FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JÁN MAZÁK
föredraget den 20 september 2012(1)
Förenade målen C-186/11 och C-209/11
Stanleybet International Ltd (C-186/11),
William Hill Organization Ltd,
William Hill Plc,
och
Sportingbet Plc (C-209/11)
mot
Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,
Ypourgos Politismou,
Intervenient: Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP)
(begäran om förhandsavgörande från Symvoulio tis Epikrateias (högsta förvaltningsdomstolen) (Grekland))
”Artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF – Beviljandet av en ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel till ett enda företag, som bildats i form av ett aktiebolag och som är börsnoterat – Utökning av utbudet – Motivering – Målen att minska spelmöjligheterna och att bekämpa brottslighet genom att underkasta de aktörer som är verksamma inom branschen kontroll och styra in hasardspelsverksamheten i kontrollerade banor – Proportionalitetsprincipen – Kravet att de fastställda målen ska eftersträvas på ett sammanhängande och systematiskt sätt – Huruvida det är tillåtet att besluta om en övergångsperiod, under vilken den aktuella nationella lagstiftningen, om den anses vara oförenlig med unionsrätten, får fortsätta att gälla, och vilka villkor som i så fall ska gälla under denna period”
I – Inledning
1. Genom två separata beslut av den 21 januari 2011 har Symvoulio tis Epikrateias (Greklands högsta förvaltningsdomstol) hänskjutit frågor till domstolen för ett förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF. Frågorna avser tolkningen av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF, med avseende på nationella bestämmelser som beviljar ett enda företag, som bildats i form av ett aktiebolag och som är börsnoterat, ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel.
2. Respektive begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, vad gäller mål C‑186/11, Stanleybet International Ltd (nedan kallat Stanleybet), William Hill Organisation Ltd och William Hill plc (nedan gemensamt kallade William Hill) och, vad gäller mål C‑209/11, Sportingbet plc (nedan kallat Sportingbet), och, å andra sidan, Ypourgos Politismou (kulturministern), Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (ekonomi- och finansministern) och Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (nedan kallat O.P.A.P.). Målen rör de grekiska myndigheternas tysta avslag på de ansökningar om licens för att genomföra, anordna och bedriva hasardspel i Grekland som ingavs av ovannämnda bolag och klagande i målen vid den nationella domstolen.
II – Tillämpliga nationella bestämmelser
A – Lag nr 2433/1996 (A’ 180)
3. Det framgår av förarbetena till lag nr 2433/1996, varigenom det infördes ett statligt monopol i den bransch som målen vid den nationella domstolen avser, att det huvudsakliga syftet med denna lagstiftning är att slå ned på olaglig vadhållning, som ”under senare år har spridit sig som en epidemi i vårt land”, medan behovet av att öka intäkterna för idrotten är ett underordnat syfte. Vidare anges det i förarbetena att ”det anses nödvändigt att kräva att en spelkupong används vid all typ av vadhållning ... för att öka landets effektivitet i bekämpningen av olaglig vadhållning, som bland annat direkt leder till valutautförsel, eftersom de bolag som för närvarande anordnar olaglig spelverksamhet i Grekland samarbetar med utländska bolag och även tar upp vadhållningsinsatser för deras räkning”.
4. Artiklarna 2 och 3 i nämnda lag har följande lydelse:
”Artikel 2
1. Enligt presidentdekret … är det tillåtet att utfärda spelkuponger för vadhållning, med ’bestämda eller varierande vinster’, i samband med tävlingar i individuella sporter eller lagsporter av alla slag, och i samband med evenemang som till sin art lämpar sig för upptagande av vadhållningsinsatser ... [O.P.A.P] är utsett att administrera spelkupongerna ...
2. Den som anordnar vadhållning utan tillstånd ... ska dömas till fängelse ...
Artikel 3
1. Den årliga kostnaden för reklam för den spelverksamhet ... som O.P.A.P. anordnar eller ska anordna i framtiden ska delas proportionellt mellan O.P.A.P. och de andra organ som har en del i de rättigheter som följer av varje spel som O.P.A.P. anordnar …
5. O.P.A.P. får använda upp till 10 procent av reklamutrymmena i statliga, kommunala och lokala idrottsarenor och sporthallar åt affischtavlor för sina produkter utan att behöva betala för detta …”
B – Presidentdekret nr 228/1999
5. Med stöd av artikel 2.1 i lag nr 2414/1996 antogs presidentdekret nr 228/1999. I artiklarna 1 och 2 i nämnda presidentdekret föreskrivs att det ska bildas ett aktiebolag kallat Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (nedan kallat O.P.A.P. A.E.). Bolaget ska bedriva verksamhet av allmänintresse i enlighet med företagsekonomiska principer, och dess verksamhetsföremål är att anordna, bedriva och genomföra, antingen direkt eller i samarbete med tredje man, vadhållningsspel i fotboll (PRO-PO) och alla andra hasardspel som bolagsstyrelsen beslutar att anordna i framtiden i hela landet eller i utlandet för den grekiska statens räkning. Bolaget O.P.A.P. A.E., vilket bedriver verksamhet för den grekiska statens räkning, har ensamrätt att administrera ovannämnda spel och andra spel som kommer att anordnas i framtiden.
6. För att följa sitt verksamhetsföremål ska O.P.A.P. A.E. inrätta spelombud i hela Grekland, vilka allmänt ägnar sig åt att sälja bolagets spel med ensamrätt, och utfärda licenser till fysiska eller juridiska personer för att bedriva verksamhet som spelombud, för ett eller flera av bolagets spel, på de villkor som bolagets styrelse fastställer från fall till fall.
