CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
présentées le 23 novembre 2017 (1)
Affaire C‑572/16
INEOS Köln GmbH
contre
Bundesrepublik Deutschland
[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2003/87/CE – Environnement – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne – Article 10 bis – Décision 2011/278/UE – Règles transitoires concernant l’allocation de quotas à titre gratuit – Réglementation d’un État membre soumettant la demande d’allocation à un délai de forclusion – Impossibilité de compléter ou de corriger la demande après l’expiration de ce délai – Absence d’harmonisation exhaustive – Autonomie procédurale – Principes d’équivalence et d’effectivité »
I. Introduction
1. Par décision du 3 novembre 2016, parvenue à la Cour le 14 novembre 2016, le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne) a adressé à la Cour une demande tendant à obtenir une décision préjudicielle sur l’interprétation de l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE (2) et de la décision 2011/278/UE (3).
2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant INEOS Köln GmbH (ci-après « INEOS ») à la Bundesrepublik Deutschland (République fédérale d’Allemagne), représentée par l’Umweltbundesamt (Office fédéral de l’environnement, Allemagne), au sujet du refus opposé à cette société de procéder à la correction de sa demande d’allocation à titre gratuit de quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la troisième période d’échange (2013-2020), motif pris de l’expiration du délai de forclusion établi par la réglementation nationale pour le dépôt de telles demandes.
3. La juridiction de renvoi interroge la Cour sur la compatibilité d’un tel délai de forclusion avec l’article 10 bis de la directive 2003/87 et la décision 2011/278.
4. Je proposerai à la Cour de répondre à cette question en ce sens que ces dispositions, lues conjointement avec les principes d’équivalence et d’effectivité, doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à la réglementation d’un État membre qui prévoit un tel délai de forclusion et exclut ainsi qu’un exploitant puisse corriger ou compléter sa demande d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit après l’expiration de ce délai, à condition que cette modalité procédurale ne soit pas moins favorable que celles qui concernent des recours similaires de nature interne.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La directive 2003/87
5. L’article 1er de la directive 2003/87, intitulé « Objet », énonce :
« La présente directive établit un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans [l’Union] afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes.
[...] »
6. L’article 10 bis de la directive 2003/87, intitulé « Règles communautaires transitoires concernant la délivrance de quotas à titre gratuit », dispose :
« 1. Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission arrête des mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire relatives à l’allocation harmonisée des quotas [...]
[...]
5. La quantité annuelle maximale de quotas servant de base au calcul des quotas pour les installations qui ne sont pas couvertes par le paragraphe 3 et qui ne sont pas de nouveaux entrants n’est pas supérieure à la somme :
a) de la quantité annuelle totale pour l’ensemble de [l’Union], telle que déterminée en vertu de l’article 9, multipliée par la part des émissions des installations qui ne sont pas couvertes par le paragraphe 3 dans les émissions totales moyennes vérifiées au cours de la période 2005-2007 en provenance d’installations incluses dans le système communautaire au cours de la période 2008-2012 ; et
b) des émissions annuelles totales moyennes vérifiées au cours de la période 2005-2007 qui ne sont incluses dans le système communautaire qu’à partir de 2013 et qui ne sont pas couvertes par le paragraphe 3, adaptées à l’aide du facteur linéaire visé à l’article 9.
Un facteur de correction uniforme transsectoriel est appliqué, le cas échéant.
[...] »
7. L’article 11 de cette directive, intitulé « Mesures nationales d’exécution », prévoit :
« 1. Chaque État membre publie et présente à la Commission, au plus tard le 30 septembre 2011, la liste des installations couvertes par la présente directive qui se trouvent sur son territoire, ainsi que les quotas gratuits alloués à chaque installation située sur son territoire, calculés conformément aux règles visées à l’article 10 bis, paragraphe 1, et à l’article 10 quater.
[...] »
2. La décision 2011/278
8. Aux termes de son article 1er, la décision 2011/278 définit des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à la directive 2003/87 à partir de l’année 2013.
9. L’article 7 de cette décision, intitulé « Collecte des données de référence », prévoit :
« 1. Pour chaque installation en place remplissant les conditions d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive [2003/87] [...], les États membres collectent auprès de l’exploitant, pour toutes les années de la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008 ou, le cas échéant, du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010, durant lesquelles l’installation a été en activité, l’ensemble des informations et des données utiles concernant chacun des paramètres énumérés à l’annexe IV.
[...]
7. Les États membres exigent des exploitants qu’ils communiquent des données exhaustives et cohérentes et qu’ils veillent à l’absence de double comptage et de chevauchement entre les sous-installations. Ils veillent, en particulier, à ce que les exploitants fassent preuve de la diligence requise et à ce que les données qu’ils communiquent présentent le niveau d’exactitude le plus élevé possible, afin de disposer d’assurances raisonnables quant à l’intégrité des données.
À cette fin, les États membres veillent à ce que chaque exploitant communique également un rapport méthodologique comprenant notamment une description de l’installation, la méthode de compilation appliquée, l’indication des différentes sources de données, les diverses étapes des calculs et, le cas échéant, les hypothèses retenues, ainsi que la méthode employée pour attribuer les émissions aux différentes sous-installations conformément au paragraphe 6. Ils peuvent exiger de l’exploitant qu’il apporte la preuve de l’exactitude et de l’exhaustivité des données communiquées.
8. Lorsque des données font défaut, les États membres exigent de l’exploitant qu’il justifie dûment toute lacune.
Les États membres exigent de l’exploitant que, avant la vérification par le vérificateur ou au plus tard au moment de cette vérification, il remplace toutes les données manquantes par des estimations prudentes fondées notamment sur les meilleures pratiques de l’industrie et sur les connaissances scientifiques et techniques récentes.
[...] »
10. L’article 8 de ladite décision, intitulé « Vérification », prévoit :
« 1. Lors de la collecte des données conformément à l’article 7, les États membres n’acceptent que les données reconnues satisfaisantes par un vérificateur. Le processus de vérification porte sur le rapport méthodologique et sur les paramètres communiqués mentionnés à l’article 7 et à l’annexe IV. Il a pour objet de vérifier la fiabilité, la crédibilité et l’exactitude des données fournies par l’exploitant et d’aboutir à un avis concluant, avec une assurance raisonnable, à la présence ou à l’absence d’inexactitudes significatives dans les données communiquées.
