EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
15. märts 2017(*)
Eelotsusetaotlus – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid ja mehhanismid – Määrus (EL) nr 604/2013 (Dublin III) – Artikli 28 lõige 2 – Kinnipidamine üleandmise eesmärgil – Artikli 2 punkt n – Märkimisväärne põgenemise oht – Objektiivsed kriteeriumid – Legaaldefinitsiooni puudumine
Kohtuasjas C-528/15,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Nejvyšší správní soudi (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus) 24. septembri 2015. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 7. oktoobril 2015, menetluses
Policie ČR,Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie
versus
Salah Al Chodor,
Ajlin Al Chodor,
Ajvar Al Chodor,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja president M. Ilešič, kohtunikud A. Prechal (ettekandja), A. Rosas, C. Toader ja E. Jarašiūnas,
kohtujurist: H. Saugmandsgaard Øe,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 14. juuli 2016. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie, esindaja: D. Franc,
– Tšehhi valitsus, esindajad: M. Smolek, J. Vláčil ja S. Šindelková,
– Kreeka valitsus, esindaja: M. Michelogiannaki,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: S. Brandon, keda abistas barrister M. Gray,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou-Durande, M. Šimerdová ja G. Wils,
olles 10. novembri 2016. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT 2013, L 180, lk 31; edaspidi „Dublini III määrus“), artiklit 28 koostoimes selle määruse artikliga 2.
2 Eelotsusetaotlus on esitatud Policie ČR, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (Tšehhi Vabariigi politsei Ústí maakonna osakonna välismaalaste politsei allüksus, edaspidi „välismaalaste politsei“) kassatsioonkaebuse menetlemise raames seoses sellega, et madalama astme kohus tühistas välismaalaste politsei otsuse pidada Salah, Ajlin ja Ajvar Al Chodor (edaspidi koos „Al Chodorid“) kinni 30 päevaks, et saata nad tagasi Ungarisse.
Õiguslik raamistik
EIÕK
3 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklis 5 „Õigus isikuvabadusele ja ‑puutumatusele“ on sätestatud:
„1. Igaühel on õigus isikuvabadusele ja -puutumatusele. Kelleltki ei või võtta tema vabadust, välja arvatud seaduses kindlaksmääratud korras järgmistel juhtudel:
[…]
f) seaduslik vahistamine või kinnipidamine, et vältida isiku loata sissesõitu riiki või et võtta meetmeid isiku väljasaatmiseks või ‑andmiseks. […]“
Liidu õigus
Harta
4 Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 6 on sätestatud, et „[i]gaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele“.
5 Harta artikkel 52 „Õiguste ja põhimõtete ulatus ja tõlgendamine“ sätestab:
„1. Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.
[…]
3. Hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad Euroopa inimõiguste ja põhivabaduse kaitse konventsiooniga tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist.
[…]“
Dublini III määrus
6 Määruse põhjendus 9 on sõnastatud järgmiselt:
„Esimese faasi instrumentide rakendamise hindamiste tulemusi arvestades on praeguses etapis asjakohane kinnitada [nõukogu 18. veebruari 2003. aasta] määruse (EÜ) nr 343/2003 [millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest (ELT 2003, L 50, lk 1; ELT eriväljaanne 19/06, lk 109)] põhimõtteid, tehes samal ajal kogemuste põhjal vajalikke parandusi, et tõhustada Dublini süsteemi ja selle süsteemi alusel taotlejatele pakutavat kaitset. Võttes arvesse, et hästi toimiv Dublini süsteem on Euroopa ühise varjupaigasüsteemi seisukohast väga tähtis, tuleks selle põhimõtted ja toimimine läbi vaadata, samal ajal kui töötatakse välja Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teisi komponente ja liidu solidaarsusvahendeid. Tõenditel põhineva läbivaatamise tegemisel tuleks ette näha ulatuslik toimivuskontroll, mis hõlmaks Dublini süsteemi õiguslikku, majanduslikku ja sotsiaalset mõju, sealhulgas selle mõju põhiõigustele.“
7 Dublini III määruse põhjendus 20 on sõnastatud järgmiselt:
„Taotlejate kinnipidamist tuleks kohaldada kooskõlas põhimõttega, et isikut ei tohiks kinni pidada ainult sel põhjusel, et ta taotleb rahvusvahelist kaitset. Kinnipidamine peaks olema võimalikult lühiajaline ning lähtuma vajaduse ja proportsionaalsuse põhimõttest. Eelkõige peab taotlejate kinnipidamine olema kooskõlas Genfi konventsiooni artikliga 31. Käesoleva määruse kohased menetlused seoses kinnipeetud isikuga tuleks läbi viia esmajärjekorras, võimalikult lühikese tähtajaga. Kinnipidamist reguleerivate üldtagatiste, samuti kinnipidamistingimuste osas peaksid liikmesriigid vajaduse korral kohaldama [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta] direktiivi 2013/33/EL [millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96)] sätteid ka neile isikutele, keda peetakse kinni käesoleva määruse alusel.“
8 Dublini III määruse artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
n) „põgenemisoht“ – õigusaktis määratletud objektiivsete kriteeriumide alusel üksikjuhtumi kohta antud hinnang, et esineb oht, et taotleja või kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kelle suhtes kohaldatakse üleandmismenetlust, võib põgeneda.“
9 Määruse artiklis 28 „Kinnipidamine“ on sätestatud:
„1. Liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et tema suhtes kohaldatakse käesolevas määruses sätestatud menetlust.
