HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a doua)
12 noiembrie 2013(*)
„Ajutoare de stat – Acord între statul maghiar și întreprinderea petrolieră și de gaz MOL cu privire la taxele de exploatare minieră legate de extracția de hidrocarburi – Modificare ulterioară a regimului legal de taxe – Decizie prin care ajutorul este declarat incompatibil cu piața internă – Caracter selectiv”
În cauza T‑499/10,
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., cu sediul în Budapesta (Ungaria), reprezentată de N. Niejahr, avocat, de F. Carlin, barrister, și de C. van der Meer, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de L. Flynn și de K. Talabér‑Ritz, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect, cu titlu principal, o cerere de anulare a Deciziei 2011/88/UE a Comisiei din 9 iunie 2010 privind ajutorul de stat C 1/09 (ex NN 69/08) acordat de Ungaria în favoarea MOL Nyrt. (JO 2011, L 34, p. 55) și, în subsidiar, o cerere de anulare a deciziei menționate în măsura în care dispune recuperarea sumelor în cauză de la aceasta din urmă,
TRIBUNALUL (Camera a doua),
compus din domnii N. J. Forwood, președinte, F. Dehousse și J. Schwarcz (raportor), judecători,
grefier: doamna S. Spyropoulos, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 22 ianuarie 2013,
pronunță prezenta
Hotărâre
Situația de fapt
1 Reclamanta, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., este o societate cu sediul în Budapesta (Ungaria), ale cărei activități principale sunt prospectarea și producția de țiței, de gaz natural și de produse pe bază de gaz natural, transportul, depozitarea și distribuția de produse pe bază de țiței, atât cu ridicata, cât și cu amănuntul, transportul de gaz natural, precum și producția și vânzarea de alchene și de poliolefine.
2 Ungaria a reglementat ansamblul activităților miniere, între care cele referitoare la hidrocarburi, prin Legea XLVIII din 1993 privind exploatarea minieră (1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról, denumită în continuare „Legea minelor”). În temeiul Legii minelor, atribuțiile de reglementare sunt exercitate de ministrul responsabil cu activitățile miniere și de Autoritatea pentru Minerit, care supraveghează activitățile miniere.
3 Legea minelor prevede că activitățile de explorare și de exploatare minieră pot fi realizate în cadrul a două regimuri juridice diferite. Articolele 8-19 din Legea minelor stabilesc, pentru zonele considerate bogate în materiale de extracție pe baza, în special, a datelor geologice și clasificate drept „închise” [articolul 9 alineatul (1) din Legea minelor], un regim de concesiune, atribuită în urma unei proceduri de cerere de ofertă pentru fiecare zonă închisă, în temeiul unui contract încheiat între ministrul responsabil cu activitățile miniere și întreprinderea desemnată câștigătoare în urma procedurii de cerere de ofertă (articolele 10-12 din Legea minelor). În ceea ce privește zonele clasificate drept „deschise”, a priori mai puțin bogate în materiale de extracție, acestea pot fi exploatate în temeiul unei autorizații de exploatare eliberate de Autoritatea pentru Minerit în cazul în care solicitantul îndeplinește condițiile prevăzute de lege [articolul 5 alineatul (1) litera a) și alineatul (4) din Legea minelor].
4 Articolul 20 din Legea minelor prevede regulile potrivit cărora se stabilesc taxele de exploatare minieră care trebuie plătite statului. Articolul 20 alineatul (11) din Legea minelor prevede că valoarea taxei de exploatare minieră este un procentaj stabilit, după caz, prin lege, prin contractul de concesiune sau prin contractul încheiat în temeiul articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor. În ceea ce privește concesiunile, nivelul taxei de exploatare minieră este stabilit de ministrul responsabil cu activitățile miniere, care ține seama de anumiți parametri enunțați la articolul 20 alineatul (8) din Legea minelor. Pentru contractul prevăzut la articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor, nivelul taxei este determinat conform dispozițiilor acestui articol. Nivelul taxei de exploatare minieră este stabilit prin Legea minelor în cazul în care activitatea de extracție se desfășoară în cadrul regimului autorizației de exploatare [articolul 20 alineatele (2)-(7) din Legea minelor].
5 Până în anul 2008, nivelul taxei de exploatare minieră pentru extragerea de hidrocarburi, de țiței și de gaz natural pe baza autorizației de exploatare era stabilit la 12 % din valoarea cantității exploatate pentru terenurile date în exploatare începând cu 1 ianuarie 1998 sau rezulta din aplicarea unei formule matematice care lua în considerare, în special, prețul mediu al gazului natural achiziționat de serviciul public responsabil în domeniul gazului, cu un nivel minim de 12 %, pentru terenurile cu gaz natural date în exploatare anterior datei de 1 ianuarie 1998 [articolul 20 alineatul (3) litera b) din Legea minelor].
6 Articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor prevede că, în cazul în care o întreprindere minieră care își desfășoară activitatea în temeiul unei autorizații de exploatare, și anume pentru terenuri situate într‑o zonă deschisă, nu a demarat exploatarea în decurs de cinci ani de la data eliberării autorizației, aceasta poate solicita, o singură dată, Autorității pentru Minerit prelungirea acestui termen pentru o perioadă de maximum cinci ani. În cazul în care autoritatea menționată își dă acordul, prin contract încheiat între ministrul responsabil cu activitățile miniere și întreprinderea minieră se stabilesc, pentru terenurile care fac obiectul prelungirii, cantitatea de materiale care va servi drept bază pentru calculul taxei de exploatare minieră și nivelul acesteia, care trebuie să fie mai mare decât nivelul aplicabil la data cererii de prelungire, fără a depăși de 1,2 ori acest nivel (denumită în continuare „taxa de prelungire”). Dacă cererea de prelungire vizează mai mult de două terenuri, nivelul taxei de prelungire se aplică tuturor terenurilor întreprinderii miniere printr‑un contract cu o durată de cel puțin cinci ani (denumită în continuare „taxa de exploatare minieră majorată”). Dacă cererea de prelungire vizează mai mult de cinci terenuri, poate fi impusă o taxă unică, egală cu cel mult 20 % din cuantumul datorat pe baza taxei de exploatare minieră majorate (denumită în continuare „taxa unică”).
