ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2016. gada 14. jūlijā (1)
Lieta C‑290/15
Patrice d'Oultremont u.c.
pret
Région wallonne
(Staatsrat (Beļģija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Vide – Direktīva 2001/42/EK – Plāns un programma – Definīcija – Vēja ģeneratoru uzstādīšana
I – Ievads
1. Par enerģijas ieguves, izmantojot vēja enerģiju, attīstīšanu notiek pretrunīgas diskusijas, un daļēji tā raisa izteikti noraidošu attieksmi. Tomēr, ņemot vērā draudošās klimata izmaiņas, Savienība un daudzas dalībvalstis to veicina.
2. Šī strīda iemesls ir tāds, ka pirms konkrētu tiesību normu par vēja ģeneratoriem Beļģijas Valonijas reģionā pieņemšanas netika veikts ietekmes uz vidi novērtējums ar sabiedrības piedalīšanos saskaņā ar Direktīvu par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu (2) (turpmāk tekstā – “SIVN”, stratēģiskais ietekmes uz vidi novērtējums). Par minēto ir jāpauž nožēla jau tādēļ vien, ka šāda procedūra var būt iespēja pārrunām, diskutējot par šādiem projektiem, un tā var veicināt diskusijas lietderīgumu.
3. Tiesa SIVN direktīvas saturu pirmo reizi analizēja tikai pirms dažiem gadiem spriedumā Terre wallonne un Inter-Environnement Wallonie (3). Kopš tā laika saistībā ar to jau ir izstrādāta apjomīga judikatūra (4). Tomēr šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu atkal liek aplūkot attiecīgās pirmās tiesvedības galveno jautājumu, proti, ko nozīmē jēdzienu pāris “plāni un programmas”. Proti, Tiesai ir jāizlemj, vai lēmums, kurā tostarp ir paredzētas tiesību normas par vēja ģeneratoru radīto troksni un periodiski radīto aizēnojumu, ir plāns vai programma SIVN direktīvas izpratnē un tādēļ saistībā ar to, iespējams, ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums.
4. Taču līdzšinējā tiesvedībā Tiesā netika ņemts vērā apstāklis, ka vēl vienā spriedumā līdzās daudziem būtiskiem secinājumiem saistībā ar citām Eiropas vides tiesību jomām jau ir ticis abstrakti definēts tas, kas ir jāsaprot ar “plānu vai programmu” SIVN direktīvas izpratnē. Atbilstoši tam runa ir par tiesību aktu, kurā ir definēti teritorijas plānošanas kritēriji un veidi un kurā ir noteikti kontroles mehānismi, kam pakļauta viena vai vairāku projektu īstenošana (5). Līdz ar to atliek vien pārbaudīt, vai šī definīcija ir jāizstrādā detalizētāk un vai tā ir piemērojama šajā lietā.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Starptautiskās tiesības
5. Savienības tiesības par ietekmes uz vidi novērtējumu ir cieši saistītas ar vairākiem starptautiskiem nolīgumiem.
1) Espo konvencija
6. Espo konvencija par ietekmes uz vidi novērtējumu pārrobežu kontekstā (6) tika parakstīta 1991. gadā, un tā tika apstiprināta attiecībā uz toreizējo Eiropas Kopienu 1997. gadā (7).
7. Plānu un programmu pārbaude tiek minēta 2. panta 7. punktā:
“Ietekmes uz vidi novērtējums saskaņā ar šīs konvencijas prasībām jāpiemēro vismaz paredzētās darbības projekta līmenī. Ciktāl tas iespējams, dalībvalstīm jācenšas attiecināt ietekmes uz vidi novērtējuma principus uz politiku [labāk: politikām; autentiskajās valodu redakcijās tiek izmantoti tādi jēdzieni kā “policies”, “politiques” un “политике” (politikas)], plāniem un programmām.”
2) Kijevas protokols
8. Kopš 2008. gada Savienība ir Espo konvencijas Kijevas protokola (turpmāk tekstā – “Kijevas protokols”) (8) līgumslēdzēja puse (9). Šī protokola tiesību normas pārsvarā sakrīt ar SIVN direktīvu un ar šo direktīvu tiek transponētas (10).
9. Kijevas protokola 13. pantā ir norādīts uz politiku un normatīvo aktu projektu sagatavošanu, taču SIVN direktīvā atbilstoša tiesību norma nav paredzēta:
“1. Katra Puse cenšas nodrošināt, ka vides un arī veselības apsvērumi ir ņemti vērā un integrēti, ciktāl tas ir iespējams, tādu politikas un normatīvo aktu projektu sagatavošanā, kuriem varētu būt būtiska ietekme uz vidi un arī uz veselību.
2. [..]”
3) Orhūsas konvencija
10. Arī 1998. gada Konvencijā par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (11) (turpmāk tekstā – “Orhūsas konvencija”) ir runa par ietekmes uz vidi novērtējumu.
11. Orhūsas konvencijas 6. pantā ir paredzētas tiesību normas par sabiedrības dalību, piešķirot atļauju attiecībā uz darbībām (12). 7. un 8. pantā ir runa par sabiedrisko apspriešanu plānu, programmu, politikas un tiesību aktu sagatavošanā.
12. Jāuzsver ir Orhūsas konvencijas 7. panta ceturtais teikums, kura priekšmets ir politikas:
“Katra Puse atbilstoši cenšas nodrošināt sabiedrības dalību ar vidi saistītās politikas izstrādāšanā.”