2. Liikmesriigid võivad isikuid kinni pidada, et tagada üleandmismenetluse täideviimine vastavalt käesolevale määrusele, kui on olemas asjaomaste isikute märkimisväärne põgenemise oht, hinnates igat juhtumit eraldi ning juhul, kui kinnipidamine on proportsionaalne, kui muid, leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada.
3. Kinni peetakse võimalikult lühikeseks ajaks ning see ei tohi ületada ajavahemikku, mida on põhjendatult vaja nõutud haldusmenetluste nõuetekohaseks täitmiseks, kuni üleandmine on käesoleva määruse kohaselt läbi viidud.
[…]“
Direktiiv 2013/33
10 Direktiivi 2013/33 (edaspidi „vastuvõtutingimuste direktiiv“) artiklis 8 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et ta on taotleja vastavalt [nõukogu 26. juuni 2013. aasta] direktiivile 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta [(ELT 2013, L 180, lk 60)].
2. Liikmesriigid võivad vajaduse korral ja igat juhtumit eraldi hinnates pidada taotlejat kinni, kui muid leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada.
3. Taotlejat võib pidada kinni üksnes:
[…]
f) vastavalt [Dublini III määruse] artiklile 28.
Kinnipidamise alused sätestatakse siseriiklikus õiguses.
[…]“
Tšehhi õigus
11 Seaduse nr 326/1999 välismaalaste viibimise kohta Tšehhi Vabariigi territooriumil ja teatud seaduste muutmise kohta (edaspidi „välismaalaste riigis viibimise seadus“) § 129 lõikes 1 on sätestatud:
„Politsei peab kinni välismaalase, kes on sisenenud Tšehhi Vabariiki või viibinud seal ebaseaduslikult, ainult ajavahemikuks, mida on vaja selleks, et tagada üleandmismenetluse täideviimine enne 13. jaanuari 2009 Euroopa Liidu teise liikmesriigiga sõlmitud rahvusvahelise lepingu või Euroopa ühenduste vahetult kohaldatavate õigusaktide alusel.“
12 Eelotsusetaotluse esitamise kuupäeval oli pooleli selle paragrahvi muutmist käsitlev seadusandlik menetlus, mille eesmärk oli lisada sellesse paragrahvi lõige 4 järgmises sõnastuses:
„Politsei otsustab välismaalase kinni pidada eesmärgiga anda ta üle riiki, kes on seotud liidu vahetult kohaldatavate õigusaktidega, vaid siis, kui on olemas märkimisväärne põgenemise oht. Märkimisväärne põgenemise oht on olemas eelkõige juhul, kui välismaalane on viibinud Tšehhi Vabariigis ebaseaduslikult, on juba varem vältinud üleandmist riiki, kes on seotud liidu vahetult kohaldatavate õigusaktidega, või on püüdnud põgeneda või väljendanud kavatsust mitte järgida lõplikku otsust anda ta üle riiki, kes on seotud liidu vahetult kohaldatavate õigusaktidega, või juhul, kui selline kavatsus nähtub tema käitumisest. Märkimisväärseks põgenemise ohuks peetakse ka seda, kui välismaalane, kes antakse üle sellisele riigile, kes on seotud liidu vahetult kohaldatavate õigusaktidega ega külgne vahetult Tšehhi Vabariigiga, ei saa iseseisvalt seaduslikult reisida sellesse riiki ega anda elukoha aadressi Tšehhi Vabariigis.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
13 Iraagi kodanikud Al Chodorid tulid Tšehhi Vabariiki, kus neid kontrollis 7. mail 2015 politsei. Kuna nad ei esitanud isikut tõendavat dokumenti, algatas välismaalaste politsei nende suhtes haldusmenetluse.
