UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
1 päivänä lokakuuta 2015 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Direktiivi 2008/115/EY – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Palauttamispäätös, johon on liitetty kolmen vuoden pituinen maahantulokielto – Maahantulokiellon rikkominen – Aikaisemmin maasta poistettu kolmannen maan kansalainen – Vankeusrangaistus, jos on kyse uudesta laittomasta tulosta jäsenvaltion alueelle – Yhteensopivuus
Asiassa C‑290/14,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale di Firenze (Italia) on esittänyt 22.5.2014 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 12.6.2014, saadakseen ennakkoratkaisun rikosasiassa, jossa vastaajana on
Skerdjan Celaj,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Bay Larsen (esittelevä tuomari) sekä tuomarit K. Jürimäe, J. Malenovský, M. Safjan ja A. Prechal,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato L. D’Ascia,
– Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek ja J. Vláčil,
– Saksan hallitus, asiamiehenään T. Henze,
– Kreikan hallitus, asiamiehenään M. Michelogiannaki,
– Norjan hallitus, asiamiehinään E. Widsteen ja K. Moen,
– Sveitsin hallitus, asiamiehenään E. Bichet,
– Euroopan komissio, asiamiehinään M. Condou-Durande ja A. Aresu,
kuultuaan julkisasiamiehen 28.4.2015 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL L 348, s. 98) tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty rikosoikeudellisessa menettelyssä, joka on pantu vireille Albanian kansalaista Skerdjan Celajia vastaan tämän tultua Italian alueelle kolmen vuoden pituisen maahantulokiellon vastaisesti.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yleissopimus pakolaisten oikeusasemasta
3 Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin Genevessä 28.7.1951 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), tuli voimaan 22.4.1954. Sitä on täydennetty New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka puolestaan tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus).
4 Geneven yleissopimuksen 31 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Sopimusvaltiot eivät ryhdy rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja jotka ovat luvatta tulleet tai luvatta oleskelevat sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että nämä ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen.”
Direktiivi 2008/115
5 Direktiivin 2008/115 johdanto-osan 1, 4, 14 ja 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1) Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti maahanmuutto- ja turvapaikka-asioihin johdonmukaisen lähestymistavan, jossa yhteisen turvapaikkajärjestelmän luomista, laillista maahanmuuttoa koskevaa politiikkaa sekä laittoman maahanmuuton torjuntaa käsitellään yhdessä.
– –
(4) On tarpeen sopia selkeistä, avoimista ja oikeudenmukaisista säännöistä, joilla luodaan tehokas palauttamispolitiikka välttämättömänä osana hallittua maahanmuuttopolitiikkaa.
– –
(14) Kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. – –
– –
(23) Tämän direktiivin soveltaminen ei vaikuta velvoitteisiin, jotka perustuvat – – Geneven yleissopimukseen – –”
6 Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”
7 Direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Maastapoistaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa.
2. Jos jäsenvaltio on myöntänyt 7 artiklan mukaisesti aikaa vapaaehtoista poistumista varten, palauttamispäätös saadaan panna täytäntöön vasta tuon ajan päätyttyä, paitsi jos tämän ajan kuluessa ilmenee 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vaara.
3. Jäsenvaltio voi erillisellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä määrätä maastapoistamisesta.
4. Jos kolmannen maan kansalainen vastustaa maastapoistamista ja jäsenvaltio käyttää – viimeisenä keinona – pakkokeinoja pannakseen maastapoistamisen täytäntöön, kyseisten pakkokeinojen on oltava oikeasuhteisia eikä niihin saa liittyä kohtuutonta voimankäyttöä. Pakkokeinot pannaan täytäntöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti, kunnioittaen perusoikeuksia ja asianomaisen kolmannen maan kansalaisen ihmisarvoa sekä fyysistä koskemattomuutta.
5. Lentoteitse tapahtuvan maastapoistamisen aikana jäsenvaltion on otettava huomioon päätöksen 2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä.
