OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 6 września 2012 r.(1)
Sprawy połączone C‑237/11 i C‑238/11
Republika Francuska
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu
Skarga o stwierdzenie nieważności – Terminarz posiedzeń plenarnych Parlamentu Europejskiego na lata 2012 i 2013 – Protokoły w sprawie ustalenia siedzib instytucji i niektórych organów, jednostek organizacyjnych i służb Unii Europejskiej
I – Wprowadzenie
1. W skargach wniesionych w dniu 19 maja 2011 r. Republika Francuska wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności uchwały Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie terminarza posiedzeń Parlamentu na 2012 r. (sprawa C‑237/11) oraz uchwały z tego samego dnia w sprawie terminarza posiedzeń Parlamentu na 2013 r. (sprawa C‑238/11) (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi uchwałami”).
2. W terminarzach tych zaplanowano przeprowadzenie w październiku 2012 r. i w październiku 2013 r. dwóch posiedzeń plenarnych Parlamentu w Strasburgu (Francja), zgrupowanych w jednym tygodniu i trwających krócej niż posiedzenia zaplanowane w innych miesiącach.
II – Ramy prawne i okoliczności poprzedzające wniesienie skarg
3. W 1992 r. na szczycie w Edynburgu rządy państw członkowskich przyjęły na podstawie art. 216 EWG, art. 77 EWWiS i art. 189 EWEA decyzję w sprawie ustalenia miejsca siedziby instytucji oraz niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich, zwaną „decyzją z Edynburga”.
4. Artykuł 1 lit. a) decyzji z Edynburga stanowił:
„Parlament Europejski ma siedzibę w Strasburgu, gdzie odbywa się 12 [comiesięcznych] posiedzeń plenarnych, w tym posiedzenie budżetowe. Dodatkowe posiedzenia plenarne odbywają się w Brukseli [(Belgia)]. Komisje Parlamentu Europejskiego obradują w Brukseli. Sekretariat Generalny Parlamentu Europejskiego i jego służby pozostają w Luksemburgu”.
5. Podczas konferencji międzyrządowej, która doprowadziła do przyjęcia traktatu z Amsterdamu, postanowiono załączyć decyzję z Edynburga do traktatów. Obecnie są to: protokół nr 6 załączony do traktatu UE i traktatu FUE oraz protokół nr 3 załączony do traktatu EWEA (zwane dalej łącznie „protokołami”), które powtarzają treść art. 1 lit. a) decyzji z Edynburga(2).
6. Prawo pierwotne nakazuje zatem Parlamentowi obradować na comiesięcznym posiedzeniu w Strasburgu. Tradycyjnie jednak posiedzenie przypadające w sierpniu jest przenoszone na październik, w którym to miesiącu Parlament odbywa dwa posiedzenia plenarne w Strasburgu.
7. Konferencja Przewodniczących przyjęła w dniu 3 marca 2011 r. dwa projekty terminarza posiedzeń Parlamentu, na lata 2012 i 2013. W projektach tych przewidziano posiedzenia plenarne Parlamentu w dniach 1–4 października 2012 r. i 22–25 października 2012 r. oraz od 30 września do 3 października 2013 r. i w dniach 21–24 października 2013 r.
8. W dniu 7 marca 2011 r. złożono dwie poprawki do projektów przedstawionych przez Konferencję Przewodniczących, w odniesieniu do projektu terminarza na 2012 r. i w odniesieniu do projektu terminarza na 2013 r. W poprawkach tych, sformułowanych w sposób identyczny, zaproponowano „zniesienie posiedzenia w 40. tygodniu”(3) i „podział drugiego posiedzenia w październiku [w dniach 22–25 października 2012 r. i 21–24 października 2013 r.] na dwa osobne posiedzenia”. Pierwsze październikowe posiedzenie zaplanowane było w dniach 22 i 23 października 2012 r. (i w dniach 21 i 22 października 2013 r.), a drugie posiedzenie w dniach 25 i 26 października 2012 r. (i w dniach 24 i 25 października 2013 r.). Obie poprawki zostały poddane pod głosowanie i przyjęte.
9. W związku z tym terminarz posiedzeń na 2012 r. przewiduje przeprowadzenie dwóch posiedzeń w październiku w tym samym tygodniu, w dniach 22 i 23 października (pierwsze posiedzenie) i w dniach 25 i 26 października (drugie posiedzenie).
10. Terminarz posiedzeń Parlamentu na 2013 r. przewiduje przeprowadzenie dwóch posiedzeń w październiku w jednym tygodniu, w dniach 21 i 22 października (pierwsze posiedzenie) oraz w dniach 24 i 25 października (drugie posiedzenie).
III – Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
11. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 9 stycznia 2012 r. sprawy C‑237/11 i C‑238/11 zostały połączone do celów procedury ustnej oraz wydania wyroku.
12. Republika Francuska wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał;
– obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
13. Parlament wnosi do Trybunału o:
– odrzucenie skarg jako niedopuszczalnych;
– ewentualnie, oddalenie skarg jako bezzasadnych;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
14. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 września 2011 r. Wielkie Księstwo Luksemburga zostało dopuszczone do spraw w charakterze interwenienta na poparcie żądań Republiki Francuskiej.
15. Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga oraz Parlament przedstawiły stanowiska na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r.
IV – Analiza
16. Ponieważ skargi wniesione przez Republikę Francuską w sprawach C‑237/11 i C‑238/11 są sformułowane w sposób identyczny i podobnie jest, jeśli chodzi o pisma procesowe Parlamentu i Wielkiego Księstwa Luksemburga(4), przedstawię Trybunałowi łączną analizę obu spraw.
17. Obie skargi wniesione przez Republikę Francuską opierają się na jednym zarzucie, dotyczącym naruszenia protokołów w sprawie siedzib instytucji oraz sprzeczności zaskarżonych uchwał z wyrokiem w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi(5). Ponieważ Parlament podał w wątpliwość dopuszczalność skarg, należy analizę sporu rozpocząć od tej kwestii.