7 La 19 septembrie 2005, reclamanta a solicitat prelungirea drepturilor sale de exploatare minieră aferente a 12 terenuri cu hidrocarburi care făceau obiectul autorizației de exploatare și a căror exploatare nu demarase încă.
8 La 22 decembrie 2005, ministrul responsabil cu activitățile miniere și reclamanta au semnat un acord de prelungire în temeiul articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor cu privire la cele 12 terenuri cu hidrocarburi menționate la punctul 7 de mai sus (denumit în continuare „acordul din 2005”), care prevede la punctul 1 prelungirea cu cinci ani a datei limită pentru demararea exploatării acestor 12 terenuri și stabilește taxa de prelungire pe care reclamanta trebuie să o plătească statului pentru fiecare dintre cei cinci ani (12 % x 1,050 pentru primul an, și anume 12,600 %; 12 % x 1,038 pentru al doilea an, și anume 12,456 %; 12 % x 1,025 pentru al treilea an, și anume 12,300 %; 12 % x 1,020 pentru al patrulea și al cincilea an, și anume 12,240 %).
9 În temeiul punctului 4 din acordul din 2005, taxa de exploatare minieră majorată se aplică tuturor terenurilor deținute de reclamantă aflate deja în exploatare în temeiul unei autorizații de exploatare, și anume 44 de terenuri cu hidrocarburi a căror producție a demarat după data de 1 ianuarie 1998 și 93 de terenuri cu gaz natural a căror producție a demarat anterior acestei date, pentru o perioadă de 15 ani începând de la data intrării în vigoare a acordului. Nivelul taxei de exploatare minieră majorate aferente celui de al cincilea an al perioadei de prelungire se aplică până în cel de al cincisprezecelea an. În ceea ce privește terenurile cu gaz natural a căror producție a demarat anterior datei de 1 ianuarie 1998, coeficientul de majorare pentru fiecare dintre cei cinci ani de prelungire (a se vedea punctul 8 de mai sus) se aplică la formula matematică stabilită la articolul 20 alineatul (3) litera b) din Legea minelor, coeficientul de majorare aferent celui de al cincilea an aplicându‑se până în cel de al cincisprezecelea an.
10 Punctul 6 din acordul din 2005 prevede plata unei taxe unice de 20 de miliarde de forinți maghiari (HUF).
11 Punctul 9 din acordul din 2005 prevede că nivelul taxei de prelungire, nivelul taxei de exploatare minieră majorate, baza de calcul, procentajul și toți factorii utilizați la calculul acestor taxe se stabilesc, pe toată durata acordului, numai prin dispozițiile acestuia și că nivelurile definite în acordul din 2005 rămân neschimbate sau constante pe toată această durată.
12 Potrivit punctului 11 din acordul din 2005, acesta intră în vigoare la data la care își produce efectele decizia Autorității pentru Minerit. Aceeași clauză interzice părților să pună capăt acordului din 2005 în mod unilateral, cu excepția ipotezei în care un terț dobândește peste 25 % din capitalul reclamantei.
13 Acordul din 2005 a făcut obiectul unei decizii a Autorității pentru Minerit din 23 decembrie 2005, care confirmă prelungirea datei limită pentru demararea exploatării celor 12 terenuri cu hidrocarburi menționate la punctul 7 de mai sus, precum și plățile datorate de reclamantă și stabilite prin respectivul acord.
14 Legea CXXXIII din 2007 privind exploatarea minieră, de modificare a Legii XLVIII din 1993 (2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról, denumită în continuare „Legea modificată a minelor”), a intrat în vigoare la 8 ianuarie 2008. Legea modificată a minelor a schimbat nivelul taxei de exploatare minieră. În principal, articolul 20 alineatul (3) din Legea modificată a minelor prevede un nivel al taxei de 30 % din valoarea cantității exploatate pentru terenurile date în exploatare între 1 ianuarie 1998 și 31 decembrie 2007, aplicarea formulei matematice existente potrivit regimului prevăzut de Legea minelor pentru terenurile cu gaz natural date în exploatare anterior datei de 1 ianuarie 1998, cu un nivel minim al taxei de 30 %, și aplicarea unui nivel al taxei de exploatare minieră diferențiat pentru terenurile a căror exploatare a demarat după 1 ianuarie 2008, în funcție de cantitatea de țiței sau de gaz natural extras, și anume un nivel al taxei de 12 % pentru o cantitate anuală produsă care nu depășește 300 de milioane de m3 de gaz natural sau 50 kt de țiței, un nivel al taxei de 20 % pentru o producție cuprinsă între 300 și 500 de milioane de m3 de gaz natural sau între 50 și 200 kt de țiței și un nivel al taxei de 30 % pentru o producție care depășește 500 de milioane de m3 de gaz natural sau 200 kt de țiței. În sfârșit, pentru toate terenurile, indiferent de data începerii exploatării lor, taxa de exploatare minieră datorată este majorată cu 3 % sau cu 6 % dacă prețul țițeiului Brent depășește 80 sau, respectiv, 90 de dolari americani (USD).
15 Articolul 235 din Legea LXXXI din 2008 de modificare a nivelurilor taxelor și impozitelor (2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról) modifică Legea minelor, stabilind la 12 % nivelul taxei de exploatare minieră pentru terenurile date în exploatare între 1 ianuarie 1998 și 31 decembrie 2007 inclusiv și nivelul minim al taxei de exploatare minieră datorate pentru terenurile cu gaz natural date în exploatare anterior datei de 1 ianuarie 1998. Această modificare a intrat în vigoare la 23 ianuarie 2009.