14 Ülekuulamisel teatasid Al Chodorid, et nad on rahvuselt kurdid ja et nende küla olid okupeerinud terroristliku organisatsiooni Islamiriigi võitlejad. Ütluste kohaselt olid Al Chodorid saabunud Türgi kaudu Kreekasse, kust nad jätkasid teekonda veoautoga. Ungaris pidas politsei nad kinni ja võttis neilt sõrmejäljed. Salah Al Chodor teatas, et ta kirjutas siis alla teatud dokumentidele. Järgmisel päeval viisid Ungari ametivõimud Al Chodorid raudteejaama ja saatsid nad edasi põgenikelaagrisse. Kaks päeva hiljem lahkusid Al Chodorid sellest laagrist kavatsusega minna oma sugulaste juurde Saksamaal.
15 Kui välismaalaste politsei oli Al Chodorid Tšehhi Vabariigis kinni pidanud, tegi ta otsingu Eurodaci andmebaasis ja tuvastas, et nad olid esitanud varjupaigataotluse Ungaris.
16 Välismaalaste politsei leidis, et oli olemas märkimisväärne oht, et Al Chodorid põgenevad, sest neil ei olnud elamisluba ega majutuskohta Tšehhi Vabariigis, et oodata Ungarile üleandmist. Lisaks olid Al Chodorid seda keelavatest sätetest hoolimata lahkunud põgenikelaagrist Ungaris kavatsusega reisida edasi Saksamaale, ootamata ära otsust oma varjupaigataotluse kohta. Seetõttu pidas välismaalaste politsei Al Chodorid kuni nende üleandmiseni Ungarile kinni 30 päevaks vastavalt välismaalaste riigis viibimise seaduse § 129 lõikele 1 koostoimes Dublini III määruse artikli 28 lõikega 2.
17 Al Chodorid esitasid nende kinnipidamise otsuse peale kaebuse. Krajský soud v Ústí nad Labem (Ústí nad Labemi ringkonnakohus, Tšehhi Vabariik) tühistas selle otsuse, asudes seisukohale, et Tšehhi õigusaktides ei ole määratletud objektiivseid kriteeriume, mille alusel hinnata, kas esineb põgenemisoht Dublini III määruse artikli 2 punkti n tähenduses. Sellest tulenevalt otsustas nimetatud kohus, et kinnipidamine on ebaseaduslik. Ta lähtus ka kahest samasisulisest kohtuotsusest, mille on teinud teiste liikmesriikide kohtud – ühe Bundesgerichtshof (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus) (Bundesgerichtshof, 26.6.2014, V ZB 31/14) ja teise Verwaltungsgerichtshof (Austria kõrgeim halduskohus) (Verwaltungsgerichtshof, 19.2.2015, RO 2014/21/0075-5).
18 Pärast välismaalaste politsei otsuse tühistamist Al Chodorid vabastati. Nad lahkusid Tšehhi Vabariigist teadmata suunas.
19 Välismaalaste politsei esitas Krajský soud v Ústí nad Labemi (Ústí nad Labemi ringkonnakohus) kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Nejvyšší správní soudile (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus). Välismaalaste politsei sõnul ei ole põgenemisohtu määratlevate objektiivsete kriteeriumide puudumine Tšehhi õigusaktides piisav, et õigustada Dublini III määruse artikli 28 lõike 2 mittekohaldamist. Viimati nimetatud säte nõuab, et põgenemisohu hindamisel täidetaks kolm tingimust: iga juhtumi eraldi hindamine, võttes arvesse konkreetse juhtumi asjaolusid, kinnipidamise proportsionaalsus ning leebemate sunnimeetmete kohaldamise võimatus. Välismaalaste politsei pidas neist tingimustest kinni.