C – Lag nr 2843/2000, i dess lydelse enligt lag nr 2912/2001, och O.P.A.P.:s bolagsordning
7. I artikel 27 i lag nr 2843/2000, i dess lydelse enligt artikel 41.2 i lag nr 2912/2001, föreskrivs följande:
”1. Staten får sälja en andel som inte överstiger fyrtionio procent (49 %) av det nuvarande aktiekapitalet i aktiebolaget Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (O.P.A.P.) till investerare via Atens fondbörs.
2. a) Genom avtal som ingås mellan den grekiska staten, företrädd av finansministern och kulturministern, vilken är behörig på idrottsområdet ... , och O.P.A.P. ska O.P.A.P. beviljas ensamrätt under en period på tjugo (20) år att genomföra, administrera, anordna och bedriva de spel som för närvarande handhas av bolaget, enligt gällande bestämmelser, och spelen BINGO LOTTO, KINO ...
b) Genom beslut av O.P.A.P.:s styrelse, som ska godkännas av finansministern och kulturministern, vilken är behörig på idrottsområdet, ska det antas tillämpningsföreskrifter för vart och ett av O.P.A.P.:s spel, vari regleras de aspekter som avser syftet med spelen, anordnandet och bedrivandet av dessa spel i allmänhet, de ekonomiska villkoren för att genomföra spelen och särskilt de procentandelar som ska utbetalas till spelarna som vinster, procentandelarna för varje vinnarkategori, priset per rad och de procentsatser som tillfaller ombuden.
c) I det avtal som avses i punkt 2 a ska det fastställas villkor för O.P.A.P.:s utövande av den rätt som föreskrivs i nämnda punkt och en eventuell förlängning av denna, vederlaget för att beviljas denna rätt, förfarandet för att inkassera vederlaget, de särskilda skyldigheter som åligger O.P.A.P. och i synnerhet de skyldigheter som följer av principen om insyn i de förfaranden som tillämpas vid spelverksamhet och principen att skydda ordningen i samhället och spelarna ...
…
5. a) …
b) Genom dekret utfärdat av finansministern och idrottsministern ... ska det inrättas en kommitté för tillsyn, tillkännagivande av vinnare och omprövning ... Kommitténs ledamöter ska utses bland statliga tjänstemän och offentligt anställda ...
…
9. a) Om det enligt lag är tillåtet att anordna ett nytt spel ska det, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2 a, inrättas ... en särskild kommitté med uppdrag att bestämma villkoren och fastställa vederlaget för att bevilja O.P.A.P. rätten att genomföra spelet ... Om O.P.A.P. vägrar att åta sig att genomföra spelet ... får staten själv åta sig detta. Om det är tillåtet att ge tredje man i uppdrag att genomföra ett visst spel, får vederlaget inte understiga det vederlag som O.P.A.P. har föreslagits. I synnerhet får alla framtida spel som avser idrottsevenemang endast och uteslutande anordnas av O.P.A.P.
…”
8. I enlighet med denna artikel ingicks den 15 december 2000 ett avtal mellan den grekiska staten och O.P.A.P., genom vilket sistnämnda bolag, mot betalning av ett vederlag, beviljades ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva spel under en period på 20 år.
9. I O.P.A.P.:s bolagsordning föreskrivs att bolaget bedriver verksamhet av allmänintresse i enlighet med företagsekonomiska principer, att det står under tillsyn av kulturministern, vilken är behörig på idrottsområdet, och att dess verksamhetsföremål bland annat är att anordna, bedriva och genomföra olika spel, att göra reklam för sådana spel och att anordna dessa även i utlandet samt att inrätta spelombud. Vidare har både de ”allmänna föreskrifterna för bedrivandet av O.P.A.P. A.E.:s vadhållningsspel med bestämda vinster” och de särskilda föreskrifterna för genomförandet av spel, vilkas bedrivande omfattas av bestämmelserna i de allmänna föreskrifterna, godkänts med stöd av relevanta fullmaktbestämmelser.
D – Lag nr 3336/2005
10. Genom artikel 14.1 i lag nr 3336/2005 ersattes artikel 27.1 i lag nr 2843/2000 med följande bestämmelse:
”Staten får sälja en andel som inte överstiger sextiosex procent (66 %) av aktiekapitalet i aktiebolaget Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (O.P.A.P.) till investerare via Atens fondbörs. Statens innehav av O.P.A.P.:s aktiekapital får inte understiga trettiofyra procent (34 %).”
11. I artikel 14 i lag nr 3336/2005 föreskrivs dessutom att staten ska utse hälften plus en av styrelseledamöterna i O.P.A.P. under den period då den grekiska staten har beviljat bolaget ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva de hasardspel som föreskrivs i avtalet om ensamrätt av den 15 december 2000, eller i de eventuella förlängningarna av avtalet, och denna utnämning ska ske genom interministeriellt beslut av ekonomi- och finansministern samt kulturministern, vilken är behörig på idrottsområdet.
E – Lag nr 3429/2005 (A’ 314)
12. Som framgår av artikel 20 i lag nr 3429/2005 (A’ 314), vilken senare antogs, avskaffades statens rätt att utse majoriteten av styrelseledamöterna, eftersom den stred mot artikel 34.1 led 2 i den kodifierade lagen nr 2190/1920 om aktiebolag (A’ 37), där det föreskrivs att styrelseledamöterna i aktiebolag ska utses enbart av bolagsstämman.