A – W przedmiocie dopuszczalności skarg
1. Argumentacja stron
18. Parlament kwestionuje dopuszczalność skarg o stwierdzenie nieważności, twierdząc, że zaskarżone uchwały nie są aktami zaskarżalnymi w rozumieniu art. 263 TFUE. Uchwały te dotyczą jego zdaniem wyłącznie wewnętrznej organizacji Parlamentu i nie wywołują skutków prawnych wobec osób trzecich, co potwierdzać ma brak obowiązku ich uzasadnienia. Ponadto zdaniem Parlamentu z utrwalonego orzecznictwa Trybunału i Sądu Unii Europejskiej wynika, że skargi o stwierdzenie nieważności mogą dotyczyć aktów Parlamentu wywołujących skutki prawne względem osób trzecich, natomiast akty dotyczące wyłącznie wewnętrznej organizacji pracy Parlamentu nie mogą być przedmiotem takiej skargi(6). Planowanie pracy Parlamentu wymaga wydania szeregu aktów o charakterze wewnętrznym, w tym zaskarżonych uchwał, które mieszczą się w zakresie kompetencji nadanych mu w art. 232 TFUE. Jedyne skutki tych uchwał mają charakter ekonomiczny i dotyczą wyłącznie państwa członkowskiego, w którym Parlament ma siedzibę. Zdaniem pozwanej instytucji Republika Francuska usiłuje spowodować stwierdzenie uchybienia przez Parlament jego zobowiązaniom, podczas gdy taki środek zaskarżenia nie został przewidziany w traktatach. Parlament odrzuca wreszcie tezę prezentowaną przez skarżącą i Wielkie Księstwo Luksemburga, zgodnie z którą Trybunał rozstrzygnął już, jakkolwiek w sposób dorozumiany, kwestię dopuszczalności w ww. wyroku w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi.
19. Republika Francuska i Wielkie Księstwo Luksemburga uznają natomiast, że wspomniany wyrok bezsprzecznie stanowi precedens, w którym Trybunał stwierdził nieważność uchwały Parlamentu z dnia 20 września 1995 r. w sprawie określenia terminarza prac na 1996 r. Utrzymują oni, że ponieważ niedopuszczalność skargi jest bezwzględną przeszkodą procesową, którą należy podnieść z urzędu, milczenie Trybunału na ten temat w wyroku oznacza, że Trybunał w sposób dorozumiany lecz niewątpliwy uznał za dopuszczalną skargę wniesioną wtedy przeciwko uchwale w pełni porównywalnej z uchwałami zaskarżonymi w niniejszych sprawach. Republika Francuska dodaje, że kwestia, czy zaskarżone uchwały dotyczą wewnętrznej organizacji Parlamentu, czy też wywołują skutki prawne względem osób trzecich, jest nierozerwalnie związana z ich treścią, a więc z rozpatrzeniem sprawy co do istoty(7).
2. Ocena
20. W odniesieniu do aktów Parlamentu skarga o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE może dotyczyć tylko aktów wywołujących skutki prawne względem osób trzecich. Decydująca dla ustalenia, czy akt ma charakter zaskarżalny w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE, jest jego treść, natomiast forma, w jakiej został wydany, pozostaje bez znaczenia(8). W niniejszym przypadku strony pozostają w sporze właśnie w kwestii skutków prawnych zaskarżonych uchwał.
21. W wyroku w sprawie Weber przeciwko Parlamentowi(9) Trybunał orzekł, że akty Parlamentu „dotyczące wyłącznie wewnętrznej organizacji pracy Parlamentu” nie podlegają zaskarżeniu w drodze skargi o stwierdzenie nieważności i że „należą do tej kategorii akty Parlamentu niewywołujące skutków prawnych lub wywołujące skutki prawne wyłącznie w ramach Parlamentu, w odniesieniu do organizacji jego prac i podlegające mechanizmom kontroli przewidzianym w jego regulaminie”(10). Trybunał orzekł w związku z tym, że decyzja Parlamentu o odmowie przyznania posłowi diety tymczasowej w związku z upływem mandatu wywołuje „skutki prawne wykraczające poza wewnętrzną organizację pracy tej instytucji, ponieważ wpływa ona na sytuację majątkową posła z chwilą zakończenia pełnienia przez niego mandatu”(11).
22. W innych okolicznościach Trybunał uznał również, że uchwała Parlamentu wskazująca w sposób szczegółowy personel sprawujący określone obowiązki, którego obecność w Brukseli uznana została za niezbędną, i uprawniająca właściwe organy Parlamentu do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do wykonania tej uchwały ma „charakter władczy, a jej skutki mogą ewentualnie naruszać gwarancje, z jakich korzysta Wielkie Księstwo Luksemburga z mocy aktów określających siedzibę i miejsce pracy Parlamentu”(12).
23. Trybunał nie dopuścił natomiast skargi o stwierdzenie nieważności decyzji przewodniczącego Parlamentu uznającej za dopuszczalny wniosek o powołanie komisji śledczej. Trybunał orzekł, że „zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych względem osób trzecich, [jako że] komisje śledcze mają wyłącznie uprawnienia kontrolne, w związku z czym akty dotyczące ich powołania dotyczą wyłącznie wewnętrznej organizacji pracy Parlamentu”(13). Trybunał orzekł podobnie w odniesieniu do skargi zmierzającej do zakwestionowania prawidłowości procedury mianowania przewodniczącego delegacji parlamentarnej, wyposażonej wyłącznie w kompetencje informacyjne i z zakresu stosunków zewnętrznych, w związku z czym akty dotyczące jej utworzenia mieszczą się w zakresie wewnętrznej organizacji pracy Parlamentu(14).
24. Jak zatem w świetle powyższych orzeczeń Trybunału umiejscowić zaskarżone uchwały?
25. Wątpię, by skutki zaskarżonych uchwał ograniczały się ściśle, jak chce Parlament, do ram tej instytucji. Wprawdzie ustalenie terminarza pozwala Parlamentowi zaplanować swoje działania i wydaje się dotyczyć jego organizacji wewnętrznej. Jednakże terminarz ten wyznacza, na cały rok, nie tylko okresy pracy Parlamentu, lecz także jego, to jest posłów będących jego członkami oraz jego personelu, obecności w poszczególnych miejscach jego pracy. W związku z tym skłaniam się ku poglądowi rzecznika generalnego O. Lenza, iż „konieczne udostępnienie infrastruktury [niezbędnej do odbycia posiedzenia] powoduje pośrednio powstanie zobowiązań wobec osób trzecich”(15). Nie wykluczam więc, że tego rodzaju uchwały mogą spełniać warunki określone w art. 263 akapit pierwszy TFUE.
