ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА V. TRSTENJAK
представено на 6 юни 2012 година(1)
Съединени дела C‑539/10 P и С-550/10 Р
Stichting Al‑Aqsa
срещу
Съвет на Европейския съюз
и
Кралство Нидерландия
срещу
Stichting Al-Aqsa
„Обжалване — Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Замразяване на активи — Обща позиция 2001/931/ОВППС — Член 1, параграфи 4 и 6 — Регламент (ЕО) № 2580/2001 — Член 2, параграф 3 — Условия за запазване на името на лице или образувание в списъка на лицата, засегнати от замразяването на активи — Решение на компетентен национален орган — Отпадане на действието на национална мярка“
I – Въведение
1. Настоящото производство по обжалване има за предмет замразяването на активите на Stichting Al‑Aqsa като част от мерките на Съюза за борба с тероризма.
2. Произтичащите от тероризма заплахи подтикват Организацията на обединените нации, Европейския съюз и държавите членки да приемат ограничителни мерки. Целта на тези мерки е на лицата и образуванията, за които се предполага, че подпомагат терористични действия, да се отнемат възможностите за финансиране чрез замразяването на техните активи.
3. Предвид Резолюция 1373 (2001) на Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации от 28 септември 2001 г.(2), в своята Обща позиция 2001/931/ОВППС(3) Съветът на Европейския съюз определя основните насоки за прилагането на система от мерки за борба с тероризма.
4. Съгласно тази система в случаите, когато Съюзът разполага с информация, от която е видно, че орган е взел решение относно започването на разследване или наказателно преследване за терористично действие, засегнатото лице може да бъде включено в списък на лицата или образуванията, чиито активи са замразени(4). Първият от тези списъци вече е приложен към посочената обща позиция.
5. По същество Регламент (ЕО) № 2580/2001 на Съвета от 27 декември 2001 година относно специалните ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания(5) се вписва в тази система, предвидена от Обща позиция 2001/931/ОВППС. Регламентът следва да се разбира като мярка, която е необходима на равнището на Съюза за по-нататъшното изпълнение на целите на Обща позиция 2001/931 и следва да допълни административните и съдебните процедури по отношение на терористичните организации в Европейския съюз и в трети страни(6). В този контекст съгласно член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 Съветът е задължен, въз основа на критериите, установени с Обща позиция 2001/931(7), да създава, преглежда и ако е необходимо, да изменя списъка на лицата и образуванията, чиито активи са замразени. Първия си списък по член 2 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 Съветът представя още на 27 декември 2001 г., тоест едновременно с приемането на посочения регламент.
6. В рамките на периодично преразглеждане на този списък Съветът трябва да провери дали все още съществуват основания за запазването на имената на съответните лица и образувания в списъка, както и за замразяването на техните активи. Ако тези основания отпаднат, списъкът трябва съответно да се измени. При упражняването на тази функция, през определени интервали от време Съветът приема актове за изпълнение на Регламент (ЕО) № 2580/2001, по силата на които заменя, след преразглеждане, списъка в актуалната му към съответния момент редакция с нов такъв.
7. Преразглеждането и при необходимост изменението на посочените списъци са в центъра на настоящите съединени дела. По-конкретно тези дела се отнасят в частност до въпроса в каква степен Съветът трябва да отчита фактическото и правното положение в съответната държава членка и развитието му, когато решава дали лице или образувание следва да продължи да фигурира в списъка и дали активите му да останат замразени.
II – Правна уредба
А – Обща позиция 2001/931
8. Член 1 от посочената обща позиция гласи:
„[…]
4. Списъкът в приложението се изготвя на базата на прецизна информация или [преписката по] съответното дело, [от които е видно], че [въз основа на сериозни и убедителни доказателства или улики] е взето решение от компетент[ен орган] по отношение на засегнатите лица, групи или образувания, независимо дали [става въпрос за започване на разследване или наказателно] преследване […] на терористично действие, опит да се извърши, участва или подпомогне такова действие, или [става въпрос за осъждане] за такива [деяния]. Лицата, групите […] или [образуванията], определени от Съвета за сигурност на Обединените нации като свързани с тероризма или срещу които е разпоредено налагането на санкции, могат да бъдат включени в този списък.
За целите на настоящия параграф „компетент[ен орган]“ означава съдеб[ен орган, или ако съдебните органи не са компетентни] в областта, попадаща в обхвата на настоящия параграф, [еквивалентен на тях орган] в тази област.
5. […]
6. Имената на лицата и образуванията[, които фигурират] в списъка от приложението[,] се преглеждат през определени интервали от време и поне веднъж на всеки шест месеца, за да се гарантира, че [все още] съществуват основания [за запазването на имената им] в списъка“.