III – Bakgrund, målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13. Bolagen Stanleybet, William Hill och Sportingbet är hemmahörande i Förenade kungariket, där de i enlighet med tillämplig engelsk lagstiftning har beviljats licenser att genomföra och anordna hasardspel.
14. I syfte att utvidga sin affärsverksamhet till Grekland begärde Stanleybet, genom ansökan av den 30 juni 2004, William Hill, genom ansökan av den 12 april 2007, och Sportingbet, genom ansökan av den 4 oktober 2006, att de behöriga grekiska myndigheterna, i enlighet med fördragets bestämmelser om etableringsfrihet och friheten att tillhandahålla tjänster, skulle bevilja dem tillstånd eller licens att tillhandahålla speltjänster i Grekland, som till exempel tjänster avseende genomförandet, administrationen, anordnandet och bedrivandet av vadhållning, med bestämda eller varierande vinster, i samband med idrottsevenemang och andra evenemang, genom ett nät av spelombud och via internet.
15. Ansökningarna avslogs av de grekiska myndigheterna genom tyst avslag, eftersom tre månader förflöt i samtliga fall utan att något beslut fattades. Stanleybet, William Hill och Sportingbet överklagade därför de tysta avslagen genom att väcka talan om upphävande vid den hänskjutande domstolen.
16. Enligt beslutet om hänskjutande avslogs de ansökningar som hade ingetts till de grekiska myndigheterna på grund av att O.P.A.P., enligt lag nr 2433/1996 och lag nr 2843/2000 samt avtalet av den 15 december 2000 mellan den grekiska staten och O.P.A.P., har beviljats ensamrätt att genomföra, anordna och bedriva hasardspel i Grekland fram till år 2020, såsom angetts ovan.
17. O.P.A.P., som är intervenient i målen vid den nationella domstolen, startade sin affärsverksamhet år 1999 som ett aktiebolag med staten som enda aktieägare. Bolaget noterades därefter på Atens fondbörs i enlighet med artikel 27 i lag nr 2843/2000, varvid staten behöll en absolut majoritet (51 procent) av bolagets aktier.
18. När lag nr 3336/2005 trädde i kraft år 2005 minskade visserligen staten sitt innehav till en minoritet av aktierna (34 procent), men den utsåg fortfarande majoriteten av styrelseledamöterna i O.P.A.P. Genom artikel 20 i lag nr 3429/2005 avskaffades denna rätt att utse majoriteten av styrelseledamöterna.
19. Staten fortsätter dock att utöva tillsyn över O.P.A.P., i synnerhet genom att godkänna de föreskrifter som reglerar bolagets verksamhet och genom att övervaka förfarandet vid spelverksamhet.
20. Den hänskjutande domstolen har påpekat att O.P.A.P. har utvidgat sin verksamhet till utlandet. Som anges i det motiverade yttrandet av den 28 februari 2008 från Europeiska gemenskapens kommission riktat till Republiken Grekland hade O.P.A.P. per den 31 mars 2005 redan inrättat 206 spelombud i Cypern, enligt ett grekisk-cypriotiskt avtal. O.P.A.P. bildade år 2003 bolaget O.P.A.P. Kyprou Ltd och år 2004 bolaget O.P.A.P. International Ltd. Sedan år 2003 innehar bolaget 90 procent av aktiekapitalet i bolaget O.P.A.P. Glory Ltd och 20 procent i bolaget Glory Technology Ltd. År 2004 bildade det i Grekland bolaget O.P.A.P. Parochis Ypiresion A.E.
21. Med avseende på den första frågan anser den hänskjutande domstolen att det enligt domstolens praxis finns två målsättningar som kan motivera nationella åtgärder som medför inskränkningar av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster i spelbranschen, nämligen i) att minska utbudet av hasardspel eller ii) att bekämpa brottslighet som har samband med hasardspel genom att utöva kontroll över de företag som är verksamma inom branschen, för att säkerställa att sådan verksamhet enbart bedrivs i kontrollerade former.
22. Vad beträffar det första målet, anser nämnda domstol att det inte kan anses utgöra en lämplig åtgärd för att på ett sammanhängande och systematiskt sätt minska utbudet av hasardspel att bevilja ett aktiebolag, som O.P.A.P., ensamrätt att anordna hasardspel.
23. O.P.A.P. är förvisso ett offentligt företag och dess intäkter tillfaller staten, efter avdrag för driftskostnader och de vinster som ska delas ut. Bolaget bedriver dock verksamhet i enlighet med företagsekonomiska principer, åtnjuter undantag vad beträffar tv-reklam för sina spel, kan gratis använda 10 procent av reklamutrymmena i statliga och kommunala idrottsarenor och är noterat på Atenbörsen, varvid det föreskrivs att 66 procent av bolagets aktiekapital får ställas till investerares förfogande. Vidare är deltagandet i sådan vadhållning obegränsat, eftersom den enda gräns som föreskrivs gäller per spelkupong och inte per spelare.
24. Mot den bakgrunden drog majoriteten av den hänskjutande domstolens ledamöter slutsatsen att det inte på ett sammanhängande och systematiskt sätt eftersträvas en faktisk minskning av utbudet och en begränsning av därmed förenad verksamhet och att de nationella bestämmelserna följaktligen inte kan anses lämpliga för att uppnå detta mål.
25. Enligt den hänskjutande domstolen hävdade en minoritet av dess ledamöter (även om det inte påverkar majoritetens uppfattning) att en begränsning av därmed förenad verksamhet inte utgör det mål som eftersträvas med den omtvistade lagstiftningen. Dess lagenlighet enligt unionsrätten ska snarare bedömas mot bakgrund av det enda mål som eftersträvas med lagstiftningen, nämligen att kontrollera brottslig verksamhet genom en kontrollerad expansionspolitik på området för speltjänster.