26. Ponieważ podzielam uwagi rzecznika generalnego O. Lenza, prowadzi mnie to do odrzucenia argumentu Parlamentu polegającego na zakwestionowaniu precedensowego charakteru ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi w zakresie dopuszczalności skargi. Jak bowiem wyjaśniłem powyżej, zdaniem Republiki Francuskiej Trybunał wypowiedział się „w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwie” w kwestii dopuszczalności skargi w okolicznościach tamtej sprawy. Parlament natomiast uznaje, że brak wzmianki na ten temat w wyroku oznacza, że Trybunał nie zajął stanowiska. Jednakże poza tym, że niedopuszczalność skargi jest bezwzględną przeszkodą procesową, którą Trybunał winien podnieść z urzędu(16), jak słusznie wskazują Republika Francuska i Wielkie Księstwo Luksemburga, rzecznik generalny O. Lenz zwrócił właśnie uwagę Trybunału na kwestię dopuszczalności skargi wniesionej wtedy przez Republikę Francuską przeciwko zaskarżonej w tamtej sprawie uchwale(17). Trybunał rozpatrzył więc tamtą sprawę co do istoty w sposób w pełni świadomy.
27. W każdym zaś razie, nawet jeżeli Trybunał nie jest w stanie stwierdzić a priori, czy zaskarżony akt rzeczywiście wywołuje skutki prawne, jego zdaniem tylko rozpatrzenie sprawy co do istoty pozwala odpowiedzieć na to pytanie. Trybunał orzekł już, że „ocena skutków prawnych spornej uchwały jest nierozłącznie związana z analizą jej treści i poszanowania podziału kompetencji. Należy więc przejść do badania sprawy co do istoty”(18). Trybunał potwierdził to stanowisko, rozpatrując skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Parlamentu, z których jedna miała formę notatki dotyczącej średnioterminowych planów działań Parlamentu w trzech miejscach, w których prowadzi on pracę(19).
28. Nie można zatem w żadnym razie odrzucić skarg na obecnym etapie, w związku z czym należy je uznać za dopuszczalne.
B – W przedmiocie jedynego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia protokołów jak też sprzeczności z wyrokiem z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi
1. Argumentacja stron
29. W pierwszej części zarzutu Republika Francuska utrzymuje, że protokoły jedynie powtarzają treść decyzji z Edynburga, w związku z czym ww. wyrok z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi, w którym Trybunał dokonał wykładni tej decyzji, znajduje w pełni zastosowanie w niniejszych sprawach. Skarżąca przypomina, że Trybunał uznał wtedy, iż przyjmując decyzję z Edynburga, państwa członkowskie zatwierdziły praktykę comiesięcznych posiedzeń Parlamentu w Strasburgu, przy przesunięciu posiedzenia przypadającego w sierpniu na październik. Ponieważ w decyzji z Edynburga oraz w protokołach mowa o dwunastu comiesięcznych posiedzeniach plenarnych, akty te należy interpretować w ten sposób, że odnoszą się one niewątpliwie do praktyki istniejącej przed przyjęciem decyzji z Edynburga. Jak zaś wynika z pkt 5 ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi, Trybunał zdefiniował posiedzenie plenarne, które ma się odbywać w Strasburgu, jako okres od poniedziałku do piątku. Zdaniem Republiki Francuskiej Trybunał uznał zatem „w sposób dorozumiany lecz niewątpliwie”, że decyzja z Edynburga określa również czas trwania posiedzeń. W związku z tym zaskarżone uchwały, ograniczające posiedzenia zaplanowane na październik 2012 r. i na październik 2013 r. do dwóch dni, naruszają samą istotę protokołów, jako że prowadzą do ograniczenia o jedną dwunastą rocznego czasu trwania posiedzeń plenarnych odbywanych w Strasburgu, a więc w rzeczywistości ustalają corocznie jedynie jedenaście posiedzeń plenarnych. Na wypadek gdyby Trybunał uznał zaskarżone uchwały za zgodne z protokołami, Republika Francuska zwraca uwagę na niebezpieczeństwo przyjęcia takiej praktyki w przyszłości za regułę i dalsze ograniczanie czasu trwania posiedzeń plenarnych odbywanych w Strasburgu.
30. W drugiej części zarzutu Republika Francuska twierdzi, że Parlament przerwał regularny rytm, w jakim powinny mieć miejsce posiedzenia plenarne. Jak zaś orzekł Trybunał w pkt 29 ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi, decyzja z Edynburga określa siedzibę Parlamentu jako „miejsce, gdzie odbywa się, w regularnym rytmie, dwanaście zwyczajnych posiedzeń plenarnych tej instytucji”. Przerwanie tego regularnego rytmu jest dopuszczalne tylko w odniesieniu do posiedzenia z sierpnia oraz w odniesieniu do posiedzenia z czerwca w latach wyborczych.
31. W trzeciej części zarzutu Republika Francuska utrzymuje, opierając się na tym samym punkcie ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi co poprzednio, że Parlament nie miał prawa zaplanować dodatkowych posiedzeń w Brukseli, jako że posiedzenia dodatkowe można zaplanować dopiero po zaplanowaniu dwunastu posiedzeń plenarnych. Ponieważ terminarz na lata 2012 i 2013 przewiduje tylko jedenaście posiedzeń plenarnych, Parlament nie miał prawa zaplanować na te lata posiedzeń dodatkowych.
32. W ramach czwartej części zarzutu Republika Francuska twierdzi, że Parlament naruszył zasadę podziału kompetencji między państwa członkowskie a Parlament ustaloną przez Trybunał w ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi. Utrzymuje ona, że zaskarżone uchwały mają w rzeczywistości na celu ograniczenie czasu przebywania posłów do Parlamentu w Strasburgu. Potwierdza to jej zdaniem okoliczność, iż terminarz na październik 2012 r. i październik 2013 r. został przyjęty w identycznym brzmieniu, co dowodzi, że nie chodzi tu o jednorazowe działanie w odpowiedzi na szczególną sytuację, lecz o praktykę, która ma przybrać charakter trwały. Zdaniem Republiki Francuskiej zaskarżone uchwały pokazują pewien paradoks polegający na ograniczaniu czasu trwania posiedzeń plenarnych Parlamentu, podczas gdy zakres zadań tej instytucji stale się zwiększa. Skarżąca przypomina wreszcie porządek obrad przeciętnego posiedzenia plenarnego Parlamentu i wyjaśnia, że nie da się przeprowadzić wszystkich jego elementów w taki sam sposób przy ograniczeniu czasu trwania posiedzenia do dwóch dni.