Istoricul cauzei și decizia atacată
16 După ce a primit, la 14 noiembrie 2007, o plângere, Comisia Comunităților Europene a transmis Ungariei o scrisoare, datată 24 ianuarie 2008, prin care a solicitat comunicarea anumitor documente referitoare la acordul din 2005 și a adresat întrebări cu privire la acordul menționat, la aplicarea Legii minelor și a Legii modificate a minelor.
17 Ca urmare a răspunsului Ungariei din 17 martie 2008, Comisia a solicitat precizări suplimentare cu privire la acordul din 2005, printr‑o scrisoare din 18 iunie 2008, la care Ungaria a răspuns la 8 septembrie 2008.
18 Prin scrisoarea din 13 ianuarie 2009, Comisia a notificat autorităților maghiare decizia sa de a iniția procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE în ceea ce privește acordul din 2005, care ar fi scutit reclamanta de majorarea taxei de exploatare minieră care rezultă din Legea modificată a minelor (JO C 74, p. 63, denumită în continuare „decizia de deschidere”). Comisia aprecia că, având în vedere modul în care fuseseră elaborate, acordul din 2005 și dispozițiile cuprinse în Legea modificată a minelor erau parte a aceleiași măsuri și, după ce a procedat la aprecierea impactului lor comun, a concluzionat că, prin efectul combinat al acordului din 2005 și al Legii modificate a minelor, se conferea reclamantei un avantaj necuvenit. Potrivit Comisiei, măsura îndeplinea criteriile prevăzute la articolul 87 alineatul (1) CE și trebuia considerată un ajutor de stat și că niciun motiv nu permitea să fie considerat compatibil cu piața comună. Decizia de deschidere a fost publicată, împreună cu invitația adresată părților interesate de a prezenta observații.
19 Prin scrisoarea din 9 aprilie 2009, Ungaria a prezentat observații cu privire la decizia de deschidere. Opinia autorităților maghiare era că măsura nu constituia ajutor de stat, întrucât acordul din 2005 nu adusese niciun avantaj reclamantei și nu avea caracter selectiv, având în vedere că din aplicarea acordului menționat nu rezulta niciun tratament preferențial în favoarea acesteia.
20 Prin două scrisori din 27 aprilie 2009, reclamanta și Magyar Bányászati Szövetség (Asociația Maghiară pentru Minerit) au prezentat observații cu privire la decizia de deschidere. Reclamanta considera că nu s‑a aflat în nicio situație privilegiată ca urmare a aplicării acordului din 2005, deoarece ar fi plătit un nivel al taxei de exploatare minieră cu mult mai ridicat decât cel al concurenților săi și decât cel pe care l‑ar fi plătit în lipsa unui acord, iar acesta din urmă era conform cu dispozițiile Legii minelor și cu logica acesteia. La rândul său, Magyar Bányászati Szövetség a insistat în particular asupra necesității ca statul, în special în exercitarea funcției sale de legiuitor, să respecte așteptările legitime ale operatorilor economici și principiul securității juridice în ceea ce privește stabilitatea pe termen lung a nivelurilor taxei de exploatare minieră a terenurilor pentru care a fost deja eliberată o autorizație de exploatare.
21 Prin scrisoarea din 3 iulie 2009, Ungaria a transmis că, în ceea ce privește observațiile părților interesate, nu avea niciun fel de comentarii.
22 Prin scrisorile din 16 octombrie 2009 și din 8 februarie 2010, Ungaria a răspuns la cererile de informații transmise de Comisie la 21 septembrie 2009 și la 12 ianuarie 2010 și a prezentat documentele solicitate de aceasta.
23 La 9 iunie 2010, Comisia a adoptat Decizia 2011/88/UE privind ajutorul de stat C 1/09 (ex NN 69/08) acordat de Ungaria în favoarea MOL Nyrt. (JO 2011, L 34, p. 55, denumită în continuare „decizia atacată”), potrivit căreia, pe de o parte, măsura luată de Ungaria, și anume stabilirea prin acordul din 2005 a taxei de exploatare minieră datorate de reclamantă, coroborată cu amendamentele rezultate din Legea modificată a minelor reprezenta un ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, incompatibil cu piața comună, potrivit articolului 108 alineatul (3) TFUE, și, pe de altă parte, Ungaria trebuia să recupereze ajutorul de la reclamantă.
24 În decizia atacată, Comisia a considerat că măsura de ajutor supusă examinării consta în coroborarea acordului din 2005 cu Legea modificată a minelor, acordul respectiv scutind reclamanta de modificările aduse taxelor de exploatare minieră prin legea menționată [considerentele (19) și (20)]. În opinia sa, chiar dacă acordul din 2005 era în conformitate cu Legea minelor în vigoare la acea dată și chiar dacă statul membru putea să stabilească taxele de exploatare minieră, efectele produse nu erau în mod necesar compatibile cu normele tratatului în materie de ajutoare de stat, deși, privite în mod izolat, nici acordul din 2005, nici Legea modificată a minelor nu erau contrare acestor norme [considerentele (52) și (53)].
