CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
YVES BOT
apresentadas em 11 de dezembro de 2012 (1)
Processos apensos C‑274/11 e C‑295/11
Reino de Espanha (C‑274/11),
República Italiana (C‑295/11)
contra
Conselho da União Europeia
«Recurso de anulação — Autorização de uma cooperação reforçada ao abrigo dos artigos 20.° TUE e 329.° TFUE, a fim de instituir uma ‘patente unitária’ — Recurso de anulação por incompetência, desvio de poder e violação dos Tratados — Criação de títulos europeus de propriedade intelectual — Artigo 118.° TFUE — Competência exclusiva ou partilhada»
1. Através das suas petições, o Reino de Espanha (processo C‑274/11) e a República Italiana (processo C‑295/11) pedem a anulação da decisão 2011/167/UE do Conselho, de 10 de março de 2011, que autoriza uma cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária (2).
I — Quadro jurídico
A — Direito primário
1. Tratado sobre a União europeia
2. O artigo 20.°, n.os 1 e 2, TUE estabelece que:
«1. Estados‑Membros que desejem instituir entre si uma cooperação reforçada no âmbito das competências não exclusivas da União podem recorrer às instituições desta e exercer essas competências aplicando as disposições pertinentes dos Tratados, dentro dos limites e segundo as regras previstas no presente artigo e nos artigos 326.° a 334.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
As cooperações reforçadas visam favorecer a realização dos objetivos da União, preservar os seus interesses e reforçar o seu processo de integração. Estão abertas, a qualquer momento, a todos os Estados‑Membros, nos termos do artigo 328.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
2. A decisão que autoriza uma cooperação reforçada é adotada como último recurso pelo Conselho, quando este tenha determinado que os objetivos da cooperação em causa não podem ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto e desde que, pelo menos, nove Estados‑Membros participem na cooperação. O Conselho delibera nos termos do artigo 329.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.»
2. Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
3. O artigo 3.°, n.° 1, TFUE prevê:
«A União dispõe de competência exclusiva nos seguintes domínios:
a) União aduaneira;
b) Estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno;
c) Política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro;
d) Conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas;
e) Política comercial comum.»
4. Por força do artigo 4.°, n.os 1 e 2, TFUE:
«1. A União dispõe de competência partilhada com os Estados‑Membros quando os Tratados lhe atribuam competência em domínios não contemplados nos artigos 3.° e 6.°
2. As competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros aplicam‑se aos principais domínios a seguir enunciados:
a) Mercado interno;
[…]»
5. A decisão impugnada foi adotada com fundamento no artigo 329.°, n.° 1, TFUE. Esta disposição prevê que:
«Os Estados‑Membros que pretendam instituir entre si uma cooperação reforçada num dos domínios referidos nos Tratados, com exceção dos domínios de competência exclusiva e da política externa e de segurança comum, devem dirigir um pedido nesse sentido à Comissão, especificando o âmbito de aplicação e os objetivos prosseguidos pela cooperação reforçada prevista. A Comissão pode apresentar ao Conselho uma proposta para o efeito. Caso não apresente uma proposta, a Comissão informa os referidos Estados‑Membros das razões que a motivaram.
A autorização para dar início à cooperação reforçada a que se refere o primeiro parágrafo é concedida pelo Conselho, sob proposta da Comissão e após aprovação do Parlamento Europeu.»
6. Por força do artigo 326.° TFUE, as cooperações reforçadas respeitam os Tratados e o direito da União. Tais cooperações não podem prejudicar o mercado interno, nem a coesão económica, social e territorial. Não podem constituir uma restrição, nem uma discriminação ao comércio entre os Estados‑Membros, nem provocar distorções de concorrência entre eles.
7. Nos termos do artigo 327.° TFUE:
«As cooperações reforçadas respeitam as competências, direitos e deveres dos Estados‑Membros não participantes. Estes não dificultam a sua execução por parte dos Estados‑Membros participantes.»
8. Alem disso, o artigo 330.° TFUE, ainda no que respeita às cooperações reforçadas, prevê que:
«Todos os membros do Conselho podem participar nas suas deliberações, mas só os membros do Conselho que representem os Estados‑Membros participantes numa cooperação reforçada podem participar na votação.
A unanimidade é constituída exclusivamente pelos votos dos representantes dos Estados‑Membros participantes.
A maioria qualificada é definida nos termos do n.° 3 do artigo 238.°»
B — Decisão impugnada
9. A decisão impugnada autoriza que seja instituída uma cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de uma patente unitária por 25 dos 27 Estados‑Membros da União, uma vez que o Reino de Espanha e a República Italiana se recusaram a participar na mesma.
10. O considerando 4 da decisão impugnada enuncia o seguinte:
«Na sessão do Conselho de 10 de novembro de 2010, registou‑se ausência de unanimidade para avançar com o regulamento proposto relativo ao regime de tradução. Confirmou‑se a 10 de dezembro de 2010 que existiam dificuldades intransponíveis, impossibilitando unanimidade quer na altura, quer no futuro previsível. Uma vez que, para um acordo final sobre a proteção de patente unitária na União, é necessário o acordo sobre o regulamento proposto relativo ao regime de tradução, ficou estabelecido que o objetivo de criar uma proteção de patente unitária para a União não poderia ser alcançado num prazo razoável mediante a aplicação das disposições pertinentes dos Tratados.»
11. Nos termos dos considerandos 6 a 16 da decisão impugnada:
«(6) A cooperação reforçada deveria proporcionar o enquadramento jurídico necessário para a criação da proteção de patente unitária nos Estados‑Membros participantes e assegurar às empresas de toda a União a possibilidade de melhorarem a sua competitividade, pois poderiam optar por uma proteção de patente uniforme nos Estados‑Membros participantes e contribuir para o progresso científico e tecnológico.
(7) A cooperação reforçada deveria ter por objetivo criar uma patente unitária, proporcionando uma proteção que seria uniforme em todo o território dos Estados‑Membros participantes e concedida em relação a esses Estados‑Membros pelo Instituto Europeu de Patentes (IEP). Como elemento necessário da patente unitária, o regime de tradução aplicável deveria ser simples e eficaz em termos de custos e corresponder ao previsto na proposta de regulamento do Conselho relativo ao regime de tradução aplicável à patente da União Europeia, apresentada pela Comissão a 30 de junho de 2010(3), em combinação com os elementos de compromisso propostos pela Presidência em novembro de 2010 e que obtiveram amplo apoio no Conselho. O regime de tradução manteria a possibilidade de as reivindicações de patentes serem apresentadas ao IEP em qualquer língua da União e garantiria compensação pelos custos associados à tradução de reivindicações apresentadas numa língua que não fosse língua oficial do IEP. A patente com efeito unitário deveria ser concedida apenas numa das línguas oficiais do IEP, conforme prevê a Convenção sobre a Concessão de Patentes Europeias. [(4)] […]. Não seriam exigidas mais traduções, sem prejuízo de um regime transitório, que seria proporcionado e exigiria traduções adicionais apenas numa base temporária, as quais não teriam efeito jurídico, mas unicamente efeitos informativos. Em qualquer caso, o regime transitório terminaria quando se dispusesse de traduções automáticas de alta qualidade, sujeitas a uma avaliação objetiva da qualidade. Em caso de litígio, o titular da patente estaria sujeito a obrigações de tradução.
(8) As condições estabelecidas no artigo 20.° TUE e nos artigos 326.° [TFUE] e 329.° TFUE estão preenchidas.
(9) O domínio no qual teriam lugar a cooperação reforçada, o estabelecimento de medidas relativas à criação de uma patente unitária que proporcionasse proteção em toda a União e a instituição de regimes de autorização, de coordenação e de controlo centralizados ao nível da União, é identificado pelo artigo 118.° do TFUE como um dos domínios abrangidos pelos Tratados.
(10) Foi registado na sessão do Conselho de 10 de novembro de 2010 e confirmado a 10 de dezembro de 2010 que o objetivo de estabelecer uma proteção de patente unitária na UE não pode ser alcançado num prazo razoável pelo conjunto da União, o que preenche a exigência, constante do n.° 2 do artigo 20.° do TUE, de que a cooperação reforçada só seja adotada como último recurso.
(11) A cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária visa fomentar o progresso científico e tecnológico e o funcionamento do mercado interno. A criação da proteção de patente unitária em relação a um grupo de Estados‑Membros melhoraria o nível da proteção de patente ao proporcionar a possibilidade de obter uma proteção de patente uniforme em todo o território dos Estados‑Membros participantes e ao eliminar os custos e a complexidade nesse território. Desta forma, favoreceria a realização dos objetivos da União, preservaria os seus interesses e reforçaria o seu processo de integração, em conformidade com o n.° 1 do artigo 20.° do TUE.
(12) A criação da proteção de patente unitária não figura na lista de competências exclusivas da União constante do n.° 1 do artigo 3.° do TFUE. A base jurídica para a criação de direitos de propriedade intelectual europeus é o artigo 118.° do TFUE, que integra o capítulo 3 (A aproximação das legislações) do Título VII (As regras comuns relativas à concorrência, à fiscalidade e à aproximação das legislações) e faz referência específica ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado interno, uma das competências partilhadas da União segundo o artigo 4.° do TFUE. Por conseguinte, a criação da proteção de patente unitária, incluindo o regime de tradução aplicável, integra‑se no âmbito das competências não exclusivas da União.
(13) A cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária respeita os Tratados e o direito da União e não prejudica o mercado interno ou a coesão económica, social e territorial. Não constitui uma restrição nem uma discriminação ao comércio entre os Estados‑Membros, nem provoca distorções de concorrência entre eles.