26. Vad beträffar målet att bekämpa brottslighet som har samband med hasardspel och den andra tolkningsfrågan, anser den hänskjutande domstolen att för det fall beviljandet av en ensamrätt inte leder till en minskning av utbudet av hasardspel utan tvärtom till en ökning, krävs det att denna ökning inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå ovannämnda mål. Nämnda domstol har noterat att majoriteten av dess ledamöter anser att det förhållandet att en enhet, som har samma särdrag och som fungerar på samma sätt som O.P.A.P., har beviljats en sådan ensamrätt inte kan anses utgöra en kontrollerad utökning av utbudet, medan minoritetens uppfattning är att O.P.A.P.:s verksamhet är kontrollerad, särskilt på grundval av tillämpningsföreskrifterna för spel, i syfte att beivra illegal vadhållning.
27. Den hänskjutande domstolen anser dock enhälligt att om det, i motsats till uppfattningen hos majoriteten av dess ledamöter, skulle anses att beviljandet av O.P.A.P.:s ensamrätt leder till en kontrollerad utökning av utbudet, ska det anses att detta beviljande inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att bekämpa brottslighet.
28. Den tredje tolkningsfrågan är avsedd att lösa problemet med den lucka i lagen som skulle uppstå om det konstaterades att de omtvistade grekiska bestämmelserna strider mot unionsrätten.
29. Symvoulio tis Epikrateias anser på goda grunder att det är oklart huruvida de aktuella grekiska bestämmelserna är förenliga med kraven i unionsrätten. Mot denna bakgrund beslutade därför nämnda domstol att vilandeförklara målen och att hänskjuta följande frågor, vilka är identiska i båda målen, till domstolen för ett förhandsavgörande:
”1) Är nationella bestämmelser som, i syfte att begränsa utbudet av hasardspel, beviljar ett enda företag, som bildats i form av ett aktiebolag och som är börsnoterat, ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel förenliga med artiklarna 43 och 49 i EG‑fördraget [nu artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF], när detta företag dessutom gör reklam för de hasardspel som det anordnar, utvidgar sin verksamhet till andra stater, spelarna deltar fritt och maximibeloppet för vadhållningsinsatsen och vinsten fastställs per spelkupong och inte per spelare?
2) Om den första frågan besvaras nekande: Är nationella bestämmelser som, genom att i sig försöka bekämpa brottslighet genom utövandet av kontroll över de företag som är verksamma i den aktuella branschen för att säkerställa att sådan verksamhet enbart bedrivs i kontrollerade former, beviljar ett enda företag ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel förenliga med artiklarna 43 och 49 i EG‑fördraget, även om beviljandet av denna ensamrätt samtidigt medför en obegränsad utökning av utbudet, eller krävs det under alla omständigheter, för att inskränkningen ska anses lämplig för att uppnå målet att bekämpa brottslighet, att utökningen av utbudet ändå kontrolleras, det vill säga att den enbart är så omfattande som krävs för att uppnå detta mål och inte är mer långtgående? Om nämnda utökning av utbudet hur som helst ska kontrolleras, kan den i så fall anses kontrollerad om en enhet med de särdrag som angetts i den första tolkningsfrågan beviljas en ensamrätt i denna bransch? Slutligen, om det ska anses att beviljandet av den aktuella ensamrätten leder till en kontrollerad utökning av utbudet av hasardspel, ska det förhållandet att ett enda företag beviljas ensamrätt anses gå utöver vad som är nödvändigt, i den meningen att samma mål kan uppnås på lämpligt sätt även genom att fler än ett företag beviljas en sådan rätt?
3) Om det, med hänsyn till de två föregående tolkningsfrågorna, ska anses att beviljandet, genom de aktuella nationella bestämmelserna, av en ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel inte är förenligt med artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget, önskas svar på följande frågor: a) Får de nationella myndigheterna enligt nämnda bestämmelser i fördraget, under en övergångsperiod som krävs för att anta bestämmelser som är förenliga med EG-fördraget, avstå från att pröva ansökningar om att påbörja sådan verksamhet som har ingetts av personer som är lagligen hemmahörande i andra medlemsstater? b) Om fråga a besvaras jakande, på grundval av vilka kriterier ska övergångsperiodens längd fastställas? c) Om det inte är tillåtet med en övergångsperiod, på grundval av vilka kriterier ska de nationella myndigheterna pröva de aktuella ansökningarna?”
IV – Förening av målen
30. Med hänsyn till det nära sambandet mellan mål C-186/11 och mål C‑209/11, förenades dessa mål genom beslut av domstolens ordförande av den 22 juni 2011 vad gäller det skriftliga förfarandet, det muntliga förfarandet samt domen.
V – Rättslig bedömning
A – Den första och den andra tolkningsfrågan: Huruvida det monopol som O.P.A.P. har beviljats är förenligt med artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF
31. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser som beviljar ett enda företag, såsom O.P.A.P., som bildats i form av ett aktiebolag, som är börsnoterat och som gör reklam för och utvidgar de hasardspel som det anordnar, ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel. I synnerhet vill den hänskjutande domstolen få veta i vilken utsträckning de inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten som detta monopol medför kan vara motiverade av målet att begränsa utbudet av hasardspel (som nämnts i den första tolkningsfrågan) eller av målet att bekämpa brottslighet som har samband med hasardspel (som nämnts i den andra tolkningsfrågan).