33. W ramach interwencji na poparcie żądań Republiki Francuskiej Wielkie Księstwo Luksemburga podziela te żądania i utrzymuje, że zaskarżone uchwały nie mają w rzeczywistości na celu poprawy wewnętrznej organizacji pracy Parlamentu. Wielkie Księstwo Luksemburga przypomina, że spór toczy się w sposób oczywisty w kontekście, w którym kwestionuje się podział miejsc pracy Parlamentu między kilka miast, a w szczególności obowiązek jego obecności w Strasburgu. Przyjęciu zaskarżonych uchwał towarzyszy zaś dążenie Parlamentu do samodzielnego wyznaczenia miejsca swojej siedziby. Wielkie Księstwo Luksemburga zwraca ponadto uwagę, że Parlament nie wyjaśnił, w jaki sposób nowa organizacja posiedzeń w październiku miałaby przyczynić się do lepszej organizacji jego pracy, oraz że w związku z ciągłym zwiększaniem kompetencji Parlamentu nielogiczne jest ograniczanie czasu trwania i częstotliwości comiesięcznych posiedzeń plenarnych. Wielkie Księstwo Luksemburga twierdzi wreszcie, że istnieje bardzo wyraźna różnica między comiesięcznymi posiedzeniami plenarnymi a dodatkowymi posiedzeniami plenarnymi, zarówno jeśli chodzi o ich czas trwania (cztery dni w przypadku posiedzeń comiesięcznych, dwa dni w przypadku posiedzeń dodatkowych), jak również w odniesieniu do miejsca, w których mają się one odbywać (posiedzenia comiesięczne w Strasburgu, posiedzenia dodatkowe w Brukseli). W związku z tym należy uznać dwa dwudniowe posiedzenia zaplanowane w zaskarżonych uchwałach na październik w rzeczywistości za jedno posiedzenie czterodniowe. W takim razie sporne terminarze przewidują tylko jedenaście comiesięcznych posiedzeń plenarnych. Ewentualnie można uznać, że chodzi rzeczywiście o dwa odrębne posiedzenia dwudniowe, które, w związku z czasem ich trwania należy zakwalifikować jako dodatkowe posiedzenia plenarne, których Parlament nie miał prawa zaplanować, ponieważ zwołanie tego rodzaju posiedzeń jest możliwe dopiero po rzeczywistym zaplanowaniu dwunastu comiesięcznych posiedzeń plenarnych. Niezależnie od przyjętej interpretacji zaskarżonych uchwał stanowią więc one naruszenie protokołów.
34. Na wstępie odpowiedzi na skargę Parlament przedstawia proces rozwoju swoich kompetencji, podkreślając, że działanie w trzech różnych miejscach stanowiło zawsze czynnik negatywnie wpływający na jego funkcjonowanie. Twierdzi jednak, że zawsze wywiązywał się ze zobowiązań wynikających z prawa pierwotnego. Jeśli chodzi o terminarz na lata 2012 i 2013, Parlament wyjaśnia, że w każdym roku zaplanowano dwanaście posiedzeń plenarnych w Strasburgu, dziesięć posiedzeń czterodniowych i dwa posiedzenia dwudniowe. W sumie w każdym z lat, których dotyczą zaskarżone uchwały, Parlament będzie obradował przez 44 dni w Strasburgu(20), a tylko przez 8 dni na dodatkowych posiedzeniach plenarnych w Brukseli.
35. Następnie Parlament wskazuje na różnice co do okoliczności faktycznych i prawnych między niniejszymi sprawami a sprawą Francja przeciwko Parlamentowi zakończoną ww. wyrokiem z dnia 1 października 1997 r. Organizacja pracy Parlamentu ewoluuje wraz z ewolucją jego kompetencji. W szczególności wskutek wejścia w życie traktatu z Lizbony procedura budżetowa została uproszczona i wymaga już tylko jednego czytania, w związku z czym zdaniem Parlamentu zbędne staje się „posiedzenie budżetowe” wymienione w protokołach. Co do zasady zaś posiedzenie budżetowe jest jednym z posiedzeń odbywających się w październiku. Parlament zwraca następnie uwagę na szereg wypowiedzi ze strony samego Parlamentu, wchodzących w jego skład posłów, czy też z kręgów społeczeństwa obywatelskiego, wskazujących na wady rozwiązania polegającego na pracy w kilku miejscach, a szczególnie wyjazdów do Strasburga, z punktu widzenia ekonomicznego, ochrony środowiska oraz produktywności. Zaskarżone uchwały należy wobec tego oceniać również w świetle tych rozważań, do czego dochodzą obecne okoliczności w postaci kryzysu gospodarczego i finansowego.
36. W odpowiedzi na argumenty Republiki Francuskiej Parlament utrzymuje, że protokoły nie określają czasu trwania posiedzeń plenarnych. Artykuł 341 TFUE uprawnia państwa członkowskie do określenia miejsca siedziby instytucji. Tę podstawę prawną należy interpretować w sposób ścisły, a wykonywanie przez państwa członkowskie owej kompetencji nie powinno mieć wpływu na prawo Parlamentu do decydowania o swojej wewnętrznej organizacji. Jeżeli uznać, iż decyzja z Edynburga zawierała jakąkolwiek wskazówkę co do czasu trwania comiesięcznych posiedzeń Parlamentu, należałoby stwierdzić, że w takim razie państwa członkowskie wykonały kompetencję powierzoną im w art. 341 TFUE ultra vires. Nie ma bowiem żadnej normy, ani w traktach, ani w protokołach, ani nawet w regulaminie wewnętrznym Parlamentu, regulującej kwestię czasu trwania posiedzeń plenarnych. Parlament kwestionuje również dokonaną przez Republikę Francuską wykładnię ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi, podkreślając w szczególności, że okoliczności faktyczne rozpatrywane wtedy przez Trybunał były całkowicie odmienne od okoliczności niniejszych spraw.
37. Parlament utrzymuje natomiast, że do kwestii czasu trwania posiedzeń zastosowanie powinien znaleźć wyrok w sprawie Wybot(21), w którym Trybunał orzekł, iż „w braku postanowień traktatowych w tej kwestii określenie czasu trwania sesji należy do kompetencji Parlamentu w zakresie jego organizacji wewnętrznej”. Korzysta on więc z pełnej swobody przy określaniu czasu trwania posiedzeń.
38. Parlament sprzeciwia się zdecydowanie wykładni decyzji z Edynburga dokonanej przez Republikę Francuską. Jego zdaniem, uznając decyzję z Edynburga za kodyfikację dotychczasowej praktyki, Republika Francuska dąży do pozbawienia Parlamentu prawa do zmiany stosowanej praktyki, co jednak jest konieczne w obliczu ewolucji jego roli i zakresu kompetencji. Parlament nie ukrywa, iż jego celem jest zmniejszenie wpływu miejsca siedziby na sposób jego funkcjonowania i ograniczenie skutków wielości miejsc pracy, utrzymuje jednak, że w obecnej konstrukcji planu pracy na lata 2012 i 2013 Strasburg pozostaje jego główną siedzibą. Parlament zwraca też uwagę, że październik jest jedynym miesiącem w roku, kiedy połączenie dwóch posiedzeń jest możliwe, ponieważ pozostałe posiedzenia trwają od 2001 r. cztery dni. Jego zdaniem niebezpieczeństwo dalszego ograniczania czasu trwania tych posiedzeń jest czystą spekulacją.