13. Saskaņā ar Orhūsas konvencijas 8. panta pirmo teikumu katra puse cenšas “veicināt efektīvu sabiedrības dalību attiecīgajā posmā un – kamēr vēl ir iespējami jebkādi risinājumi – posmā, kad valsts iestādes izstrādā tādus normatīvos aktus vai citus vispārēji piemērojamus juridiski saistošus noteikumus, kam var būt nozīmīga ietekme uz vidi.”
B – Savienības tiesības
1) SIVN direktīva
14. SIVN direktīvas mērķi it īpaši izriet no tās 1. panta:
“Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt augstu vides aizsardzības līmeni un veicināt noturīgu attīstību, sekmējot ekoloģisko apsvērumu integrēšanu plānu un programmu sagatavošanas un pieņemšanas procesā, nodrošinot, lai saskaņā ar šo direktīvu veiktu vides novērtējumu tādiem plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi.”
15. Plāni un programmas ir definēti 2. panta a) punktā:
“Šajā direktīvā:
a) “plāni un programmas” ir plāni un programmas, tostarp ar Eiropas Kopienas līdzfinansējumu, kā arī visi plānu un programmu grozījumi:
– kurus sagatavo un/vai pieņem valsts, reģionālā vai vietējā līmenī, vai arī tādi, ko pieņemšanai likumdošanas kārtībā parlamentā vai valdībā sagatavo iestāde, un
– kas prasīti saskaņā ar normatīviem vai administratīviem aktiem; [..].”
16. 3. pantā ir reglamentēts, kādiem plāniem un programmām ir jāveic novērtējums. Būtisks ir it īpaši 1., 2. un 4. punkts:
“1. Vides novērtējumu saskaņā ar 4. līdz 9. pantu veic 2. līdz 4. punktā minētajiem plāniem un programmām, kam var būtiska ietekme uz vidi.
2. Saskaņā ar 3. punktu vides novērtējumu veic visiem plāniem un programmām:
a) kas sagatavoti lauksaimniecībā, mežsaimniecībā, zvejniecībā, enerģētikā, rūpniecībā, transportā, atkritumu apsaimniekošanā, ūdens resursu apsaimniekošanā, telekomunikāciju un tūrisma nozarē, pilsētas un lauku plānošanā vai zemes lietošanā un kuros noteikti pamatprincipi turpmākās attīstības saskaņošanai projektiem, kas uzskaitīti I un II pielikumā Direktīvai 85/337/EEK; vai
b) kuru iespējamās ietekmes dēļ uz vidi noteikta prasība veikt novērtējumu saskaņā ar Direktīvas 92/43/EEK 6. vai 7. pantu.
3. [..]
4. Dalībvalstis nosaka, vai citi, 2. punktā neminēti plāni un programmas, kuros noteikti pamatprincipi to projektu turpmākās attīstības saskaņošanai, var būtiski ietekmēt vidi.”
17. I pielikumā ir noteikts, kādai informācijai ir jābūt ietvertai vides pārskatā. Īpaša nozīme ir c) punktam, atbilstoši kuram ir jābūt izklāstītam vides raksturojumam teritorijās, kurās var būt ievērojama ietekme uz vidi.
18. II pielikumā ir minēti kritēriji, lai noteiktu SIVN direktīvas 3. panta 5. punktā minētās ietekmes iespējamo nozīmi. Jāuzsver ir saskaņā ar II pielikuma 2. punkta 5.–7. ievilkumu norādāmais iedarbības un varbūtējai ietekmei pakļautās teritorijas raksturojums:
– “iedarbības apjomu un telpisko izplatību (iespējamajai ietekmei pakļautās populācijas lielumu un ģeogrāfiskās robežas),
– iespējamai iedarbībai pakļautās teritorijas vērtību un sensibilitāti sakarā ar:
– dabisko apstākļu īpatnības vai kultūras mantojumu,
– vides kvalitātes standartu vai robežlielumu pārsniegšanu,
– zemes intensīvu izmantošanu,
– ietekmi uz teritorijām vai ainavām, kurām ir valsts, Kopienas vai starptautiskā līmenī atzīts aizsardzības statuss.”
2) IVN direktīva
19. Ar IVN direktīvu (13) tika aizstāta Direktīva 85/337/EEK, un saskaņā ar tās II pielikuma 3. punkta i) apakšpunktu tā attiecas uz “iekārtām vēja izmantošanai, lai ražotu enerģiju (vēja saimniecības)”.
C – Beļģijas tiesības
20. Valonijas valdības 2014. gada 13. februāra Lēmuma par nozaru nosacījumiem attiecībā uz vēja ģeneratoru parkiem, kuru kopējā jauda ir lielāka vai vienāda ar 0,5 MW (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”), noteikumi būtībā attiecas uz vēja ģeneratoru ekspluatāciju (piekļuvi, pārbaudi, uzturēšanu), negadījumu un ugunsgrēku novēršanu (tostarp vēja ģeneratora apstādināšanu), troksni, periodisku kustinātā rotora radīto ēnu, pieļaujamo magnētisko lauku, vietas sakopšanu pēc galīgas apstādināšanas un finanšu nodrošinājuma izveidošanu.
21. Trokšņa robežvērtības variē tostarp atkarībā no t.s. “plānošanas” zonām, proti, apdzīvotās teritorijas, lauksaimniecības teritorijas, saimnieciskās darbības teritorijas un citām zonām. Apstrīdētajā lēmumā ir noteikts mazāk stingrs trokšņu standarts nekā vispārējos nosacījumos, kas piemērojami attiecībā uz visām iekārtām nakts laikā, izņemot vasaras laika apstākļus apdzīvotajās teritorijās, kā arī lauku apdzīvotajās teritorijās.