Б – Регламент (ЕО) № 2580/2001
9. Член 2 от Регламент № 2580/2001(8) предвижда:
„1. Освен ако не е позволено по смисъла на членове 5 и 6:
а) всички средства, други финансови активи и икономически [ресурси, които се държат, владеят или притежават] от физическо или юридическо лице, група или образувание, [фигуриращо] в списъка, [посочен в] параграф 3, се замразяват;
б) […]
2. […]
3. Съветът, действащ единодушно, създава, пре[раз]глежда и изменя списъка на лицата, групите или [образуванията], към които се прилага настоящият регламент, в съответствие с разпоредбите на член 1, параграфи 4, 5 и 6 от Обща позиция 2001/931/ОВППС. Този списък обхваща:
i) физическите лица, [които извършват,] […] [правят опит] да извършат, участват или [улесняват извършването] на […] терористичен акт;
ii) юридическите лица, групите или образувания[та], [които извършват,] […] [правят опит] да извършат, участват или [улесняват извършването] на […] терористичен акт;
iii) юридическите лица, групите или образуванията, притежавани или контролирани от едно или повече физически или юридически лица, групи или образувания по смисъла на i) и ii) или
iv) физическите лица, юридическите лица, групите или образуванията, които действат от името на или [по нареждане] на едно или повече физически или юридически лица, групи или образувания по смисъла на i) и ii)“.
10. Изключенията, посочени в член 2, параграф 1, по същество предвиждат възможността за размразяване на замразените активи, доколкото те са необходими за удовлетворяване на основните нужди на засегнатите лица или на член на тяхното семейство(9), и възможността за издаване, при определени условия, на други специални разрешения за размразяване(10).
III – Обстоятелства, предхождащи спора
11. От 2003 г. Stichting Al‑Aqsa (наричана по-нататък „Al‑Aqsa“) оспорва по съдебен ред(11) замразяването на нейните активи и няколко, последователно приети в това отношение срещу нея от Съвета мерки, въз основа на които тя е включена, съответно продължава да фигурира в съответните списъци на Съвета.
12. В крайна сметка приетите от Съвета мерки са основани на нидерландско министерско постановление от 7 април 2003 г., а именно Sanctieregeling terrorisme 2003(12), което следва да се разгледа в самото начало поради възловото му значение за замразяването на активите на Al‑Aqsa.
13. Sanctieregeling terrorisme 2003 е прието на основание нидерландския Sanctiewet 1977 (Закон за санкциите от 1977 г.), като се прави позоваване на посочената по-горе резолюция на ООН. С това министерско постановление са замразени активите на Al‑Aqsa, един вид като привременна мярка(13), до влизането в сила на равностоен акт на Съюза(14), тъй като предоставя средства на организация, която поддържа тероризма(15).
14. В рамките на обезпечително производство в Нидерландия Al‑Aqsa подава молба с предмет спиране на изпълнението на посоченото министерско постановление. С решение от 3 юни 2003 г.(16), след като се запознава при условията на поверителност с предоставените от нидерландската разузнавателна служба материали, Rechtbank te ‘s‑Gravenhage обаче приема, че са налице достатъчно доказателства да се счита, че Al‑Aqsa, както е изтъкнато в изложението на мотивите на Sanctieregeling terrorisme 2003, подпомага със средствата си терористична организация(17), и поради това не уважава молбата на Al‑Aqsa за спиране изпълнението на мярката за замразяване.
15. Sanctieregeling terrorisme 2003 обаче е отменено, считано още от 3 август 2003 г.(18), с мотива че след приемането на Решение на Съвета от 27 юни 2003 година за прилагане на член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001(19) то e „остаряло“, след като името на Al‑Aqsa вече е включено в списък на Съвета във връзка със замразяването на активите.
16. След отмяната на нидерландското министерско постановление името на Al‑Aqsa въпреки това продължава да фигурира в посочения списък и в последващите списъци, тъй като Съветът не вижда причина да внесе изменение по отношение на Al‑Aqsa.
17. С писмо от 23 април 2007 г. и повторно с писмо от 29 юни 2007 г., отнасящо се до Решение 2007/445/ЕО на Съвета(20), за да се съобрази със задължението си за мотивиране по отношение на по-нататъшното запазване на името на Al‑Aqsa в списъка, Съветът посочва следните мотиви(21): „[…] [нидерландският] министър на външните работи и [нидерландският] министър на финансите решават да замразят всички активи, които принадлежат на [Al‑Aqsa]. Това решение е потвърдено със съдебно решение […] от 3 юни 2003 г., прието от председателя на гражданската колегия на районния съд в Хага. В това съдебно решение се приема, че […] [Al‑Aqsa] трябва да се разглежда като организация, която подпомага Hamas и която позволява на последното да извършва или да улеснява извършването на терористични действия. Следователно по отношение на [Al‑Aqsa] е взето решение от компетентен орган […]. Съветът е убеден, че мотивите, обосноваващи включването на [Al‑Aqsa] в [списъка], остават валидни“(22).