[...]
4. Les États membres n’allouent aucun quota d’émission à titre gratuit à une installation lorsque les données la concernant n’ont pas été reconnues satisfaisantes.
[...] »
11. L’article 10 de la décision 2011/278, intitulé « Allocation au niveau des installations », dispose :
« 1. Sur la base des données recueillies conformément à l’article 7, les États membres calculent pour chaque année, conformément aux paragraphes 2 à 8, le nombre de quotas d’émission alloués à titre gratuit à partir de 2013 à chacune des installations en place situées sur leur territoire.
2. Pour calculer ce nombre, les États membres commencent par déterminer, séparément pour chaque sous-installation, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit [...]
[...]
4. Aux fins de l’application de l’article 10 bis, paragraphe 11, de la directive [2003/87], les facteurs indiqués à l’annexe VI sont appliqués au nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit déterminé pour chaque sous-installation pour l’année concernée conformément au paragraphe 2 du présent article, lorsque les procédés mis en œuvre dans ces sous-installations sont utilisés pour des secteurs ou sous-secteurs considérés comme non exposés à un risque important de fuite de carbone conformément à la décision 2010/2/UE.
[...]
9. La quantité annuelle totale finale de quotas d’émission alloués à titre gratuit à chaque installation en place, à l’exception des installations relevant de l’article 10 bis, paragraphe 3, de la directive [2003/87], correspond à la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à chaque installation, déterminée conformément au paragraphe 7, multipliée par le facteur de correction transsectoriel défini conformément à l’article 15, paragraphe 3.
[...] »
12. Aux termes de l’article 15 de cette décision, intitulé « Mesures d’exécution nationales » :
« 1. En vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive [2003/87], les États membres sont tenus de présenter à la Commission, pour le 30 septembre 2011 au plus tard, au moyen d’un modèle électronique fourni par celle-ci, la liste des installations couvertes par la directive [2003/87] qui sont situées sur leur territoire, y compris les installations identifiées conformément à l’article 5.
[...]
3. Dès réception de la liste visée au paragraphe 1 du présent article, la Commission examine l’inclusion de chaque installation sur la liste, ainsi que les quantités annuelles totales provisoires correspondantes de quotas d’émission alloués à titre gratuit.
Après la notification, par tous les États membres, des quantités annuelles totales provisoires de quotas d’émission alloués à titre gratuit durant la période 2013-2020, la Commission détermine le facteur de correction uniforme transsectoriel visé à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive [2003/87]. [...]
4. Si la Commission ne rejette pas l’inscription d’une installation sur cette liste, y compris les quantités annuelles totales provisoires correspondantes de quotas d’émission alloués à titre gratuit à cette installation, l’État membre concerné procède à la détermination de la quantité annuelle finale de quotas d’émission alloués à titre gratuit pour chaque année durant la période 2013-2020, conformément à l’article 10, paragraphe 9, de la présente décision.
[...] »
B. Le droit allemand
13. L’article 9, paragraphes 1 à 4, du Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetz – TEHG) (loi relative à l’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre), du 21 juillet 2011 (BGBl. I S. 1475, ci-après le « TEHG »), est libellé comme suit :
« (1) Les exploitants d’installations reçoivent une allocation à titre gratuit de droits d’émission conformément aux principes énoncés à l’article 10 bis [...] de la directive 2003/87 [...] dans sa version en vigueur et à ceux énoncés dans la décision 2011/278 [...]
(2) L’allocation est conditionnée par la présentation d’une demande à l’autorité compétente. La demande d’allocation à titre gratuit de droits d’émission doit être présentée dans un délai que l’autorité compétente publie au Bundesanzeiger au moins trois mois avant son expiration. La publication du délai intervient au plus tôt après l’entrée en vigueur du règlement relatif aux règles d’allocation visé à l’article 10. En cas de demande tardive, il n’existe pas de droit à l’allocation à titre gratuit. Les documents nécessaires à l’examen du droit sont joints à la demande. Sauf si le règlement visé à l’article 10 en dispose autrement, les renseignements effectivement donnés dans la demande d’allocation doivent avoir été vérifiés par un organisme de contrôle visé à l’article 21.
(3) L’autorité compétente calcule les quantités provisoires à allouer, publie au Bundesanzeiger une liste de toutes les installations entrant dans le champ d’application de la présente loi et des quantités provisoires à allouer et communique la liste à la Commission européenne. Lors du calcul des quantités provisoires à allouer seuls les renseignements donnés par l’exploitant dont la fiabilité est suffisamment assurée sont pris en compte. [...]
(4) L’autorité compétente statue avant le début de la période d’échange sur l’allocation à titre gratuit de droits d’émission pour une installation à l’exploitant d’installation qui a présenté une demande dans le délai publié conformément au paragraphe 2, deuxième phrase. Pour le surplus, les dispositions de la loi sur les procédures administratives s’appliquent à la procédure d’allocation. »
14. Par une publication au bulletin électronique allemand des annonces légales obligatoires (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20 octobre 2011), la Deutsche Emissionshandelsstelle (service allemand de vente de droits d’émission, ci‑après la « DEHSt ») a fixé l’échéance du délai prévu à l’article 9, paragraphe 2, du TEHG au 23 janvier 2012.
15. L’article 5 de la Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (règlement allemand relatif à l’allocation des quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la période d’échange allant de l’année 2013 à l’année 2020), du 26 septembre 2011 (BGBl. I 2011, p. 1921), intitulé « Collecte des données de référence », prévoit, aux termes de son paragraphe 1, que l’exploitant de l’installation est tenu de fournir avec la demande d’allocation à titre gratuit pour des installations existantes, notamment, les renseignements généraux relatifs à l’installation, les renseignements supplémentaires relatifs à l’installation, les renseignements généraux portant sur chaque élément d’allocation et les renseignements supplémentaires relatifs aux éléments d’allocation dans des cas spéciaux.