20 Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas märkimisväärse põgenemisohu olemasolu määratlevate objektiivsete kriteeriumide puudumisel siseriiklikes õigusaktides on Dublini III määruse artikli 28 lõige 2 koostoimes artikli 2 punktiga n ja/või välismaalaste riigis viibimise seaduse § 129 lõikega 1 piisav õiguslik alus.
21 Ta toonitab sellega seoses, et Dublini III määruse artikli 2 punkti n eri keeleversioonide vahel on lahknevusi. Kui selle sätte saksa- ja prantsuskeelne versioon nõuavad, et põgenemisohu hindamise objektiivsed kriteeriumid oleksid määratletud seaduses, siis teised keeleversioonid nõuavad nende kriteeriumide määratlemist „õiguses“, mistõttu ei selgu selle sätte sõnastusest väljendi „õigusaktis määratletud“ täpne ulatus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et Euroopa Inimõiguste Kohus tõlgendab mõistet „seadus“ laialt, nii et see hõlmab tema hinnangul peale õigusaktide ka muid õiguse allikaid (Euroopa Inimõiguste Kohus, 24.4.1990, Kruslin vs. Prantsusmaa, CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, punkt 29). Ebaseaduslikult riigis viibivate isikute kohta nähtub Euroopa Inimõiguste Kohtu 9. juuli 2009. aasta kohtuotsusest Mooren vs. Saksamaa (CE:ECHR:2009:0709JUD001136403, punktid 76 ja 90–97), et tuleb hinnata õigusliku aluse kvaliteeti, eelkõige seoses selle selguse, kättesaadavuse ja ettenähtavusega.
22 Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib seetõttu küsimus, kas tema väljakujunenud kohtupraktikas niisuguste kriteeriumide tunnustamine, mille alusel võib isikuid välismaalaste riigis viibimise seaduse § 129 kohaselt kinni pidada, vastab Dublini III määruse artikli 2 punkti n tähenduses „õigusaktis“ määratletuse nõudele, arvestades et kõnealune kohtupraktika on heaks kiitnud välismaalaste politsei väljakujunenud halduspraktika, mida iseloomustab meelevaldsuse puudumine, ettenähtavus ja iga juhtumi eraldi hindamine.
23 Nendel asjaoludel otsustas Nejvyšší správní soud (kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas üksnes seetõttu, et objektiivseid kriteeriume, mille alusel hinnata, kas esineb märkimisväärne oht, et välismaalane võib põgeneda (Dublini III määruse artikli 2 punkti n tähenduses), ei ole õigusaktis määratletud, on määruse artikli 28 lõikes 2 ette nähtud kinnipidamise abinõu mittekohaldatav?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
24 Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub sisuliselt selgitada, kas Dublini III määruse artikli 2 punkti n ja artikli 28 lõiget 2 tuleb nende koostoimes tõlgendada nii, et need panevad liikmesriikidele kohustuse määratleda siseriiklikus õigusaktis objektiivsed kriteeriumid, mille alusel saab anda hinnangu, et esineb oht, et rahvusvahelise kaitse taotleja (edaspidi „taotleja“), kelle suhtes kohaldatakse üleandmismenetlust, võib põgeneda, ning kas selliste kriteeriumide puudumine siseriiklikus õigusaktis toob kaasa määruse artikli 28 lõige 2 mittekohaldatavuse.
25 Kõigepealt olgu meenutatud, et Dublini III määruse artikli 28 lõike 2 alusel on lubatud taotlejaid kinni pidada, et tagada üleandmismenetluse täideviimine vastavalt sellele määrusele, kui on olemas märkimisväärne põgenemise oht, hinnates igat juhtumit eraldi ning üksnes juhul, kui kinnipidamine on proportsionaalne ja kui muid, leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Selle määruse artikli 2 punktis n on termin „põgenemisoht“ defineeritud kui õigusaktis määratletud objektiivsete kriteeriumide alusel üksikjuhtumi kohta antud hinnang, et esineb oht, et isik võib põgeneda.
26 Välismaalaste politsei ja Tšehhi valitsus väidavad, et määrus on liikmesriikides vahetult kohaldatav ning seetõttu ei toimu selle eelnevat ülevõtmist siseriiklikku õigusesse. Järelikult ei pane Dublini III määruse artikli 2 punkt n liikmesriigi seadusandjale kohustust sätestada põgenemisohtu määratlevad objektiivsed kriteeriumid siseriiklikus õigusaktis.