IV – Първоинстанционното производство и обжалваното съдебно решение
18. Al‑Aqsa оспорва основателността на възпроизведените по-горе в точка 17 мотиви, изложени от Съвета, и подава до Общия съд жалба срещу Съвета с искане за отмяна на пет последователно приети и по същество идентично обосновани от Съвета мерки относно по-нататъшното замразяване на активи (наричани по-нататък „обжалваните мерки“)(23), доколкото тези мерки се отнасят до Al‑Aqsa, като освен това иска да се обяви, че Регламент (ЕО) № 2580/2001 не се прилага спрямо нея и да се осъди Съветът да заплати съдебните разноски.
19. По третото правно основание за обжалване, изтъкнато от Al‑Aqsa, в обжалваното съдебно решение по същество се посочва(24):
„164 Общият съд […] подчертава […] че […] Съветът […] не може да не вземе предвид последващото развитие [на] разследвания[та] или [на наказателните] преследвания […].
[…]
168 В Решение по дело Sison II[(25)] […] Общият съд […] откроява възможността, поради това че не са събрани достатъчно доказателства, дадено полицейско разследване или разследване на служби за сигурност да бъде прекратено, без да се стигне до съдебно производство […]. Общият съд подчертава, че би било недопустимо Съветът да не отчете тези обстоятелства, които са част от всички релевантни данни, които следва да бъдат взети предвид с оглед преценка на ситуацията […]. Да се приеме различно решение би означавало на Съвета и на държавите членки да се предостави изключително широко правомощие за неограничено замразяване на средствата на дадено лице без какъвто и да е съдебен контрол и независимо от изхода на евентуалните съдебни производства.
169 Същите съображения трябва да се приложат, когато […] [национална] административна мярка за замразяване на средства или за забрана на организация, която е счетена за терористична, бъде оттеглена от нейния автор или отменена със съдебно решение […].
170 В конкретния случай […] е безспорно, че Sanctieregeling е отменено на 3 август 2003 г., т.е. почти веднага след влизането в сила на първоначалната общностна мярка за замразяване на средствата на жалбоподателя на 28 юни 2003 г.
171 В това отношение е вярно, че за обжалваното решение[(26)] се претендира, че то се основава не на самото Sanctieregeling, а единствено на обезпечителното съдебно решение […]. Все пак […] в случая не е възможно обезпечителното съдебно решение да се вземе предвид изолирано, без едновременно да се разгледа и Sanctieregeling.
172 При това положение следва да се признае, че от отмяната на Sanctieregeling в нидерландския правов ред обезпечителното съдебно решение, което — както току-що беше припомнено — образува заедно с посоченото неразделно цяло, не може да продължи валидно да служи за основание на общностна мярка за замразяване на средствата на жалбоподателя.
173 В действителност с това съдебно решение съдът по обезпеченията просто отказва временно да спре действието на Sanctieregeling. Поради отмяната си обаче последното окончателно е спряло да поражда каквото и да било правно действие. В резултат на това същото неизбежно се отнася и до правните последици на обезпечителното съдебно решение, още повече че в последното се съдържа само временна преценка, която не засяга решението по същество, което ще бъде взето в края на процеса.
174 В това отношение Общият съд счита още, че обезпечителното съдебно решение не може единствено за целите на прилагане на Регламент № 2580/2001 да има отделни правни последици от последиците на Sanctieregeling, които в случая продължават да съществуват въпреки отмяната на последното в нидерландското право. Впрочем не е съвместимо с общата структура на този регламент — характеризираща се с превеса, който трябва да имат елементите от националното производство в преценката на Съвета — Sanctieregeling, което вече не поражда никакво правно действие в нидерландския правов ред, да продължи посредством обезпечителното съдебно решение непряко и неопределено във времето да поражда такова в общностния правов ред.
175 Това е още по-вярно, тъй като постановеното по молба на жалбоподателя обезпечително съдебно решение представлява случайно събитие спрямо Sanctieregeling. В действителност от неговото изложение на мотиви е видно, че то е прието „в очакване на приемането на общностно решение“ и че е трябвало да бъде отменено „от влизането в сила на това решение“ […]. Според дадените от Кралство Нидерландия обяснения в съдебното заседание, тази отмяна произтича единствено от загрижеността на нидерландското правителство да избегне припокриване между национална мярка и общностна мярка за замразяване на средствата на жалбоподателя. От това следва, че Sanctieregeling щяло при всички положения да бъде отменено веднага след приемането на първоначалната общностна мярка за замразяване на средствата на жалбоподателя, независимо дали той е инициирал или не обезпечително производство или производство по съществото на спора.
176 Подобен механизъм също нарушава общата структура на Регламент № 2580/2001, който обуславя приемането на общностна мярка за замразяване на средства или от откриването и активното развитие на национално производство, с което пряко и главно се цели налагането спрямо заинтересованото лице на превантивна или репресивна мярка в контекста на борбата с тероризма и предвид участието му в него […], или от постановяването и привеждането в изпълнение на осъдителна присъда на заинтересованото лице за подобни деяния.