III – Fakti un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
22. Valonijas valdība saistībā ar vēja ģeneratoriem ir īstenojusi vairākas iniciatīvas un šajā sakarā ir arī publicējusi vides pārskatu, par kuru sabiedrība varēja izteikt viedokli. Taču nevienas no šīm iniciatīvām rezultātā līdz šim nav ticis pieņemts saistošs tiesiskais regulējums.
23. Tā vietā Valonijas valdība pieņēma apstrīdēto lēmumu, kuru prasītāji pamatlietā (P. d’Oultremon u.c.) pārsūdz Beļģijas Valsts Padomē. Strīdīgi it īpaši ir tas, vai saistībā ar šo lēmumu bija jāveic stratēģisks ietekmes uz vidi novērtējums.
24. Tādēļ Valsts Padome saistībā ar šo tiesvedību uzdod Tiesai šādu jautājumu:
“Vai SIVN direktīvas 2. panta a) punkts un 3. panta 2. punkta a) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka par “plānu un programmu” šo tiesību normu izpratnē ir jākvalificē reglamentējošs tiesību akts, kurā ietvertas tiesību normas attiecībā uz vēja ģeneratoru uzstādīšanu, ieskaitot drošības, pārbaužu, rekonstrukcijas un nodrošinājuma pasākumus, kā arī trokšņu standartus, kas definēti attiecībā uz konkrētām plānošanas teritorijām, kuras ir tiesību normas, kas nosaka kārtību administratīvo atļauju izsniegšanai, ar kurām projekta attīstītājam piešķir tiesības izvietot un ekspluatēt iekārtas, kas pilnībā pakļautas ietekmes uz vidi novērtējumam saskaņā ar valsts tiesībām?”
25. Apsvērumus rakstveidā un mutvārdos pauda P. d’Oultremon u.c., Beļģijas Atjaunojamās un alternatīvas enerģijas apvienība (Federation de l‘Energie d‘origine renouvelable et alternative ASBL, turpmāk tekstā – “EDORA”), Beļģijas Karaliste, Nīderlandes Karaliste un Eiropas Komisija. 2016. gada 7. aprīļa tiesas sēdē piedalījās arī Francijas Republika.
IV – Vērtējums
26. Ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Valsts Padome vēlas zināt, vai lēmums, kurā ir paredzētas tiesību normas par vēja ģeneratoru uzstādīšanu un apsaimniekošanu un līdz ar to ir noteikta kārtība atļauju piešķiršanai attiecībā uz šīm iekārtām, ir plāns vai programma SIVN direktīvas izpratnē.
27. Saskaņā ar SIVN direktīvas 2. panta a) punktu jēdziens “plāni un programmas” direktīvas izpratnē apzīmē plānus un programmas, kā arī visus plānu un programmu grozījumus, kurus iestāde sagatavo un/vai pieņem, vai arī tādus, ko iestāde sagatavo pieņemšanai likumdošanas kārtībā parlamentā vai valdībā un kas prasīti saskaņā ar normatīviem vai administratīviem aktiem.
28. Kā es jau esmu izklāstījusi saistībā ar citu lietu, šajā tiesību normā jēdzienu pāris tiek nevis definēts, bet gan tikai kvalificēts: direktīvas izpratnē ar izteikumu “plāni un programmas” saprot plānus un programmas, kas atbilst noteiktiem – papildu – nosacījumiem (14).
29. Arī pirmajā Tiesas spriedumā par SIVN direktīvu lietā Terre wallonne un Inter-Environnement Wallonie, kas arī balstījās uz Beļģijas Valsts Padomes lūgumu, šis direktīvā galvenais jēdzienu pāris netiek definēts izsmeļoši. Drīzāk Tiesa tikai konstatē, ka katrā ziņā rīcības programmas saskaņā ar Nitrātu direktīvu (15), gan ņemot vērā to raksturojumus, gan arī atbilstoši Savienības likumdevēja nodomam, ir “plāni” un “programmas” (16).
30. Šis diskrētums, definējot jēdzienu pāri “plāni un programmas”, ir izskaidrojams ar to, ka šie jēdzieni gan saistībā ar SIVN direktīvu, gan pārējos Savienības tiesību aktos tiek izmantoti attiecībā uz lielu skaitu atšķirīgu pasākumu, taču to īpašā nozīme saistībā ar SIVN direktīvas piemērošanu nākotnē vismaz tobrīd vēl nebija paredzama. Šo jēdzienu nošķiršanu neatviegloja arī tas, ka Savienības likumdevējs Direktīvā 2003/35 (17) jau lika noprast, ka rīcības programmām saskaņā ar Nitrātu direktīvu būtu jābūt plāniem un programmām SIVN direktīvas izpratnē (18).
31. Taču tagad lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu tiek lūgts, kā arī lietas dalībnieki pieprasa aizpildīt šo robu, un šajā sakarā lūgumā tiek izklāstītas vairākas iespējamās definīcijas, uz kurām norāda arī lietas dalībnieki.
32. Līdz šim netika ņemts vērā tas, ka Tiesa pa šo laiku spriedumā Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u.c., atsaucoties uz secinājumu par SIVN direktīvas mērķiem spriedumā Inter-Environnement Bruxelles u.c. (19), ir definējusi, kas ir jāsaprot ar plānu vai programmu. Atbilstoši minētajam tas ir tiesību akts, kurā ir definēti teritorijas plānošanas kritēriji un veidi un kurā ir noteikti kontroles mehānismi, kam ir pakļauta viena vai vairāku projektu īstenošana (turpmāk tekstā – “Tiesas definīcija”) (20).