39. W replice Republika Francuska zwraca uwagę, że Parlament wykonuje pewne kompetencje w stosunku do Europejskiego Banku Centralnego oraz Trybunału Obrachunkowego, które nie mają siedziby w Brukseli. Parlament nie musi więc obradować w tym samym mieście, w którym znajduje się instytucja, wobec której wykonuje on kompetencje.
40. Republika Francuska kwestionuje również twierdzenia Parlamentu dotyczące posiedzenia budżetowego i wskazuje, że przyjęcie przez Parlament budżetu na posiedzeniu plenarnym w obecności Rady Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej wymaga od niego tym większej uwagi, że obywa się to w jednym czytaniu. Wobec tego posiedzenie budżetowe pozostaje bardzo istotne.
41. W odniesieniu do różnych wypowiedzi, na które powołuje się Parlament, Republika Francuska wskazuje na ich stronniczość i przypomina, że określenie miejsca siedziby instytucji jest wyłącznym uprawnieniem państw członkowskich. Na rozprawie Republika Francuska zakwestionowała także podawane przez Parlament liczby odnoszące się do emisji dwutlenku węgla oraz do kosztów powodowanych przez geograficzne rozmieszczenie miejsc pracy Parlamentu(22).
42. Ponadto ww. wyrok w sprawie Wybot nie podważa jej zdaniem proponowanej przez nią wykładni protokołów w zakresie czasu trwania posiedzeń, gdyż został on wydany w tak odmiennymi kontekście, że jest nieistotny z punktu widzenia niniejszych spraw. Zdaniem Republiki Francuskiej, ponieważ Trybunał stwierdził „w sposób dorozumiany lecz niewątpliwie”, że decyzja z Edynburga dokonała kodyfikacji dotychczasowej praktyki, w tym w odniesieniu do czasu trwania posiedzeń, nie mógł on uznać, że stanowiło to wykonanie przez państwa członkowskie ich kompetencji. W związku z powyższym Parlament nie podał żadnego argumentu na uzasadnienie zmian wprowadzonych w zaskarżonych uchwałach.
43. Parlament w duplice powtarza w istocie argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę, to jest że kompetencja państw członkowskich do określenia miejsca siedziby instytucji nie obejmuje ustalenia czasu trwania comiesięcznych posiedzeń plenarnych, co jest wyłącznie kwestią wewnętrznej organizacji Parlamentu. Powołując się na autonomię, jaką należy mu przyznać w celu lepszej i tańszej organizacji pracy, Parlament zaprzecza jednocześnie, jakoby miał zamiar podważać fakt ustanowienia jego siedziby w Strasburgu. Parlament zauważa, że czas trwania posiedzeń dodatkowych, mających miejsce w Brukseli, również został skrócony. Zwraca on też uwagę, że w odniesieniu do zmiany praktyki dotyczącej czasu trwania posiedzeń w 2000 r., polegającej na zniesieniu obrad w piątki, Republika Francuska nie wnosiła skargi. Proporcjonalnie zaś zaskarżone uchwały powodują co najwyżej skrócenie czasu obrad o jedną dwunastą, podczas gdy zmiana praktyki wprowadzona w 2000 r. ze skutkiem od 2001 r. powodowała skrócenie tego czasu aż o jedną piątą. Parlament sugeruje, że z braku zaskarżenia przez Republikę Francuską zniesienia obrad w piątki można wywodzić uznanie przez nią, również w sposób dorozumiany lecz niewątpliwie, swobody Parlamentu w zakresie określania czasu trwania posiedzeń. Parlament dodaje, że dostosowania w sposobie jego pracy mają na celu poprawę jej efektywności, a obecnie to prace komisji są ważniejsze niż posiedzenia w sali plenarnej. W każdym razie należy zapewnić skuteczne prawo Parlamentu do swobodnego określania jego organizacji wewnętrznej, zwłaszcza że jest on jedyną instytucją pochodzącą z bezpośrednich wyborów. Wreszcie w odpowiedzi na argumenty Wielkiego Księstwa Luksemburga Parlament zaprzecza, jakoby posiedzenie przestawało być zwykłym posiedzeniem plenarnym, jeżeli trwa tylko dwa dni. Nie można interpretować decyzji z Edynburga, a co za tym idzie protokołów w sposób zobowiązujący Parlament do odbywania posiedzeń plenarnych od poniedziałku rano do piątku po południu bez względu na jego rzeczywiste potrzeby.
2. Ocena
44. Trybunał nie może zignorować kontekstu niniejszych spraw, jakim jest silna tendencja do podważania zobowiązania Parlamentu do odbywania obrad w Strasburgu, strony zwracały zresztą uwagę na ten kontekst. Trzeba jednak przypomnieć, że zadaniem Trybunał jest wydać orzeczenie w kwestiach prawnych.
45. W ramach jedynego podniesionego zarzutu Republika Francuska utrzymuje, że zaskarżone uchwały naruszają protokoły i są sprzeczne z ww. wyrokiem z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi w związku z przewidywanym czasem trwania posiedzeń plenarnych zaplanowanych na październik 2012 i 2013 r. (część pierwsza), przerwaniem regularnego rytmu posiedzeń poprzez zaplanowanie rzekomo dwóch dwudniowych posiedzeń w jednym tygodniu (część druga), zatarciem w zaskarżonych uchwałach różnicy między zwykłymi a dodatkowymi posiedzeniami plenarnymi (część trzecia), wreszcie naruszeniem podziału kompetencji między państwami członkowskimi a Parlamentem (czwarta część).