177 В посочения случай обаче решението за замразяване на средства, взето първоначално на национално равнище, се обосновава с „очакване на приемането на общностно решение“, а общностната мярка се обосновава на свой ред с приемането на националното решение, което непосредствено след това е отменено. Подобен механизъм не може да избегне порочния кръг.
178 Вместо да продължи да се основава на обезпечителното решение, Съветът е могъл да изведе логичните последици от отмяната на националната мярка за замразяване на средства, като констатира, че в националното право вече не съществува „субстракт“, надлежно обосноваващ запазването в сила на равностойната общностна мярка, и то независимо какви са евентуалните средства за съдебна защита, упражнени срещу отменената национална мярка.
[…]
180 При обстоятелствата в настоящия случай, характеризиращи се преди всичко с отмяната на Sanctieregeling, следва, обратно, да се признае, че Съветът превишава границите на правото си на преценка, като запазва неограничено дълго името на жалбоподателя в спорния списък при периодичното преразглеждане на неговата ситуация на основание член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931 и член 2, параграф 3 от Регламент № 2580/2001 с единствения мотив, че решението на съда по обезпеченията не е поставено под въпрос в нидерландския правов ред от въззивната съдебна инстанция или от съдебната инстанция по съществото на спора, макар административното решение, по отношение на чието изпълнение съдът по обезпеченията е бил сезиран с молба за спиране, междувременно да е било отменено от неговия автор.
181 Това важи още повече, както поддържа жалбоподателят в съдебното заседание, без това да се оспорва от другите страни, като се има предвид, че от отмяната на Sanctieregeling и извън изпълнението на обжалваното решение в националното право компетентните нидерландски административни и съдебни органи не са упражнили повече никакви действия за налагане на икономическа или наказателноправна санкция на жалбоподателя в контекста на борбата с тероризма и поради участието му в него.
[…]
184 При тези условия искането за обявяване на Регламент № 2580/2001 за незаконосъобразен на основание член 241 ЕО не следва да се разглежда (вж. в този смисъл Решение по дело Al‑Aqsa [I], точки 66 и 67; вж. и Решение на Съда от 20 май 2008 г. по дело Комисия/Съвет, C‑91/05, Сборник, стр. I‑3651, точка 111)“.
20. С оглед на това обжалваното съдебно решение има следния диспозитив:
„1. Отменя Решение 2007/445/ЕО […], Решение 2007/868/ЕО […], Решение 2008/583/ЕО […], Решение 2009/62/ЕО […] и Регламент № 501/2009 […] в частта им, в която тези актове се отнасят до [Al‑Aqsa].
2. Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
3. Осъжда Съвета […] да понесе наред с направените от него съдебни разноски и съдебните разноски, направени от [Al‑Aqsa].
4. Кралство Нидерландия и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски“.
V – Производство пред Съда, искания и основни доводи на страните в производството по обжалване
21. Al‑Aqsa (дело С‑539/10 Р) и Кралство Нидерландия (дело С‑550/10 Р) съответно подават жалба срещу обжалваното съдебно решение. С определение на председателя на Съда от 4 февруари 2011 г. двете дела са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и с оглед на постановяването на общо решение.
А – Дело С-539/10 Р
22. В производството по обжалване по дело C‑539/10 P Al‑Aqsa моли Съда:
– да отмени обжалваното съдебно решение, доколкото жалбоподателят излага правни основания и доводи срещу мотивите на това решение, и да постанови ново решение по спора, като се уважат направените в първоинстанционното производство искания на жалбоподателя и се поправят мотивите, на които се основава обжалваното съдебно решение,
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски по двете производства.
23. В подкрепа на исканията си Al‑Aqsa по същество изтъква, че в решението си Общият съд излага правни съображения, с които приема за неоснователни някои от посочените от Al‑Aqsa правни основания. Общият съд например стига по-специално до извода, че, докато било в сила, Sanctieregeling, разглеждано заедно с обезпечителното съдебно решение, отговаряло на изискванията на Обща позиция 2001/931 за замразяването на активите(27). Al‑Aqsa не може да се съгласи с тези съображения и се опасява, че за нея ще настъпят неблагоприятни последици, ако обжалваното съдебно решение придобие силата на пресъдено нещо, без да бъдат изменени мотивите, тъй като, изхождайки от съображенията на Общия съд, можело да се очаква Нидерландия да приеме нови правни актове, на които Съветът на свой ред можел да се основе, за да приеме нови мерки за замразяване на нейните активи. Първо, Общият съд превишил контролните си правомощия, като сам определил кои доказателства следва да се считат за „решение“ по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931. По-нататък, Общият съд неправилно приел, че Sanctieregeling, независимо дали заедно с обезпечителното съдебно решение, или не, може да се разглежда като решение по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931. Накрая, Общият съд превишил правомощията си, като тълкувал това съдебно решение; най-малкото допуснал явна грешка в преценката при тълкуването на това съдебно решение. По тези съображения Al‑Aqsa счита, че обжалваните мерки следва да се отменят, като се поправят мотивите, на които се основава обжалваното съдебно решение.