III. Le litige au principal et la question préjudicielle
16. INEOS exploite une installation de craquage aux fins de la production de produits chimiques par vapocraquage de naphta à haute température. Cette installation est soumise depuis le 1er janvier 2008 à l’obligation d’échange de quotas d’émission.
17. Le 23 janvier 2012, INEOS a demandé, pour cette installation, auprès de la DEHSt, l’allocation à titre gratuit de quotas d’émission en vertu de l’article 9, paragraphe 1, du TEHG, pour la période d’échange 2013-2020 sur la base de la période de référence 2005-2008. Le délai pour présenter cette demande avait été fixé à la même date, conformément au paragraphe 2 dudit article. Ladite demande a été vérifiée par un organisme de contrôle. Elle indiquait notamment qu’elle partait d’une quantité annuelle provisoire de 547 635 quotas d’émission à allouer.
18. Par décision du 17 février 2014, la DEHSt a alloué à INEOS 3 867 032 quotas au titre de cette période d’échange en ce qui concerne les émissions de l’installation en cause, indiquant que l’allocation était fondée sur les données communiquées par INEOS dans sa demande d’allocation.
19. Le 11 mars 2014, INEOS a saisi la DEHSt d’un recours administratif contre cette décision, en soutenant, notamment, que cette dernière serait tenue de prendre en compte certaines données complémentaires au titre du calcul des émissions directes pour les années 2006 et 2007.
20. Le 3 septembre 2015, la DEHSt a rejeté ce recours, au motif, notamment, que les nouvelles données n’étaient pas susceptibles d’être prises en compte pour la décision d’allocation, INEOS ne les ayant produites qu’au mois d’avril 2015 dans le cadre du recours administratif, soit plus de trois ans après la date d’expiration du délai pour présenter la demande, à savoir le 23 janvier 2012. Elle a indiqué que non seulement l’article 9, paragraphe 2, du TEHG prévoyait un délai légal de forclusion, mais aussi que l’imbrication étroite de la procédure nationale dans la procédure européenne d’allocation s’opposait à toute modification des données figurant dans la demande.
21. Le 29 septembre 2015, INEOS a saisi le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin) d’un recours contre cette décision, en arguant, notamment, du fait qu’elle avait omis, par erreur, de transmettre certaines données concernant les émissions directes pour les années 2006 et 2007, supposant à tort que la DEHSt disposait déjà de ces données, alors que l’installation en cause n’a été soumise au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre qu’à partir du 1er janvier 2008. Selon INEOS, la DEHSt aurait dû l’inviter à compléter ou à corriger les données fournies au titre de la demande d’allocation.
22. Selon la juridiction de renvoi, étant donné que le droit de l’Union ne contient pas expressément de disposition quant aux effets juridiques qu’il convient d’attacher à des renseignements fournis par un exploitant postérieurement à l’expiration du délai prévu par le droit national pour présenter une demande d’allocation, il convient de clarifier la question de savoir si l’article 9, paragraphe 2, du TEHG, en vertu duquel il n’existe pas de droit à l’allocation à titre gratuit en cas de demande tardive, est compatible avec les dispositions de la directive 2003/87 et de la décision 2011/278.
23. Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les dispositions de l’article 10 bis de la directive [2003/87] ainsi que celles de la décision [2011/278] s’opposent-elles à la législation d’un État membre qui prévoit, pour la période d’échange 2013-2020, un délai de forclusion matérielle des demandes d’allocation à titre gratuit de quotas d’émission à des installations existantes qui n’ont pas été présentées dans les délais et qui exclut ainsi de corriger des erreurs ou de compléter des renseignements (incomplets) dans la demande d’allocation qui ne sont constatés qu’après l’expiration du délai fixé par le droit de l’État membre ? »
IV. La procédure devant la Cour
24. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 14 novembre 2016.
25. Ont présenté des observations écrites INEOS, le gouvernement allemand et la Commission.
26. Ont comparu à l’audience du 14 septembre 2017 pour y être entendus en leurs observations INEOS, l’Office fédéral de l’environnement, le gouvernement allemand et la Commission.
V. Analyse
27. Par sa question, la juridiction de renvoi demande à la Cour si l’article 10 bis de la directive 2003/87 et la décision 2011/278 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à la réglementation d’un État membre qui prévoit, pour la période d’échange 2013-2020, un délai de forclusion pour l’introduction des demandes d’allocation de quotas à titre gratuit et qui exclut ainsi qu’un exploitant puisse corriger ou compléter cette demande après l’expiration de ce délai.
28. Je souligne, à titre liminaire, que cette question est posée dans un contexte caractérisé, d’une part, par l’existence d’une erreur commise par l’exploitant lors de l’introduction de sa demande d’allocation à titre gratuit et, d’autre part, par le souhait de l’exploitant de corriger son erreur en vue d’obtenir un nombre plus élevé de quotas à titre gratuit (4).
29. Je limiterai la suite de mon exposé à ce cas de figure. Par conséquent, je ne me prononcerai pas sur l’hypothèse d’une erreur commise par l’autorité compétente ni sur celle d’une correction visant à réduire le nombre de quotas qui ont été alloués à titre gratuit. Nonobstant leur intérêt, ces autres cas de figure dépassent le cadre du litige au principal.
30. Dans la suite de mon exposé, je serai amené à examiner si le délai de forclusion en cause dans le litige au principal est contraire au principe d’effectivité des droits conférés au titre de l’article 10 bis de la directive 2003/87 (5). En vue d’examiner cette question, je crois opportun de décrire, au préalable, les grands traits du régime mis en place par la directive 2003/87.
A. Sur le régime mis en place par la directive 2003/87
31. Le régime mis en place par la directive 2003/87 peut être décrit au travers de ses objectifs, des trois principales obligations mises à la charge des exploitants et des trois modes d’acquisition des quotas d’émission.
1. Les objectifs poursuivis par la directive 2003/87
32. Je ne crois pas nécessaire de m’appesantir sur les objectifs poursuivis par la directive 2003/87, nonobstant leur importance fondamentale, dès lors que ces objectifs ressortent clairement de la législation et de la jurisprudence de l’Union.