25 În ceea ce privește criteriul referitor la caracterul selectiv al măsurii, Comisia a considerat în decizia atacată că sistemul de referință era regimul autorizațiilor de exploatare, respingând argumentele în sensul că acordurile prin care se prelungesc asemenea autorizații ar putea constitui un sistem de referință distinct [considerentele (61)-(65)]. Potrivit Comisiei, un acord de prelungire era „în mod clar” selectiv, întrucât autoritățile maghiare dispuneau de o marjă de manevră pentru a încheia sau a nu încheia un asemenea acord și pentru a stabili elementele de plată conținute în acesta [considerentul (66)]. Comisia a insistat asupra faptului că, pe de o parte, reclamanta beneficia de taxe reduse până în anul 2020 pentru cvasitotalitatea terenurilor sale supuse unei autorizații de exploatare, în timp ce concurenții săi, supuși aceluiași regim și care au demarat producția în termenele prevăzute de lege, trebuiau să plătească taxe mai ridicate [considerentul (67)], și, pe de altă parte, reclamanta era singurul operator în domeniul hidrocarburilor care a obținut o prelungire a drepturilor sale de exploatare acordate în temeiul unei autorizații, celelalte prelungiri vizând întreprinderi care extrag minereuri solide, pentru care taxele de exploatare minieră nu fuseseră modificate [considerentul (68)]. Comisia aprecia că succesiunea de circumstanțe în discuție, și anume modul în care articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor a fost formulat, acordul din 2005 încheiat în acest temei și amendamentele cuprinse în Legea modificată a minelor, avea caracter selectiv [considerentul (69)]. În opinia Comisiei, numai reclamanta era supusă unui regim specific, care o proteja de orice majorare a taxelor de exploatare minieră [considerentul (70)].
26 Cu privire la avantajul acordat, Comisia a înlăturat în decizia atacată argumentele invocate de Ungaria, care susținea că a acționat ca un operator economic atunci când a autorizat activitățile miniere. În opinia Comisiei, acordarea unei autorizații de exploatare nu reprezintă o activitate care să poată fi exercitată de operatori privați, ci este o activitate legată de exercitarea unor prerogative de putere publică, având în vedere că resursele minerale sunt întotdeauna proprietatea autorităților publice, și, pe de altă parte, nu a fost demonstrată nicio legătură între nivelul taxelor de exploatare minieră și valoarea autorizațiilor de exploatare [considerentele (72) și (73)]. Contrar celor susținute de Ungaria, Comisia a arătat că alți operatori fuseseră supuși majorării taxelor de exploatare minieră care rezultă din Legea modificată a minelor, în special prin aplicarea majorării legate de prețul țițeiului Brent, descrisă la punctul 14 de mai sus [considerentele (77) și (78)]. Comisia constata că ceilalți operatori, în special nou‑intrații pe piață, trebuiau să suporte concurența reclamantei, singura beneficiară a unui nivel mai scăzut al taxei de exploatare minieră până în anul 2020, ceea ce constituia un avantaj pentru o lungă perioadă [considerentele (79) și (80)]. Comisia considera că plata de către reclamantă, în anii 2006 și 2007, a unor taxe majorate în temeiul acordului din 2005 nu era relevantă, deoarece era vorba despre aplicarea dispozițiilor Legii minelor sau, în ceea ce privește taxa de exploatare minieră majorată și taxa unică, despre sume plătite în schimbul prelungirii, legate de numărul terenurilor care făceau obiectul prelungirii, și a refuzat astfel să ia în considerare aceste taxe, care nu ar fi avut nicio legătură cu amendamentele care rezultă din Legea modificată a minelor [considerentele (82)-(86)]. Potrivit Comisiei, măsura conferea un avantaj reclamantei.
27 În decizia atacată, Comisia a efectuat o analiză sumară a celorlalte condiții privind existența unui ajutor de stat, considerând că măsura implica pierderi de venituri pentru stat, denatura concurența și afecta comerțul dintre statele membre. Aceasta a concluzionat că măsura constituia un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE [considerentele (89)-(91)].
28 În considerentele (92)-(106) ale deciziei atacate, Comisia a examinat compatibilitatea ajutorului de stat cu Tratatul FUE, arătând că, prin natura sa, măsura constituia un ajutor de exploatare și că nu era aplicabilă niciuna dintre excepțiile prevăzute la articolul 107 alineatele (2) și (3) TFUE. Comisia a concluzionat că măsura constituia un ajutor de stat incompatibil.
29 În considerentele (107)-(112) ale deciziei atacate, Comisia a răspuns la argumentația invocată de Ungaria, referitoare la respectarea încrederii legitime și a drepturilor dobândite și la discriminarea în raport cu reclamanta. În primul rând, aceasta a amintit că întreprinderile nu puteau să invoce o încredere legitimă în caracterul legal al unui ajutor decât dacă ajutorul a fost recunoscut drept compatibil ca rezultat al unei proceduri de examinare a ajutoarelor de stat, în al doilea rând, a constatat că nicio asigurare cu privire la compatibilitatea ajutorului nu fusese dată de o autoritate a Uniunii Europene și că nicio circumstanță excepțională nu putea, în speță, să stea la baza unei încrederi legitime referitoare la o asemenea compatibilitate și, în al treilea rând, a insistat asupra faptului că Legea modificată a minelor majorase nivelul taxelor de exploatare minieră a terenurilor deja exploatate la data intrării sale în vigoare, ceea ce demonstra absența unei încrederi legitime din partea titularilor de autorizații de exploatare în imuabilitatea situației lor juridice [considerentele (107)-(111)]. În ceea ce privește argumentul întemeiat pe existența unei discriminări, Comisia a răspuns că majorarea taxei pentru toți operatorii nu conducea la nicio discriminare [considerentul (112)].
30 În sfârșit, în considerentele (113)-(120) ale deciziei atacate, Comisia a justificat obligația Ungariei de a recupera ajutorul de stat de la reclamantă, avantajul acordat acesteia materializându‑se la data intrării în vigoare a amendamentelor cuprinse în Legea modificată a minelor, și anume la 8 ianuarie 2008, și constând în diferența dintre taxele de exploatare minieră plătite de reclamantă pentru terenurile sale exploatate și cele pe care le‑ar fi datorat în temeiul Legii modificate a minelor. Comisia arăta că, pentru a calcula cuantumul ajutorului care trebuia restituit, nu era necesar să se țină seama nici de taxa de prelungire, nici de taxa de exploatare minieră majorată datorată pentru anii 2006 și 2007, nici de taxa unică, ci numai de taxa de exploatare minieră majorată plătită de reclamantă începând cu 8 ianuarie 2008, data intrării în vigoare a Legii modificate a minelor.