24. Съветът на Европейския съюз, Европейската комисия и Кралство Нидерландия по същество искат да се отхвърли жалбата на Al‑Aqsa като недопустима, тъй като не е насочена срещу диспозитива на обжалваното съдебно решение, a единствено се иска изменение на мотивите на съдебното решение. Ето защо жалбата била недопустима в светлината на член 56 от Статута на Съда, съгласно който жалба пред него може да бъде подадена от всяка страна, чиито искания са поне частично отхвърлени.
25. По този въпрос в писмената си реплика Al‑Aqsa застъпва становището, че в първоинстанционното производство не са уважени всичките ѝ искания най-малкото поради това че не било уважено искането да се обяви, че Регламент № 2580/2001 не се прилага спрямо нея. По това съображение Al‑Aqsa счита, че член 56 от Статута допуска нейната жалба. Нещо повече, докато не било обявено, че Регламент № 2580/2001 не се прилага спрямо нея, тя трябвало постоянно да очаква, че Съветът ще приема нови мерки, насочени срещу нея.
Б – Дело С-550/10 Р
26. Кралство Нидерландия, чието искане Комисията подкрепя по същество, моли Съда:
– да отмени обжалваното съдебно решение и да върне делото на Общия съд,
– да осъди Al‑Aqsa да заплати съдебните разноски.
27. В подкрепа на жалбата си Кралство Нидерландия по същество изтъква, че като приема, че след отмяната на Sanctieregeling обезпечителното съдебно решение вече не би могло да представлява основание за запазване на името на Al‑Aqsa в списъка на ЕС за замразяване на средства, Общият съд тълкува погрешно член 1 от Обща позиция 2001/931 и член 2, параграф 3 от Регламент № 2580/2001. В това отношение Съветът формално не прави искане, но в писмения си отговор на жалбата изрично уточнява, че не възнамерява да се противопоставя на възприетата от Нидерландия позиция.
28. Al‑Aqsa иска да се отхвърли жалбата и да се осъди жалбоподателят да заплати съдебните разноски, като освен това повтаря исканията, вече направени по дело С‑539/10 Р.
VI – Правен анализ
А – Дело С-539/10 Р
1. Недопустимост на жалбата
29. Считам жалбата на Al‑Aqsa за недопустима.
а) Недопустимост на исканията в жалбата
30. Жалбата на Al‑Aqsa, както е видно от нейния текст, е насочена „срещу мотивите на [обжалваното съдебно] решение“ и с нея се иска „да се поправят мотивите, на които се основава обжалваното съдебно решение“.
31. Само по себе си такова искане не отговаря на изискванията на член 113, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда(28), съгласно който предмет на исканията в жалбата трябва да е отмяна, изцяло или частично, на решението на Общия съд, тоест в крайна сметка на неговия диспозитив и на мотивите, които представляват неговата необходима основа.
32. Изложените правни основания за обжалване са насочени срещу правните основания, по които Al‑Aqsa губи делото в първоинстанционното производство. При все това, в крайна сметка Al‑Aqsa печели делото, тъй като обжалваното съдебно решение уважава третото правно основание и поради това отменя обжалваните мерки, доколкото тези мерки се отнасят до Al‑Aqsa. Жалба, която е насочена единствено срещу част от мотивите на съдебно решение, които освен това не са по съществото на спора, обаче е недопустима(29).
б) Липса на правен интерес: липса на неблагоприятни последици за Al‑Aqsa в хипотезата на сила на пресъдено нещо на обжалваното съдебно решение
33. Освен това в хипотезата на влизането в сила на обжалваното съдебно решение не изглежда да има неблагоприятни последици за Al‑Aqsa. Доводът на Al‑Aqsa в това отношение не е убедителен.
34. Всъщност в рамките на евентуално производство срещу евентуално нова мярка за замразяване на нейните активи Al‑Aqsa би могла да повтори правните основания, които са били отхвърлени в първоинстанционното производство, без да е възможно в това отношение да ѝ бъде противопоставена силата на пресъдено нещо на обжалваното съдебно решение.
35. Силата на пресъдено нещо всъщност се отнася само до фактическите и правните въпроси, които действително или по необходимост са разрешени със съответното съдебно решение(30), което в настоящия случай означава, че тя ще се отнася само до констатациите по отношение на третото правно основание, което в крайна сметка е уважено. Освен това евентуална жалба срещу нова мярка на Съвета, насочена срещу Al‑Aqsa, не би се отнасяла нито до същите факти, нито до същия предмет, а напротив, до изцяло друг предмет на спор, обусловен от новата мярка. Следователно не би следвало да има опасения за настъпването на блокиращ ефект по съображения, свързани със силата на пресъдено нещо.