6. Jäsenvaltioiden on säädettävä tehokkaasta järjestelmästä palautusten valvomiseksi.”
8 Direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto,
a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai
b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.
Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.
– –”
Italian oikeus
9 Maahanmuuttoa ja ulkomaalaisasemaa koskevien säännösten koonnoksesta 25.7.1998 annetun asetuksen nro 286 (decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero; GURI, Supplemento ordinario, nro 191, 18.8.1998; jäljempänä asetus nro 286/1998) 13 §:n 13 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ulkomaalainen, jolle on osoitettu maastapoistamispäätös, ei saa tulla uudelleen valtion alueelle ilman sisäministerin [Ministro dell’interno] erityislupaa. Ulkomaalainen, joka rikkoo tätä kieltoa, määrätään vankeusrangaistukseen, jonka pituus on yhdestä neljään vuotta, ja hänet poistetaan uudelleen maasta saattamalla hänet välittömästi rajalle. – –”
10 Asetuksen nro 286/1998 13 §:n 13ter momentissa säädetään seuraavaa:
”Edellä 13 ja 13-bis momentissa tarkoitettuihin rikoksiin syyllistynyt on pidätettävä myös muissa kuin niissä tapauksissa, joissa hänet tavataan verekseltä, ja asia käsitellään yksinkertaistetussa menettelyssä.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
11 Pontassieven (Italia) järjestysvaltaa käyttäneet viranomaiset pidättivät Skerdjan Celajin 26.8.2011 Italian alueella ryöstön yrityksestä. Asianomainen tuomittiin tästä rikoksesta vankeusrangaistukseen ja sakkoon tuomiolla, josta tuli lainvoimainen 15.3.2012; tuomion täytäntöönpanoa kuitenkin lykättiin.
12 Celajiin kohdistettiin 17.4.2012 Firenzen prefektin (Prefetto di Firenze, Italia) antama käännytysmääräys ja Firenzen kvestorin (Questore di Firenze) antama maastapoistamismääräys, joihin liitettiin kolmen vuoden pituinen maahantulokielto.
13 Firenzen prefekti täsmensi määräyksessään, ettei Celajille voitu asettaa aikaa vapaaehtoista poistumista varten, koska hän ei ollut tällaista vaatinut ja oli olemassa pakenemisen vaara. Rajalle saattaminen jäi kuitenkin toteutumatta teknisistä syistä. Niinpä Italian toimivaltaiset viranomaiset määräsivät asianomaisen poistumaan välittömästi Italian alueelta varoittaen häntä siitä, että jos hän ei noudattaisi määräystä, häneen kohdistettaisiin lakisääteisiä seuraamuksia. Asianomainen kuitenkin jatkoi oleskeluaan Italian alueella, jolla Italian viranomaiset totesivat hänen olevan 27.7., 1.8. ja 30.8.2012.
14 Celaj saapui 4.9.2012 omasta aloitteestaan Brindisin (Italia) rajapoliisilaitokselle ja poistui Italian alueelta.
15 Myöhemmin Celaj tuli uudelleen Italian alueelle. Järjestysvaltaa käyttäneet viranomaiset tunnistivat hänet San Piero a Sieven (Italia) rautatieasemalla 14.2.2014. Ne pidättivät hänet asetuksen nro 286/1998 13 §:n 13 momentin rikkomisesta.
16 Yleinen syyttäjä pani sitten Celajia vastaan vireille rikosoikeudellisen menettelyn Tribunale di Firenzessä ja vaati hänen määräämistään kahdeksan kuukauden pituiseen vankeusrangaistukseen asetuksen nro 286/1998 13 §:n nojalla.
17 Asianomaisen asianajaja vaati hänen vapauttamistaan sillä perusteella, että direktiivi 2008/115 on esteenä kyseiselle kansalliselle säännöstölle ja että tekoa ei siis enää ole pidettävä rikoksena.