1. Parternas huvudargument
32. Skriftliga yttranden har i förevarande mål om förhandsavgörande ingetts av O.P.A.P., Stanleybet, William Hill, den grekiska, den belgiska och den polska regeringen samt av kommissionen. Utöver dessa parter var Sportingbet och den portugisiska regeringen företrädda vid förhandlingen den 13 juni 2012.
33. Stanleybet, William Hill, Sportingbet och kommissionen anser i huvudsak att ett sådant monopol som det O.P.A.P. har beviljats i Grekland, med de särdrag som har beskrivits av den hänskjutande domstolen, strider mot artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF.
34. O.P.A.P. samt den belgiska, den grekiska och den portugisiska regeringen anser däremot att sådana bestämmelser som de som är i fråga i målen vid den nationella domstolen kan anses vara förenliga med nämnda artiklar. Enligt deras uppfattning är de inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten som beviljandet av O.P.A.P.:s ensamrätt inom spelbranschen kan medföra motiverade mot bakgrund av domstolens praxis avseende hasardspel.
2. Bedömning
35. Inledningsvis ska det erinras om att det, i enlighet med den tydliga funktionsfördelningen mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen i förfaranden om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, är den nationella domstolen som ensam ska bedöma omständigheterna i målet och slutligen tillämpa bestämmelserna i unionsrätten, såsom dessa har tolkats av domstolen, på det enskilda fallet.(2) I den mån den hänskjutande domstolen tycks hysa tvivel om vilka mål som faktiskt eftersträvas genom de aktuella nationella bestämmelserna eller i vilken grad staten kontrollerar O.P.A.P.:s verksamhet och utvidgningen av denna, kan följaktligen domstolen inte ersätta den hänskjutande domstolens bedömning med sin egen, trots att det förekommer olika åsikter i dessa frågor bland den hänskjutande domstolens ledamöter.(3)
36. Det finns numera en omfattande praxis från domstolen rörande hasardspel, vari anges de kriterier mot bakgrund av vilka tolkningsfrågorna i förevarande mål ska prövas.
37. I det avseendet är det, först och främst, ostridigt i förevarande mål att beviljandet, enligt de aktuella nationella bestämmelserna, av ensamrätten att genomföra, administrera och bedriva hasardspel till O.P.A.P. medför inskränkningar både av friheten att tillhandahålla tjänster och av etableringsfriheten, vilka garanteras i artikel 49 FEUF respektive artikel 56 FEUF, genom att sådana tjänsteleverantörer som Stanleybet, William Hill och Sportingbet, vilka är hemmahörande i en annan medlemsstat, därigenom förbjuds att erbjuda hasardspel i Grekland och att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag för det syftet.
38. Det ska därför undersökas huruvida sådana inskränkningar, i enlighet med domstolens praxis, kan anses vara motiverade på grundval av de undantag som uttryckligen anges i FEUF eller av tvingande skäl av allmänintresse.(4)
39. Vad beträffar tänkbara motiveringar, har domstolen påpekat att de mål som eftersträvas genom nationella lagstiftningar som antagits på området för spel och vadhållning, sedda som en helhet, oftast är knutna till skyddet för de personer som köper de berörda tjänsterna och konsumenter i allmänhet samt till skyddet för ordningen i samhället. Domstolen har även understrukit att sådana mål ingår bland de tvingande skäl av allmänintresse som kan rättfärdiga inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster.(5)
40. Domstolen har dessutom konsekvent slagit fast att de moraliska, religiösa eller kulturella särdrag samt de moraliskt och ekonomiskt skadliga följder för den enskilde och samhället som omgärdar spel och vadhållning kan vara omständigheter som motiverar att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att, med hänsyn till de värderingar som råder i just det landet, fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället.(6)
41. Medlemsstaterna är följaktligen i princip fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån.(7)
42. I det avseendet har domstolen i sin praxis slagit fast att en medlemsstat får göra bedömningen att det bara är genom inrättandet av ett monopol som den på ett effektivt sätt kan fullfölja målet att skydda mot de risker som är förenade med hasardspelssektorn, vilket medlemsstaten således kan ha fastställt.(8)
43. Vad beträffar de mål som, enligt den hänskjutande domstolen, kan motivera de aktuella inskränkningarna – närmare bestämt att O.P.A.P. har beviljats monopol att tillhandahålla speltjänster – i förevarande mål, nämligen, för det första, att minska spelmöjligheterna och, för det andra, att bekämpa brottslighet genom att underkasta de aktörer som är verksamma inom branschen kontroll och styra in hasardspelsverksamheten i kontrollerade banor, är det riktigt att dessa mål är mål som enligt rättspraxis kan motivera inskränkningar i de grundläggande friheterna inom hasardspelssektorn.(9)
44. Med tanke på att beslutet om hänskjutande är ambivalent i det avseendet, ska det påpekas att det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra frågan vilket av dessa mål som faktiskt eftersträvas genom de aktuella grekiska bestämmelserna.(10)
45. Trots det ovannämnda utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har getts på spelområdet, ska de inskränkningar som föreskrivs likväl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens praxis, vilket likaså är en fråga som slutgiltigt ska avgöras av den nationella domstolen.(11)
46. Den nationella domstolen ska således undersöka huruvida den aktuella inskränkningen är ägnad att säkerställa förverkligandet av en eller flera av de målsättningar som eftersträvas genom den aktuella lagstiftningen på den skyddsnivå som den vill uppnå, och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.(12)
47. Det ska i detta avseende särskilt erinras om att en nationell lagstiftning endast kan anses ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen tillgodoser behovet av att uppnå målet på ett sammanhängande och systematiskt sätt.(13)
48. Vad först beträffar målet att minska spelmöjligheterna, ska således den hänskjutande domstolen försäkra sig om, bland annat med hänsyn till hur det aktuella inskränkande regelverket konkret tillämpas, att regelverket verkligen tillgodoser behovet av att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt.(14)
49. Den hänskjutande domstolen har dock uppgett att en majoritet av dess ledamöter intar ståndpunkten att det monopol som har inrättats i Grekland till förmån för O.P.A.P. och det sätt på vilket detta fungerar i praktiken inte kan anses tillgodose detta behov.