33. Turklāt Tiesa ir uzsvērusi, ka, ņemot vērā SIVN direktīvas (vispārējo) mērķi nodrošināt augstu vides aizsardzības līmeni, noteikumi, kuros ir noteikta šīs direktīvas piemērošanas joma, it īpaši tie, kuros ir izklāstītas direktīvā paredzēto aktu definīcijas, ir jāinterpretē plaši (21).
34. Tādēļ šaubu gadījumā jēdzienu pāris no citiem pasākumiem būtu jānošķir, ņemot vērā īpašo SIVN direktīvas 1. panta mērķi, proti, ka plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi, tiek veikts ietekmes uz vidi novērtējums (22).
35. Atbilstoši Tiesas definīcijai apstrīdētajā lēmumā ir definēti vēja ģeneratoru izmantošanas kritēriji un veidi, un tajā ir noteikti kontroles mehānismi, kuriem ir pakļauts nenoteikts skaits vēja ģeneratoru. Minētais liecina par to, ka tajā ietvertajām tiesību normām var būt būtiska ietekme uz vidi. Jau tādēļ vien šķiet ļoti saprātīgi veikt tā ietekmes uz vidi novērtējumu, piedaloties sabiedrībai. It īpaši interpretējot plaši SIVN direktīvas piemērošanas nosacījumus, minētais liecina par labu lēmuma uzskatīšanai par plānu vai programmu.
36. Taču no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka Valsts Padome apsver iespēju secināt, ka plāns vai programma attiecas uz ģeogrāfiski ierobežotāku jomu (par to A sadaļā) un/vai ka tam ir jāatspoguļo visaptveroša un konsekventa pieeja, nodrošinot konkrētu un koordinētu plānošanu (par to B sadaļā). Papildus daži lietas dalībnieki pieprasa nošķiršanu no vispārīgākiem noteikumiem (par to C sadaļā).
A – Par nepieciešamo saikni ar teritoriju
37. Valsts Padome, izdarot apsvērumus par nepieciešamo saikni ar teritoriju, balstās uz SIVN direktīvas pielikumu tiesību normām. Atbilstoši tiem saistībā ar ietekmes uz vidi novērtējumu sagatavojamā vides pārskatā ir jānorāda vides raksturojums teritorijās, kurās var būt ievērojama ietekme uz vidi (I pielikuma c) punkts). Arī pārbaudot, vai ir gaidāma būtiska ietekme uz vidi, ir jāņem vērā ar teritoriju saistīti aspekti (II pielikuma 2. punkta 5.–7. ievilkums). Šo tiesību normu paraugs, iespējams, ir zemes izmantošanas plāni.
38. Piekrītot šai argumentācijai, Tiesas “plānu un programmu” definīciju varētu saprast tādējādi, ka plānam vai programmai ir jāattiecas uz konkrētu teritoriju, jo attiecīgā tiesību akta priekšmetam ir jābūt “[konkrētas] teritorijas plānošanai” (23).
39. Šādas interpretācijas gadījumā būtu strīdīgi tas, vai apstrīdētais lēmums ir pietiekami saistīts ar konkrētām teritorijām. Tā galvenā saikne ar teritoriju izriet no tā, ka tas ir piemērojams visā Valonijas reģiona teritorijā. Tikai noteiktajām trokšņa robežvērtībām ir konkrētāka saikne ar teritoriju, jo tās tiek noteiktas attiecībā uz dažādām plānošanas teritorijām.
40. Taču nedz no SIVN direktīvas, nedz no Tiesas definīcijas neizriet kritēriji attiecībā uz to, kāda teritorijas ierobežošana būtu pietiekami precīza, lai tā varētu būt plāna vai programmas priekšmets.
41. Veicot sīkāku analīzi, pielikumos izvirzītie ar teritoriju saistītie nosacījumi var tikt atbilstoši piemēroti tiesību normām, kas kā lēmums ir spēkā visā reģionā vai konkrētās reģiona teritorijas zonās.
42. It īpaši tas izpaužas trokšņa robežvērtībās. Tās acīmredzot pamatojas uz pieņēmumiem par tādu attiecīgo teritoriju zonu jūtīgumu, kas savukārt atbilst konkrētām platībām Valonijas reģionā, piemēram, visām pilsētu teritorijām. Šie pieņēmumi, vērtējot iespējamu ietekmi uz vidi, var tikt izklāstīti un analizēti attiecībā uz šīm teritorijām.
43. Galu galā tas pat attiecas uz tiesību normām, kas ir spēkā visā Valonijas reģionā, jo tās balstās uz apsvērumiem par ietekmi uz vidi un jūtīgumu šajā reģionā, kas arī var tikt izklāstīti un var būt diskusijas priekšmets. Izstrādājot šādas tiesību normas, varētu tikt izteiktas (un vajadzētu izteikt) prognozes par to, kur visā reģionā ir gaidāmi attiecīgi projekti un kādas līdz ar to būs tiesību normu sekas. Ideālā gadījumā šādu apsvērumu vai diskusiju rezultātā, kurās piedalās sabiedrība, piedāvātās tiesību normas tiek uzlabotas, piemēram, konkrētās vietās aizliedzot attiecīgus projektus vai tiem piemērojot īpaši stingras prasības, savukārt citur prasības var tikt samazinātas.