18 Tässä tilanteessa Tribunale di Firenze on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko direktiivin 2008/115 säännökset esteenä jäsenvaltion kansallisille säännöksille, joiden mukaan voidaan määrätä enintään neljän vuoden pituinen vankeusrangaistus sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle, joka sen jälkeen, kun hänet on palautettu, jolloin palauttaminen ei ollut rikosoikeudellinen seuraamus eikä sitä toteutettu rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta, on tullut maahan uudelleen vastoin maahan uudelleen tuloa koskevaa lainmukaista kieltoa, ja kyseiseen kansalaiseen ei ole tätä ennen kohdistettu direktiivin 2008/115 8 artiklassa tarkoitettuja pakkokeinoja hänen nopeaa ja tehokasta maastapoistamistaan varten?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
19 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiiviä 2008/115 tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa säädetään vankeusrangaistuksen määräämisestä sellaiselle laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle, joka aikaisemman palauttamismenettelyn yhteydessä alkuperämaahansa palattuaan tulee uudelleen laittomasti kyseisen jäsenvaltion alueelle vastoin maahantulokieltoa.
20 Heti aluksi on muistutettava, että direktiivi 2008/115 koskee ainoastaan laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista, eikä sen tarkoituksena siis ole yhdenmukaistaa kokonaisuudessaan jäsenvaltioiden sääntöjä ulkomaalaisten oleskelusta. Direktiivi ei näin ollen ole lähtökohtaisesti esteenä sille, että kolmannen maan kansalaisen maahantulokiellon vastainen uusi laiton maahantulo luokitellaan jäsenvaltion oikeudessa rikokseksi ja että siinä säädetään rikosoikeudellisista seuraamuksista tällaisen rikkomisen ehkäisemiseksi ja siitä rankaisemiseksi (ks. analogisesti tuomio Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, 28 kohta ja tuomio Sagor, C-430/11, EU:C:2012:777, 31 kohta).
21 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiot eivät voi soveltaa rikoslainsäädäntöä, jolla saatetaan vaarantaa kyseisen direktiivin päämäärien toteuttaminen ja estää näin sen tehokas vaikutus (tuomio Sagor, C-430/11, EU:C:2012:777, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
22 Tässä yhteydessä on huomattava, että direktiivin 2008/115 antaminen perustuu EY 63 artiklan ensimmäisen kohdan 3 alakohdan b alakohtaan, josta on tullut SEUT 79 artiklan 2 kohdan c alakohta, jossa määrätään toimenpiteiden säätämisestä laittoman maahanmuuton ja luvattoman oleskelun alalla.
23 Kuten direktiivin 2008/115 johdanto-osan ensimmäisestä ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee luettuina SEUT 79 artiklan valossa, palauttamispolitiikan luominen kuuluu erottamattomasti siihen, että Euroopan unioni kehittää yhteisen maahanmuuttopolitiikan, jolla pyritään varmistamaan muun muassa laittoman maahanmuuton ehkäiseminen ja tällaisen maahanmuuton tehostettu torjunta.
24 Direktiivin 2008/115 11 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla on mahdollisuus ja tietyissä tilanteissa velvollisuus liittää palauttamispäätöksiin maahantulokielto; tällaisella toimenpiteellä on direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaan tarkoitus antaa kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille eurooppalainen ulottuvuus.
25 On katsottava, että direktiiviä 2008/115 on tulkittava siten, ettei se lähtökohtaisesti ole esteenä jäsenvaltioiden mahdollisuudelle antaa säännöstö, jossa kolmannen maan kansalaisen uudesta laittomasta maahantulosta säädetään rikosoikeudellisia seuraamuksia.