31 Dispozitivul deciziei atacate are următorul cuprins:
„Articolul 1
(1) Combinația de taxă fixă de exploatare minieră stabilită prin acordul [din 2005] convenit între [Ungaria] și [reclamanta] la 22 decembrie 2005 și modificările ulterioare ale [Legii modificate a minelor] reprezintă ajutor de stat acordat [reclamantei], în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(2) Ajutorul de stat menționat la articolul 1 alineatul (1), acordat ilegal de Ungaria [reclamantei], prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE, este incompatibil cu piața internă.
(3) Ungaria anulează acordarea ajutorului de stat menționat la alineatul (1) în termen de două luni de la notificarea [deciziei atacate].
Articolul 2
(1) Ungaria recuperează ajutorul menționat la articolul 1 de la beneficiar.
(2) Sumele acordate ca ajutor de stat sunt în total de 28 444,7 milioane HUF pentru 2008 și 1 942,1 milioane HUF pentru 2009. În ceea ce privește 2010, Ungaria trebuie să calculeze totalul acordat drept ajutor până la anularea măsurii.
(3) Sumele care urmează a fi recuperate sunt purtătoare de dobândă de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului până la data recuperării efective.
(4) Dobânzile se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu dispozițiile capitolului V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 [al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108] din Tratatul [FUE] (JO L 140, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 42)], astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 271/2008 [al Comisiei din 30 ianuarie 2008 (JO L 82, p. 1)].
Articolul 3
(1) Recuperarea ajutorului menționat la articolul 1 este imediată și efectivă.
(2) Ungaria aplică [decizia atacată] în termen de patru luni de la notificarea acesteia.
Articolul 4
(1) În termen de două luni de la notificarea [deciziei atacate], Ungaria pune la dispoziția Comisiei următoarele informații:
(a) suma totală (suma principală și dobânda) care urmează a fi recuperată de la beneficiar, inclusiv calcularea sumei reprezentând ajutorul pentru 2010;
(b) o descriere detaliată măsurilor deja adoptate și a celor planificate în vederea respectării [deciziei atacate];
(c) documente justificative care să demonstreze că beneficiarul a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2) Ungaria informează Comisia cu privire la progresul măsurilor adoptate la nivel național în vederea punerii în aplicare a [deciziei atacate], până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 1. Ungaria pune la dispoziție, fără întârziere, la simpla cerere a Comisiei, informații privind măsurile deja adoptate, precum și cele planificate în vederea respectării [deciziei atacate]. Ungaria furnizează, de asemenea, informații detaliate privind sumele reprezentând ajutor și dobânzile care au fost deja recuperate de la beneficiar.
Articolul 5
[Decizia atacată] se adresează [Ungariei].”
Procedura și concluziile părților
32 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 8 octombrie 2010, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
33 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– în subsidiar, anularea deciziei atacate în măsura în care dispune recuperarea de la aceasta a cuantumurilor în cauză;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
34 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca nefondată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
35 Printr‑o măsură de organizare a procedurii, Tribunalul a adresat mai multe întrebări părților, care au răspuns prin scrisori, depuse la 8 ianuarie 2013 de reclamantă și la 9 ianuarie 2013 de Comisie.
36 La sfârșitul ședinței, Tribunalul a oferit reclamantei posibilitatea de a prezenta, în termen de o săptămână de la data la care a avut loc ședința, orice informație referitoare la nivelul prețului țițeiului la sfârșitul anului 2005, când a fost semnat acordul din 2005, și în al doilea semestru al anului 2007, când a fost elaborată și votată Legea modificată a minelor, precum și previziunile de preț pentru anul 2008.
37 Documentele prezentate de reclamantă în termenul acordat au fost comunicate Comisiei în vederea formulării de observații. După ce a primit aceste observații, Tribunalul a declarat terminarea procedurii orale la 7 februarie 2013.
În drept
38 Reclamanta invocă trei motive: în primul rând, decizia atacată ar încălca articolul 107 alineatul (1) TFUE, întrucât Comisia a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a concluzionat că acordul din 2005 și Legea modificată a minelor constituiau un ajutor de stat ilegal și incompatibil cu piața internă, în al doilea rând, în subsidiar, decizia menționată ar încălca articolul 108 alineatul (1) TFUE și articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108] din Tratatul [FUE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), deoarece Comisia nu a examinat acordul din 2005 în raport cu normele aplicabile ajutoarelor existente, și, în al treilea rând, în subsidiar, această decizie ar încălca articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 prin dispunerea recuperării sumelor în cauză.
39 În cadrul primului motiv, reclamanta contestă calificarea drept ajutor de stat dată măsurii examinate. Prin intermediul unui prim aspect al motivului, aceasta susține că acordul din 2005 și Legea modificată a minelor nu pot fi considerate drept o măsură de ajutor unică. Prin intermediul celui de al doilea, al celui de al treilea și, respectiv, al celui de al patrulea aspect ale motivului menționat, aceasta arată că, dacă ar trebui să se considere că acordul din 2005 și Legea modificată a minelor constituie o măsură de ajutor unică, o asemenea măsură nu ar fi contrară dispozițiilor articolului 107 alineatul (1) TFUE deoarece măsura amintită nu ar avea caracter selectiv, nu i‑ar conferi un avantaj și nu ar denatura concurența.
40 Trebuie analizat în mod special al doilea aspect al primului motiv, referitor la lipsa caracterului selectiv al măsurii contestate. În acest scop, se impune prezentarea, mai întâi, a aprecierii Comisiei, care figurează în decizia atacată, cu privire la caracterul selectiv al măsurii contestate, înainte de a expune, în continuare, argumentele pe care părțile le‑au invocat în această privință în fața Tribunalului, urmate, în sfârșit, de aprecierea acestuia din urmă.