27 Seoses sellega olgu meenutatud, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on ELTL artikli 288 alusel ning määruste olemuse ja ülesande tõttu liidu õiguse allikate süsteemis määruse sätetel siseriiklikes õiguskordades tavaliselt vahetu mõju, ilma et siseriiklikel võimudel oleks vaja rakendusmeetmeid võtta. Siiski võib teatavate määrusesätete puhul olla nende rakendamiseks vajalik, et liikmesriigid võtaksid rakendusmeetmed (vt selle kohta kohtuotsus, 14.4.2011, Vlaamse Dierenartsenvereniging ja Janssens, C-42/10, C-45/10 ja C-57/10, EU:C:2011:253, punktid 47 ja 48 ning seal viidatud kohtupraktika).
28 See kehtib Dublini III määruse artikli 2 punkti n puhul, mis nõuab sõnaselgelt, et objektiivsed kriteeriumid põgenemisohu olemasolu kindlaksmääramiseks oleksid „määratletud õigusaktis“. Kuna neid kriteeriume ei ole kindlaks määratud ei selles määruses ega üheski muus liidu õigusaktis, kuulub nende kriteeriumide sõnastamine selle määruse kontekstis siseriikliku õiguse kohaldamisalasse. Seda järeldust kinnitab ka vastuvõtutingimuste direktiivi artikli 8 lõike 3 punkti f – mille kohaselt võib taotlejat kinni pidada vastavalt Dublini III määruse artiklile 28 – tõlgendamine koostoimes selle artikli 8 lõike 3 viimase lõiguga, mis täpsustab, et kinnipidamise alused sätestatakse siseriiklikus õiguses. Dublini III määruse põhjenduses 20 on omakorda kirjas, et kinnipidamist reguleerivate üldtagatiste, samuti kinnipidamistingimuste osas peaksid liikmesriigid vajaduse korral kohaldama isikutele, keda peetakse kinni selle määruse alusel, ka vastuvõtutingimuste direktiivi sätteid, mille artiklis 8 on sõnaselgelt viidatud siseriiklikule õigusele. Sellest järeldub, et niisugused kriteeriumid, nagu on ette nähtud Dublini III määruse artikli 2 punktis n, vajavad rakendamist iga liikmesriigi siseriiklikus õiguses.
29 Seejärel tuleb kindlaks teha, kas määruse artikli 2 punktis n kasutatud terminit „õigusakt“ tuleb mõista hõlmavana väljakujunenud kohtupraktikat, mis vajaduse korral kinnitab väljakujunenud halduspraktikat.
30 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õigusnormi tõlgendamisel võtta arvesse mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja selle õigusaktiga taotletavat eesmärki, mille osa säte on (kohtuotsus, 26.5.2016, Envirotec Denmark, C-550/14, EU:C:2016:354, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
31 Mis puudutab Dublini III määruse artikli 2 punkti n sõnastust, siis ei võimalda väljendi „õigusaktis määratletud“ puhtalt tekstipõhine analüüs kindlaks teha, kas ka väljakujunenud kohtu- ja halduspraktika võivad selle alla kuuluda. Nimelt on määruse eri keeleversioonides kasutatud termini „õigusakt“ kohal erineva ulatusega terminit. Nii on näiteks inglis-, poola- ja slovakikeelses versioonis kasutatud terminit „õigus“, millel võib olla laiem ulatus kui terminil „õigusakt“. Teatud keeleversioonides, nagu bulgaaria-, hispaania-, tšehhi-, saksa- ja prantsuskeelses versioonis on kasutatud kitsama ulatusega terminit.
32 Kui keeleversioonides on erinevusi, siis ei saa asjaomase sätte ulatust hinnata ainuüksi selle sõnastuse põhjal, vaid seda tuleb teha lähtuvalt selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osaks säte on (kohtuotsus, 26.5.2016, Envirotec Denmark, C‑550/14, EU:C:2016:354, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
33 Mis puudutab selle õigusakti üldist ülesehitust, mille osaks Dublini III määruse artikli 2 punkt n on, siis on Euroopa Kohus juba otsustanud, et määruse põhjendusest 9 nähtuvalt on määruse eesmärk selle aluseks olevaid põhimõtteid kinnitades teha kogemuste põhjal vajalikke parandusi, et tõhustada nii Dublini süsteemi kui ka selle süsteemi alusel taotlejatele pakutavat kaitset, mis tagatakse muu hulgas neile võimaldatava kohtuliku kaitse abil (kohtuotsus, 7.6.2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, punkt 52).