44. Tādēļ ir konstatējama arī līdzība starp lēmumu un par plāniem vai programmām atzītajām rīcības programmām saskaņā ar Nitrātu direktīvu, kas, lai gan būtībā ir jāizstrādā tikai attiecībā uz “īpaši jūtīgajām zonām” (24), saskaņā ar šīs direktīvas 3. panta 5. punktu var tikt īstenotas arī visā dalībvalsts teritorijā.
45. Līdz ar to es piedāvāju precizēt jēdzienu “plāni un programmas” definīciju SIVN direktīvas izpratnē tādējādi, ka to priekšmetam nav jābūt konkrētas teritorijas plānošanai, bet gan vispārīgi teritoriju un platību plānošanai.
B – Par saistībā ar projektiem noteiktās kārtības izsmeļošo raksturu
46. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu arī izriet, ka, lai gan apstrīdētais lēmums attiecas uz konkrētu ekonomikas nozari, proti, vēja ģeneratoru parku apsaimniekošanu, šajā ziņā nav noteikta izsmeļoša kārtība, proti, koordinētu pasākumu kopums. Tādēļ Valsts Padome jautā, vai pasākumi, kas veido tikai daļu no kārtības atļauju piešķiršanai attiecībā uz projektiem, var tikt uzskatīti par plānu vai programmu.
47. Par izsmeļošas kārtības nepieciešamību varētu liecināt Tiesas “plānu un programmu” definīcija. Tā attiecas uz “[konkrētiem] plānošanas kritērijiem un veidiem” (25). To varētu saprast tādējādi, ka būtībā visiem plānošanas kritērijiem un veidiem ir jābūt plāna vai programmas sastāvdaļai, tātad, ka ir jānosaka izsmeļoša kārtība.
48. Taču, precīzāk, šī nostādne mazāk attiecas uz jēdzienu “plāni un programmas” interpretāciju SIVN direktīvas 2. panta a) punkta izpratnē, bet gan vairāk uz jautājumu, vai attiecībā uz šādu pasākumu atbilstoši 3. panta 2. punkta a) apakšpunktam vai 3. panta 4. punktam ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums. Tas tādēļ, ka saskaņā ar šīm tiesību normām attiecīgajā plānā vai programmā ir jābūt paredzētai kārtībai atļauju piešķiršanai attiecībā uz projektiem nākotnē, lai uz to varētu attiecināt ietekmes uz vidi novērtējuma pienākumu. Tādēļ saskaņā ar SIVN sistēmu var būt spēkā plāni un programmas, kurās nav paredzēta kārtība, taču attiecībā uz kurām tādēļ nav arī jāveic ietekmes uz vidi novērtējums.
49. Minēto apstiprina SIVN direktīvas 3. panta 2. punkta b) apakšpunkts. Tas ir piemērojams otrajai plānu un programmu grupai, kuru gadījumā gan ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums, taču kurās noteikti nav paredzēta kārtība atļauju piešķiršanai attiecībā uz projektiem. Runa ir par plāniem un programmām, kuru gadījumā, ņemot vērā to iespējamo ietekmi uz vidi, ir noteikta prasība veikt novērtējumu saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu.
50. Taču neatkarīgi no tā, vai kārtības nepieciešamība ir saistīta ar jēdzienu pāri “plāni un programmas” vai arī runa ir par atsevišķu konkrētu ietekmes uz vidi novērtējuma veikšanas pienākumu nosacījumu, ir jānoskaidro, vai kārtībai ir jābūt izsmeļošai. Proti, pretējā gadījumā Valsts Padome nevar pieņemt nolēmumu tajā izskatīšanā esošajā lietā par ietekmes uz vidi novērtējuma nepieciešamību saistībā ar apstrīdēto lēmumu.
51. Beļģija un EDORA šajā sakarā aizstāv viedokli, ka plānā vai programmā ir jābūt ietvertai visaptverošai un konsekventai pieejai, nodrošinot konkrētu un koordinētu plānošanu. Tiesa patiešām saistībā ar rīcības programmām saskaņā ar Nitrātu direktīvu ir uzsvērusi, ka tām piemītot šāda īpašība (26), kvalificējot tās kā plānus vai programmas SIVN direktīvas izpratnē.
52. Tomēr šis Tiesas izteikums attiecas tikai uz rīcības programmām, kas bija attiecīgās tiesvedības priekšmets, un tā pamatā acīmredzot ir arī Beļģijas minētā vecākā judikatūra par tiesību aktos ūdens resursu jomā paredzētām prasībām attiecībā uz programmām (27).
53. Loģiski, ka Savienības tiesībās plāniem vai programmām, ar kurām ir jāsasniedz Savienības tiesībās paredzēti mērķi, izvirzītās prasības ir izskaidrojamas tieši ar attiecīgajiem mērķiem, piemēram, attiecībā uz rīcības plāniem saskaņā ar Nitrātu direktīvu ar mērķi ierobežot nitrātu iestrādāšanu zemē lauksaimniecībā. Šādiem pasākumiem ir jābūt tādiem, lai attiecīgos mērķus varētu sasniegt. Lai tas tiktu izdarīts, parasti ir nepieciešama visaptveroša un konsekventa pieeja, nodrošinot konkrētu un koordinētu plānošanu.