(14) A cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária respeita as competências, os direitos e as obrigações dos Estados‑Membros não participantes. A possibilidade de obter proteção de patente unitária no território dos Estados‑Membros participantes não afeta a disponibilidade nem as condições de proteção de patente nos territórios dos Estados‑Membros não participantes. Por outro lado, as empresas de Estados‑Membros não participantes deveriam ter a possibilidade de obter proteção de patente unitária no território dos Estados‑Membros participantes mediante as mesmas condições que as empresas dos Estados‑Membros participantes. As regras em vigor nos Estados‑Membros não participantes que determinam as condições para a obtenção de proteção de patente unitária nos respetivos territórios não são afetadas.
(15) Em particular, a cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária cumpriria a legislação da UE relativa a patentes, porquanto respeitaria o acervo preexistente.
(16) Desde que sejam respeitadas as eventuais condições de participação fixadas pela presente decisão, a cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária estará aberta a qualquer momento a todos os Estados‑Membros que se disponham a cumprir os atos já adotados neste âmbito, em conformidade com o artigo 328.° do TFUE».
II — Pedidos das partes
A — No processo C‑274/11
12. O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
¾ anular a decisão impugnada, e
¾ condenar o Conselho nas despesas.
13. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
¾ Negar provimento ao recurso, e
— Condenar o Reino de Espanha nas despesas.
B — No processo C‑295/11
14. O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
¾ anular a decisão impugnada, e
¾ condenar o Conselho nas despesas.
15. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
¾ negar provimento ao recurso, e
¾ condenar a República Italiana nas despesas.
16. No que se refere ao processo C‑274/11, através de um primeiro despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de outubro de 2011, a República Italiana foi autorizada a intervir em apoio dos pedidos do Reino de Espanha e a República Polaca em apoio dos pedidos do Conselho. Através de um segundo despacho do presidente do Tribunal de Justiça, com a mesma data, a República da Letónia, a Irlanda, a Comissão, a República Federal da Alemanha, o Parlamento, o Reino da Bélgica, o Reino da Suécia, o Reino dos Países Baixos, a República Checa, a Hungria, a República Francesa, bem como o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foram autorizados a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
17. No que se refere ao processo C‑295/11, por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de outubro de 2011, o Reino de Espanha foi autorizado a intervir em apoio dos pedidos da República Italiana e a República da Letónia, a Irlanda, a República Federal da Alemanha, o Reino dos Países Baixos, o Reino da Bélgica, o Reino da Suécia, o Parlamento, a Comissão, a República Checa, a República francesa, a Hungria, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte bem como a República da Polónia foram autorizados a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
18. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2012, os processos C‑274/11 e C‑295/11 foram apensos para efeitos da audiência e do acórdão.
III — Quanto aos recursos
19. Em nosso entender, o Reino de Espanha e a República Italiana invocam seis fundamentos para sustentarem os seus recursos.
20. Pelo primeiro fundamento, o Reino de Espanha e a República Italiana defendem que o Conselho não tinha competência para instituir uma cooperação reforçada. No entender destes, esta competência pertence exclusivamente à União. Deste modo, ao adotar a decisão impugnada, verificou‑se uma violação do artigo 20.°, n.° 1, TUE, que prevê a possibilidade de instituir uma cooperação reforçada unicamente quanto a matérias enquadradas na competência não exclusiva da União.
21. Pelo segundo fundamento, o Reino de Espanha e a República Italiana entendem que a adoção de uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada no domínio da criação de uma proteção por patente unitária constitui um desvio de poder. Entendem que, contrariamente ao previsto no artigo 20.° TUE, a verdadeira finalidade desta decisão não era alcançar a integração de todos os Estados‑Membros através de uma integração a várias velocidades, mas excluir o Reino de Espanha e a República Italiana das negociações sobre a questão do regime linguístico desta patente.
22. Pelo terceiro fundamento, o Reino de Espanha acusa o Conselho de ter violado o sistema jurisdicional da União por ausência de previsão, na decisão impugnada, do regime jurisdicional previsto para a patente unitária.
23. Pelo quarto fundamento, o Reino de Espanha e a República Italiana defendem que, ao adotar a decisão impugnada, o Conselho violou a condição de último recurso exigida pelo artigo 20.°, n.° 2, TUE.
24. O quinto fundamento é relativo à violação dos artigos 118.°, primeiro parágrafo, TFUE e 326.° TFUE e do artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, TUE. Em especial, o Reino de Espanha e a República Italiana defendem que a decisão impugnada viola o artigo 326.° TFUE, na medida em que lesa o mercado interno bem como a coesão económica, social e territorial, em que constitui um entrave e uma discriminação nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e em que provoca distorções de concorrência entre estes.
25. Por fim, através de um sexto fundamento, o Reino de Espanha entende que a decisão impugnada não respeita os artigos 327.° TFUE e 328.° TFUE. Com efeito, por um lado, esta decisão obrigá‑lo‑ia a renunciar ao direito que lhe é concedido pelo artigo 65.° da CPC, de exigir uma tradução do fascículo da patente em espanhol, para que este produza efeitos jurídicos em Espanha e, por outro lado, a condição da abertura da cooperação reforçada aos Estados‑Membros não participantes, previstas no artigo 328.° TFUE, não é respeitada, uma vez que esta cooperação prevê um sistema linguístico que não está disposto a aceitar.
A — Observações preliminares
26. Pela primeira vez desde a criação do mecanismo da cooperação reforçada pelo Tratado de Amesterdão, o Tribunal de Justiça é chamado a apreciar a legalidade da decisão de autorização desta cooperação. Para este efeito, ser‑lhe‑á necessário definir os contornos da fiscalização do respeito das condições da autorização, para verificar da legalidade desta cooperação.
27. Em nosso entender, esta fiscalização deve ser uma fiscalização restrita. De facto, como assinalou o advogado‑geral F. G. Jacobs, «é importante ter em conta os limites do poder de fiscalização do Tribunal de Justiça das medidas legislativas adotadas pelo Conselho. Esses limites decorrem do princípio fundamental da separação de poderes nas Comunidades. Nos casos em que o Tratado conferiu poderes legislativos amplos ao Conselho, não compete ao Tribunal de Justiça substituir pela sua própria apreciação, da situação económica ou ainda da necessidade ou da oportunidade das medidas adotadas, a apreciação do Conselho. Ao atuar assim, usurparia o papel legislativo do Conselho impondo‑lhe as suas perspetivas sobre as políticas económicas que devem ser seguidas pelas Comunidades» (5).
28. No caso vertente, a opção de instituir uma cooperação reforçada pertence ao Conselho, que concede a autorização com base numa proposta da Comissão e após a aprovação do Parlamento (6). No âmbito deste processo, estas instituições devem apreciar os efeitos da cooperação reforçada com base em numerosos elementos, ponderar os diferentes interesses em questão e operar escolhas políticas pelas quais são responsáveis. À luz destes elementos, o Conselho aprecia se a cooperação reforçada é uma medida adequada para, em conformidade com o artigo 20.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, favorecer a realização dos objetivos da União, preservar os interesses desta e reforçar o seu processo de integração.
29. O Tribunal de Justiça, a este respeito, sempre reconheceu ao legislador da União um amplo poder de apreciação quanto à natureza e ao alcance das medidas a adotar nos domínios de ação da União. Limita‑se, portanto, a fiscalizar se, no exercício desta liberdade de escolha, este não incorreu em erro manifesto ou em desvio de poder e se não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação (7).
30. Portanto, é à luz destas considerações que o Tribunal de Justiça deverá, em nossa opinião, proceder à fiscalização da legalidade da decisão impugnada.
B — Quanto ao fundamento relativo à incompetência para instituir uma cooperação reforçada com vista à criação da patente unitária
1. Argumentos das partes
31. O Reino de Espanha e a República Italiana consideram que a decisão impugnada viola o artigo 20.°, n.° 1, TUE. Consideram, com efeito, que o domínio no qual teria lugar a cooperação reforçada, e que é identificado, em conformidade com o considerando 9 da decisão impugnada, pelo artigo 118.° TFUE, não está abrangido pelas competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros tal como enunciadas no artigo 4.° TFUE, mas nas competências exclusivas da União, por força do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE, a saber o estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno. Por conseguinte, uma vez que o artigo 20.°, n.° 1, TUE exclui a cooperação reforçada nos domínios de competência exclusiva da União, não seria possível instituir uma cooperação reforçada relativa à criação de uma patente unitária.
32. Segundo a República Italiana, os artigos 3.° TFUE a 6.° TFUE contém apenas uma classificação indicativa dos domínios de competência da União. O alcance efetivo de cada competência deve ser determinado à luz das disposições dos Tratados relativas a cada domínio, tal como indica o artigo 2.°, n.° 6, TFUE.
33. De seguida, o Reino de Espanha e a República Italiana defendem que o artigo 118.° TFUE, apesar de fazer referência ao estabelecimento e o funcionamento do mercado interno e de estar inserido, sob o Título VII da Parte III — relativo às regras comuns relativas à concorrência, à fiscalidade e à aproximação de legislações —, no capítulo 3 que se refere à aproximação de legislações, não confere à União um poder geral de harmonização em matéria de títulos de propriedade intelectual que lhes garanta uma proteção uniforme no mercado interno, mas uma competência específica para instituir estes títulos e regimes de autorização, de coordenação e de fiscalização centralizados ao nível da União. A matéria a que o artigo 118.° TFUE diz respeito constitui, portanto, uma norma de concorrência necessária ao funcionamento do mercado interno, pelo que está abrangido pela competência exclusiva da União, estabelecida no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE.
34. O Reino de Espanha acrescenta que, atendendo à sua natureza de direitos de exclusividade e de exclusão, as patentes conferem ao seu titular um monopólio e restringem, por esta razão, a livre concorrência e a livre circulação de bens e de serviços. O que tende, portanto, a demonstrar que a criação de uma patente unitária diz respeito ao estabelecimento de regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno.