26 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tosin katsotaan, että direktiivissä 2008/115 vahvistetut yhteiset vaatimukset ja menettelyt vaarannettaisiin, jos asianomainen jäsenvaltio todettuaan kolmannen maan kansalaisen oleskelevan alueellaan laittomasti käsittelisi kyseisen henkilön tilanteen jopa vankeusrangaistukseen palauttamismenettelyn aikana johtavassa rikosoikeudellisessa menettelyssä ennen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa tai jopa ennen tällaisen päätöksen tekemistä, koska tällainen toimenpide voisi viivästyttää maastapoistamista (ks. vastaavasti tuomio El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 59 kohta; tuomio Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, 37–39 ja 45 kohta ja tuomio Sagor, C-430/11, EU:C:2012:777, 33 kohta).
27 Pääasiassa kyseessä oleva rikosoikeudellinen menettely koskee kuitenkin sellaisen laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen tilannetta, johon on sovellettu direktiivissä 2008/115 vahvistettuja yhteisiä vaatimuksia ja menettelyjä hänen ensimmäisen laittoman oleskelunsa lopettamiseksi jäsenvaltion alueella ja joka tulee uudelleen tämän valtion alueelle maahantulokiellon vastaisesti.
28 Niinpä pääasian olosuhteet poikkeavat selvästi olosuhteista, jotka olivat kyseessä tuomioihin El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268) ja Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807) johtaneissa asioissa, joissa asianomaiset laittomasti oleskelleet kolmansien maiden kansalaiset olivat ensimmäisen palauttamismenettelyn kohteena kyseessä olleessa jäsenvaltiossa.
29 Lisäksi unionin tuomioistuin on jo katsonut, ettei direktiivi 2008/115 ole esteenä sille, että sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joiden osalta on noudatettu direktiivissä vahvistettua palautusmenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltu syy olla palauttamatta heitä, määrätään rikosoikeudellisia seuraamuksia rikosoikeudellista menettelyä koskevia kansallisia sääntöjä noudattaen (tuomio Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, 48 kohta).
30 On siis katsottava a fortiori, ettei direktiivissä 2008/115 suljeta pois jäsenvaltioiden mahdollisuutta säätää rikosoikeudellisia seuraamuksia laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joiden osalta direktiivissä vahvistetun menettelyn soveltaminen on johtanut heidän palauttamiseensa ja jotka tulevat uudelleen jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon vastaisesti.
31 On kuitenkin niin, että siltä osin kuin asianomaisen kolmannen maan kansalaisen tilanne, joka on johtanut maastapoistamiseen ennen uutta laitonta tuloa jäsenvaltion alueelle, kuului direktiivin 2008/115 soveltamisalaan, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen rikosoikeudellisen seuraamuksen määrääminen on sallittua vain sillä edellytyksellä, että kyseiselle kansalaiselle asetettu maahantulokielto on mainitun direktiivin 11 artiklan mukainen, minkä selvittäminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.
32 Tällaista rikosoikeudellista seuraamusta määrättäessä on myös noudatettava kaikilta osin sekä perusoikeuksia, erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa yleissopimuksessa taattuja perusoikeuksia (ks. vastaavasti tuomio Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, 49 kohta), että mahdollisesti Geneven yleissopimusta ja erityisesti sen 31 artiklan 1 kohtaa.
33 Esitettyyn kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että direktiiviä 2008/115 on tulkittava siten, ettei se lähtökohtaisesti ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa säädetään vankeusrangaistuksen määräämisestä sellaiselle laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle, joka aikaisemman palauttamismenettelyn yhteydessä alkuperämaahansa palattuaan tulee uudelleen laittomasti kyseisen jäsenvaltion alueelle vastoin maahantulokieltoa.
Oikeudenkäyntikulut
34 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2008/115/EY on tulkittava siten, ettei se lähtökohtaisesti ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa säädetään vankeusrangaistuksen määräämisestä sellaiselle laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle, joka aikaisemman palauttamismenettelyn yhteydessä alkuperämaahansa palattuaan tulee uudelleen laittomasti kyseisen jäsenvaltion alueelle vastoin maahantulokieltoa.
Allekirjoitukset