50. Som framgår särskilt av den andra tolkningsfrågan och av de yttranden som avgetts vid domstolen tycks O.P.A.P. snarare bedriva en expansiv affärspolicy, och den ensamrätt som det har beviljats leder till en ökning av utbudet av hasardspel.
51. Enligt min mening är det uppenbart att dessa omständigheter, vilka det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera, står i strid med det påstådda målet att minska spelmöjligheterna i Grekland.
52. Vad beträffar de olika omständigheter som den hänskjutande domstolen har nämnt som kännetecknande för O.P.A.P.:s regelverk och det sätt på vilket det fungerar i praktiken – det vill säga det faktum att bolaget har bildats i form av ett aktiebolag och är börsnoterat, att det åtnjuter vissa rättigheter och privilegier vad gäller att göra reklam för sina hasardspel, att det utvidgar sin verksamhet till andra stater och att maximibeloppet för vadhållningsinsatsen och vinsten fastställs per spelkupong och inte per spelare – ska det i detta sammanhang göras följande påpekanden. Även om ingen av dessa omständigheter, betraktad för sig, enligt mitt förmenande är av sådan art att det automatiskt kan anses uteslutet att de aktuella nationella bestämmelserna, genom inrättandet av ett monopol, strävar efter att minska spelmöjligheterna och begränsa verksamheten på detta område, så ska dessa omständigheter undersökas och bedömas gemensamt för att avgöra huruvida den inskränkande lagstiftningen verkligen är förenlig med ovannämnda mål.
53. Enligt min mening kan den hänskjutande domstolen, med beaktande av dessa omständigheter, med fog slå fast att de aktuella grekiska bestämmelserna faktiskt inte tillgodoser behovet av att uppnå en minskning av spelmöjligheterna eller att begränsa verksamheten i denna bransch på ett sammanhängande och systematiskt sätt.
54. Vad därefter beträffar målet att förhindra att hasardspelsverksamhet används i brottsliga eller bedrägliga syften genom att styra in den i kontrollerade banor, har domstolen i flera domar faktiskt slagit fast att en kontrollerad expansionspolitik på området för hasardspelsverksamhet, sett ur den synvinkeln, kan vara förenlig med målet att styra in denna verksamhet i kontrollerade banor, genom att spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet lockas över till tillåten och reglerad verksamhet.(15)
55. För att uppnå målet att styra in verksamhet i kontrollerade banor krävs det att de aktörer som har tillstånd, eller i förekommande fall innehavaren av det statliga monopolet, utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till icke reglerad verksamhet, vilket i sig kan förutsätta att de tillhandahåller ett omfattande spelsortiment, att de gör reklam i viss omfattning och att de använder ny distributionsteknik.(16)
56. I det avseendet följer det av fast rättspraxis att det även ankommer på den nationella domstolen att, mot bakgrund av omständigheterna i det mål som är anhängigt vid den, bedöma huruvida en dynamisk eller expansiv policy av monopolinnehavaren – särskilt med beaktande av omfattningen av den reklam som görs och de nya spel som införs – kan anses falla inom ramarna för en kontrollerad expansionspolitik inom hasardspelssektorn, vars syfte faktiskt är att styra spellusten mot kontrollerade spelformer.(17)
57. Med hänsyn till den tveksamhet som den hänskjutande domstolen har gett uttryck för i detta sammanhang, ska det först påpekas att en expansiv politik på hasardspelsområdet endast kan anses vara sammanhängande i den mån det faktiskt finns problem med brottslig och bedräglig verksamhet av betydande omfattning kopplad till spel i Grekland, som skulle kunna avhjälpas genom att utöka antalet tillåtna och reglerade verksamheter.(18)
58. Vidare har domstolen konsekvent slagit fast att införandet av en så ingripande åtgärd som ett monopol, såsom det monopol som O.P.A.P. har beviljats, måste åtföljas av ett regelverk som garanterar att innehavaren av nämnda monopol, på ett sammanhängande och systematiskt sätt, faktiskt kan fullfölja det sålunda fastställda målet, genom ett utbud som är kvantitativt begränsat och kvalitativt utformat i förhållande till nämnda mål och som är föremål för sträng kontroll från myndigheternas sida.(19)
59. Det framgår klart av de stränga krav som hänger samman med det aktuella monopolets proportionalitet att en expansiv policy som bedrivs av monopolinnehavaren, vilken bland annat kännetecknas av en utökning av utbudet av hasardspel och att det görs reklam för dessa spel, för det första måste förbli väl avvägd och strikt begränsad till vad som krävs för att styra konsumenterna mot kontrollerade spelnätverk. För det andra måste utbudet av spel vara föremål för sträng kontroll.
60. Enligt min mening framgår det klart av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat och av parternas yttranden att, oavsett den hänskjutande domstolens slutliga bedömning i det avseendet, O.P.A.P.:s verksamhet varken är föremål för sträng kontroll från myndigheternas sida eller på ett effektivt sätt begränsas av det regelverk som är tillämpligt på bolaget.