Analiza Comisiei care figurează în decizia atacată, referitoare la caracterul selectiv al măsurii contestate
41 Comisia a analizat condiția referitoare la caracterul selectiv al măsurii contestate în considerentele (56)-(71) ale deciziei atacate.
42 În această privință, în primul rând, Comisia a considerat că sistemul de referință era regimul autorizațiilor de exploatare [considerentul (65) al deciziei atacate], din care făcea parte mecanismul acordului de prelungire, înlăturând argumentele invocate de Ungaria în favoarea recunoașterii unui sistem de referință autonom pe care l‑ar constitui acest tip de acord [considerentele (62) și (63) ale deciziei menționate]. Comisia a arătat că Ungaria se bucura de o marjă semnificativă de apreciere în ceea ce privește prelungirea autorizațiilor de exploatare și, în consecință, în ceea ce privește modificarea dispozițiilor Legii minelor și cunoștea în același timp efectele avantajoase pe care acest fapt le‑ar avea pentru reclamantă, care era singurul operator din sectorul hidrocarburilor care a încheiat un acord de prelungire. În opinia Comisiei, Ungaria avea libertatea de a stabili în orice moment taxele de exploatare minieră și, așadar, de a nu modifica Legea minelor [considerentul (64) al acestei decizii]. În ceea ce privește efectele sale, potrivit Comisiei, succesiunea de acte a favorizat o întreprindere determinată.
43 În al doilea rând, Comisia a apreciat că, în cadrul regimului autorizațiilor de exploatare, acordul de prelungire era în mod clar selectiv, având în vedere marja de manevră a părților cu privire la stabilirea diverselor elemente de plată sau cu privire la decizia de a nu încheia un asemenea acord, autoritățile maghiare dispunând astfel de o putere discreționară de a încheia un acord cu reclamanta sau cu orice alt operator de pe piață [considerentul (66) al deciziei atacate]. Potrivit Comisiei, un asemenea tratament nu se explică nici prin logica, nici prin natura sistemului, potrivit căruia taxele de exploatare minieră asigură statului resurse calculate pe baza valorii extrase, iar sumele datorate în temeiul unui acord de prelungire sunt plătite în schimbul prelungirii. Or, în opinia Comisiei, încheierea acordului din 2005 și Legea modificată a minelor conduc la faptul că reclamanta beneficiază de taxe de exploatare minieră reduse până în anul 2020 pentru practic toate terenurile sale care fac obiectul unei autorizații de exploatare, în timp ce concurenții săi, care exploatează terenuri pe baza unor asemenea autorizații, care au demarat producția la timp și nu au încheiat acorduri de prelungire, trebuie să plătească taxe mai ridicate [considerentul (67) al deciziei menționate].
44 În al treilea rând, Comisia a observat că acordul din 2005 era singurul încheiat în sectorul hidrocarburilor, alte acorduri de acest tip fiind încheiate în sectorul minereurilor solide, dar taxele de exploatare minieră referitoare la acestea din urmă nu au fost modificate prin Legea modificată a minelor [considerentul (68) al deciziei atacate].
45 În al patrulea rând, succesiunea de acțiuni, și anume modul în care articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor era formulat, acordul din 2005 și Legea modificată a minelor, ar avea caracter selectiv în raport cu reclamanta [considerentul (69) al deciziei atacate]. Prin efectele coroborate ale acestei succesiuni, reclamanta ar fi singura supusă unui regim specific care ar proteja‑o de orice majorare a taxelor datorate pentru extragerea de hidrocarburi [considerentul (70) al deciziei menționate]. Comisia a concluzionat că acest criteriu al selectivității era îndeplinit, având în vedere marja largă aferentă acordării unui acord de prelungire și faptul că numai o singură întreprindere beneficiase de scutire [considerentul (71) al acestei decizii].
46 Astfel, deși a considerat că măsura contestată o favorizase pe reclamantă prin aceste două elemente constitutive, Comisia a insistat asupra faptului că acordul de prelungire era selectiv per se, având în vedere modalitățile sale de negociere și de încheiere [considerentul (66) al deciziei atacate]. Indicând că acordul din 2005 și Legea modificată a minelor au condus la faptul că reclamanta beneficiază de taxe de exploatare minieră mai reduse decât cele ale celorlalți operatori până în anul 2020, Comisia a evidențiat numai caracterul selectiv al acordului din 2005 față de reclamantă [considerentul (67) al deciziei menționate], deoarece beneficiul unor asemenea taxe de exploatare minieră rezultă numai din acord, care stabilește nivelul taxei de exploatare minieră majorate pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata acordului și care prevede că nivelurile astfel stabilite vor fi determinate numai în conformitate cu clauzele sale și că vor rămâne neschimbate (punctele 4 și 9 din acordul din 2005). De altfel, concluzionând că reclamanta era supusă unui regim specific care o proteja de orice majorare a taxelor de exploatare minieră [considerentul (70) al deciziei atacate], Comisia a considerat că în mod necesar criteriul selectivității măsurii contestate era îndeplinit pentru motivul că, având în vedere caracteristicile sale sus‑menționate, acordul din 2005 era selectiv.
47 Comisia s‑a întemeiat, așadar, pe caracterul selectiv al acordului din 2005, prin faptul că stabilește nivelul taxei de exploatare minieră majorate pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata sa și că prevede că nivelurile astfel stabilite vor rămâne neschimbate, pentru a considera măsura contestată drept un ajutor de stat incompatibil cu piața internă.