33. Il ressort de ses considérants 3 à 5 que la directive 2003/87 a pour objectif d’instituer un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre permettant de contribuer à la réalisation des engagements de l’Union dans le contexte de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (6), qui tend à la réduction de ces émissions dans l’atmosphère à un niveau empêchant toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique (7).
34. Cet objectif de réduction des émissions anthropiques de gaz à effet de serre s’inscrit dans la lutte contre le changement climatique, laquelle est expressément identifiée à l’article 191, paragraphe 1, TFUE comme l’un des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement.
35. Ainsi qu’il ressort, notamment, des considérants 3 et 5 de la directive 2009/29 (8), la directive 2003/87 devrait contribuer à réduire, d’ici à l’année 2020, les émissions globales de gaz à effet de serre de l’Union d’au moins 20 % comparées à leurs niveaux de l’année 1990, dans des conditions « économiquement efficaces » (9).
36. L’efficacité économique est, en effet, un autre objectif poursuivi par la directive 2003/87, comme le confirme son article 1er. C’est là la raison d’être du régime de « cap and trade » mis en place par cette directive. En effet, la possibilité de vendre les quotas (« trade »), dont le nombre est plafonné pour l’ensemble des exploitants soumis à ce régime (« cap »), devrait favoriser les réductions d’émissions auprès des installations où elles peuvent être réalisées à moindre coût (10).
37. Ainsi, la logique économique du système d’échange de quotas consiste à faire en sorte que les réductions d’émissions de gaz à effet de serre nécessaires à l’obtention d’un résultat environnemental prédéterminé aient lieu au coût le plus faible. Notamment en permettant la vente des quotas alloués, ce système vise à inciter tout participant audit système à émettre une quantité de gaz à effet de serre inférieure aux quotas qui lui ont été initialement octroyés afin d’en céder le surplus à un autre participant ayant produit une quantité d’émissions supérieure aux quotas alloués (11).
2. Les trois principales obligations imposées aux exploitants par la directive 2003/87
38. Pour bien comprendre comment le régime mis en place par la directive 2003/87 fonctionne en pratique, il est utile de décrire les trois principales obligations qui sont imposées aux exploitants relevant du champ d’application de la directive 2003/87, tel que délimité par l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci.
39. En premier lieu, les exploitants d’installations fixes sont tenus, en vertu de l’article 4 de la directive 2003/87, de détenir une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre, laquelle doit être délivrée selon les modalités prévues aux articles 5 à 8 de cette directive (12).
40. En deuxième lieu, les exploitants ont l’obligation de surveiller et de déclarer leurs émissions conformément à l’article 14 de la directive 2003/87 (13). Je relève, à cet égard, que la demande d’autorisation doit inclure une description des mesures prévues pour surveiller et déclarer ses émissions (14), et que l’autorité compétente ne peut délivrer l’autorisation que si elle considère que l’exploitant est en mesure de surveiller et de déclarer ses émissions (15).
41. En vertu de l’article 15 de cette directive, les déclarations des exploitants doivent en outre faire l’objet d’une vérification par un vérificateur indépendant (16).
42. En troisième lieu, en vertu de l’article 12, paragraphes 2 bis et 3, de la directive 2003/87, les exploitants sont tenus, le 30 avril de chaque année au plus tard, de « restituer » un nombre de quotas correspondant au total des émissions de l’année civile écoulée, vérifiées conformément à l’article 15 de cette directive. Les quotas restitués sont ensuite annulés par les États membres.
43. Cette obligation représente la clé de voûte du système mis en place par la directive 2003/87 (17). La restitution des quotas d’émission par l’exploitant a été justement décrite comme concrétisant « le paiement d’une dette environnementale » (18), à savoir le paiement de la dette environnementale encourue par l’exploitant au cours de l’année civile écoulée. Pour être plus précis, l’exploitant est tenu de restituer un quota pour chaque tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise au cours de cette période (19).
44. Il me faut à présent expliquer comment, en pratique, un exploitant peut acquérir les quotas qui lui sont nécessaires pour satisfaire à son obligation annuelle de restitution.
3. Les trois modes d’acquisition des quotas d’émission en vue de satisfaire à l’obligation annuelle de restitution
45. Si l’obligation annuelle de restitution décrite ci-avant crée une demande pour les quotas d’émission dans le chef des exploitants soumis au régime mis en place par la directive 2003/87 (20), l’offre de quotas peut être décomposée en trois sources distinctes. Il existe en effet trois modes d’acquisition des quotas d’émission, les deux premiers étant ouverts à tous les exploitants, le troisième à certains seulement.
46. Le premier mode d’acquisition consiste à acquérir des quotas d’émission auprès de toute autre personne détenant de tels quotas (21). De telles transactions ne peuvent, par hypothèse, concerner que des quotas qui ont été précédemment délivrés par les États membres. En ce sens, ces transactions forment le « marché secondaire » des quotas d’émission.
47. Les deux autres modes d’acquisition sont, en revanche, liés aux deux méthodes par lesquelles les quotas sont alloués par les États membres en application de la directive 2003/87, à savoir l’allocation par mise aux enchères (qui peut être qualifiée de « marché primaire ») et l’allocation à titre gratuit. Ces deux méthodes d’allocation font l’objet d’une réglementation détaillée et d’une grande technicité au sein de cette directive et des actes adoptés en exécution de celle-ci, dont les grands traits peuvent être résumés comme suit.
48. En premier lieu, le nombre de quotas qui sont alloués chaque année fait l’objet d’un plafond calculé pour l’ensemble de l’Union (22). C’est là l’un des aspects essentiels du régime de « cap and trade » mis en place par la directive 2003/87. En pratique, l’incitation à réduire les émissions de gaz à effet de serre, pour tout exploitant soumis à ce régime, dépendra du niveau de ce plafond (23).
49. En application de l’article 9 de la directive 2003/87, le plafond pour les émissions des installations fixes a été établi à un peu plus de deux milliards de quotas pour l’année 2013 (24). Ce plafond diminue chaque année d’un facteur linéaire de 1,74 %, lequel a été calculé de manière à respecter l’engagement pris par l’Union de réduire ses émissions globales d’au moins 20 % d’ici à l’année 2020 comparées aux niveaux enregistrés en 2005 (25).