в) Недопустимост на жалбата по отношение на искането да се обяви, че Регламент (ЕО) № 2580/2001 не се прилага за Al‑Aqsa, по което няма произнасяне
i) Липса в жалбата на искане в това отношение
36. По-нататък не е необходимо да се разглежда въпросът дали Al‑Aqsa, както твърди в писмената си реплика, е щяла да може да подаде жалба, поради това че Общият съд не бил уважил искането ѝ да обяви, че Регламент (ЕО) № 2580/2001 не се прилага спрямо нея. Всъщност този аспект, от една страна, е разгледан едва в нейната писмена реплика, а от друга, няма явна връзка с исканията, конкретно изложени от Al‑Aqsa в жалбата, и с правните основания, изложени в подкрепа на тези искания.
ii) Липса на „отхвърлени“ искания по смисъла на член 56 от Статута
37. Все пак за пълнота следва да се отбележи, че подобна жалба нямаше и да се увенчае с успех. Не може да става въпрос за „отхвърлени“ искания на Al‑Aqsa по смисъла на член 56 от Статута на Съда. Всъщност, както е видно от точка 184 от обжалваното съдебно решение, Общият съд не е отхвърлил възражението за незаконосъобразност на посочения регламент, повдигнато от Al‑Aqsa, а изцяло се въздържа да го разгледа, по съображение че обжалваните мерки и без това трябва да се отменят в частта им, в която тези мерки се отнасят до Al‑Aqsa.
38. Предвид липсата на релевантност на този правен въпрос Общият съд не може да бъде упрекнат за този подход. Вярно е, че диспозитивът на съдебното решение е заблуждаващ, доколкото оставя впечатлението, че исканията на Al‑Aqsa са частично отхвърлени. При все това при преценка на диспозитива с оглед на точка 184 от обжалваното съдебно решение става веднага ясно, че не се има нищо друго предвид освен изложеното в точка 66 от Решение по дело Al‑Aqsa I, посочено по-горе, към което освен това изрично се препраща, както и в неговия диспозитив, а именно че не е необходимо да се разглежда възражението за незаконосъобразност на Регламент (ЕО) № 2580/2001.
2. Междинно заключение
39. От гореизложеното следва, че жалбата на Al‑Aqsa трябва да бъде отхвърлена.
Б – Дело С-550/10 Р
40. Считам, че жалбата на Кралство Нидерландия, с която се иска отмяната на обжалваното съдебно решение, е допустима, но неоснователна.
41. Доколкото обстоятелството, че по дело С‑550/10 Р Al‑Aqsa повтаря исканията си, вече поставени по дело C‑539/10 Р, следва да се счита за насрещна жалба, последната трябва да се отхвърли като недопустима със същите мотиви като подадената от нея жалба по дело C‑539/10 Р.
1. Неоснователност на жалбата на Нидерландия
42. От оспорваните констатации в обжалваното съдебно решение, отнасящи се до третото правно основание, не може да се направи извод за наличието на грешка при прилагане на правото. Всъщност в точка 178 от обжалваното съдебно решение правилно се посочва, че „[в]место да продължи да се основава на обезпечителното съдебно решение, Съветът е могъл да изведе логичните последици от отмяната на националната мярка за замразяване на средства, като констатира, че в националното право вече не съществува „субстракт“, надлежно обосноваващ запазването в сила на равностойната общностна мярка“.
43. Основателността на тази преценка на Общия съд става очевидна, ако се вземе предвид общата структура на мерките за борба с тероризма, както тя произтича от актовете на Съюза, и тази структура се съпостави с фактическото и правното положение, разглеждано в обжалваното съдебно решение.
а) Общата структура на ограничителните мерки за борба с тероризма
44. Важно е най-напред да се отбележи, че разглежданите мерки на Съюза за борба с тероризма не са въпрос, по който Съветът има свобода на преценка, а са тясно свързани с правното положение в държавите членки.
45. В това отношение съгласно член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 във връзка с член 1 от Обща позиция 2001/931 приетите от Съвета мерки за замразяване на активи включват два етапа.
46. За да може Съветът въобще да предприема действия, член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 във връзка с член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 най-напред изисква да е налице решение на компетентен орган на държава членка, взето въз основа на сериозни и убедителни доказателства, за „[започване на разследване или наказателно] преследване […] на терористично действие“ (наричано по-нататък „решение за наказателно преследване“.
47. Само въз основа на такова решение за наказателно преследване — или a fortiori въз основа на осъждане за релевантно деяние — Съветът въобще има право да предприема действия и трябва, когато името на дадено лице е включено в списъка му, на втори етап — в съответствие с член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 във връзка с член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931, — преглеждайки списъка през определени интервали от време, да проверява дали „все още съществуват основания за запазване на името [на засегнатото лице] в списъка“.