46. W celu ułatwienia zrozumienia sprawy proponuję rozpocząć analizę od przypomnienia zasadniczych ustaleń ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi. Przeprowadzę następnie całościową analizę poszczególnych części zarzutu skarżącej, gdzie wykażę w pierwszej kolejności, że kwestia czasu trwania comiesięcznych posiedzeń plenarnych nie może być jedynym kryterium rozumowania Trybunału w niniejszych sprawach, jako że nie ma wyraźnej normy określającej z góry ów czas, a następnie zaproponuję szersze kryterium pozwalające ocenić zgodność z prawem zaskarżonych uchwał, oparte na ich ogólnej spójności.
a) Ustalenia wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi
47. W odniesieniu do skargi o stwierdzenie nieważności, skierowanej w tamtej sprawie – jak już przypominałem – przeciwko uchwale Parlamentu określającej terminarz jego prac na 1996 r., Trybunał orzekł w kwestii organizacji pracy Parlamentu w trzech miejscach, że „w związku z ową wielością miejsc pracy wykonanie [kompetencji państw członkowskich do określenia za wspólną zgodą miejsca siedziby instytucji Unii] polegało nie tylko na zobowiązaniu do wyznaczenia miejsca siedziby Parlamentu, lecz obejmowało także uprawnienie do uściślenia tego pojęcia poprzez wskazanie działań, jakie mają mieć miejsce w poszczególnych miejscach”(23). Trybunał uznał więc, że państwa członkowskie, przyjmując decyzję z Edynburga, „zamierzały ustalić, iż siedziba Parlamentu, ustanowiona w Strasburgu, stanowi główne miejsce obrad tej instytucji na zwykłych posiedzeniach plenarnych, i określiły w sposób wiążący liczbę posiedzeń plenarnych, które powinny tam mieć miejsce”(24). Co więcej, zdaniem Trybunału państwa członkowskie „zatwierdziły praktykę wskazanej instytucji polegającą na comiesięcznych co do zasady obradach w Strasburgu”(25). Jeśli chodzi o posiedzenie budżetowe, Trybunał zinterpretował decyzję z Edynburga w ten sposób, że posiedzenie to „powinno mieć miejsce w ramach jednego ze zwykłych posiedzeń plenarnych odbywających się w miejscu siedziby instytucji”(26).
48. Zgodnie zatem z wykładnią decyzji z Edynburga dokonaną przez Trybunał siedziba Parlamentu została zdefiniowana jako „miejsce, gdzie powinno się odbywać w regularnym rytmie dwanaście zwykłych posiedzeń plenarnych tej instytucji, w tym posiedzenie, w trakcie którego Parlament wykonuje uprawnienia budżetowe powierzone mu w traktacie. Dodatkowe posiedzenia plenarne w innym miejscu pracy mogą więc zostać zwołane tylko pod warunkiem odbycia przez Parlament dwunastu zwykłych posiedzeń plenarnych w Strasburgu, czyli miejscu siedziby instytucji”(27).
49. Trybunał wytyczył następnie granicę między kompetencją państw członkowskich do określenia miejsca siedziby instytucji a kompetencją do decydowania o swojej organizacji wewnętrznej przysługującą Parlamentowi. Orzekł on, że „Parlament na podstawie owej kompetencji do określenia swojej organizacji wewnętrznej jest uprawniony do podejmowania stosownych decyzji w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania i przebiegu stosowanych przez niego procedur, muszą one jednak pozostawać w zgodzie z kompetencją państw członkowskich do określania miejsca jego siedziby”(28). W zamian „państwa członkowskie przy wykonywaniu swojej kompetencji […] mają obowiązek poszanowania uprawnienia Parlamentu do określania swojej organizacji wewnętrznej i zapewnienia, by ich decyzje nie utrudniały właściwego funkcjonowania instytucji”(29). Trybunał uznał również, że „decyzja z Edynburga rzeczywiście nakłada na Parlament pewne zobowiązania w zakresie organizacji jego pracy, wynikają one jednak z konieczności wyznaczenia miejsca jego siedziby przy jednoczesnym zachowaniu wielości miejsc pracy Parlamentu”(30).
50. Ponieważ decyzja z Edynburga została skodyfikowana bez zmian w protokołach, ocena zgodności z prawem zaskarżonych uchwał nie wymaga dalszego rozważania jej wykładni dokonanej przez Trybunał, tym bardziej że strony jej nie podważają.
b) Brak normy określającej czas trwania comiesięcznych posiedzeń plenarnych
51. Strony pozostają w sporze co do tego, czy decyzja z Edynburga skodyfikowana w protokołach nakłada na Parlament obowiązki w zakresie czasu trwania posiedzeń plenarnych.
52. Na wstępie stwierdzam, że ww. wyrok w sprawie Wybot jest pozbawiony znaczenia w niniejszych sprawach. Trybunał orzekł wprawdzie, jak przypomina Parlament, że „w braku postanowień traktatowych w tej kwestii określenie czasu trwania sesji należy do kompetencji Parlamentu w zakresie jego organizacji wewnętrznej”(31), lecz miało to miejsce w szczególnym kontekście sprawy Wybot. Sprawa ta zaś mieściła się w całkowicie odmiennych ramach prawnych i dotyczyła określenia czasu trwania sesji rocznej(32), to jest ogólnego czasu, kiedy Parlament funkcjonuje, co ustala on według własnego uznania. Jest oczywiste, że to w takim kontekście Trybunał stwierdził, iż określenie czasu trwania sesji, rozumianego jako sesja roczna, należy ostatecznie do kompetencji Parlamentu w zakresie jego organizacji wewnętrznej. Nie oznacza to w żadnym razie, by w ramach niniejszych spraw można było stwierdzić istnienie podobnej swobody w zakresie określania czasu trwania comiesięcznych posiedzeń plenarnych.
53. Nawet gdyby, w drodze rozumowania ad absurdum, wywieść z ww. wyroku w sprawie Wybot, że również określenie czasu trwania comiesięcznych posiedzeń plenarnych należy do kompetencji Parlamentu w zakresie jego organizacji wewnętrznej, musiałby on wykonywać tę kompetencję w zgodzie z prawem pierwotnym. Moim zdaniem istnieje oczywisty związek między określeniem czasu trwania posiedzeń plenarnych a poszanowaniem decyzji państw członkowskich o ustanowieniu siedziby Parlamentu w Strasburgu. Żeby wyrazić się jasno, uchwała przewidująca, że wszystkie comiesięczne posiedzenia plenarne zaplanowane w Strasburgu trwają pół dnia, naruszałaby protokoły wskazujące miejsce siedziby Parlamentu. Z tego punktu widzenia kompetencja państw członkowskich, w wykonaniu której wyznaczyły one miejsce siedziby Parlamentu, w sposób nieunikniony miała wpływ na czas obecności tej instytucji w Strasburgu, bez ustanawiania jednocześnie sztywnej reguły w tej materii. Trybunał przyznał to zresztą, stwierdzając, że „siedziba stanowi główne miejsce obrad instytucji”(33). W związku z tym wyznaczenie miejsca siedziby ma z natury skutki ilościowe, nie można przy tym zarzucać państwom członkowskim, jak czyni to Parlament, że wykonały przysługująca im kompetencję ultra vires.