35. Por fim, para a República Italiana, a criação de uma nova forma jurídica ao nível da União, conforme previsto no artigo 118.° TFUE, não está abrangida pela competência dos Estados‑Membros. Para apoiar este argumento, explica que, se se considerasse que uma cooperação reforçada pode ser instituída com base no artigo 118.° TFUE, isso equivaleria a admitir a possibilidade de coexistência, no território da União, de vários títulos europeus. Esta disposição, cuja finalidade é assegurar a existência de um título único que possa garantir uma proteção uniforme dos direitos de propriedade intelectual na União, ficaria, deste modo, privada de qualquer efeito útil. Esta análise demonstra que a matéria a que o artigo 118.° TFUE diz respeito está efetivamente abrangida por um domínio de competência exclusiva da União.
36. O Conselho assinala que as regras relativas à proteção dos direitos de propriedade intelectual pertencem ao mercado interno e que, neste domínio, a União tem uma competência partilhada, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, alínea a), TFUE. Ora, o artigo 118.° TFUE uma vez que se refere expressamente ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado interno, dado que a matéria é o objeto da cooperação reforçada, por força da decisão impugnada, está abrangido pela competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros.
37. Além disso, o Conselho observa que não é a natureza das medidas adotadas pela União, a saber, uma medida de harmonização, a criação de um título europeu ou ainda a conclusão de um acordo internacional, que determina a sua competência exclusiva, mas o domínio em que estas medidas se enquadram.
38. Acresce que, o Conselho salienta que o Título VII da Parte III do TFUE, intitulado «Regras comuns sobre concorrência, fiscalidade e a aproximação de legislações», contém três capítulos, a saber o capítulo 1, intitulado «As regras de concorrência», o capítulo 2, intitulado «Disposições fiscais», e o capítulo 3, intitulado «Aproximação de legislações», e que o artigo 118.° TFUE está inserido neste último capítulo. Para mais, o Conselho constata que o capítulo 1, intitulado «Regras de concorrência», não contém nenhuma base jurídica para o estabelecimento de títulos de propriedade intelectual. Portanto, a criação destes títulos, tal como previsto na cooperação reforçada, está efetivamente abrangida apenas pelo mercado interno, domínio de competência partilhada entre a União e os seus Estados‑Membros.
39. Os intervenientes em apoio do Conselho partilham plenamente deste argumento. A Comissão e o Reino Unido entendem, em especial, que a República Italiana confunde a natureza das competências conferidas à União com os instrumentos previstos para o exercício destas competências. A Comissão considera, a este respeito, que a circunstância de uma medida, como a patente unitária, apenas poder ser adotada pela União não implica necessariamente uma competência exclusiva. Tratar‑se‑ia apenas de saber se, num determinado domínio, os Estados‑Membros conservaram poderes agride ação ou se transferiram para a União exclusivamente o poder de legislar e de adotar atos vinculativos.
2. A nossa apreciação
40. O Reino de Espanha e a República Italiana invocam a inexistência de competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros para que possa ser instituída uma cooperação reforçada no domínio da patente unitária. Consideram, no essencial, que a criação desta patente faz parte das competências exclusivas da União, na medida em que faz parte das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno.
41. Não partilhamos deste entendimento pelas razões seguintes.
42. Antes do Tratado de Lisboa, os redatores dos Tratados anteriores não se tinham ocupado especialmente da questão da repartição de competências entre a União e os Estados‑Membros. Quando muito, era referido que a Comunidade agiria no limite das competências que lhe eram conferidas e dos objetivos que lhe eram confiados pelos Tratados e que, nos domínios não abrangidos pela sua competência exclusiva, a Comunidade intervinha, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, apenas se e na medida em que os objetivos da ação pretendida não pudessem ser realizados de forma suficiente pelos Estados‑Membros.
43. Quando dos Conselhos Europeus de Nice, em 2000, e de Laeken, em 2001, os Estados‑Membros expressaram claramente o seu desejo de ver clarificada a repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros (8). Assim, na declaração de Laeken sobre o futuro da União Europeia (9), o Conselho Europeu, uma vez que faz deste assunto um dos quatro grandes temas de discussão, entendeu que era necessário tornar mais clara a repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros, simplificá‑la e ajustá‑la à luz dos novos desafios com os quais a União é confrontada. Prosseguiu indicando que uma primeira série de questões a colocar respeitava à forma de tornar a repartição mais transparente. Para este efeito, perguntou se seria possível estabelecer uma distinção mais clara entre três tipos de competências, a saber, as competências exclusivas da União, as competências dos Estados‑Membros e as competências partilhadas entre a União e estes Estados (10).
44. Esta vontade concretizar‑se‑á, mais tarde, no Tratado de Lisboa, que institui uma verdadeira categorização de competências, repartindo‑as claramente entre a União e os Estados‑Membros (11), em conformidade com o princípio da atribuição (12). Assim, o artigo 1.° TFUE menciona que «[este Tratado] organiza o funcionamento da União e determina os domínios, a delimitação e as regras de exercício das suas competências». A este respeito, o Título I da primeira parte do referido Tratado é desprovido de qualquer ambiguidade, pois intitula‑se «Categorias e domínios de competências da União». Inserido neste título, o artigo 2.°, n.° 1, TFUE prevê que, «[q]uando os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos».
45. Estes domínios são enumerados no artigo 3.°, n.° 1, TFUE, disposição em que se inclui, designadamente, o estabelecimento de regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno.
46. Ainda sob o Título I da primeira parte do Tratado FUE, o artigo 4.°, n.° 2, indica os principais domínios em que a União e os Estados‑Membros dispõem de competências partilhadas. O mercado interno faz parte destes domínios, por força da alínea a) desta disposição.
47. Se atendermos a estes elementos, torna‑se claro que o caráter exclusivo ou partilhado das competências não depende, ao contrário do que afirmam o Reino de Espanha e a República Italiana, da questão de saber se a União é a única a poder adotar uma medida com efeitos sobre todo o território da União, mas antes do domínio a que pertence a medida em causa.
48. A este respeito, ao contrário do que defendem o Reino de Espanha e a República Italiana, entendemos que o Tratado FUE contém uma lista exaustiva e não simplesmente indicativa dos domínios abrangidos pela competência exclusiva da União.
49. De facto, comparada com a redação do artigo 4.°, n.° 2, TFUE, a redação do artigo 3.°, n.° 1, TFUE demonstra que apenas os domínios aí enumerados são da competência exclusiva da União. Assim, esta disposição estatui que «[a] União dispõe de competência exclusiva nos seguintes domínios [(13)]» e o artigo 4.°, n.° 2, TFUE, que trata dos domínios em que a União e os Estados‑Membros têm competências partilhadas, estatui que «[a]s competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros aplicam‑se aos principais domínios a seguir enunciados [(14)]». Decorre desta previsão que os autores do Tratado FUE não incluíram, na lista do artigo 4.°, n.° 2, TFUE, todos os domínios em questão, mas que se concentraram nos principais domínios. Esta intenção não aparece no artigo 3.°, n.° 1, TFUE.
50. O artigo 4.°, n.° 1, TFUE confirma, igualmente, esta análise uma vez que prevê que «[a] União dispõe de competência partilhada com os Estados‑Membros quando os Tratados lhe atribuam competência em domínios não contemplados nos artigos 3.° [TFUE] e 6.° [TFUE]». Uma vez que as competências partilhadas podem ser definidas como todas as que não sejam competências exclusivas, estas devem ser determinadas de forma clara.
51. De resto, o caráter exaustivo da lista de domínios em que a União dispõe de competência exclusiva parece‑nos conforme ao princípio da atribuição constante do artigo 5.° TUE. Por força deste princípio, a União só atua nos limites das competências que os Estados‑Membros lhe atribuíram nos Tratados e quaisquer competências não atribuídas à União pertencem aos Estados‑Membros.
52. Esta análise vai, além disso, no sentido da vontade dos redatores dos Tratados de clarificar a repartição de competências entre a União e os Estados‑Membros, tal como expusemos nos n.os 42 a 44 das presentes conclusões.
53. Atendendo aos elementos acima referidos, para determinar se a criação de uma patente unitária, conforme prevista no artigo 118.° TFUE, está abrangida pelas competências exclusivas da União ou pelas competência partilhadas entre a União e os Estados‑Membros, é necessário averiguar a que domínio pertence a criação de tal título.
54. Pela simples leitura desta disposição, não há dúvidas, em nossa opinião, de que a criação de um título europeu de propriedade intelectual está abrangido pelo no mercado interno. Com efeito, a redação da referida disposição parece‑nos sem equívocos, uma vez que prevê que é «[n]o âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno» que este título deve ser criado.
55. De seguida, é pacífico que a uniformização da propriedade intelectual desempenha um papel importante no respeito dos princípios de base do mercado interno. É manifesto, de resto, que o legislador da União, ao adotar atos relativos à propriedade intelectual, teve sempre como objetivo a realização e o bom funcionamento do mercado interno (15). A este respeito, o Tribunal de Justiça, num acórdão cujo contexto factual era o da patenteabilidade das invenções que utilizam células estaminais embrionárias, adiantou que o facto de que as disparidades relativas à definição do conceito teriam como consequência pôr em causa o bom funcionamento do mercado interno, o que constitui o objetivo da Diretiva 98/44 (16).
56. A criação de uma patente unitária visa, portanto, em nosso entender, alcançar os objetivos dos Tratados tal como enunciados nos artigos 3.°, n.° 3, TUE e 26.° TFUE, a saber, a realização e o bom funcionamento do mercado interno.
57. Todavia, o Reino de Espanha e a República Italiana afirmam que, a criação desta patente, embora seja, efetivamente necessária ao bom funcionamento do mercado interno, na realidade, está abrangido pelo estabelecimento das regras de concorrência e, portanto, cabe na competência exclusiva da União, por força do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE. Não podemos aderir a este argumento.
58. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 6, TFUE, o alcance e as modalidades de exercício das competências da União são determinados pelas disposições dos Tratados relativas a cada domínio. Para definir o conteúdo exato de um domínio, é portanto necessário fazer referência às disposições pertinentes do Tratado FUE. No que respeita às regras de concorrência, conforme enunciadas no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE, trata‑se dos artigos 101.° TFUE a 109.° TFUE.