54. Turpretim plānu vai programmu definīcija SIVN direktīvas izpratnē nav atkarīga no attiecīgā pasākuma mērķa. Tajā ir jāņem vērā SIVN direktīvas mērķis plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi, veikt vides novērtējumu pirms to pieņemšanas (28). Saistībā ar šo SIVN direktīvas mērķi nav nozīmes tam, kāds ir attiecīgā pasākuma mērķis un vai tas šajā ziņā atspoguļo visaptverošu un konsekventu pieeju, nodrošinot konkrētu un koordinētu plānošanu, vai arī attiecas tikai uz konkrētu problemātiskas jomas aspektu.
55. Turklāt SIVN direktīvas attiecināšana tikai uz visaptverošām un konsekventām pieejām rosinātu apiet pārbaudes pienākumu tādējādi, ka šādas pieejas tiek sadalītas vairākos pasākumos, kas attiecīgi paši par sevi nav būtiski un tādēļ saistībā ar tiem nav jāveic pārbaude. Taču, kā norāda Komisija, Tiesa šādu rīcību IVN direktīvas apiešanai ir noraidījusi (29). Minētajam ir jāattiecas arī uz SIVN direktīvu.
56. Tādēļ nedz Tiesas definīcija, nedz SIVN direktīvas 3. panta 2. punkta a) apakšpunkts un 3. panta 4. punkts nevar tikt saprasts tādējādi, ka plānā vai programmā būtu jābūt ietvertai šādai visaptverošai un konsekventai programmai. Drīzāk ir jābūt arī iespējai stratēģiskā ietekmes uz vidi novērtējuma procedūru piemērot pasākumam, kas veido tikai daļu no kārtības atļauju piešķiršanai attiecībā uz projektiem nākotnē, tātad, kas attiecas uz konkrētiem teritoriju plānošanas aspektiem, ja plānošana atbilstoši šim pasākumam var būtiski ietekmēt vidi.
57. Tādēļ es piedāvāju Tiesas definīciju precizēt tādējādi, ka plānos vai programmās SIVN direktīvas izpratnē nav jābūt paredzētiem [konkrētiem] plānošanas kritērijiem un veidiem, bet gan pietiek vispār paredzēt kritērijus un veidus. Turklāt SIVN direktīvas 3. panta 2. punkta a) apakšpunkta piemērošanas priekšnoteikums nav tāds, ka attiecīgajā plānā vai programmā ir paredzēta izsmeļoša kārtība atļauju piešķiršanai attiecībā uz projektiem.
C – Par nošķiršanu no vispārīgām tiesību normām
58. Visbeidzot, vairāki lietas dalībnieki mēģina plānus un programmas nošķirt no tādām vispārīgākām tiesību normām kā apstrīdētais lēmums, kurām to ieskatā nav piemērojama SIVN direktīva. To galvenais arguments ir tāds, ka konkrētos starptautiskos nolīgumos attiecībā uz sabiedrisko apspriešanu un politiku un vispārīgo tiesību normu ietekmes uz vidi novērtējumu ir izvirzītas mazāk stingras prasības nekā attiecībā uz plāniem un programmām (par to 2) punktā). Taču, pirms analizēju šos argumentus, es vēlos atgādināt, ka plāniem vai programmām var būt arī likumdošanas aktu raksturs un tādēļ tās nav jau tādēļ vien uzreiz izslēgtas no SIVN direktīvas piemērošanas jomas (par to 1) punktā).
1) Par plānu un programmu likuma raksturu
59. Jau no SIVN direktīvas 2. panta a) punkta pirmā ievilkuma izriet, ka plāni un programmas var tikt pieņemtas likumdošanas kārtībā parlamentā vai valdībā.
60. Turpretim SIVN direktīvā nav ietverta neviena tiesību norma, kas atbilst IVN direktīvas 2. panta 5. punktam. Atbilstoši tam dalībvalstis gadījumā, kad projekts pieņemts ar īpašu valsts tiesību aktu, var atbrīvot attiecīgo projektu no šīs direktīvas noteikumu par sabiedrisko apspriešanu izpildes (30).
61. Attiecīgi Tiesa saistībā ar rīcības programmām saskaņā ar Nitrātu direktīvu ir konstatējusi, ka, lai gan ne katrs likumdošanas pasākums ir “plāns” vai “programma” SIVN direktīvas izpratnē, tas apstāklis vien, ka šāds pasākums ir pieņemts likumdošanas ceļā, neizslēdzot to no šīs direktīvas piemērošanas jomas (31).
62. Arī vēlāk Tiesas izstrādātā plānu un programmu definīcija acīmredzot ietver likumdošanas pasākumus, jo likumi var būt tiesību akti, kuros ir definēti teritorijas plānošanas vai zemes izmantošanas kritēriji un veidi un kuros ir noteikti kontroles mehānismi, kam ir pakļauti projekti.
63. Līdz ar to jēdzienu “plāni un programmas” SIVN direktīvas izpratnē piemērošanas joma nevar tikt ierobežota tādējādi, ka no tās tiek izslēgti pasākumi, kas tiek īstenoti likuma formā.
2) Par pasākuma saturu
64. Tādēļ daži lietas dalībnieki, raugoties no satura viedokļa, nošķir plānus un programmas, kā arī citus pasākumus.
65. Starp plāniem un programmām, no vienas puses, un atsevišķiem projektiem, no otras puses, šāda nošķiršana ir vajadzīga, ņemot vērā saikni starp SIVN direktīvu un IVN direktīvu. Nav lietderīgi pasākuma iespējamo ietekmi uz vidi pārbaudīt divas reizes saskaņā ar abām direktīvām (32). Jau tādēļ vien IVN direktīva attiecībā uz atsevišķiem projektiem ir speciālākais tiesiskais regulējums (33).