54. Wyjaśniwszy powyższe, należy przyznać, że protokoły nie dają żadnych wyjaśnień w odniesieniu do konkretnego czasu trwania posiedzeń plenarnych, zatem trzeba uznać za Parlamentem, iż brak w tej kwestii wyraźnej normy prawnej. Skłaniam się zresztą do mniej rygorystycznego widzenia obowiązków w zakresie czasu trwania posiedzeń, niż to Republika Francuska wywodzi z pkt 5 ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi. W punkcie tym stwierdzono jedynie, że „strony są zgodne, iż posiedzenia plenarne trwające od poniedziałku do piątku odbywają się w Strasburgu”. Znajduje się on w sposób oczywisty w części wyroku, gdzie przypomina się okoliczności poprzedzające wniesienie skargi, w związku z czym nie można z niego wywodzić żadnych skutków prawnych. Bardzo sztywne stanowisko, jakie Republika Francuska zajmuje w tej kwestii, osłabia znacznie okoliczność, iż od 2001 r. comiesięczne posiedzenia plenarne trwają tylko od poniedziałku do czwartku, przeciwko czemu Republika Francuska nie protestowała(34).
55. Zatem zgodności z prawem zaskarżonych uchwał nie można oceniać poprzez porównanie ich z wyraźną normą prawa określającą czas trwania comiesięcznych posiedzeń plenarnych. Wobec powyższego przeprowadzenie przez Trybunał kontroli w tym zakresie wymaga bardziej kompleksowej analizy.
c) Kryterium ogólnej spójności
56. W braku wyraźnej normy prawnej w połączeniu z naturalną ewolucją zadań Parlamentu, a co za tym idzie jego sposobu pracy, jest oczywiste, że protokoły należy interpretować dynamicznie, z uwzględnieniem zasady wzajemnego poszanowania kompetencji ustanowionej przez Trybunał w ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi. W związku z tym analiza musi mieć bardziej globalny charakter, zatem to nie czas trwania sensu stricte jest decydujący dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych uchwał, lecz raczej ogólna spójność terminarza posiedzeń.
57. Analizę z punktu widzenia kryterium ogólnej spójności należy przeprowadzić w dwóch etapach.
58. Najpierw trzeba przeanalizować całość terminarzy na lata 2012 i 2013, ze szczególnym uwzględnieniem częstotliwości i czasu trwania zaplanowanych dwunastu comiesięcznych posiedzeń plenarnych.
59. Następnie ewentualne stwierdzenie przerwania regularnego rytmu lub niespójności w rozplanowaniu terminarza nie powinno automatycznie prowadzić Trybunału do orzeczenia o naruszeniu protokołów, jako że jak wynika z ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi, Trybunał przyznał Parlamentowi prawo do uzasadnienia takich odstępstw. W tej kwestii, poza różnorodnymi motywami o charakterze chwilowym, jakie mogą stanowić uzasadnienie, Trybunał powinien w szczególności mieć na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania instytucji i niezakłóconego przebiegu stosowanych przez nią procedur.
60. Co zatem stwierdzamy po zastosowaniu do zaskarżonych uchwał omawianego kryterium, które wydaje mi się w największym stopniu zachowywać równowagę, jaką Trybunał zamierzał osiągnąć, i najlepiej zabezpieczać jednocześnie kompetencje państw członkowskich do wyznaczenia miejsca siedziby Parlamentu oraz kompetencję Parlamentu do decydowania o swojej organizacji wewnętrznej?
i) Zaplanowanie dwóch posiedzeń plenarnych w tym samym tygodniu października powoduje niespójność terminarza
61. Zaskarżone uchwały przewidują w latach 2012 i 2013, w każdym miesiącu z wyjątkiem sierpnia i października, odbycie jednego posiedzenia plenarnego trwającego cztery dni (dokładnie od godz. 17 w poniedziałek do godz. 17 w czwartek). W październiku, na skutek przyjęcia poprawki polegającej na „zniesieniu posiedzenia w 40. tygodniu” i „podziale drugiego posiedzenia w październiku”(35), zaplanowano dwa dwudniowe posiedzenia (w poniedziałek i wtorek a następnie w czwartek i piątek) w tym samym tygodniu.
62. Z całkowicie obiektywnej analizy terminarzy wynika zatem, że zaskarżone uchwały powodują przerwanie regularnego rytmu posiedzeń. Trudno więc zaprzeczyć, że różnica w czasie trwania posiedzeń w stosunku do pozostałych miesięcy, w których odbywają się czterodniowe posiedzenia plenarne, zwiększa brak regularności, jaki w sposób nieuchronny wynika z braku posiedzenia w sierpniu i konieczności przeprowadzenia dwóch posiedzeń w jednym miesiącu.
ii) Brak uzasadnienia
63. Jednakże, jak przypomniałem, w ramach kompetencji w zakresie własnej organizacji wewnętrznej Parlament ma prawo podjąć działania zapewniające jego prawidłowe funkcjonowanie i niezakłócony przebieg stosowanych procedur. Nie inaczej orzekł Trybunał w ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi, stwierdzając dopuszczalność odstępstw od zasady dwunastu zwykłych posiedzeń plenarnych pod warunkiem ich uzasadnienia(36). W związku z tym protokołów nie można interpretować w sposób zaprzeczający kompetencji Parlamentu do decydowania o swojej organizacji wewnętrznej.
64. Krótszy czas trwania dwóch posiedzeń plenarnych zaplanowanych na październik 2012 i 2013 r. niż posiedzeń w pozostałych miesiącach mógłby zatem zostać uzasadniony.
65. Trzeba jednak stwierdzić, że Parlament nie uzasadnia przekonująco, a nawet nie wyjaśnia powodów, dla których w zaskarżonych uchwałach skrócono czas trwania obu posiedzeń plenarnych zaplanowanych na październik 2012 i 2013 r. do dwóch dni.
66. Z jednej strony trzeba zauważyć, że argumentacji prawnej Parlamentu bardzo szkodzi wyraźnie widoczna wola samodzielnego wyznaczenia miejsca swojej siedziby, do tego stopnia, że trudno rozróżnić między rzeczywistymi potrzebami Parlamentu w zakresie organizacji jego pracy a manipulowaniem przysługującą mu kompetencją do decydowania o swojej organizacji wewnętrznej w celu obejścia zasad wynikających z prawa pierwotnego. Jednakże przyznanie Parlamentowi prawa do samodzielnego wyznaczenia miejsca swojej siedziby, nawet gdyby to uznać za pożądane, nie może odbywać się w drodze wykonywania przysługującej mu kompetencji w zakresie organizacji wewnętrznej, lecz wymaga zmiany prawa pierwotnego, którą mógłby ewentualnie zainicjować sam Parlament(37).