59. Estas regras são definidas no Tratado FUE. De facto, o Título VII da Parte III deste Tratado é consagrado às regras comuns sobre a concorrência, a fiscalidade e a aproximação das legislações. O capítulo 1 deste título, intitulado «Regras de Concorrência», subdivide‑se em duas secções, sendo a primeira relativa às regras aplicáveis às empresas e a segunda aos auxílios concedidos pelos Estados. Por conseguinte, estão abrangidas pelas regras de concorrência as regras entre empresas e as regras que visam o comportamento dos Estados‑Membros que favoreçam as empresas por meio de auxílios de Estado. Impõe‑se constatar que os artigos 101.° TFUE a 109.° TFUE não fazem qualquer menção à criação de títulos de propriedade intelectual.
60. Não contestamos o facto, avançado pelo Reino de Espanha, de que a propriedade intelectual, em geral, e a patente, em especial, tendo em conta a sua natureza, dão ao seu titular um monopólio que afeta a concorrência. O Tribunal de Justiça, de resto, já admitiu a propósito da marca comunitária, que esta desempenha um papel de elemento essencial do sistema de concorrência leal que o Tratado FUE pretende instituir (17). É certo que os direitos decorrentes da propriedade de uma patente são suscetíveis de afetar as trocas de bens e de serviços e também as relações de concorrência no seio do mercado interno. Contudo, a circunstância de que um título jurídico, como a patente unitária, pode afetar o mercado interno não basta para o incluir nas regras de concorrência na aceção do direito primário e, em especial, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE.
61. Por fim, para a República Italiana, a criação de uma patente unitária não constitui uma harmonização nem uma aproximação de legislações nacionais, como faria crer o capítulo onde se enquadra o artigo 118.° TFUE, mas antes a criação de um novo título jurídico europeu que acresce aos títulos nacionais existentes. Assim, uma vez que a União é a única a poder, verdadeiramente, adotar medidas relativas à criação de uma patente unitária que produza efeitos em todo o território dos Estados‑Membros, a criação dessa patente seria obrigatoriamente da competência exclusiva da União.
62. Em nossa opinião, este elemento não é pertinente para determinar a competência da União. O artigo 5.°, n.° 3, TUE prevê, em virtude do princípio da subsidiariedade, que, nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva — consequentemente, nos domínios abrangidos pela competência partilhada —, a União apenas intervém se, e na medida em que, os objetivos da ação equaciona não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros, mas podem ser melhor alcançados ao nível da União. Assim, não é pelo facto de os objetivos visados não poderem ser atingidos pelos Estados‑Membros que se trata de uma competência exclusiva.
63. Sem dúvida, poderão contrapor‑nos o acórdão de 2 de maio de 2006, Parlamento/Conselho (18), através do qual o Tribunal de Justiça reconheceu que a criação de uma forma jurídica nova ao nível da União não constitui uma aproximação das legislações nacionais, mas sobrepõe‑se a estas legislações, excluindo assim o recurso ao artigo 114.° TFUE como base jurídica (19).
64. Todavia, parece‑nos que é necessário situar‑se no contexto deste acórdão. No processo que deu origem ao referido acórdão, tratava‑se de determinar a base jurídica adequada com fundamento na qual a criação de uma forma nova de sociedade cooperativa europeia podia ser adotada, uma vez que o Tratado não confere nenhuma base jurídica específica para este efeito. O Tribunal de Justiça recordou que, no parecer 1/94, de 15 de novembro de 1994 (20), tinha admitido a possibilidade de recurso ao artigo 352.° TFUE para criar títulos novos de propriedade intelectual, uma vez que o artigo 114.° TFUE não era a disposição adequada, dado que visa a aproximação de legislações e pressupõe, assim, não a criação de um novo título de propriedade intelectual, mas antes uma harmonização (21). O Tribunal de Justiça deduziu que o artigo 114.° TFUE não podia constituir a base jurídica adequada para a adoção do regulamento que criava uma forma jurídica nova de sociedade cooperativa europeia, que foi corretamente adotado com fundamento no artigo 352.° TFUE, na medida em que não se podia considerar que esse regulamento, que deixava inalterados os diferentes direitos nacionais existentes, tinha como finalidade aproximar os direitos dos Estados‑Membros aplicáveis às sociedades cooperativas, mas que o seu objetivo é criar uma forma nova de sociedade cooperativa que se sobrepõe às formas nacionais.
65. Em nossa opinião, não podemos deduzir do acórdão Parlamento/Conselho, já referido, que a criação de títulos de propriedade intelectual não se é da competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros. De facto, tratava‑se, no processo que deu lugar àquele acórdão, de determinar qual era, na falta de uma base específica, a base jurídica adequada, entre os artigos 114.° TFUE e 352.° TFUE, para a criação de uma sociedade cooperativa europeia.
66. Ora, não é este o caso nos processos que hoje nos estão submetidos. Desde o Tratado de Lisboa, que o artigo 118.° TFUE confere uma base jurídica apropriada para a criação de títulos de propriedade intelectual e esta disposição visa expressamente o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, domínio abrangido pela competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros.
67. Atendendo as considerações que precedem, propomos ao Tribunal de Justiça que considere improcedente o fundamento relativo à incompetência para instituir uma cooperação reforçada para a criação da patente unitária.
C — Quanto ao fundamento relativo a desvio de poder
1. Argumentos das partes
68. O Reino de Espanha e a República Italiana consideram que a cooperação reforçada autorizada pela decisão impugnada foi decidida com o fim de os excluir e de pôr fim às negociações relativas à patente unitária e ao regime linguístico desta. Entendem que, longe de conseguir uma integração, objetivo para o qual deve tender o mecanismo da cooperação reforçada, o Conselho escolheu uma solução de exclusão.
69. A República Italiana defende ainda que a decisão impugnada foi adotada para contornar a regra da unanimidade enunciada no artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE, relativa aos regimes linguísticos dos títulos de propriedade intelectual europeus. A cooperação reforçada autorizada nesta decisão tem, portanto, o efeito de excluir a possibilidade de criar uma patente europeia uniforme, uma vez que esta patente só produz efeitos no território dos Estados‑Membros participantes, e de obrigar o Reino de Espanha e a República Italiana a aceitarem um regime linguístico que não querem. Além disso, a República Italiana afirma que, por efeito do excesso de poder denunciado, o espírito do artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE não foi respeitado, o que constitui uma violação do artigo 326.°, primeiro parágrafo, TFUE, que estabelece que as cooperações reforçadas respeitam os Tratados e o direito da União.
70. Além disso, o Reino de Espanha explica que, no que a ele diz respeito, não há uma preparação insuficiente para assumir as obrigações e as competências que o regime da patente unitária implica e nem falta a vontade política para as assumir. O regime linguístico constituía, para ele, uma dificuldade inultrapassável, uma vez que não estava pronto a aceitar aquele que foi proposto pela Comissão. A decisão impugnada teria como único efeito excluir o Reino de Espanha das negociações sobre o assunto e contornar esta dificuldade.
71. Por fim, o Reino de Espanha considera que a cooperação reforçada autorizada pela decisão impugnada é, na realidade, um acordo particular, na aceção do artigo 142.° da CPC. Por força desta disposição, «[q]ualquer grupo de Estados Contratantes que, num acordo particular, decidiu que as patentes europeias concedidas por esses Estados terão um caráter unitário sobre o conjunto dos seus territórios pode determinar que as patentes europeias só poderão ser concedidas conjuntamente para todos esses Estados». Segundo o Reino de Espanha, um mecanismo previsto pelo direito internacional, neste caso pela CPC, é introduzido no direito da União e é apresentado como cooperação reforçada. Assim, esta foi utilizada para fins diferentes dos previstos nos Tratados.
72. O Conselho considera, antes de mais, que a não participação do Reino de Espanha na cooperação reforçada resulta exclusivamente da sua própria decisão e que não houve qualquer vontade, da sua parte, de excluir o Reino de Espanha e a República Italiana desta cooperação. Precisa que a referida cooperação está aberta a estes dois Estados‑Membros a qualquer momento, em conformidade com o considerando 16 da decisão impugnada.
73. O Conselho observa, de seguida, que a cooperação reforçada é instituída quando não é possível atingir um acordo com todos os Estados‑Membros. O seu objetivo não é, portanto, excluir certos Estados‑Membros. Além disso, salienta que a instituição de uma cooperação reforçada não está, de forma alguma, sujeita ao acordo de todos os Estados‑Membros, salvo exceção expressamente prevista nos Tratados, em particular quando a cooperação reforçada diz respeito aos domínio da política externa e de segurança comum, em conformidade com o artigo 329.°, n.° 2, TFUE.
74. A propósito do argumento segundo o qual a decisão impugnada tem o efeito de contornar a regra da unanimidade prevista no artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE, o Conselho entende que o facto de apenas ser exigida a unanimidade dos Estados‑Membros que participam na cooperação reforçada é a consequência necessária prevista pelos Tratados quando do estabelecimento desta cooperação, designadamente no artigo 330.° TFUE, que prevê que a unanimidade é constituída exclusivamente pelos votos dos representantes dos Estados‑Membros participantes.
75. No que respeita ao argumento segundo o qual a decisão impugnada tem por efeito contornar as disposições do artigo 142.° da CPC, o Conselho começa por observar que esta decisão não refere aquela disposição. Assim, a validade da referida decisão não pode ser posta em causa por este argumento. De qualquer forma, o Conselho entende que não há quaisquer indícios de que a decisão impugnada tenha sido adotada com o objetivo exclusivo, ou pelo menos determinante, de alcançar fins diversos dos invocados, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao desvio de poder.