48. Съветът разполага с широка свобода на преценка при тази проверка. При все това, като се има предвид структурната връзка на ограничителните мерки на Съвета с решението за наказателно преследване, взето от компетентния орган на държавата членка, става обаче ясно от кой момент Съветът трябва задължително да счита, че вече няма основания да продължи запазването на името на засегнатото лице в списъка: това е точно моментът, от който, с оглед на фактическото и правното положение в държавата на компетентния орган, просто вече не може да се счита, че засегнатото лице, което все още не е осъдено, ще продължи да бъде обект на разследвания. Всъщност в крайна сметка единствено тези разследвания обосновават мярката на Съвета.
49. Съветът обаче е длъжен, както е видно от общата структура на член 1 от Обща позиция 2001/931, към която препраща Регламент (ЕО) № 2580/2001, да направи тази констатация относно състоянието на разследванията предимно въз основа на формализиран критерий. Всъщност той трябва, от една страна, да вземе предвид дали може все още да се основава на запазване на действието на валидно от правна гледна точка решение на компетентен орган, взето въз основа на сериозни и убедителни доказателства, и от друга страна, да проверява дали това решение все още продължава действително да се прилага, тоест дали основаните на това решение мерки по разследването продължават да се изпълняват.
50. В това отношение преглеждането на списъка през редовни интервали от време от страна на Съвета не закриля засегнатите лица срещу два риска, неприемливи от гледна точка на правовата държава: първо, риска, че това лице продължава да фигурира в списъка, въпреки че насочените срещу него мерки по разследването са прекратени, безуспешни или безрезултатни, без това да е намерило отражение в съответно оневиняващо лицето решение за прекратяване на разследването, и второ, риска че това лице продължава да фигурира в списъка, въпреки че действието на самото решение за наказателно преследване отпада по силата на actus contrarius на компетентния орган или на съдебен акт. В последната хипотеза императивно задължение на Съвета е да измени списъка.
51. Всъщност съгласно смисъла и целта на Обща позиция 2001/931, към която Регламент (ЕО) № 2580/2001 препраща и която предвижда като условие да е налице решение на компетентен орган, взето въз основа на сериозни и убедителни доказателства, след отпадането на действието на такова решение повече не може да става дума за запазване на каквито и да било основания, които обосновават ограничителни мерки от страна на Съвета.
52. Предвид посочените по-горе съображения става ясно, че, противно на твърдяното от Нидерландия по-нататъшното запазване на името на Al‑Aqsa в списъка вече не може да бъде обосновано.
б) Липса на решение по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 във връзка с член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931
53. След отпадането на действието на министерското постановление обезпечителното съдебно решение, което сега вече остава единствената възможна отправна точка за Съвета, също се обезсмисля; самото то не съдържа какъвто и да било елемент, отнасящ се до предприемането на мерки по разследването срещу Al‑Aqsa и следователно не може да съставлява „решение“ по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 във връзка с член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931.
i) Съдебното решение не може да бъде квалифицирано като „решение“ след отпадането на действието на министерското постановление
54. Всъщност становището, че след отпадането на министерското постановление обезпечителното съдебно решение на нидерландската юрисдикция, разглеждано отделно, трябвало все още да се счита за „решение, […] независимо дали [става въпрос за започване на разследване или наказателно] преследване […] на терористично действие“ по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 във връзка с член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931, не може да се приеме, дори на Съвета да се признае широка свобода на преценка.
55. От друга страна, съдържащите се в министерското постановление преценки и констатации не могат повече да се свързват със съдебното решение, след като посоченото постановление е отменено. В този смисъл съдебното решение е един вид лишено от основателност.
56. Вярно е, че след като преглежда материалите по делото, в решението си нидерландската юрисдикция действително приема, че през 2003 г. са съществували контакти между Al‑Aqsa и терористични групи, които не могат да обосноват спирането на изпълнението на министерското постановление. Тази преценка на фактическото положение през 2003 г. от страна на юрисдикцията, в която между впрочем не се посочват никакви конкретни данни за евентуалното състояние на разследването или за положението на свързаното с него решение, не може обаче да се тълкува като решение относно започването на разследване по смисъла на Обща позиция 2001/93 и на Регламент (ЕО) № 2580/2001.
57. Производството, довело до постановяването на решението на нидерландската юрисдикция, разглеждано отделно, също така не може да се смята за процедура, с която пряко и основно се цели налагането спрямо заинтересованото лице на превантивна или репресивна мярка в контекста на борбата с тероризма и предвид участието му в същия. Напротив, разглеждано отделно, производството пред нидерландската юрисдикция, започнато по жалба на Al‑Aqsa, има за цел точно обратното.
58. От друга страна, в решението на нидерландската юрисдикция не може да се установи каквото и да било указание за друго, например независимо от министерското постановление решение за наказателно преследване срещу Al‑Aqsa в Нидерландия, чието действие е запазено във времето. Обратно, и няколкогодишното разследване срещу Al‑Aqsa в Нидерландия очевидно не е довело до съществени резултати(31).