50. En deuxième lieu, le nombre de quotas ainsi plafonné, à émettre annuellement, doit être réparti entre les quotas mis aux enchères et les quotas alloués à titre gratuit. Aux termes de l’article 10, paragraphe 1, de la directive 2003/87, à compter de l’année 2013, les États membres mettent aux enchères l’intégralité des quotas qui ne sont pas délivrés à titre gratuit. Ainsi, le nombre de quotas à mettre aux enchères dépend du nombre de quotas délivrés à titre gratuit (26).
51. En troisième lieu, il me reste à décrire le régime « général » (27) d’allocation de quotas à titre gratuit prévu à l’article 10 bis de la directive 2003/87, lequel représente probablement l’aspect le plus complexe du régime mis en place par cette directive. La lecture de cet article est, en effet, susceptible de rebuter les juristes les plus aguerris.
52. La Cour a relevé que l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit visait non pas à accorder des subventions aux producteurs concernés, mais à atténuer l’impact économique de l’introduction immédiate et unilatérale par l’Union d’un marché des quotas d’émission, en évitant une perte de compétitivité de certains secteurs de production relevant de cette directive (28).
53. Par ailleurs, l’allocation de quotas à titre gratuit ne supprime pas entièrement l’incitation à réduire les émissions dans le chef de leurs bénéficiaires. La Cour a souligné, à cet égard, que l’incitation à réduire les émissions de chaque installation réside dans le gain pouvant être tiré de la diminution de ses besoins de quotas d’émission, lesquels ont une valeur économique réalisable par leur vente, indépendamment du fait qu’ils aient été alloués à titre gratuit ou non (29).
54. Il n’en reste pas moins que les allocations à titre gratuit diminuent l’intensité de l’incitation à adopter des pratiques visant à réduire les émissions, puisque les exploitants qui en bénéficient ne doivent pas acheter tout ou partie des quotas qu’ils sont tenus de restituer annuellement. Par conséquent, et comme l’a précisé l’avocat général Kokott, la diminution de la quantité de quotas alloués à titre gratuit renforce l’incitation à réduire les émissions et, partant, contribue à la protection de l’environnement et à la lutte contre le changement climatique conformément à l’article 191 TFUE (30).
55. L’article 10 bis, paragraphe 11, de la directive 2003/87 prévoit la suppression des allocations de quotas à titre gratuit en 2027, tous les quotas destinés aux installations fixes devant alors être mis aux enchères. Il me faut cependant souligner que la Commission semble avoir abandonné cette louable ambition introduite par la directive 2009/29, puisque la proposition de directive modificative pour la quatrième période (2021-2030) fixe la part des quotas à mettre aux enchères à 57 % de l’enveloppe globale (31).
56. Par ailleurs, indépendamment de l’éventuelle suppression, à terme, des allocations à titre gratuit, l’article 10 bis, paragraphe 3, de la directive 2003/87 exclut, en toute hypothèse, certaines installations fixes du bénéfice de ces allocations, notamment les producteurs d’électricité. Partant, ces installations doivent acheter, sur les marchés primaire ou secondaire, tous les quotas nécessaires pour satisfaire à leur obligation annuelle de restitution (32).
57. En ce qui concerne les installations bénéficiant d’allocations à titre gratuit en vertu de l’article 10 bis de la directive 2003/87, la procédure permettant de déterminer le montant de ces allocations peut être décomposée en trois étapes aboutissant respectivement à l’allocation de base, à l’allocation provisoire et à l’allocation définitive (33).
58. L’allocation de base, premièrement, est fonction non pas des émissions réelles du bénéficiaire (à l’image de l’obligation de restitution (34)), mais bien de « référentiels » théoriques calculés par la Commission à partir des émissions des 10 % d’installations les plus efficaces, conformément à l’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87 (35). Ainsi, pour chaque installation ou sous-installation, l’allocation de base résulte de la multiplication du référentiel applicable et du niveau d’activité historique, ce dernier étant déterminé sur la base des données de référence communiquées par les exploitants conformément aux articles 7 et 9 de la décision 2011/278. Ce calcul doit être effectué par les États membres en vertu de l’article 10, paragraphes 1 et 2, de cette décision (36).
59. L’allocation provisoire, deuxièmement, est calculée en appliquant un coefficient de réduction à l’allocation de base conformément à l’article 10 bis, paragraphe 11, de la directive 2003/87. Ce coefficient de réduction, qui est de 0,8 pour l’année 2013 (réduction de 20 %), diminue chaque année en quantités égales pour atteindre 0,3 (réduction de 70 %) pour l’année 2020 (37).
60. Il me faut toutefois souligner que cette réduction ne concerne pas toutes les installations bénéficiant d’allocations à titre gratuit. En effet, en vertu de l’article 10 bis, paragraphe 12, de la directive 2003/87, ne sont pas sujettes à réduction les allocations à titre gratuit aux secteurs présentant un risque important de délocalisation vers des pays tiers en raison des obligations environnementales imposées par cette directive. En d’autres termes, ces secteurs ont obtenu une diminution de leurs obligations environnementales en raison de l’existence d’un risque de délocalisation pudiquement qualifié de « risque important de fuite de carbone ». Conformément à l’article 10 bis, paragraphes 13 à 18, de cette directive, la Commission a établi une longue liste de secteurs ou sous-secteurs d’activités présentant un tel risque de délocalisation (38).
61. L’article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/87 et l’article 15, paragraphes 1 et 2, de la décision 2011/278 obligent chaque État membre à publier et à présenter à la Commission la liste des installations et sous-installations présentes sur son territoire et couvertes par cette directive, en précisant pour chacune d’entre elles le montant de l’allocation de base et celui de l’allocation provisoire (39), et ce pour l’ensemble de la troisième période (2013-2020).
62. La troisième et dernière étape du calcul consiste dans l’application éventuelle d’un second mécanisme de réduction prévu à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87. Ainsi, l’allocation définitive équivaudra soit à l’allocation provisoire (si ce mécanisme ne doit pas être appliqué), soit à l’allocation provisoire réduite (dans le cas contraire).