76. Os Estados‑Membros, a Comissão e o Parlamento, que intervêm em apoio do Conselho, partilham igualmente destes argumentos. Em especial, o Reino dos Países Baixos e o Reino da Suécia recordam a duração e o insucesso das negociações para se chegar a um acordo final sobre a patente unitária. Dado que ficou demonstrado que era impossível alcançar esse acordo, foi ponderado recorrer à cooperação reforçada. Assim, a vontade não foi excluir o Reino de Espanha e a República Italiana, mas avançar na integração neste domínio.
77. Além disso, a República Francesa observa que a possibilidade de instituir uma cooperação reforçada num domínio em que o Conselho decide por unanimidade resulta claramente do artigo 333.°, n.° 1, TFUE que indica que «[s]empre que uma disposição dos Tratados suscetível de ser aplicada no âmbito de uma cooperação reforçada determine que o Conselho delibera por unanimidade, este, deliberando por unanimidade nos termos do artigo 330.°, pode adotar uma decisão que determine que deliberará por maioria qualificada».
78. Além disso, a República Checa insiste em que a cooperação reforçada permite aos Estados‑Membros interessados cooperarem num domínio concreto, não obstante uma minoria de bloqueio. Constitui, para este Estado‑Membro, uma solução equilibrada para o problema da impossibilidade de chegar a um acordo num domínio preciso. A este respeito, o Reino dos Países Baixos explica que a finalidade do mecanismo da cooperação reforçada não é atingir, in fine, uma cooperação entre todos os Estados‑Membros, mas pôr em prática uma integração e uma cooperação mais profundas entre os Estados‑Membros que o desejem.
79. Por fim, respondendo ao argumento da República Italiana segundo o qual a cooperação reforçada não pode ser instituída se os Estados‑Membros que decidiram não participar estiverem, em princípio, interessados e desejosos de participar no processo legislativo no domínio visado, a Comissão entende que, considerar que as simples declarações de vontade de participar num projeto de integração são suficientes para bloquear o recurso a uma cooperação reforçada, equivale, no essencial, a reconhecer um direito de veto a todos os Estados‑Membros.
2. A nossa apreciação
80. Segundo jurisprudência constante, um ato só enferma de desvio de poder se se verificar, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, que foi adotado exclusivamente, ou pelo menos de forma determinante, com fins diversos dos invocados ou com a finalidade de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado FUE para fazer face às circunstâncias do caso concreto (22).
81. Como o Conselho, os Estados‑Membros, a Comissão e o Parlamento que intervém em seu apoio, não pensamos que a decisão impugnada seja constitutiva de um desvio de poder.
82. Em conformidade com o artigo 20.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, as cooperações reforçadas visam favorecer a realização dos objetivos da União, preservar os seus interesses e reforçar o processo de integração. A instituição do mecanismo da cooperação reforçada foi motivada pela heterogeneidade crescente dos Estados‑Membros e pelos seus interesses e necessidades específicas (23). Este mecanismo visa permitir e incitar um grupo de Estados‑Membros a cooperar no quadro da União, e não fora deste (24), quando esteja demonstrado que os objetivos visados por esta cooperação não poderão ser atingidos pela União no seu conjunto. Dito de outra forma, as cooperações reforçadas são um meio para um grupo de Estados‑Membros, desejosos de avançar numa matéria determinada, fazer face a um bloqueio, permanecendo ao mesmo tempo dentro do quadro institucional da União, no respeito das condições previstas nos Tratados.
83. Portanto, a própria circunstância de que, com a instituição da cooperação reforçada no domínio da criação de uma patente unitária, certos Estados‑Membros tenham sido «excluídos» porque não quiseram participar na cooperação não permite demonstrar que o Conselho cometeu um desvio de poder ao autorizar a referida cooperação. Trata‑se, precisamente, do próprio mecanismo da cooperação reforçada, e uma vez que esta «exclusão» não é irreversível dado que, por força do artigo 328.°, n.° 1, primeiro parágrafo, TFUE, as cooperações reforçadas estão abertas a todos os Estados‑Membros a qualquer momento e devem mesmo recolher a participação do maior número possível de Estados‑Membros (25).
84. Além disso, também não pensamos que o Conselho, pela instituição de uma cooperação reforçada, tivesse como objetivo contornar a regra da unanimidade prevista no artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE.
85. Com efeito, por um lado, recordamos que o mecanismo da cooperação reforçada foi instituído para permitir a um grupo de Estados‑Membros fazer face a um bloqueio numa matéria específica. Ora, é evidente que este bloqueio é particularmente suscetível de se manifestar em matérias que exijam unanimidade no seio do Conselho. Assim, ao declarar, num primeiro tempo, a inexistência de unanimidade no que respeita ao regime linguístico da patente unitária e ao decidir, num segundo tempo, fazer face a este bloqueio instituindo uma cooperação reforçada, o Conselho limitou‑se a recorrer a uma ferramenta que está à sua disposição, em conformidade com as disposições dos Tratados.
86. Por outro lado, é necessário precisar que o Tratado FUE prevê expressamente que as regras relativas ao voto são transferidas, e que se aplicam ao conjunto dos Estados‑Membros que participam na cooperação reforçada. Assim, o artigo 330.°, primeiro e segundo parágrafos, TFUE menciona que todos os membros do Conselho podem participar nas suas deliberações, mas só os membros do Conselho que representem os Estados‑Membros participantes numa cooperação reforçada podem participar na votação e que a unanimidade é constituída exclusivamente pelos votos dos representantes dos Estados‑Membros participantes. O processo de decisão e as regras de votação dependem, portanto, da matéria em causa na cooperação reforçada. No caso vertente, o regime linguístico da patente unitária deverá, em conformidade com o artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE, ser determinado através de voto por unanimidade dos Estados‑Membros participantes (26).
87. Por fim, o Reino de Espanha entende que a decisão impugnada enferma de desvio de poder pela razão de o recurso à cooperação reforçada visar, na realidade, a adoção, sob a forma de um ato da União, de um instrumento de direito internacional, uma vez que a decisão impugnada tem, segundo este Estado‑Membro, o efeito de contornar as disposições do artigo 142.° da CPC. A este título, cita o artigo 1.° da proposta de regulamento da Comissão, de 13 de abril de 2011, que institui a cooperação reforçada no domínio da criação de uma proteção por patente unitária, que prevê que este regulamento constitui um acordo particular, na aceção do artigo 142.° da CPC.
88. Tal como assinalado pela República Francesa, este argumento visa, na realidade, duvidar da legalidade do futuro regulamento que põe em prática a cooperação reforçada e não da legalidade da decisão impugnada.
89. De qualquer forma, não vemos de que modo o referido argumento demonstraria que o Conselho prosseguiu objetivos diferentes dos referidos na decisão impugnada.
90. Atendendo às considerações anteriores, parece‑nos que não existem indícios objetivos, pertinentes e concordantes que provem que a decisão impugnada foi adotada com fins diversos dos invocados ou com a finalidade de eludir um processo especialmente previsto pelos Tratados.
91. Em consequência, entendemos que o fundamento relativo ao desvio de poder deve ser considerado improcedente.
D — Quanto ao fundamento relativo a violação do sistema jurisdicional da União
1. Argumentos das partes
92. O Reino de Espanha entende que a decisão impugnada deveria ter previsto a criação de um regime jurisdicional ao qual a patente unitária deve ficar sujeita. Observa, a este respeito, que o Tribunal de Justiça recordou, no seu parecer 1/09, de 8 de março de 2011 (27), que o sistema judiciária da União é constituído por um conjunto completo de vias de recurso e de procedimentos destinados a garantir a fiscalização da legalidade dos atos das instituições (28). Portanto, o Reino de Espanha considera que a criação de novos instrumentos no quadro do direito da União, sem que estejam previstas vias de recurso e procedimentos para garantir a fiscalização da legalidade destes instrumentos, é contrária ao sistema jurisdicional da União tal como foi concebido pelos autores dos Tratados e tal como o mesmo resulta da jurisprudência.
93. O Conselho, num primeiro momento, reconhece que devem efetivamente existir vias de recurso e procedimentos que garantam a fiscalização da legalidade dos títulos de propriedade intelectual, e isto em conformidade, designadamente, com o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
94. Contudo, num segundo momento, observa que não é necessário criar um sistema jurisdicional próprio ou disposições específicas para a fiscalização jurisdicional de quaisquer atos de direito secundário e que é prematuro impor a obrigação de prever, na decisão impugnada, um quadro jurisdicional específico no que poderia ser posta em causa a legalidade de certos atos que ainda não foram estabelecidos.
95. De qualquer modo, o Conselho refere que a inexistência destas disposições não significa a inexistência de fiscalização jurisdicional, uma vez que caberá às autoridades nacionais organizar esta fiscalização para todos os litígios que o Tribunal de Justiça não seja competente para conhecer.
96. Os Estados‑Membros bem como a Comissão e o Parlamento, que intervêm em apoio do Conselho, aliam‑se aos argumentos deste. A Comissão, em particular, acrescenta que a questão da resolução de litígios em matéria de patente unitária será regulada no momento da adoção dos atos que ponham em prática a cooperação reforçada prevista na decisão impugnada e o Reino da Suécia entende que a inexistência de disposições relativas à fiscalização jurisdicional não condiciona a validade da decisão impugnada.
2. A nossa apreciação
97. O Reino de Espanha interpôs o seu recurso, com fundamento no artigo 263.° TFUE, contra uma decisão adotada pelo Conselho que autoriza uma cooperação reforçada com base no artigo 329.° TFUE.
98. O Tribunal de Justiça deve, portanto, determinar, se as condições que determinam a validade da cooperação reforçada foram respeitadas. Assim, a sua fiscalização deve limitar‑se, aqui, à questão de saber se esta decisão do Conselho preenche as condições exigidas para a instituição de uma cooperação reforçada, em conformidade com os artigos 20.° TUE, bem como 326.° TFUE e seguintes.