66. Lai plānus un programmas nošķirtu ne tikai no atsevišķiem projektiem, bet arī – pretēji – no (vēl) vispārīgākām tiesību normām, daži lietas dalībnieki atsaucas uz Orhūsas konvencijas 7. un 8. pantu, kā arī Kijevas protokolu.
67. Vissīkāk attiecīgo pasākumu veidi tiek izklāstīti Orhūsas konvencijā. 7. panta 1.–3. teikumā ir paredzēta atbilstoša sabiedriskā apspriešana ar vidi saistītu plānu un programmu gadījumā. Turklāt atbilstoši 7. panta ceturtajam teikumam līgumslēdzējām valstīm ir jācenšas nodrošināt sabiedrības dalību ar vidi saistītās politikas izstrādāšanā. Un, visbeidzot, līgumslēdzējas puses saskaņā ar 8. pantu cenšas veicināt sabiedrības dalību posmā, kad tiek izstrādāti normatīvie akti vai citi vispārēji piemērojami juridiski saistoši noteikumi, kam var būt nozīmīga ietekme uz vidi.
68. Arī Kijevas protokolā, kurš īpaši attiecas uz stratēģisko ietekmes uz vidi novērtējumu, notiek šāda nošķiršana. Kamēr tiesību normas par plāniem un programmām lielā mērā atbilst SIVN direktīvai, protokolā papildus ir ietverts 13. pants, kurā expressis verbis ir runa par politiku un normatīvajiem aktiem. To sagatavošanā līgumslēdzējām pusēm ir tikai jācenšas nodrošināt, ka tiek ņemti vērā vides apsvērumi.
69. Tomēr, šķiet, ir izslēgts, ka šie starptautiskie nolīgumi saistībā ar plāna vai programmas jēdziena nošķiršanu ir uzskatāmi par paraugiem attiecībā uz SIVN direktīvu. Nedz Orhūsas konvencija, nedz Kijevas protokols, pieņemot SIVN direktīvu, nebija Savienības tiesību daļa. Lai gan konvencija jau eksistēja, tā SIVN direktīvā netiek minēta; it īpaši direktīvas mērķis nav tās transponēšana. Lai gan direktīvas preambulas 7. apsvērumā jau iepriekš tika reglamentēti jautājumi, kas ir atrodami vēlāk noslēgtajā protokolā, un tās mērķis atbilstoši protokola ratificēšanas laikā paustajam paziņojumam ir tā transponēšana, arī no tā neizriet, ka protokolā būtu pieprasīta šaura direktīvas interpretācija.
70. Turklāt SIVN direktīva atšķiras no šiem abiem starptautiskajiem nolīgumiem, jo tajā tieši nav ietvertas īpašas tiesību normas saistībā ar politikām vai normatīvajiem aktiem, atbilstoši kurām būtu pienākums tos nošķirt no plāniem un programmām.
71. Šaura plāna un programmas jēdziena interpretācija, pamatojoties uz minēto, nebūtu arī saderīga nedz ar SIVN direktīvas piemērošanas priekšnoteikumu plašas interpretācijas principu (34), nedz ar galveno mērķi veikt ietekmes uz vidi novērtējumu pasākumiem, kuriem var būt būtiska ietekme uz vidi (35). Tas, ka šiem abiem apsvērumiem starptautisku nolīgumu gadījumā ar trešajām valstīm ir mazāka nozīme, nepārsteidz. Šīm valstīm – pretēji Savienībai saskaņā ar LES 3. panta 3. punkta otro teikumu, LESD 191. panta 2. punktu un Pamattiesību hartas 37. pantu – nav noteikts pienākums sasniegt augstu vides aizsardzības līmeni. Tādēļ nolīgumos par vidi ar trešajām valstīm var būt ietverti kompromisi, kuri paredz zemāku aizsardzības līmeni nekā ES noteiktais (36).
72. Tādēļ Orhūsas konvencijā un Kijevas protokolā ietverto tipu attiecināšana uz vēlāk pieņemto SIVN direktīvu nav obligāta.
73. Drīzāk var notikt atsaukšanās uz 2. panta 7. punkta otro teikumu Espo konvencijā, kas sarunu par SIVN direktīvu laikā kļuva par Savienības tiesību daļu un tādēļ drīzāk nekā iepriekš minētie nolīgumi var tikt izmantota kā iespējams direktīvas iedvesmas avots. Saskaņā ar šīs tiesību normas saistošajām redakcijām (angļu, franču un krievu valodā) līgumslēdzējām pusēm ir jācenšas atbilstošā veidā attiecināt ietekmes uz vidi novērtējuma principus uz politikām, plāniem un programmām. Atbilstoši tām visi trīs pasākumu veidi tiek reglamentēti vienādi.
74. Līdz ar to nav pamata Tiesas izstrādāto jēdzienu “plāni un programmas” definīciju attiecināt tikai uz politikām vai tiesību aktiem.
75. Minēto neietekmē arī Beļģijas arguments, ka apstrīdētais lēmums esot salīdzināms ar tādiem vispārīgiem saistošiem noteikumiem Direktīvas par rūpnieciskajām emisijām (37) 6. panta izpratnē, saistībā ar kuriem nav jāveic ietekmes uz vidi novērtējums.