61. I den mån beviljandet av O.P.A.P.:s ensamrätt i spelbranschen medför en ökning av utbudet av hasardspel som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att bekämpa brottslighet genom att styra utbudet, eller till och med leder till en obegränsad utökning av utbudet, kan den hänskjutande domstolen, såsom den gjorde genom den majoritetsuppfattning som angavs i beslutet om hänskjutande, med fog slå fast att det aktuella monopolet inte kan anses syfta till en kontrollerad expansion i den mening som avses i domstolens ovan beskrivna praxis.
62. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den första och den andra tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF ska tolkas så, att nationella bestämmelser som beviljar ett enda företag, som bildats i form av ett aktiebolag och som är börsnoterat, ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel kan vara motiverade i den mån dessa bestämmelser faktiskt eftersträvar målet att begränsa utbudet av hasardspel eller målet att bekämpa brottslighet som har samband med hasardspel genom att styra spelarna mot kontrollerade spelformer och de verkligen tillgodoser behovet av att uppnå dessa mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra vilket av dessa mål som faktiskt eftersträvas genom de aktuella nationella bestämmelserna och huruvida dessa bestämmelser verkligen tillgodoser behovet av att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt. I den mån den nationella domstolen slår fast att det relevanta målet med de aktuella nationella bestämmelserna är att begränsa utbudet av hasardspel i Grekland, kan nämnda domstol inte dra slutsatsen att dessa bestämmelser verkligen tillgodoser ett behov av att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt, om den finner att monopolinnehavaren faktiskt bedriver en expansiv policy och att den ensamrätt som denne har beviljats leder till en ökning av utbudet av hasardspel i stället för en minskning. I den mån den nationella domstolen däremot fastställer att bekämpning av brottslighet som har samband med hasardspel, genom att styra spelarna mot tillåtna och reglerade spelformer, är det enda mål som eftersträvas genom de aktuella nationella bestämmelserna, kan en expansiv policy av monopolinnehavaren, vilken bland annat kännetecknas av en utökning av utbudet av hasardspel och av att det görs reklam för dessa spel, endast anses vara sammanhängande i den mån det faktiskt finns problem med brottslig och bedräglig verksamhet av betydande omfattning kopplad till spel i Grekland, som skulle kunna avhjälpas genom att utöka antalet tillåtna och reglerade verksamheter. En utökning av utbudet av hasardspel och reklamen för dessa spel måste dessutom, för det första, förbli väl avvägd och strikt begränsad till vad som krävs för att styra konsumenterna mot kontrollerade spelnätverk. Monopolinnehavarens utbud av hasardspel måste, för det andra, vara föremål för sträng kontroll från myndigheternas sida.
B – Den tredje tolkningsfrågan: De slutsatser som de nationella myndigheterna ska dra av ett konstaterande med innebörden att de aktuella nationella bestämmelserna är oförenliga med artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF
63. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i vilka slutsatser som ska dras av konstaterandet att de aktuella grekiska bestämmelserna är oförenliga med fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. I det avseendet vill nämnda domstol i synnerhet få klarhet i huruvida de nationella myndigheterna, under en övergångsperiod, får avstå från att ta ställning till ansökningar om beviljande av licenser inom hasardspelsbranschen.
1. Parternas huvudargument
64. Trots skillnaderna vad gäller detaljerna, är O.P.A.P., den grekiska, den polska och den belgiska regeringen i sina svar på den tredje tolkningsfrågan i huvudsak eniga om att för det fall de aktuella grekiska bestämmelserna är oförenliga med unionsrätten, bör en övergångsperiod tillåtas i syfte att anta nya bestämmelser som uppfyller kraven vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. Dessa parter anser att det, om lämpliga nya bestämmelser inte antas, inte finns någon rättslig grund eller någon tillräcklig rättslig grund i unionsrätten eller i nationell rätt för att fatta beslut om de aktuella ansökningarna.
65. Stanleybet, William Hill, Sportingbet och kommissionen har däremot hävdat att det, mot bakgrund av den direkta effekten och det företräde som bestämmelserna om de grundläggande friheterna har och i synnerhet domstolens dom i målet Winner Wetten,(20) inte finns något utrymme för att tillåta en sådan övergångsperiod som omnämns i den tredje tolkningsfrågan, under vilken de aktuella nationella bestämmelserna skulle fortsätta att vara tillämpliga. Dessa parter har i huvudsak hävdat att ansökningarna om tillstånd att bedriva verksamhet på spelområdet bör handläggas av de nationella myndigheterna från fall till fall och/eller mot bakgrund av de krav som följer direkt av unionsrätten eller, analogt, av det återstående nationella regelverket.
2. Bedömning
66. Det ska erinras om att domstolens stora avdelning i sitt avgörande i målet Winner Wetten,(21) på grundval av en analys av sin praxis rörande unionsrättens företräde och direkta tillämplighet(22) (i synnerhet domarna i målen Simmenthal(23) och Factortame m.fl.(24)), redan har slagit fast att nationella bestämmelser avseende ett statligt sportvadhållningsmonopol som, enligt den nationella domstolens konstateranden, innehåller inskränkningar som är oförenliga med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom de inte bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, inte kan vara fortsatt tillämpliga under en övergångsperiod.(25)
67. I det avseendet uppgav domstolen att dess praxis om att låta verkningarna av en unionsrättslig rättsakt bestå, vilken har ogiltigförklarats eller förklarats inte vara giltig, i syfte att se till att ett rättsligt vakuum inte uppstår, får tillämpas analogt och undantagsvis leder till att det företräde som en direkt tillämplig regel i unionsrätten har i förhållande till nationell rätt som strider mot denna skjuts upp. Domstolen uteslöt dock att så kunde ske i det aktuella fallet, på grund av att det inte förelåg några tvingande rättssäkerhetshänsyn som motiverade en sådan lösning, i enlighet med nämnda rättspraxis.(26)
68. I det sammanhanget ansåg den hänskjutande domstolen i det målet att den inskränkande lagstiftning som var i fråga i det fallet faktiskt inte bidrog till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och att det därför följde av domstolens tidigare praxis att en sådan lagstiftning strider mot artiklarna 43 EG och 49 EG (nu artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF).