34 Dublini III määrusega taotlejatele tagatud kõrgetasemeline kaitse on ette nähtud ka nende kinnipidamise korral, nagu nähtub selle määruse artiklist 28 koostoimes artikli 2 punktiga n. Nimelt seab määruse artikkel 28 määruse põhjendusest 20 nähtuvalt liikmesriikidele antud kinnipidamisõigusele olulisi piiranguid. Määruse artikli 28 lõikest 1 nähtub, et liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainuüksi sel põhjusel, et ta on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse. Sama artikli lõige 2 lubab isikuid kinni pidada, et tagada üleandmismenetluse täideviimine vastavalt kõnesolevale määrusele, ainult siis, kui on olemas märkimisväärne põgenemise oht, mida tuleb hinnata juhtumipõhiselt. Kinnipidamine peab ka olema proportsionaalne ning see on õigustatud üksnes juhul, kui muid, leebemaid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Sama artikli lõike 3 kohaselt peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks. Dublini III määruse artikli 2 punkt n nõuab, et põgenemisohu olemasolu tuvastamine põhineks objektiivsetel kriteeriumidel, mis peavad olema määratletud õigusaktis ja mida tuleb kohaldada juhtumipõhiselt.
35 Veel tuleb tõdeda, et Dublini III määrus näeb kinnipidamise puhuks ette rohkem tagatisi kui määrus nr 343/2003, mille uuesti sõnastatud versioon on Dublini III määrus. Määrus nr 343/2003 ei sisaldanud nimelt ühtegi sätet kinnipidamise kohta. Selline areng rõhutab liidu seadusandja suuremat tähelepanu taotlejate kaitsele, nagu nähtub ka 7. juuni 2016. aasta kohtuotsusest Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409).
36 Mis puudutab eesmärki, mida on taotletud Dublini III määruse artikli 2 punktiga n koostoimes artikli 28 lõikega 2, siis olgu meenutatud, et nimetatud sätted, mis lubavad märkimisväärse põgenemisohu esinemise korral taotlejat kinni pidada, et tagada üleandmismenetluse täideviimine vastavalt sellele määrusele, piiravad harta artiklis 6 sätestatud vabaduse põhiõiguse teostamist (vt analoogia alusel kohtuotsus, 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 49).
37 Selle kohta nähtub harta artikli 52 lõikest 1, et selle õiguse teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades selle õiguse olemust ja proportsionaalsuse põhimõtet. Harta artikli 52 lõikes 3 on sätestatud, et hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad EIÕKga tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud, täpsustades samas, et liidu õiguses võib kehtestada ulatuslikuma kaitse. Seega tuleb harta artikli 6 tõlgendamisel võtta kaitse miinimumtasemena arvesse EIÕK artiklit 5.
38 Euroopa Inimõiguste Kohtu sõnul peab mis tahes kujul vabaduse võtmine olema seaduslik mitte üksnes selles mõttes, et sellel peab olema siseriiklikus õiguses seaduslik alus, vaid see puudutab ka seaduse kvaliteedi nõuet ning tähendab seda, et vabaduse võtmist lubav siseriiklik seadus peab olema piisavalt kättesaadav ja täpne ning selle kohaldamine ettenähtav, et vältida omavoli ohtu (vt selle kohta Euroopa Inimõiguste Kohus, 21.10.2013, Del Río Prada vs. Hispaania, CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, punkt 125).
39 Lisaks tuleb vastavalt Euroopa Kohtu sellekohasele praktikale toonitada, et selliste vabaduse tagatiste eesmärk, nagu on ette nähtud nii harta artiklis 6 kui ka EIÕK artiklis 5, on eelkõige kaitsta isikuid omavoli eest. Järelikult on vabadust piiravat meedet rakendatud kooskõlas selle eesmärgiga eelkõige siis, kui ametiasutused ei tegutse pahauskselt ega eksitavalt (vt selle kohta kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 81).