99. A este respeito, a questão da criação de um sistema jurisdicional próprio para as patentes unitárias não faz parte das condições exigidas pelos artigos pertinentes dos Tratados para criar uma cooperação reforçada. A autorização concedida pelo Conselho para a criação de uma cooperação reforçada é apenas a premissa para a adoção de outros atos legislativos que deverão, então, concretizar essa cooperação reforçada. De resto, a Comissão, na sua proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui uma cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária, de 13 de abril de 2011 (29), abordou a questão da proteção jurisdicional desta patente (30).
100. Assim, à luz do que antecede, entendemos que o fundamento relativo à violação do sistema jurisdicional da União deve ser considerado improcedente.
E — Quanto ao fundamento relativo à alegada violação da condição de último recurso
1. Argumentos das partes
101. O Reino de Espanha e a República Italiana entendem que, ao autorizar a cooperação reforçada através da adoção da decisão impugnada, o Conselho violou a condição de último recurso exigida pelo artigo 20.°, n.° 2, TUE. Recordamos que, por força desta disposição, a decisão que autoriza uma cooperação reforçada é adotada pelo Conselho como último recurso, quando este tenha determinado que os objetivos pretendidos pela cooperação em causa não podem ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto.
102. Em especial, o Reino de Espanha entende que, embora o conceito de último recurso não esteja, é verdade, definido, tal conceito deve ser objeto de uma interpretação restritiva. A este propósito, conceito subentende, no caso vertente, que a proposta legislativa que foi objeto das discussões foi razoável e não abusiva nem discriminatória, sem o que seria inevitável o desacordo entre os Estados‑Membros.
103. A República Italiana admite, a este respeito, que a constatação do respeito pela condição de último recurso só pode ser fiscalizada pelo Tribunal de Justiça de forma limitada, uma vez que foi objeto de uma apreciação discricionária reservada ao Conselho, estando, portanto, o papel do juiz da União limitado à constatação de um erro manifesto de apreciação. Contudo, o erro seria, aqui manifesto uma vez que o pacote legislativo relativo à patente europeia era desde logo em larga medida incompleto, dada, também, a brevidade das negociações consagradas ao regime linguístico.
104. A este respeito, o Reino de Espanha e a República Italiana defendem que não foram esgotadas todas as possibilidades de negociação entre os 27 Estados‑Membros e que poderiam ter sido propostas outras soluções para o regime linguístico. No entender destes dois Estados‑Membros, o tempo que decorreu entre a proposta de regulamento do Conselho, acima referida, relativa ao regime linguístico e apresentada pela Comissão em 30 de junho de 2010, e a proposta de cooperação reforçada, apresentada igualmente por esta, em 14 de dezembro de 2010 (31), não é suficiente para considerar que esta cooperação interveio em último recurso e que os objetivos procurados não podiam ser alcançados num prazo razoável. O Reino de Espanha e a República Italiana entendem que este prazo de seis meses não permitiu debates serenos e abertos sobre as diferentes opções possíveis de regime linguístico. A título de comparação com a cooperação reforçada instituída no quadro da lei aplicável ao divórcio e à separação judicial, observa que decorreram quatro anos antes da apresentação de uma proposta legislativa da Comissão e que, dois anos após esta proposta, teve lugar o primeiro debate sobre a possibilidade de instituir uma cooperação reforçada.
105. Segundo o Conselho, a fiscalização do Tribunal de Justiça deve, aqui, limitar‑se a apreciar se a decisão impugnada não enferma de erro manifesto de apreciação. Com efeito, o Tribunal está especialmente bem posicionado para apreciar se é ou não previsível chegar a um acordo sobre a patente da União num prazo razoável. A este respeito, observa que as disposições dos Tratados não impõem que decorra um determinado lapso de tempo entre a data da apresentação de uma proposta e a data de autorização da cooperação reforçada. Os elementos importantes a considerar, para determinar se é ou não provável que os objetivos pretendidos serão atingidos num prazo razoável, seriam a intensidade e o conteúdo das negociações, e não a sua duração.
106. O Conselho nota que, de qualquer modo, entre a apresentação da proposta de regulamento sobre a patente da União, acima referida, e a adoção da decisão impugnada, decorreram mais de dez anos.
107. Os Estados‑Membros, bem como a Comissão e o Parlamento, que intervieram em apoio do Conselho, estar de acordo quanto ao facto de que as negociações sobre o regime linguístico tinham chegado a uma situação de impasse. A Comissão, em particular, acrescenta que, segundo jurisprudência constante, quando uma parte sustentam que a instituição competente cometeu um erro manifesto de apreciação, o juiz da União deve apreciar se esta instituição examinou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos do caso concreto que servem de base às conclusões deles extraídas (32). A Comissão observa que o Reino de Espanha e a República Italiana não explicam quais foram os elementos de facto ou de fundo que o Conselho não tomou em consideração e não examinou sem a precisão e a imparcialidade exigidas.
2. A nossa apreciação
108. Como já vimos, a cooperação reforçada é uma ferramenta posta à disposição de um grupo de Estados‑Membros que desejam ir mais longe quando uma ação não pode ser levada a cabo com a participação da União no seu conjunto. Em caso algum, esta ferramenta deve ser utilizada para evitar o compromisso, que deve ser acima de tudo procurado. É, em nosso entender, a razão pela qual a cooperação deve intervir como último recurso e quando seja evidente que os objetivos pretendidos por aquela cooperação não poderão ser alcançados num prazo razoável pela União no seu conjunto.
109. Nem a condição de último recurso nem o conceito de prazo razoável foram definidas no texto dos Tratados.
110. Quanto ao conceito de último recurso, observe‑se que, na sequência da adoção do Tratado de Amesterdão, o artigo 43.°, n.° 1, alínea c), UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, previa que só era permitido recurso à cooperação reforçada «quando não [fosse] possível alcançar os objetivos [dos] Tratados mediante a aplicação dos processos pertinentes neles previstos». Esta redação pretendia indicar que o Conselho devia chegar ao fim do processo legislativo e só no caso da medida proposta ser rejeitada é que se poderia recorrer à cooperação reforçada (33).
111. Com o Tratado de Nice e, sobretudo, com o Tratado de Lisboa, parece ter sido vontade dos autores dos Tratados aligeirar esta condição uma vez que deixa de se fazer referência aos «processos pertinentes [previstos pelos Tratados]». Decorre, de resto, das negociações relativas ao Tratado de Nice que a condição do último recurso era vista como um obstáculo fundamental à instituição de uma cooperação reforçada (34). Assim, verifica‑se que esta condição não é forçosamente a constatação da rejeição, através de voto, de uma proposta de lei, mas a constatação da existência de um verdadeiro bloqueio que poderia ocorrer em todos os níveis do processo legislativo e que ateste a impossibilidade de chegar a um compromisso (35). A cooperação reforçada será, portanto, a ferramenta a utilizar em último recurso, quando se tenha demonstrado que não se poderá atingir um compromisso pela via do processo legislativo habitual. A este respeito, o Parlamento utilizou a expressão «em casos extremos […] invocando importantes motivos de política nacional» para definir a cooperação reforçada (36).
112. Bem entendido, para preservar e encorajar as soluções de compromisso, o Conselho deverá assegurar‑se de que é manifesta a impossibilidade de alcançar um compromisso num prazo razoável.
113. O Tratado UE também não define o conceito de prazo razoável. Assinalamos, todavia, que o artigo 20.°, n.° 2, TUE precisa que compete ao Conselho determinar se os objetivos pretendidos pela cooperação não podem efetivamente ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto. O que, em nosso entender, se explica pelo facto de o Conselho ser o mais bem posicionado para apreciar se, a termo, um acordo era suscetível de ser alcançado no seio do próprio Conselho. É o único que conhece todos os limites do processo legislativo, o teor dos debates e as situações de impasse com que poderá ser confrontado.
114. Atendendo a estes elementos, bem como aos que recordámos nos n.os 27 a 29 das presentes conclusões, pensamos que o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação para decidir se a cooperação reforçada foi, de facto, adotada como um último recurso e para decidir que os objetivos por esta almejados não poderão ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto.
115. De resto, esta vontade dos redatores dos Tratados de concederem um amplo poder de apreciação ao Conselho no que respeita à apreciação do último recurso e do prazo razoável confirma‑se, em nosso entender, pelo facto de que, em contrapartida, aqueles tiveram o cuidado de instituir prazos para os procedimentos específicos das cooperações reforçadas para a instituição de uma Procuradoria Europeia e em matéria de cooperação policial. De facto, no que se respeita à primeira, o artigo 86.°, n.° 1, segundo e último parágrafos, TFUE prevê que caso não haja unanimidade sobre a instituição de uma Procuradoria Europeia, um grupo de pelo menos nove Estados‑Membros pode solicitar que o projeto de regulamento seja submetido ao Conselho Europeu. No prazo de quatro meses, em caso de desacordo, e se pelo menos nove Estados‑Membros pretenderem instituir uma cooperação reforçada com base no projeto de regulamento em questão, esses Estados‑Membros notificam o Parlamento, o Conselho e a Comissão. Nesse caso, considera‑se que foi concedida a autorização para proceder à cooperação reforçada. Igual procedimento é aplicável no que respeita à cooperação policial (37).
116. Consequentemente, uma vez que o Conselho dispõe de um amplo poder para apreciar se os objetivos pretendidos pela cooperação reforçada poderão, ou não, ser alcançados num prazo razoável pela União no seu conjunto, na aceção do artigo 20.°, n.° 2, TUE, a fiscalização do Tribunal de Justiça deve limitar‑se a analisar se o exercício de tal poder de apreciação não está viciado por erro manifesto ou desvio de poder, ou ainda se o Conselho não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação (38).
117. Em particular, o juiz da União deve fiscalizar se o Conselho examinou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto que sustentam as conclusões deles extraídas (39).
118. Desde logo, indicamos que, à luz dos elementos pertinentes expostos pelo Reino de Espanha e pela República Italiana, pelo Conselho, bem como pelas partes que intervêm em seu apoio, e tendo em conta os diferentes atos que conduziram, in fine, à decisão impugnada, o Conselho, em nossa opinião, não cometeu um erro manifesto de apreciação.