67. Z drugiej strony Parlament nie przedstawił żadnego szczególnego powodu pozwalającego zrozumieć, dlaczego należało zorganizować posiedzenia plenarne w październiku w taki sposób, jak w zaskarżonych uchwałach.
68. Parlament utrzymuje, że posiedzenie budżetowe, które protokoły nakazują przeprowadzić w Strasburgu, nie ma obecnie, w wyniku kolejnych zmian procedury budżetowej, takiego samego znaczenia jak w chwili przyjęcia decyzji z Edynburga. Niezależnie od tego, że wykonywanie przez Parlament kompetencji budżetowych stanowi jeden z fundamentalnych elementów w życiu demokratycznym Unii Europejskiej i powinno zatem następować z całą uwagą, starannością i zaangażowaniem, jakich wymaga takie zadanie, nie do Trybunału należy wyznaczanie a priori średniego czasu trwania posiedzeń budżetowych. Nawet jednak przyjąwszy – choć nie jestem do tego przekonany – że tego rodzaju posiedzenie może trwać krócej niż pozostałe comiesięczne posiedzenia plenarne, nie da się ukryć, iż drugie posiedzenie plenarne zaplanowane w tym samym tygodniu w październiku 2012 i 2013 r., które nie jest przecież posiedzeniem budżetowym, również zostało skrócone w stosunku do pozostałych posiedzeń plenarnych bez wyraźnej przyczyny.
69. Trudno w przekonujący sposób uznać już w chwili obecnej, że na przykład zadania Parlamentu przypadające na posiedzenie plenarne w październiku 2013 r., które nie będzie poświęcone budżetowi, zostaną tak ograniczone, iż wystarczy posiedzenie trwające dwa dni(38). Szybka analiza porządku dziennego ostatnich posiedzeń plenarnych wskazuje na bardzo duże obciążenie pracą, a posiedzenia te trwają przecież cztery dni(39). W odpowiedzi na pytanie dotyczące tej kwestii przedstawiciel Parlamentu nie wyjaśnił na rozprawie, dlaczego konkretnie, poza posiedzeniem budżetowym, należałoby zakładać, że porządek dzienny drugiego posiedzenia plenarnego zaplanowanego na październik miałby zostać skrócony, i przyznał nawet, że Parlament nie jest w stanie przewidzieć z wyprzedzeniem, w chwili głosowania w sprawie terminarza, treści porządku dziennego poszczególnych posiedzeń.
70. Argument mówiący o zwiększeniu roli prac w komisjach w stosunku do obrad plenarnych jest bardzo interesujący i odzwierciedla niewątpliwie pewną ewolucję w organizacji pracy Parlamentu. Nadal nie rozumiem jednak, dlaczego skróceniu uległy tylko posiedzenia przypadające w październiku.
71. Parlament stwierdził wreszcie, że zaskarżone uchwały należy rozpatrywać w świetle kosztów związanych z wielością miejsc pracy Parlamentu, co jest jeszcze bardziej wyraźne w kontekście kryzysu gospodarczego. Niezaprzeczalnie jest to najsilniejszy argument. Obecna sytuacja wymaga prawdopodobnie rozważenia innych rozwiązań w tej kwestii. Jednakże w związku z podziałem kompetencji określonym w traktatach jest to zadaniem państw członkowskich. Dodam, że moim zdaniem koszty te należą do „nieuniknionych skutków” wielości miejsc pracy Parlamentu, co Trybunał przypomniał w ww. wyroku z dnia 1 października 1997 r. w sprawie Francja przeciwko Parlamentowi(40). Ponieważ zaś protokoły wymagają w każdym razie dwunastu comiesięcznych posiedzeń plenarnych, przeprowadzenie w ciągu miesiąca dwóch posiedzeń plenarnych trwających tak samo długo jak posiedzenia w pozostałych miesiącach nie powoduje wyższych kosztów, niż gdyby posiedzenia takie odbywały się co miesiąc przez cały rok, włącznie z sierpniem.
72. W związku z powyższym Parlament nie przedstawił ani chwilowych powodów uzasadniających jednostkową zmianę terminarza posiedzeń, ani nie udowodnił, że przeprowadzenie w październiku dwóch posiedzeń plenarnych trwających tyle samo czasu co posiedzenia w pozostałych miesiącach zakłóciłoby jego właściwe funkcjonowanie lub prawidłowych przebieg stosowanych procedur.
d) Wniosek
73. Biorąc pod uwagę ogólną logikę terminarzy posiedzeń na lata 2012 i 2013, wyraźnie widać, że dwa posiedzenia plenarne zaplanowane w tym samym tygodniu w październiku 2012 i 2013 r. odpowiadają w rzeczywistości jednemu posiedzeniu, które, jak można zasadnie przypuszczać w braku przekonującego uzasadnienia ze strony Parlamentu w ramach niniejszego postępowania, zostało sztucznie podzielone na dwa w celu spełnienia formalnie wymagań wynikających z protokołów.
74. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dwóch posiedzeń zaplanowanych na ten sam tydzień w październiku 2012 i 2013 r. nie można uznać za oddzielne comiesięczne posiedzenia plenarne w rozumieniu protokołów. Zatem zaskarżone uchwały nie wyznaczają na lata 2012 i 2013 dwunastu comiesięcznych posiedzeń plenarnych, jak tego wymagają protokoły.
75. Jedyny zarzut podniesiony w skargach Republiki Francuskiej w niniejszych sprawach jest więc zasadny, należy go zatem uwzględnić.
V – W przedmiocie kosztów
76. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Francuska wniosła o obciążenie Parlamentu kosztami, należy go nimi obciążyć.
77. Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu postępowania Wielkie Księstwo Luksemburga pokrywa własne koszty.
VI – Wnioski
78. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał wydał następujące orzeczenie:
1) Stwierdza się nieważność uchwał Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie terminarza posiedzeń Parlamentu na 2012 r. i w sprawie terminarza posiedzeń Parlamentu na 2013 r. w zakresie, w jakim wyznaczają one w październiku każdego z tych lat dwa zwykłe posiedzenia plenarne w tym samym tygodniu, w wymiarze skróconym w stosunku do posiedzeń zaplanowanych w pozostałych miesiącach, bez uzasadnienia owej różnicy.
2) Parlament zostaje obciążony kosztami postępowania.
3) Wielkie Księstwo Luksemburga pokrywa własne koszty.