Argumentele părților
48 Reclamanta contestă caracterul selectiv al acordului din 2005. Mai întâi, aceasta arată că supunerea tuturor terenurilor sale taxei de exploatare minieră majorate rezultă din Legea minelor, având în vedere că cerințele prevăzute de aceasta sunt îndeplinite, și prezintă astfel o sferă și o aplicabilitate generale. În continuare, reclamanta afirmă că toți titularii de autorizații de exploatare care se găseau într‑o situație comparabilă cu a sa puteau decide să negocieze un acord de prelungire a drepturilor lor de exploatare, în conformitate cu dispozițiile prevăzute în acest sens de Legea minelor. Aceasta observă, în replică, faptul că însăși Comisia a considerat, în decizia atacată, că acordul din 2005 prevedea un „tratament standard” în privința sa și nu constituia un „avantaj”, chiar dacă stabilea taxele de exploatare minieră pe care trebuia să le suporte pentru întreaga durată a acordului menționat. Reclamanta face trimitere la articolul 20 alineatul (11) din Legea minelor, potrivit căruia taxele de exploatare minieră plătite în caz de concesiune sau de prelungire a autorizației de exploatare ar fi cele care sunt indicate și convenite în acordurile de concesiune sau de prelungire. Aceasta amintește că, în cursul procedurii administrative, Ungaria a explicat că întreprinderile care realizează investiții importante în proiecte miniere aveau nevoie de certitudine pe termen lung în ceea ce privește taxele de exploatare minieră și sumele datorate și că, în consecință, taxele de exploatare minieră care făceau obiectul unui acord trebuiau să fie fixe și stabile pe toată durata acordului, acest principiu trebuind să se aplice taxelor de exploatare minieră aferente terenurilor date în exploatare în cadrul unei autorizații.
49 Comisia respinge argumentația reclamantei prin trei argumente. În primul rând, aceasta consideră că afirmația potrivit căreia Legea minelor stabilește un cadru de referință unic care ar cuprinde concesiunile, autorizațiile de exploatare și acordurile de prelungire ca subsisteme distincte nu este fondată, întrucât acordurile de prelungire fac parte din regimul autorizațiilor de exploatare. În al doilea rând, deși reclamanta susține că, odată încheiat acordul din 2005, nu există nicio discriminare între ea și ansamblul titularilor de autorizații de exploatare, Comisia apreciază că aceasta nu ține seama de faptul că măsura contestată constă în coroborarea dintre acest acord și Legea modificată a minelor, după a cărei intrare în vigoare reclamanta nu ar mai fi în aceeași situație ca respectivii titulari. În al treilea rând, Comisia se îndoiește că Legea minelor ar stabili o regulă de stabilitate a taxelor în cadrul unei autorizații de exploatare sau că ar exista un sistem de reglementare coerent care să garanteze securitatea juridică tuturor întreprinderilor miniere pentru terenurile lor aflate deja în exploatare.
Aprecierea Tribunalului
50 Potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE, „[c]u excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
51 Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru calificarea drept ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute de această dispoziție. Astfel, pentru ca o măsură să poată fi calificată drept ajutor de stat, în primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat, în al doilea rând, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre, în al treilea rând, aceasta trebuie să acorde un avantaj beneficiarului și, în al patrulea rând, aceasta trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența (a se vedea Hotărârea Curții din 2 septembrie 2010, Comisia/Deutsche Post, C‑399/08 P, Rep., p. I‑7831, punctele 38 și 39 și jurisprudența citată).
52 În ceea ce privește condiția referitoare la existența unui avantaj pentru beneficiar, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că sunt considerate ajutoare de stat intervențiile care, sub orice formă, pot favoriza direct sau indirect anumite întreprinderi sau care trebuie să fie considerate un avantaj economic pe care întreprinderea beneficiară nu l‑ar fi putut obține în condiții de piață normale (a se vedea Hotărârea Comisia/Deutsche Post, punctul 51 de mai sus, punctul 40 și jurisprudența citată).
53 Astfel, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că noțiunea de ajutor de stat este mai generală decât cea de subvenție. Aceasta include nu numai prestațiile pozitive, ci și intervențiile care, sub diverse forme, reduc sarcinile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și care, din acest motiv, fără să fie subvenții în sensul strict al termenului, au aceeași natură și efecte identice (a se vedea Hotărârea Curții din 8 decembrie 2011, France Télécom/Comisia, C‑81/10 P, Rep., p. I‑12899, punctul 16 și jurisprudența citată).
54 În ceea ce privește caracterul selectiv al măsurii de ajutor, trebuie arătat de asemenea că articolul 107 alineatul (1) TFUE nu distinge în funcție de cauzele sau de obiectivele intervențiilor de stat, ci le definește în funcție de efectele lor (Hotărârea Curții din 13 februarie 2003, Spania/Comisia, C‑409/00, Rec., p. I‑1487, punctul 46). În consecință, aplicarea acestei dispoziții impune numai să se stabilească dacă, în cadrul unui regim juridic determinat, o măsură de stat este de natură să favorizeze „anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri” în raport cu altele, care s‑ar găsi, ținând seama de obiectivul urmărit de regimul menționat, într‑o situație de fapt și juridică comparabilă (a se vedea Hotărârea Spania/Comisia, citată anterior, punctul 47 și jurisprudența citată). În cazul unui răspuns afirmativ, măsura de ajutor îndeplinește condiția de selectivitate, care este un element constitutiv al noțiunii de ajutor de stat prevăzute de această dispoziție.
55 Înainte de a examina validitatea concluziilor din decizia atacată în ceea ce privește caracterul selectiv al acordului din 2005, trebuie să fie expuse argumentele prezentate de Ungaria și de reclamantă în cursul procedurii administrative.
56 În această privință, Ungaria a prezentat, în cursul procedurii administrative, mai multe argumente prin care a contestat caracterul selectiv al acordului din 2005, pe care Comisia îl invoca deja în decizia de deschidere, care arăta că măsura contestată supusă examinării acorda o scutire de taxe de exploatare minieră unei singure întreprinderi [considerentele (18) și (21) ale deciziei de deschidere].