40 Eeltoodust tulenevalt peab taotlejate kinnipidamisel, mis tõsiselt riivab taotlejate õigust vabadusele, järgima rangeid tagatisi: õigusliku aluse olemasolu, selgus, ettenähtavus, kättesaadavus ja kaitse omavoli eest.
41 Esimese nimetatud tagatise kohta olgu märgitud, et antud juhul põhineb õiguse vabadusele piirang Dublini III määruse – mis on liidu seadusandlik akt – artikli 28 lõikel 2 koostoimes artikli 2 punktiga n. Viimati nimetatud säte viitab põgenemisohu olemasolu näitavate objektiivsete kriteeriumide määratlemiseks omakorda siseriiklikule õigusele. Selles kontekstis kerkib üles küsimus, millist liiki sätted vastavad teistele tagatistele, s.o selgus, ettenähtavus, kättesaadavus ja kaitse omavoli vastu.
42 Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 63 märkis, on seejuures oluline, et põgenemisohu olemasolu juhtumipõhise hindamisega seotud kaalutlusõigust, mis on asjaomastel asutustel Dublini III määruse artikli 28 lõike 2 alusel koostoimes artikli 2 punktiga n, kasutataks teatavates eelnevalt kindlaks määratud piirides. Seetõttu on oluline, et kriteeriumid, mille põhjal saab kindlaks teha põgenemisolu olemasolu, mis on kinnipidamise aluseks, oleksid selgelt määratletud siduvas aktis, mille kohaldamine on ettenähtav.
43 Võttes arvesse asjaomaste sätete eesmärki ja nende kontekstist tulenevat kõrget kaitsetaset, saab selguse, ettenähtavuse, kättesaadavuse ja eriti omavoli vastu kaitsmise nõuetele vastata vaid üldkohaldatav säte.
44 Nimelt pakub üldkohaldatavate sätete vastuvõtmine vajalikke tagatisi, kuna sellised sätted piiritlevad siduvalt ja ette teada olevalt nende asutuste kaalutlusruumi asjaolude hindamisel igal konkreetsel juhtumil. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 81 ja 82 märkis, võimaldavad siduvas sättes kindlaks määratud kriteeriumid kõige paremini nende asutuste kaalutlusõiguse väliskontrolli, et kaitsta taotlejaid meelevaldsete vabaduse võtmiste eest.
45 Sellest järeldub, et Dublini III määruse artikli 2 punkti n ja artikli 28 lõiget 2 tuleb nende koostoimes tõlgendada nii, et need kohustavad määrama objektiivsed kriteeriumid, mille alusel saab anda hinnangu, et esineb taotleja põgenemise oht, kindlaks üldkohaldatavas siduvas sättes. Väljakujunenud kohtupraktika, mis on heaks kiitnud välismaalaste politsei väljakujunenud halduspraktika nagu põhikohtuasjas, ei ole igal juhul piisav.
46 Kui nagu põhikohtuasjas ei ole need kriteeriumid niisuguses sättes ette nähtud, siis tuleb kinnipidamine tunnistada ebaseaduslikuks ning seetõttu on Dublini III määruse artikli 28 lõige 2 mittekohaldatav.
47 Järelikult tuleb esitatud küsimusele vastata, et Dublini III määruse artikli 2 punkti n ja artikli 28 lõiget 2 tuleb nende koostoimes tõlgendada nii, et need panevad liikmesriikidele kohustuse määratleda üldkohaldatavas siduvas sättes objektiivsed kriteeriumid, mille alusel saab anda hinnangu, et esineb oht, et taotleja, kelle suhtes kohaldatakse üleandmismenetlust, võib põgeneda. Sellise sätte puudumine toob kaasa määruse artikli 28 lõige 2 mittekohaldatavuse.
Kohtukulud
48 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, artikli 2 punkti n ja artikli 28 lõiget 2 tuleb nende koostoimes tõlgendada nii, et need panevad liikmesriikidele kohustuse määratleda üldkohaldatavas siduvas sättes objektiivsed kriteeriumid, mille alusel saab anda hinnangu, et esineb oht, et rahvusvahelise kaitse taotleja, kelle suhtes kohaldatakse üleandmismenetlust, võib põgeneda. Sellise sätte puudumine toob kaasa määruse artikli 28 lõige 2 mittekohaldatavuse.
Allkirjad