59. Следователно съдебното решение, само по себе си и разглеждано отделно, не отговаря на предвидените в Регламент (ЕО) № 2580/2001 и в Обща позиция 2001/931 изисквания за решение за наказателно преследване. Дори разглеждано заедно с министерското постановление, посоченото съдебно решение трудно би могло да се включи в понятието „решение“ по смисъла на Обща позиция 2001/931; понастоящем това изглежда невъзможно.
ii) Минимални изисквания за понятието „решение“ по смисъла на Регламент (ЕО) № 2580/2001 и на Обща позиция 2001/931
60. Дори министерското постановление (което по онова време все още е в сила) и обезпечителното съдебно решение да се разглеждат заедно, биха били необходими сериозни усилия, за да може, изключвайки формалните юридически съображения, решението на нидерландската юрисдикция, взето заедно с министерското постановление, да се квалифицира като „решение“ по смисъла на посочената по-горе правна уредба на Съюза.
61. Всъщност не може да става въпрос за „започване на разследване или на наказателно преследване за терористично действие“ в тесен смисъл нито в случая на министерското постановление, което по своето естество съставлява мярка за замразяване на активите, нито по отношение на обезпечителното съдебно решение, което не се отнася до започването на разследване, а до молба за спиране на изпълнението на замразяването на средства по смисъла на министерското постановление.
62. В изложението на мотивите си за запазването на името на Al‑Aqsa в списъка Съветът обаче се позовава само на тези два нидерландски правни акта. Ето защо обжалваното съдебно решение правилно определя съществуващото в Нидерландия положение по отношение на решението като „случайно“(32) и като „порочен кръг“(33).
iii) Междинно заключение
63. Ето защо в настоящия случай липсва — във всеки случай след отпадане на действието на нидерландското министерско постановление — национално решение за наказателно преследване, което, за да може Съветът валидно да се позовава на него, трябва да бъде част от национална процедура, с която пряко и основно се цели налагането спрямо заинтересованото лице на превантивна или репресивна мярка в контекста на борбата с тероризма и предвид участието му в същия.
64. С оглед на фактическото и правното положение като това към релевантния за главното производство момент изглежда съмнително в Нидерландия изобщо да е проведена или да се провежда процедура за налагане на превантивни или репресивни мерки в значителен обхват, след като името на Al‑Aqsa е било включено в списъка на Съвета и министерското постановление е било квалифицирано като „остаряло“ и отменено, като при всички положения Съветът не е могъл да приеме, че случаят е такъв, без да превиши пределите на правото си на преценка.
в) Последици от липсата на решение съгласно член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 и член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931
65. След отмяната на министерското постановление мярката, наложена от Съвета срещу Al‑Aqsa, е трябвало да бъде предмет на ново и обстойно преразглеждане с цел да се установи дали е налице решение по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931, което е можело да продължи да обосновава запазването на името на Al‑Aqsa в разглеждания списък. Това не е направено.
66. Като се има предвид обаче, че за Съвета, който сега вече е могъл да се основава единствено на отделно разглежданото решение на нидерландската юрисдикция, повече не е могло да съществува достатъчно основание да поддържа изложените от него мотиви, запазвайки името на Al‑Aqsa в списъка, Съветът е превишил пределите на правото си на преценка, неминуемата последица от което е била отмяната на обжалваните мерки в поисканата от Al‑Aqsa част.
67. При липсата на релевантно решение на компетентен орган решението на Съвета Al‑Aqsa да продължи да фигурира в списъка, без да променя мотивите, не би могло да се остави в сила с оглед на член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 във връзка с член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931(34).
г) Съображения, изведени от основните права
68. Считам, че този извод се налага и с оглед на основните права на Al‑Aqsa.
69. Наистина, Хартата на основните права не е приложима ratione temporis към фактите по настоящите дела, поради което би следвало да се направи позоваване на установяването на основните права като общи принципи на правото на Съюза.
70. С оглед на тежестта на засягане на правото на собственост, на което е подложено дадено засегнато лице, когато активите му бъдат замразени единствено въз основа на подозрения и насочени срещу него мерки по разследване, считам за уместно, ако изобщо бъде обосновано, подобно засягане да бъде подчинено на много строги изисквания(35).
71. Следователно, за да спази надлежно задължението за гарантиране на собствеността, произтичащо от основните права, Съветът е задължен да проучи добросъвестно дали е налице обосноваващо замразяването решение и дали това условие продължава да съществува и например в случай на отпадане на действието на първоначално решение да обуслови запазването на името на засегнатото лице в списъка от наличието на ново решение, което също обосновава замразяването. За разлика от случая, по който е постановено Решение по дело С‑27/09 Р(36), настоящият случай обаче не е такъв.
2. Междинно заключение
72. От това следва, че жалбата на Нидерландия също трябва да се отхвърли.
VII – По съдебните разноски
73. След като жалбите са отхвърлени, съгласно член 69, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда, приложим към производството по обжалване по силата на член 118 от същия, всяка страна следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
VIII – Заключение
74. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното:
1) Отхвърля жалбите.
2) Stichting Al‑Aqsa, Кралство Нидерландия, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.