63. En effet, sur la base des listes communiquées par les États membres, la Commission est tenue de s’assurer que la somme totale des allocations de base – et non des allocations provisoires (40) – calculées pour les installations présentes sur le territoire de l’Union ne dépasse pas le sous-plafond défini à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87 (41), lequel correspond à une partie de l’enveloppe globale définie à l’article 9 de ladite directive (42).
64. Si ce plafond est effectivement dépassé, la Commission est tenue de procéder à une réduction proportionnelle en appliquant un « facteur de correction transsectoriel » aux allocations prévues par les États membres, lequel correspond au rapport entre ledit plafond et la somme des allocations de base (43).
65. Je souligne que la Commission a effectivement dû définir un facteur de correction transsectoriel pour la troisième période (2013-2020) (44). À la suite de cette décision, les États membres ont pu procéder aux allocations définitives en appliquant ce facteur de correction – ou, pour être plus précis, de réduction – aux allocations provisoires qui n’ont pas été rejetées par la Commission (45).
B. Sur la question posée par la juridiction de renvoi
66. Je souligne, à titre liminaire, que la question posée à la Cour (46) concerne non pas l’obligation de déclaration des émissions annuelles qui incombe aux exploitants en vertu de l’article 14 de la directive 2003/87 (47), mais bien la collecte par les États membres des données de référence auprès des exploitants conformément à l’article 7 de la décision 2011/278 en vue de la détermination du niveau d’activité historique visé à l’article 9 de cette décision, lequel servira au calcul de l’allocation de base (48).
67. Ainsi, le problème rencontré par INEOS dans le cadre du litige au principal trouve son origine dans l’absence de communication par celle-ci de données de référence complètes pour les années 2006 et 2007, ce qui a eu pour conséquence de réduire le montant de l’allocation de base calculée par l’autorité compétente ainsi que, partant, le nombre de quotas délivrés à titre gratuit à INEOS (49).
68. En vue de répondre à la question posée, je relèverai, en premier lieu, que la directive 2003/87 et la décision 2011/278 ne procèdent pas à une harmonisation exhaustive des modalités procédurales des demandes d’allocation de quotas à titre gratuit. En second lieu, j’exposerai les motifs pour lesquels j’estime que le délai de forclusion et l’impossibilité d’apporter des corrections après l’expiration de ce délai, en cause dans le litige au principal, ne sont pas contraires au principe d’effectivité tel qu’interprété par la jurisprudence constante de la Cour.
1. Sur l’absence d’harmonisation exhaustive des modalités procédurales des demandes d’allocation de quotas à titre gratuit
69. INEOS a soutenu que la législation de l’Union procède à une harmonisation exhaustive de tous les aspects, en ce compris procéduraux, relatifs aux demandes d’allocation de quotas à titre gratuit, de sorte que les États membres ne disposeraient d’aucune marge d’appréciation à cet égard. Le gouvernement allemand et la Commission ont contesté ce point de vue.
70. Je partage la position du gouvernement allemand et de la Commission. Certes, aux termes de l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87, la Commission arrête des « mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire relatives à l’allocation harmonisée des quotas visés aux paragraphes 4, 5, 7 et 12 » (souligné par mes soins). C’est sur cette base que la Commission a adopté la décision 2011/278 et il ne fait guère de doute à mes yeux que cette décision, lue conjointement avec l’article 10 bis de cette directive, procède à une harmonisation exhaustive des aspects matériels de l’allocation de quotas à titre gratuit (50), dont j’ai esquissé les grands traits dans les présentes conclusions (51).
71. En revanche, ces instruments ne comportent aucune disposition régissant explicitement les aspects procéduraux de cette allocation, notamment le délai dans lequel une demande d’allocation à titre gratuit doit être introduite ou encore la possibilité d’y apporter des corrections après l’expiration d’un tel délai.
72. En particulier, l’article 7 de la décision 2011/278, qui concerne la collecte des données de référence par les États membres, ne comporte aucune précision à cet égard. L’article 7, paragraphe 8, de cette décision précise que l’exploitant doit justifier toute « lacune » et remplacer les « données partiellement disponibles » par des estimations prudentes, sans toutefois établir de procédure qui permettrait de corriger ou de compléter les données collectées. De même, l’article 8 de cette décision interdit aux États membres d’accepter des données qui n’ont pas été reconnues satisfaisantes par un vérificateur, sans toutefois établir un délai ou une procédure de correction pour les données non satisfaisantes.
73. Selon une jurisprudence constante, en l’absence d’harmonisation exhaustive, les modalités procédurales applicables relèvent de l’ordre juridique interne de chaque État membre en vertu du principe de l’autonomie procédurale des États membres, à condition toutefois qu’elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (52).
74. En ce qui concerne le principe d’équivalence, il ne ressort d’aucun élément du dossier soumis à la Cour et il n’a pas été allégué devant la Cour que le délai de forclusion en cause dans le litige au principal serait contraire à ce principe. En toute hypothèse, il appartient à la juridiction de renvoi de se prononcer à cet égard, comme l’a relevé à juste titre la Commission (53).
75. Par conséquent, la suite de mon analyse se concentrera sur la compatibilité avec le principe d’effectivité du délai de forclusion en cause dans le litige au principal.
76. Je souhaite préciser, à cet égard, qu’il ne me semble pas possible de suivre l’approche suggérée par INEOS consistant à apprécier « directement » la compatibilité du délai de forclusion en cause dans le litige au principal avec certaines dispositions de la directive 2003/87 ou de la décision 2011/278.
77. Il résulte en effet de la jurisprudence susmentionnée que la compatibilité avec le droit de l’Union de dispositions procédurales adoptées par les États membres doit être appréciée au regard des principes d’équivalence et d’effectivité. Par conséquent, la teneur des dispositions de la directive 2003/87 ou de la décision 2011/278 doit être prise en compte dans le cadre de l’examen de la compatibilité avec le principe d’effectivité du délai de forclusion en cause dans le litige au principal (54).
2. Sur la compatibilité du délai de forclusion en cause dans le litige au principal
78. À titre liminaire, je précise que la Commission a suggéré d’examiner séparément la possibilité pour les États membres d’établir un délai de forclusion pour l’introduction des demandes d’allocation à titre gratuit au titre de l’article 10 bis de la directive 2003/87, d’une part, et l’impossibilité pour les exploitants de procéder à des corrections de leur demande après l’expiration de ce délai, d’autre part.