69. Eftersom omständigheterna i förevarande mål inte tycks skilja sig väsentligt från omständigheterna i målet Winner Wetten, finns det inte något utrymme för att dra slutsatsen att den aktuella nationella lagstiftningen förblir tillämplig under en övergångsperiod, i den mån den hänskjutande domstolen anser att den aktuella inskränkande lagstiftningen strider mot artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF, enligt de kriterier som följer av domstolens praxis avseende den inskränkande rättsaktens systematiska och sammanhängande art.
70. Denna slutsats påverkas inte av domstolens mer nyligen avkunnade dom i målet Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne.(27) I det målet, vilket avsåg en förordning som antogs i strid med skyldigheten att göra en miljöbedömning i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan,(28) slog domstolen fast att det undantagsvis kan tillåtas att den nationella domstolen, eftersom det föreligger tvingande miljöskyddshänsyn, tillämpar den nationella bestämmelse som ger den instansen behörighet att förordna att vissa rättsverkningar av en nationell rättsakt som ogiltigförklarats ska bestå, under förutsättning att ett antal villkor är uppfyllda.(29)
71. Det framgår dock klart av domstolens resonemang i nämnda dom att tillåtelsen att låta rättsverkningarna av den rättsakt som strider mot unionsrätten bestå är avsedd att utgöra ett rent undantagsfall och förutsätter att vissa mycket specifika villkor som angavs i den domen är uppfyllda, vilka uppenbarligen inte är tillämpliga på omständigheterna i förevarande mål.(30)
72. Framför allt är domstolens avgörande i målet Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne baserat på att det föreligger tvingande miljöskyddshänsyn.(31) I förevarande mål tycks det inte föreligga några tvingande hänsyn som liknar de hänsyn som kunde motivera uppskovet.
73. Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje tolkningsfrågan besvaras enligt följande. I den mån den nationella domstolen slår fast att de aktuella nationella bestämmelserna, vilka beviljar ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel, är oförenliga med artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF, på grund av att de inte bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten eller till att styra spelarna mot kontrollerade spelformer på ett systematiskt och sammanhängande sätt, kan dessa bestämmelser inte vara fortsatt tillämpliga under en övergångsperiod.
VI – Förslag till avgörande
74. Mot bakgrund av ovan angivna skäl föreslår jag att de tolkningsfrågor som har ställts av Symvoulio tis Epikrateias (Grekland) ska besvaras på följande sätt:
– Artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF ska tolkas så, att nationella bestämmelser som beviljar ett enda företag, som bildats i form av ett aktiebolag och som är börsnoterat, ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel kan vara motiverade i den mån dessa bestämmelser faktiskt eftersträvar målet att begränsa utbudet av hasardspel eller målet att bekämpa brottslighet som har samband med hasardspel genom att styra spelarna mot kontrollerade spelformer och de verkligen tillgodoser behovet av att uppnå dessa mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra vilket av dessa mål som faktiskt eftersträvas genom de aktuella nationella bestämmelserna och huruvida dessa bestämmelser verkligen tillgodoser behovet av att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt. I den mån den nationella domstolen slår fast att det relevanta målet med de aktuella nationella bestämmelserna är att begränsa utbudet av hasardspel i Grekland, kan nämnda domstol inte dra slutsatsen att dessa bestämmelser verkligen tillgodoser ett behov av att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt, om den finner att monopolinnehavaren faktiskt bedriver en expansiv policy och att den ensamrätt som denne har beviljats leder till en ökning av utbudet av hasardspel i stället för en minskning. I den mån den nationella domstolen däremot fastställer att bekämpning av brottslighet som har samband med hasardspel, genom att styra spelarna mot tillåtna och reglerade spelformer, är det enda mål som eftersträvas genom de aktuella nationella bestämmelserna, kan en expansiv policy av monopolinnehavaren, vilken bland annat kännetecknas av en utökning av utbudet av hasardspel och att det görs reklam för dessa spel, endast anses vara sammanhängande i den mån det faktiskt finns problem med brottslig och bedräglig verksamhet av betydande omfattning kopplad till spel i Grekland, som skulle kunna avhjälpas genom att utöka antalet tillåtna och reglerade verksamheter. En utökning av utbudet av hasardspel och reklamen för dessa spel måste dessutom, för det första, förbli väl avvägd och strikt begränsad till vad som krävs för att styra konsumenterna mot kontrollerade spelnätverk. Monopolinnehavarens utbud av hasardspel måste, för det andra, vara föremål för sträng kontroll från myndigheternas sida.
– I den mån den nationella domstolen slår fast att de aktuella nationella bestämmelserna, vilka beviljar ensamrätt att genomföra, administrera, anordna och bedriva hasardspel, är oförenliga med artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF, på grund av att de inte bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten eller till att styra spelarna mot kontrollerade spelformer på ett systematiskt och sammanhängande sätt, kan dessa bestämmelser inte vara fortsatt tillämpliga under en övergångsperiod.