierobežojumus (64). It īpaši brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumus var pamatot ar mērķi garantēt drošu un kvalitatīvu sabiedrības apgādi ar zālēm (65).
95. Ņemot vērā iepriekš minēto, Tiesa apvienotajās lietās Blanco Pérez ir apstiprinājusi, ka mērķis nodrošināt, lai zāļu izplatīšana atbilstu iedzīvotāju vajadzībām, paredzot plašu un atbilstoši sabalansētu aptieku tīklu, ar kuru tiek garantēta aptieku esamība arī ekonomiski mazāk pievilcīgajās teritorijās, var būt primārs vispārējo interešu apsvērums (66).
96. Es nesaskatu nekādu iemeslu, kādēļ Tiesas apvienotajās lietās Blanco Pérez izdarītie secinājumi šajā ziņā nebūtu piemērojami arī šobrīd izskatāmajā lietā. Itālijas valdība, acīmredzami, nav tieši izvirzījusi šādu argumentu. Tomēr man šķiet neiespējami, ka divās lietās, kas pēc būtības ir identiskas, Tiesa nonāktu pie atšķirīgiem secinājumiem tikai tādēļ vien, ka vienā no šīm lietām juridiskais padomdevējs bija norādījis loģiskus un detalizētus juridiskos argumentus, bet otrajā lietā šādi argumenti acīmredzami nebija tikuši norādīti. Līdz ar to uzskatu, ka attiecīgajos tiesību aktos izvirzītie mērķi var būt atbilstošs LESD 49. pantā paredzētās brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojuma pamatojums.
97. Otrais un pēdējais izskatāmais tiesību jautājums ir, vai ar attiecīgajiem tiesību aktiem ieviestais ierobežojums atbilst samērīguma principam. Kā norādīts iepriekš, atšķirībā no apvienotajās lietās Blanco Pérez pastāvošās situācijas, prasītājas nevēlas atvērt jaunas aptiekas, bet vēlas tikai saņemt atļauju pārdot tām piederošajās paraaptiekās noteiktas zāles, kuras saskaņā ar tiesību aktiem drīkst pārdot tikai aptiekas.
98. Tomēr šī atšķirība starp abām šīm lietām man šajā gadījumā nešķiet būtiska. Ir acīmredzams, ka īpašais režīms, ko Itālijas likumdevējs ir ieviesis aptiekām, varētu tikt apstrīdēts, vismaz daļēji, ja pārējām tirdzniecības vietu kategorijām būtu atļauts pārdot zāles, kuru pārdošana šobrīd ir atļauta tikai aptiekām.
99. Saskaņā ar Itālijas sistēmu aptiekas sniedz sabiedrisku pakalpojumu, un šā iemesla dēļ uz tām ir attiecināti vairāki īpaši pienākumi un tām ir jāievēro noteikti ierobežojumi attiecībā uz veidu, kādā tās veic savu darbību. Prasītājas nenoliedz, ka citām tirdzniecības vietu kategorijām nav noteikti vairāki no šiem pienākumiem un ierobežojumiem: it īpaši tie nav attiecināti uz paraaptiekām.
100. Aptiekām šie pienākumi un ierobežojumi rada ievērojamas papildu izmaksas. Nevar izslēgt, ka zāļu monopola ievērojama samazināšana dažām aptiekām varētu radīt to ekonomiskās dzīvotspējas zuduma risku, jo tām tiktu atņemti atbilstoši ienākumi. Tāpat kā tas apvienotajās lietās Blanco Pérez bija saistībā ar jaunu aptieku atvēršanu, paraaptieku piedāvāto zāļu piedāvājuma paplašināšana varētu atņemt aptiekām ievērojamus līdzekļus.
101. Vai – un apstiprinošas atbildes gadījumā, kādā mērā un ar kādiem nosacījumiem, – paraaptiekām varētu tikt atļauts pārdot citu kategoriju zāles, tādējādi neizraisot Itālijas likumdevēja izveidotās aptieku teritoriālās izplatīšanas sistēmas apdraudējumu, ir jautājums, uz ko acīmredzami nav jāatbild šai Tiesai.
102. Šajā ziņā ir jāatceras, ka Tiesa pastāvīgi ir atzinusi, ka Savienības Līgumi neietekmē dalībvalstu kompetenci organizēt to sociālā nodrošinājuma sistēmu un tostarp pieņemt noteikumus par tādu ārstniecības dienestu kā aptiekas organizēšanu (67). Tomēr dalībvalstīm, īstenojot šīs tiesības, ir jāievēro Savienības tiesības, tostarp Līguma noteikumi par pamatbrīvībām, kuros dalībvalstīm ir aizliegts ieviest vai atstāt spēkā nepamatotus ierobežojumus šo brīvību izmantošanai veselības aprūpes jomā (68).
103. Interpretējot šos principus, Tiesa ir norādījusi, ka, izvērtējot, vai šis pienākums ir ievērots, ir jāņem vērā, ka cilvēku veselība un dzīvība ir pirmajā vietā starp Līgumā aizsargātajām vērtībām un interesēm un ka dalībvalstis pašas var izlemt, kādā līmenī tās vēlas nodrošināt sabiedrības veselības aizsardzību, kā arī veidu, kādā šis līmenis ir jāsasniedz. Tā kā šis aizsardzības līmenis dažādās dalībvalstīs var būt atšķirīgs, dalībvalstīm ir jāatzīst zināma rīcības brīvība (69).
104. Visbeidzot, Tiesa ir arī norādījusi, ka gadījumos, kad pastāv zināma nedrošība par riska cilvēku veselībai pastāvēšanu vai tā nozīmīgumu, dalībvalsts var veikt aizsardzības pasākumus, negaidot, kad šo risku pastāvēšana tiktu pilnībā pierādīta (70).
105. Tas nozīmē, ka nenoteiktības gadījumā dalībvalsts var pieņemt tiesisko regulējumu, ar kuru būtu iespējams izvairīties no jebkāda riska vai arī samazināt risku, ka dažās tās teritorijas daļās varētu nebūt pietiekams aptieku skaits un ka tā rezultātā iedzīvotāju apgāde ar zālēm visur varētu nebūt droša un kvalitatīva (71).
106. Garantijas, ka visas recepšu zāles (neatkarīgi no tā, kas sedz to izmaksas) tiks pārdotas tikai aptiekās, mērķis, šķiet, arī ir izvairīties no jebkāda šāda riska. Nekas šajā tiesvedībā neliecina par to, ka varētu pastāvēt kāds cits pasākums, kas varētu būt alternatīva attiecīgajos tiesību aktos paredzētajam pasākumam un kas varētu nodrošināt valstij tādu pašu pārliecības līmeni par izvirzīto mērķu sasniegšanu, bet kas tai pašā laikā būtu mazāk ierobežojošs attiecībā pret saimnieciskās darbības subjektiem.
107. Līdz ar to es uzskatu, ka attiecīgie tiesību akti atbilst samērīguma principam.
IV – Secinājumi
108. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (Itālija) uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:
LESD 49. pants ir interpretējams tādējādi, ka tas pieļauj tādus valsts tiesību aktus kā pamatlietā, saskaņā ar kuriem tiesības pārdot zāles, kuru iegādei ir vajadzīga recepte un kuru izmaksas sedz pircējs, ir tikai aptiekām.