79. À mes yeux, ces deux aspects sont cependant indissociables, comme le montre le libellé de la question posée (55). En effet, l’impossibilité pour INEOS, dans le cadre du litige au principal, de compléter ou de corriger sa demande d’allocation à titre gratuit trouve son origine dans l’établissement, dans la réglementation nationale, d’un délai de forclusion – et non d’un délai indicatif – pour l’introduction de telles demandes. Par conséquent, j’examinerai ces deux aspects de manière conjointe dans la suite de mon exposé.
80. Je rappelle que, selon une jurisprudence constante, chaque cas dans lequel se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et des particularités de celle-ci, devant les diverses instances nationales. Dans cette perspective, il y a lieu, notamment, de prendre en considération, le cas échéant, la protection des droits de la défense, le principe de la sécurité juridique et le bon déroulement de la procédure (56).
81. En ce qui concerne plus particulièrement l’imposition par un État membre de délais de forclusion, la Cour a jugé de longue date que le principe d’effectivité ne s’opposait pas à de tels délais lorsque ceux-ci sont « raisonnables » (57).
82. En ce qui concerne le caractère raisonnable des délais de forclusion, la Cour a également indiqué qu’il appartient aux États membres de déterminer, pour les réglementations nationales qui entrent dans le champ d’application du droit de l’Union, des délais en rapport avec, notamment, l’importance pour les intéressés des décisions à prendre, la complexité des procédures et de la législation à appliquer, le nombre de personnes susceptibles d’être concernées et les autres intérêts publics ou privés qui doivent être pris en considération (58).
83. En application de ces principes, la Cour tend à procéder, en pratique, à un examen relativement bref des délais relativement longs (59) et à un examen relativement long des délais relativement brefs (60). En principe, seuls ces derniers sont susceptibles de rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union au sens de la jurisprudence rappelée au point 73 des présentes conclusions, ce qui justifie un examen plus détaillé de leur caractère raisonnable.
84. Il ressort des éléments communiqués par la juridiction de renvoi que la date butoir pour l’introduction des demandes d’allocation à titre gratuit, en cause dans le litige au principal, était le 23 janvier 2012 et que cette date avait fait l’objet d’une publication officielle le 20 octobre 2011 (61). Il ressort par ailleurs des observations soumises par le gouvernement allemand que cette date avait également été annoncée dans un courrier électronique adressé aux exploitants d’installation et dans un communiqué de presse, tous deux datés du 20 octobre 2011. Il résulte de ce qui précède que le délai imposé aux exploitants pour l’introduction de leurs demandes d’allocation à titre gratuit était d’un peu plus de trois mois.
85. Un délai de trois mois représente un délai relativement bref au sens de la jurisprudence susmentionnée (62), dont le caractère raisonnable doit, partant, faire l’objet d’un examen plus détaillé.
86. En premier lieu, le droit conféré par l’ordre juridique de l’Union qui est en cause dans le litige au principal est le droit à bénéficier d’allocations à titre gratuit sur le fondement de l’article 10 bis de la directive 2003/87 et de la décision 2011/278. Il convient, dès lors, d’examiner si un délai de forclusion de trois mois, tel que celui en cause dans ce litige, est susceptible de rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice de ce droit.
87. Or, le dossier soumis à la Cour ne comporte aucun élément autorisant à penser qu’un tel délai rendrait impossible en pratique ou excessivement difficile, notamment en raison de sa brièveté, l’exercice du droit à bénéficier d’une allocation à titre gratuit. Je rappelle que l’introduction d’une telle demande requiert la communication, par un exploitant tel qu’INEOS, des données de référence visées à l’article 7 de la décision 2011/278, ces données devant en outre faire l’objet d’une vérification conformément à l’article 8 de cette décision (63).
88. Comme l’a souligné à juste titre le gouvernement allemand, INEOS n’a pas même allégué que ce délai était trop court pour présenter sa demande. En effet, il ressort de la demande de décision préjudicielle que celle-ci a omis, par erreur, de transmettre certaines données pour les années 2006 et 2007, supposant à tort que la DEHSt disposait déjà de ces données (64). Ainsi, INEOS critique non pas la durée du délai en cause dans le litige au principal, mais bien l’impossibilité d’apporter, après l’expiration de ce délai, des corrections aux données de référence communiquées dans la demande initiale.
89. À cet égard, la Cour a précisé à plusieurs reprises qu’un délai de forclusion était, en principe, compatible avec le principe d’effectivité nonobstant le fait que l’expiration d’un tel délai est susceptible, par nature, d’empêcher les personnes concernées de faire valoir leurs droits en tout ou en partie (65). Dans le contexte du litige au principal, j’ajoute qu’offrir aux exploitants la possibilité de corriger ou de modifier leur demande après l’expiration du délai de forclusion en cause permettrait à ceux-ci de contourner l’effet de forclusion de ce délai.
90. En deuxième lieu, INEOS a tiré argument de l’obligation incombant aux États membres de se fonder sur les données de référence les plus précises et les plus complètes possibles, conformément à la directive 2003/87 et à la décision 2011/278. Selon INEOS, il découlerait de cette obligation que les autorités compétentes sont tenues d’écarter toute modalité procédurale empêchant de corriger des données inexactes ou de compléter des données manquantes, telle que le délai de forclusion en cause dans le litige au principal, et ce afin de garantir l’application effective du droit de l’Union.
91. À cet égard, il est vrai que l’article 7, paragraphe 7, de la décision 2011/278 oblige les États membres à collecter des données de référence « exhaustives et cohérentes » et « présent[a]nt le niveau d’exactitude le plus élevé possible ». Par ailleurs, l’article 7, paragraphe 8, ainsi que l’article 8, paragraphes 1 et 4, de cette décision établissent plusieurs obligations renforçant l’exigence d’exactitude des données utilisées pour calculer les allocations à titre gratuit.