119. De facto, na sua proposta de decisão do Conselho de 14 de dezembro de 2010, acima referida, a Comissão expõe as etapas sucessivas do processo legislativo iniciado para este efeito, as quais que são descritas de forma mais sucinta nos considerandos 3 e 4 da decisão impugnada e que justificam o recurso a uma cooperação reforçada.
120. Assim, uma primeira proposta de regulamento do Conselho relativa à patente comunitária foi apresentada pela Comissão em 1 de agosto de 2000 (40). Esta proposta tinha o objetivo de, designadamente, propor modalidades de tradução simples e pouco dispendiosas, permitindo a entrega da patente numa das línguas oficiais da OEP e a tradução das reivindicações nas duas outras línguas. Contudo, resulta do Comunicado de Imprensa de 26 de novembro de 2001 que «[o] Conselho realizou um longo debate sobre os diferentes aspetos do projeto de patente comunitária, nomeadamente, sobre o regime linguístico e o papel dos institutos nacionais de patentes em relação ao Instituto Europeu de Patentes de Munique. Apesar de todos os esforços envidados não foi possível chegar a um acordo nesta sessão do Conselho» (41).
121. Resulta, além disso, de um Comunicado de Imprensa de 20 de dezembro de 2001 que o Conselho prosseguiu o debate relativo à criação da patente comunitária tendo‑se debruçado em particular sobre o regime linguístico, embora não tenha chegado a acordo unânime (42). Os debates continuaram até 11 de março de 2004 (43), data em que o Conselho concluiu que era impossível atingir um acordo político por causa da questão do regime linguístico (44).
122. As discussões retomaram, de seguida, em 2008 sob a presidência eslovena. Em particular, a presidência eslovena apresentou uma proposta revista de regulamento do Conselho sobre a patente comunitária, em 23 de maio de 2008 (45). A Comissão explicou, na sua proposta de decisão do Conselho de 14 de dezembro de 2010, acima referida, que esta proposta revista de regulamento foi longamente debatida no seio do Conselho nas sucessivas presidências de 2008 e de 2009 (46).
123. Por fim, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e a nova base jurídica para a criação de um título de propriedade intelectual, a saber o artigo 118.° TFUE, a Comissão adotou, em 30 de junho de 2010, a proposta de regulamento do Conselho sobre as disposições relativas à tradução para a patente da União Europeia, acima referida. Esta proposta foi objeto de numerosas discussões (47) e, por fim, foi na sessão do Conselho de 10 de novembro de 2010 que foi registado que não havia unanimidade quanto à referida proposta (48). Em 10 de dezembro de 2010, o Conselho confirmou a existência de dificuldades intransponíveis, impossibilitando unanimidade, quer na altura, quer no futuro previsível (49).
124. Em nossa opinião, com base nas circunstâncias do caso vertente, o Conselho chegou, corretamente, à conclusão, após anos de debates, que se saldaram sempre num fracasso, sobre a sua incapacidade para obter a unanimidade dos votos e, portanto, de chegar a uma ação com a participação de todos os Estados‑Membros.
125. Não se afigura, portanto, que o Conselho tenha cometido um erro manifesto na apreciação global da situação. Nenhuma ferramenta do processo legislativo habitual permitia, era evidente, levantar o bloqueio naquele momento ou no futuro. A cooperação reforçada surgiu, portanto como sendo o último recurso para realizar os objetivos pretendidos.
126. Consequentemente, atendendo às considerações anteriores, entendemos que o fundamento relativo à alegada violação da condição de último recurso deve ser considerado improcedente.
F — Quanto ao fundamento relativo à violação dos artigos 118.°, primeiro parágrafo, TFUE e 326.° TFUE bem como do artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, TUE
1. Argumentos das partes
127. Segundo o Reino de Espanha e a República Italiana, a decisão impugnada viola o artigo 326.° TFUE, por força do qual as cooperações reforçadas não podem prejudicar o mercado interno nem a coesão económica, social e territorial e não podem constituir um entrave ou uma discriminação às trocas entre os Estados‑Membros nem provocar distorções de concorrência entre eles.
128. O Reino de Espanha e a República Italiana defendem, com efeito, que a cooperação reforçada autorizada por esta decisão favorece uma absorção da atividade económica e comercial relativa aos produtos inovadores, em detrimento dos Estados‑Membros não participantes. Além disto, entendem que esta cooperação reforçada prejudica o mercado interno, a livre concorrência e a livre circulação de mercadorias, uma vez que as patentes unitárias produzem efeitos apenas numa parte do território da União.
129. O Reino de Espanha e a República Italiana afirmam que a decisão impugnada cria uma discriminação entre empresas, uma vez que as trocas comerciais de produtos inovadores, segundo o regime linguístico previsto no considerando 7 desta decisão, são favorecidas para empresas que trabalhem em língua alemã, inglesa, ou francesa enquanto as das empresas que não utilizem estas línguas serão limitadas. O que constitui também uma violação do artigo 326.° TFUE.
130. A República Italiana acrescenta que, em conformidade com o artigo 118.°, primeiro parágrafo, TFUE, o título europeu relativo aos direitos de propriedade intelectual ou deve ser uniforme e produzir efeitos no conjunto do território da União ou não é realizável. Ora, no caso vertente, a cooperação reforçada não cumpre este requisito, porque tem como consequência fragmentar o mercado interno.
131. Além disso, a referida cooperação reforçada impediria o desenvolvimento coerente da política industrial e contribuiria para aumentar as diferenças entre os Estados‑Membros do ponto de vista tecnológico, afetando, deste modo a coesão económica, social e territorial. Com efeito, o sistema de patentes tem como objetivo definir claramente os limites do direito de propriedade sobre uma inovação, assegurar a existência de incentivos aos investimentos na investigação e no desenvolvimento e criar os fundamentos de um mercado de tecnologias. Assim, o sistema instituído pela cooperação reforçada constitui uma vantagem importante para os Estados‑Membros participantes em detrimento dos Estados‑Membros não participantes. O Reino de Espanha acrescenta que o regime linguístico que o Conselho pretende instituir limitará de forma decisiva a transferência de conhecimento e, portanto, a criação e o desenvolvimento económico e tecnológico de certos Estados‑Membros, uma vez que as empresas dos Estados‑Membros que dominem as línguas oficiais da patente unitária acederão mais diretamente aos conhecimentos contidos nos documentos das patentes. Os Estados‑Membros em causa estarão, portanto, mais predispostos a gerar inovações e a ter um crescimento económico mais importante e mais rápido relativamente aos outros Estados‑Membros, a quem será recusado ou limitado o acesso a estas informações.
132. Por fim, o Reino de Espanha defende que a decisão impugnada que autoriza a cooperação reforçada não preenche o objetivo do reforço do processo de integração da União, violando o artigo 20.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE. Entende que, longe de reforçar o processo de integração, esta cooperação reforçada trava‑o, uma vez que, na realidade, está vocacionada para excluir os Estados‑Membros que suscitaram problemas sérios relativamente ao regime linguístico proposto para a patente unitária. Ao impor um determinado modelo linguístico, o Conselho impõe uma escolha política que tem um efeito de divisão no seio da União e que está longe de apresentar o caráter integrador de que se deveria revestir o método da cooperação reforçada.
133. O Conselho não vê de que modo poderá a cooperação reforçada, designadamente o regime linguístico que será instituído, constituir um entrave económico, social e territorial. Considera que não há razões para presumir que os pedidos para validação de patentes no Reino de Espanha e na República Italiana serão em menor número.
134. O Conselho observa que, atualmente, as empresas podem escolher entre um pedido de patente europeia para todos os Estados‑Membros ou obter proteção apenas em certos Estados, o que criou uma fragmentação do mercado. A nova proteção conferida pela patente unitária constitui uma possibilidade suplementar oferecida às empresas, independentemente da sua origem geográfica, que reduzirá a fragmentação do mercado uma vez que estas empresas poderão beneficiar de uma proteção por patente unitária no território dos 25 Estados‑Membros participantes. Na realidade, a referida fragmentação, a que aludem o Reino de Espanha e a República Italiana não tem origem na decisão impugnada, mas antes na situação atual.
135. Quanto ao argumento do Reino de Espanha, segundo o qual a decisão impugnada constitui uma discriminação por causa do regime linguístico que institui, o Conselho considera que é manifestamente prematuro e inadmissível, uma vez que as modalidades definitivas daquele regime ainda não são conhecidas, porque o referido regime ainda não foi adotado.
136. Os Estados‑Membros, bem como a Comissão e o Parlamento, que intervêm em apoio do Conselho, partilham dos argumentos deste. Em especial, a Comissão insiste no facto de que a decisão impugnada é uma decisão puramente processual, que define o âmbito de aplicação e os objetivos de uma cooperação reforçada que ainda deverá tomar a sua forma definitiva. Qualquer entrave ao mercado interno decorrerá, se existir, unicamente de disposições de fundo que ainda não foram aprovadas, nomeadamente as relativas ao regime linguístico. O Tribunal de Justiça deve apreciar unicamente se a decisão impugnada institui necessariamente uma cooperação reforçada que infringe as disposições dos Tratados. A Comissão recorda, a este respeito, o acórdão de 8 de junho de 2010, Vodafone e o. (50), no qual se indica que o Tribunal de Justiça reconheceu ao legislador da União um amplo poder de apreciação nos domínios em que a sua ação implica opções de natureza tanto política como económica ou social, e em que é chamado a fazer apreciações e avaliações complexas. Assim, não se trata de saber se uma medida adotada nesse domínio era a única ou a melhor possível, visto que só o caráter manifestamente inadequado desta, em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (51).
2. A nossa apreciação
137. A decisão de instituição de uma cooperação reforçada define o quadro processual no âmbito do qual serão subsequentemente adotados outros atos, para executar em concreto esta cooperação. Assim, a fiscalização jurisdicional da decisão de autorização não se pode confundir com a dos atos a adotar em seguida, no âmbito da cooperação reforçada.