76. Šajā ziņā gan ir jāatzīst, ka direktīvā par rūpnieciskajām emisijām attiecībā uz šādu tiesību normu pieņemšanu dalībvalstīs nav paredzēts nedz ietekmes uz vidi novērtējums, nedz sabiedriskā apspriešana. Atšķirībā no rīcības programmām saskaņā ar Nitrātu direktīvu nav konstatējams arī neviens cits Savienības tiesību akts, kas norādītu uz to, ka šīs tiesību normas ir kvalificējamas kā plāni vai programmas.
77. Taču tādēļ nav izslēgts, ka vispārīgi saistoši noteikumi Direktīvas par rūpnieciskajām emisijām 6. panta izpratnē faktiski ir plāni vai programmas, saistībā ar kurām saskaņā ar SIVN direktīvu ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums. Proti, šādās tiesību normās ir definēti teritorijas plānošanas vai zemes izmantošanas kritēriji un veidi un ir noteikti kontroles mehānismi, kuriem ir pakļauti projekti. Arī tās acīmredzot var būtiski ietekmēt vidi.
78. Turklāt arī rīcības programmās saskaņā ar Nitrātu direktīvu atbilstoši šīs direktīvas III pielikuma 2. punktam ir ietvertas robežvērtības attiecībā uz slāpekļa iestrādāšanu zemē.
79. Tādēļ vispārīgas robežvērtības arī var būt “plānu un programmu” daļa SIVN direktīvas izpratnē.
D – Nobeiguma piezīmes
80. Līdz ar apstrīdētā lēmuma atzīšanu par plānu vai programmu pienākuma veikt stratēģisko ietekmes uz vidi novērtējumu piemērošanas nosacījumi ir arī citi.
81. Šajā ziņā Valsts Padome uzskata, ka apstrīdētais lēmums ir pasākums, kas SIVN direktīvas 2. panta a) punkta otrā ievilkuma izpratnē “ir prasīts” saskaņā ar normatīviem vai administratīviem noteikumiem. Tas bez šaubām attiecas uz 3. panta 2. punkta a) apakšpunktā minēto enerģētikas nozari un atļauju piešķiršanu attiecībā uz projektiem, kuriem ir piemērojama IVN direktīva, proti, vēja ģeneratoriem II pielikuma 3. punkta i) apakšpunkta izpratnē.
82. Lai gan EDORA aizstāv viedokli, ka lēmuma tiesību normas nevarot būtiski ietekmēt vidi, tas, stingri ņemot, nav pienākuma veikt ietekmes uz vidi novērtējumu piemērošanas nosacījums saskaņā ar SIVN direktīvas 3. panta 2. punkta a) apakšpunktu. Lai gan no sprieduma Dimos Kropias Attikis varētu secināt pretējo, šajā gadījumā būtiskas ietekmes uz vidi iespējamības pārbaude būtu ierobežota ar jautājumu par to, vai objektīvu iemeslu dēļ var tikt izslēgts, ka šis plāns vai projekts būtiski ietekmēs attiecīgo teritoriju (38). Šķiet neiespējami, ka tas, nosakot robežvērtības, it īpaši attiecībā uz trokšņa radīšanu un periodisku aizēnojumu, ko rada vēja ģeneratori, ir noteikti iespējams.
83. Taču iespējams, ka Valsts Padomei būs jāpārbauda, vai ar ietekmes uz vidi novērtējumu un sabiedrisko apspriešanu sakarā ar citām Valonijas iniciatīvām attiecībā uz vēja enerģijas izmantošanas tiesisko regulējumu tika aptverta arī apstrīdētā lēmuma ietekme uz vidi, kā uz to norāda EDORA. Tas tādēļ, ka SIVN direktīvā būtībā netiek prasīts dubults ietekmes uz vidi novērtējums, kas nozīmē, ka atsevišķs lēmuma ietekmes uz vidi novērtējums, iespējams, nebūtu bijis nepieciešams (39). Taču, ja P. d’Oultremont u.c. argumentācija par to, ka saistībā ar šo sabiedrisko apspriešanu šī informācija netika pārbaudīta, ir pamatota, tā nevar aizstāt atsevišķu apstrīdētā lēmuma ietekmes uz vidi novērtējumu.
V – Secinājumi
84. Tādēļ iesaku Tiesai uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbildēt šādi:
1) “plāns vai programma” Direktīvas 2001/42/EK par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu izpratnē ir tiesību akts, kurā ir definēti teritorijas plānošanas vai zemes izmantošanas kritēriji un veidi un kurā ir noteikti kontroles noteikumi un mehānismi, kam ir pakļauta viena vai vairāku projektu īstenošana;
2) Direktīvas 2011/42 3. panta 2. punkta a) apakšpunkta piemērošanas nosacījums nav tāds, ka attiecīgajā plānā vai programmā ir paredzēta izsmeļoša kārtība saistībā ar atļauju piešķiršanu attiecībā uz projektiem;
3) lēmums, kurā ietvertas vairākas tiesību normas par vēja ģeneratoru uzstādīšanu, ieskaitot drošības, pārbaužu, rekonstrukcijas un nodrošinājuma pasākumus, kā arī attiecībā uz konkrētām plānošanas teritorijām definētiem trokšņu standartiem, kurā vismaz daļēji ir noteikta kārtība administratīvo atļauju izsniegšanai attiecībā uz Direktīvas 2011/92/ES par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu II pielikuma 3. punkta i) apakšpunktā minētajām iekārtām, ir jāuzskata par “plānu vai programmu” Direktīvas 2001/42 izpratnē.