92. Je rappelle toutefois que l’appréciation de la compatibilité avec le principe d’effectivité, au sens de la jurisprudence rappelée au point 73 des présentes conclusions, consiste à déterminer si le délai de forclusion en cause dans le litige au principal rend impossible ou excessivement difficile l’exercice d’un droit conféré à un exploitant tel qu’INEOS.
93. Or, les obligations que le droit de l’Union impose aux États membres ne donnent pas toutes naissance à des droits dans le chef des particuliers (66). Tel n’est pas le cas, selon moi, de l’obligation imposée aux États membres de collecter les données de référence les plus exactes possibles. Au contraire, il ressort à mes yeux du libellé des dispositions précitées de la décision 2011/278 que l’exigence d’exactitude des données de référence relève de la responsabilité conjointe des États membres et des exploitants.
94. Par conséquent, un exploitant tel qu’INEOS n’est pas fondé à invoquer, à l’encontre des autorités nationales compétentes, un prétendu droit à l’exactitude des données de référence en vue de faire échec à l’expiration d’un délai de forclusion. En l’absence d’un tel droit, il y a lieu de rejeter l’argumentation d’INEOS selon laquelle l’impossibilité de corriger la demande initiale après l’expiration d’un délai de forclusion serait incompatible avec le principe d’effectivité.
95. En troisième lieu, j’estime qu’offrir aux exploitants la possibilité de compléter ou de corriger les données de référence en vue d’obtenir une allocation complémentaire de quotas à titre gratuit serait, en réalité, susceptible de rendre l’exercice du droit à bénéficier de telles allocations excessivement difficile, en raison de l’insécurité juridique que cette possibilité impliquerait.
96. Comme je l’ai expliqué dans les présentes conclusions (67), le passage de l’allocation provisoire à l’allocation définitive exige une vérification de la part de la Commission visant à garantir que le nombre de quotas alloués à titre gratuit ne dépasse pas le plafond défini à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87. Si ce plafond est dépassé, la Commission est tenue de définir un facteur de correction transsectoriel qui permettra de réduire proportionnellement l’ensemble des allocations provisoires prévues par les États membres et de déterminer ainsi le montant des allocations définitives pour chaque installation bénéficiaire au sein de l’Union.
97. Or, si la Cour adoptait la position d’INEOS, chaque allocation complémentaire, intervenant à la suite d’une correction par un exploitant de ses données de référence, exigerait de la Commission qu’elle procède à une nouvelle vérification ainsi que, le cas échéant, à une modification du facteur de correction (68). Outre qu’une telle modification n’est pas prévue par les dispositions pertinentes de la directive 2003/87 et de la décision 2011/278, elle entraînerait une réduction du montant de l’allocation définitive pour chaque bénéficiaire. En d’autres termes, le bénéficiaire d’une allocation à titre gratuit ne pourrait jamais considérer comme définitif le nombre des quotas qui lui ont été alloués.
98. Comme l’ont justement souligné le gouvernement allemand et la Commission, une telle situation serait difficilement conciliable avec le principe de sécurité juridique. Partant, elle rendrait l’exercice du droit à bénéficier d’une allocation à titre gratuit excessivement difficile. Dans un tel contexte, l’effet d’un délai de forclusion tel que celui en cause dans le litige au principal est précisément celui de préserver la sécurité juridique au profit de l’ensemble des personnes concernées. Comme la Cour l’a précisé à de multiples reprises, la fixation des délais de forclusion satisfait, en principe, à l’exigence d’effectivité dans la mesure où elle constitue une application du principe fondamental de la sécurité juridique qui protège à la fois l’intéressé et l’administration concernée (69).
99. En quatrième lieu, offrir la possibilité aux exploitants de modifier leur demande d’allocation de quotas à titre gratuit ne me semble pas conciliable avec la procédure établie par l’article 10 bis de la directive 2003/87 et la décision 2011/278 pour déterminer l’existence et l’étendue du droit à bénéficier d’une telle allocation.
100. Comme je l’ai expliqué dans les présentes conclusions (70), le déroulement de cette procédure est progressif en ce que chaque étape du calcul doit être clôturée avant de passer à l’étape suivante. Or, l’approche proposée par INEOS, qui permettrait aux exploitants de corriger ou de compléter leurs données de référence sans aucune considération de délai, reviendrait, en substance, à maintenir indéfiniment ouverte la première étape du calcul, à savoir la détermination de l’allocation de base sur le fondement du niveau d’activité historique et du référentiel applicable (71). Ainsi, l’allocation provisoire (deuxième étape) et l’allocation définitive (troisième étape) devraient faire l’objet d’un nouveau calcul lors de chaque correction des données de référence.
101. À mes yeux, une telle approche serait incompatible avec le bon déroulement de cette procédure en ce qu’elle impliquerait une charge administrative disproportionnée pour les États membres et la Commission (72).
102. En cinquième lieu, et pour autant que de besoin, je souligne que l’interprétation que je propose est conforme à l’objectif principal poursuivi par le régime mis en place par la directive 2003/87, à savoir la protection de l’environnement par une réduction des émissions de gaz à effet de serre.
103. En effet, cette interprétation consiste à exclure la possibilité pour les exploitants de corriger ou de compléter leurs données de référence en vue d’obtenir une allocation complémentaire de quotas. En pratique, cette interprétation conduira à des situations de « sous-allocation » à l’égard des exploitants qui auraient pu recevoir un nombre plus élevé de quotas à titre gratuit si leur demande avait été correctement établie. Par conséquent, ces exploitants devront acheter un plus grand nombre de quotas pour satisfaire à leur obligation de restitution, ce qui augmentera leur incitation à réduire leurs émissions (73).
VI. Conclusion
104. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question posée par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne) :
L’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, et la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87, telle que modifiée par la décision 2012/498/UE de la Commission du 17 août 2012, lus conjointement avec les principes d’équivalence et d’effectivité, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à la réglementation d’un État membre qui prévoit, pour la période d’échange 2013-2020, un délai de forclusion pour l’introduction des demandes d’allocation de quotas à titre gratuit et qui exclut ainsi qu’un exploitant puisse corriger ou compléter cette demande après l’expiration de ce délai, à condition que cette modalité procédurale ne soit pas moins favorable que celles qui concernent des recours similaires de nature interne.