138. Ora, embora o Conselho, na decisão impugnada, tenha efetivamente evocado o que poderá ser o regime linguístico do patente unitária, a questão deste regime linguístico não é uma condição determinante da validade da decisão de autorização de uma cooperação reforçada. Esta questão deverá ser abordada ulteriormente e ser objeto de um ato separado adotado por unanimidade dos votos dos Estados‑Membros participantes, em conformidade com o processo previsto no artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE. Apenas no quadro eventual de um outro recurso contra este ato é que o Tribunal de Justiça poderá proceder à fiscalização jurisdicional do referido ato.
139. A fiscalização do Tribunal de Justiça limita‑se à questão de saber se a decisão impugnada preenche as condições exigidas para a instituição de uma cooperação reforçada, em conformidade com os artigos 20.° TUE, bem como 326.° TFUE e seguintes (52).
140. Assim, pensamos que a argumentação do Reino de Espanha e da República Italiana relativamente ao regime linguístico da patente unitária bem como a relativa ao artigo 118.°, primeiro parágrafo, TFUE devem ser afastadas por serem inadmissíveis.
141. É necessário, portanto, analisar agora se a decisão impugnada preenche as condições estabelecidas no artigo 326.° TFUE. O Reino de Espanha e a República Italiana entendem, com efeito, que a decisão impugnada não preenche estas condições uma vez que a cooperação reforçada que foi autorizada afeta o mercado interno, bem como coesão económica, social e territorial. Além disso, esta cooperação constitui um entrave e uma discriminação para as trocas comerciais entre Estados‑Membros e provoca distorções de concorrência.
142. Pelas razões que evocamos nos n.os 27 a 29 das presentes conclusões, a fiscalização do Tribunal de Justiça deve limitar‑se a analisar se o Conselho cometeu um erro de apreciação manifesto. Mais precisamente, o Tribunal de Justiça deve verificar se a instituição de uma cooperação reforçada no domínio da criação da patente unitária é manifestamente inadequada (53), avaliando se esta cooperação afeta o mercado interno, bem como a coesão económica, social e territorial, e se constitui um entrave e uma discriminação para as trocas comerciais entre Estados‑Membros e se provoca distorções de concorrência.
143. Em nosso entender, nada prova de ser esse o caso; muito pelo contrário.
144. A decisão impugnada foi adotada pelo Conselho sob proposta da Comissão. Nesta proposta, a Comissão efetuou uma análise para saber se a cooperação reforçada pretendida respeitava as condições exigidas pelas disposições pertinentes dos Tratados. Para este efeito, recordou a coexistência dos diferentes sistemas nacionais de patentes e do sistema europeu instituído no quadro da CPC. Esta diversidade dos sistemas de patentes origina, segundo a Comissão, uma fragmentação da proteção jurídica das patentes (54). A Comissão baseou‑se, nomeadamente, numa análise de impacto, que realizou em 2010 (55), na qual estudou os problemas ligados à diversidade dos sistemas de patentes a forma como poderiam ser solucionados. Designadamente, a Comissão constatou que, na prática, atualmente, os titulares das patentes se contentam em proteger as suas invenções num número restrito de Estados‑Membros, por causa, designadamente, dos custos elevados e das complicações associadas à tradução, aos critérios de validação, aos impostos oficiais e à obrigação de designar um mandatário certificado (56).
145. Baseando‑se, nomeadamente, na referida proposta (57), o Conselho entende que uma cooperação reforçada quanto à patente unitária visa a estimulação do progresso científico e técnico bem como do funcionamento do mercado interno. A criação de uma proteção por via desta patente para um grupo de Estados‑Membros aumentaria o nível de proteção, ao conferir a possibilidade de obter uma proteção uniforme no território de todos os Estados‑Membros participantes e eliminaria os custos e a complexidade nestes territórios (58).
146. De resto, o Conselho, no considerando 14 da decisão impugnada, precisa que as empresas dos Estados‑Membros não participantes devem ter a possibilidade de obter a proteção por patente unitária no território dos Estados‑Membros participantes nas mesmas condições que as empresas dos Estados‑Membros participantes.
147. Pensamos que a apreciação do Conselho não enferma de erro manifesto.
148. De facto, é evidente que uma diferenciação da proteção na União para uma mesma invenção provocaria uma fragmentação do mercado interno, nomeadamente porque esta proteção pode existir em alguns Estados‑Membros, mas não noutros (59). O que tem como consequência direta que os titulares das patentes tenham grandes dificuldades para impedir a entrada, no território dos Estados‑Membros onde não registaram as referidas patentes, de mercadorias e de produtos de Estados terceiros, que violam as referidas patentes.
149. Uma cooperação reforçada relativa à instituição de uma patente unitária, que produz efeitos uniformes no território de vários Estados‑Membros, e no caso vertente no de 25 Estados‑Membros, contribuiu necessariamente para melhorar o funcionamento do mercado interno e para reduzir os entraves às trocas comerciais bem como as distorções de concorrência entre Estados‑Membros. A este respeito, o Tribunal de Justiça reconheceu, desde 1968 (60), que as regras nacionais relativas à proteção da propriedade industrial ainda não foram objeto de unificação no âmbito da União e que, na falta dessa unificação, o caráter nacional da proteção da propriedade industrial e as divergências entre as legislações relativas a esta matéria podem criar obstáculos quer à livre circulação dos produtos com patente, quer ao mecanismo da concorrência no interior do mercado comum (61).
150. De resto, não vemos de que forma a instituição desta cooperação reforçada afeta a coesão económica, social e territorial. Por força do artigo 174.° TFUE, a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da União, esta desenvolverá e prosseguirá a sua ação no sentido de reforçar a sua coesão económica, social e territorial. Em especial, a União procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas O objetivo é, portanto, assegurar aos cidadãos da União uma igualdade de oportunidades e de condições de vida no seio de cada território da União.
151. No caso vertente, não há dúvidas de que um mecanismo destinado a instituir uma patente unitária que tem por efeito uma proteção uniforme no território de vários Estados‑Membros contribui para o desenvolvimento harmonioso do conjunto da União, uma vez que tem como consequência reduzir as disparidades que existem entre estes Estados‑Membros. Além disso, todos os operadores económicos podem beneficiar das vantagens desta patente, uma vez que o local de origem do requerente da patente unitária é indiferente para a obtenção desta (62).
152. Não nos parece, portanto, que quando autorizou uma cooperação reforçada para a criação de uma patente unitária, o Conselho tenha cometido um erro de apreciação manifesto.
153. Em consequência, à luz do que antecede, entendemos que o fundamento relativo à violação dos artigos 118.°, primeiro parágrafo, TFUE e 326.° TFUE bem como do artigo 20.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE deve ser declarado improcedente por ser, em parte inadmissível e em parte improcedente.
G — Quanto ao fundamento relativo à violação dos artigos 327.° TFUE e 328.° TFUE
1. Argumentos das partes
154. O Reino de Espanha recorda que o artigo 327.° TFUE prevê que as cooperações reforçadas respeitem as competências, os direitos e as obrigações dos Estados‑Membros que nelas não participam. Ora, em seu entender, o Conselho adotou um regime linguístico que obriga o Reino de Espanha a renunciar ao direito que lhe é concedido pelo artigo 65.° da CPC, de exigir uma tradução do fascículo da patente em língua espanhola para este produzir efeitos jurídicos em Espanha. Entende, além disso, que a decisão impugnada não respeita o direito do Reino de Espanha de participar futuramente na cooperação reforçada, uma vez que o Conselho adotou um regime linguístico que este Estado‑Membro não pode aceitar.
155. O Conselho considera, quanto a este aspeto, que a não participação do Reino de Espanha na cooperação reforçada resulta apenas da sua própria vontade. Acrescenta que é evidente e razoável que, quando as Instituições da União estabelecem regras comuns numa matéria, os Estados‑Membros não possam decidir livremente o que querem na referida matéria.
156. Além disso, o Conselho e os intervenientes que o apoiam observam que este fundamento se baseia na falsa premissa de que seria materialmente ou juridicamente impossível que o Reino de Espanha e a República Italiana participassem nesta cooperação reforçada.
2. A nossa apreciação
157. Compreendemos que, através deste fundamento, o Reino de Espanha entende, por um lado, que a decisão impugnada o obrigaria a renunciar ao direito que lhe é concedido pelo artigo 65.° da CPC de exigir uma tradução do fascículo da patente para a língua espanhola para poder produzir efeitos jurídicos em Espanha, em violação do artigo 327.° TFUE e, por outro lado, que a condição de abertura da cooperação reforçada aos Estados‑Membros não participantes, prevista no artigo 328.° TFUE, não é respeitada, uma vez que esta cooperação estabelece um regime linguístico que o Reino de Espanha não pode aceitar.
158. Entendemos que este fundamento é inadmissível.
159. Com efeito, no âmbito do referido fundamento, o Reino de Espanha baseia a sua argumentação no regime linguístico da patente unitária e, em particular, na proposta de regulamento do Conselho que executa uma cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária no que diz respeito ao regime de tradução aplicável, de 13 de abril de 2011 (63).
160. Ora, como vimos nos n.os 138 e 139 das presentes conclusões, a questão do regime linguístico não é uma condição determinante da validade da decisão de autorização de uma cooperação reforçada.
161. O Reino de Espanha pretende, na realidade, contestar a legalidade do futuro regulamento do Conselho que executa uma cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária no que diz respeito ao regime de tradução aplicável.
162. Consequentemente, entendemos que este fundamento é inadmissível.
IV — Conclusão
163. Atendendo ao conjunto de considerações precedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que:
«1) Negue provimento aos recursos.
2) Condene o Reino de Espanha (processo C‑274/11) e a República Italiana (processo C‑295/11) a suportar as suas próprias despesas, devendo o Conselho da União Europeia e as partes intervenientes suportar as suas próprias despesas.»