57 În faza preliminară, Ungaria a răspuns la 17 martie 2008 la întrebarea Comisiei referitoare la dispozițiile Legii minelor în temeiul cărora reclamanta era autorizată să plătească taxe de exploatare minieră stabile până în anul 2020 invocând articolul 20 alineatul (11) și articolul 26/A alineatul (5) din legea menționată. Potrivit articolului 20 alineatul (11) din Legea minelor, cuantumul taxei de exploatare minieră exprimat în termeni monetari trebuie să fie un procentaj din valoarea minereurilor extrase astfel cum prevede această lege sau acordul de concesiune sau contractul încheiat conform articolului 26/A alineatul (5) din legea în discuție. Ungaria arăta că orice întreprindere minieră titulară a unei autorizații de exploatare putea solicita prelungirea termenului legal pentru demararea producției în schimbul plății unei taxe care înlocuia taxa pierdută, în temeiul principiilor prevăzute la articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor (a se vedea punctul 6 de mai sus), dar că încheierea unui asemenea acord de prelungire nu era obligatorie. Aceasta considera că Legea minelor permitea prelungirea drepturilor de exploatare minieră întemeiată pe aceleași principii ca și regulile aplicabile concesiunii. Ungaria concluziona că orice întreprindere minieră putea să încheie acorduri de prelungire în mod nediscriminatoriu, deoarece o asemenea întreprindere avea dreptul la prelungirea datei de demarare a producției, cu respectarea cerințelor prevăzute la articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor.
58 La 8 septembrie 2008, Ungaria a adus, pe de altă parte, precizări cu privire la temeiurile legale care permiteau ca o întreprindere care nu a reușit să demareze producția în termenul prevăzut să plătească taxe de exploatare minieră mai puțin ridicate decât cele stabilite de Legea minelor, citând încă o dată dispozițiile articolului 20 alineatul (11) din legea menționată pentru a considera că, în cazul în care activitatea era realizată în temeiul unei autorizații de exploatare, nivelul taxei de exploatare minieră era stabilit, după caz, prin articolul 20 alineatul (3) din legea menționată, care determină nivelul legal al taxei în funcție de tipul de materiale extrase, sau printr‑un acord încheiat în temeiul articolului 26/A alineatul (5) din legea în discuție, în cazul prelungirii autorizației de exploatare.
59 În răspunsul din 9 aprilie 2009 la decizia de deschidere, Ungaria a insistat, mai întâi, cu privire la logica reglementării miniere, care presupune că o clauză precum cea care stabilește nivelul taxei de exploatare minieră majorate pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata acordului și care prevede că nivelurile astfel stabilite vor rămâne neschimbate este un element „natural” al oricărui acord de prelungire, modificări ulterioare ale nivelului taxelor de exploatare minieră neputându‑se aplica nivelurilor stabilite într‑un asemenea acord. În opinia Ungariei, acordul din 2005 nu conferă niciun tratament preferențial reclamantei, orice altă întreprindere minieră aflată în aceeași situație putând să se aștepte la încheierea unui acord similar de stabilire a nivelurilor taxelor de exploatare minieră în același mod ca acesta. În continuare, Ungaria a revenit la articolul 20 alineatul (11) din Legea minelor, despre care consideră că prevede metodele de calcul al nivelului taxelor de exploatare minieră. În opinia sa, scopul declarat al trimiterii la acordurile încheiate în temeiul articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor, din cuprinsul articolului 20 alineatul (11) din legea menționată, este ca taxele de exploatare minieră stabilite în aceste acorduri să devină aplicabile în mod legal în privința producției aferente terenurilor vizate de acestea, indiferent de nivelul taxei de exploatare minieră stabilit de legea în discuție. În sfârșit, Ungaria a contestat aprecierea din cuprinsul considerentului (29) al deciziei de deschidere, potrivit căreia niciun alt operator de pe piață nu putea să se aștepte să obțină un asemenea acord în condițiile prevăzute de acordul din 2005, întrucât, în opinia sa, din articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor rezulta concluzia inversă, și anume că acordul din 2005 era tocmai singurul tip de acord care putea fi încheiat.
60 În plus, reclamanta a dezvoltat, în cursul procedurii oficiale de investigare, argumente referitoare la lipsa caracterului selectiv al acordului din 2005.
61 În observațiile din 27 aprilie 2008, reclamanta a considerat de asemenea că orice întreprindere minieră care se găsește în aceeași situație ar încheia în temeiul articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor un acord de prelungire care ar cuprinde aceleași clauze ca și acordul din 2005, prin care s‑ar stabili nivelurile taxei de exploatare minieră definite în acord și s‑ar exclude efectele unei modificări ulterioare a nivelului prin lege. Aceasta a contestat de asemenea caracterul selectiv al acordului din 2005 făcând trimitere la acorduri de aceeași natură încheiate între autoritățile maghiare și întreprinderi miniere din sectorul minereurilor solide și care ar cuprinde clauze precum cea care stabilește nivelul taxei de exploatare minieră majorate pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata acordului din 2005 și precum cea care prevede că nivelurile astfel stabilite vor rămâne neschimbate. Reclamanta a făcut trimitere la articolul 20 alineatul (11) din Legea minelor pentru a justifica faptul că nivelurile taxei de exploatare minieră prevăzute de acordul din 2005 erau diferite de nivelul care rezulta din regimul autorizațiilor de exploatare, considerând că, dacă legiuitorul ar fi dorit ca o viitoare modificare a taxei de exploatare minieră stabilită prin lege să înlocuiască nivelurile taxei stabilite prin acordul din 2005, acesta ar fi trebuit să prevadă o dispoziție expresă în acest sens.
62 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că măsura contestată este constituită din două elemente, și anume acordul din 2005, care stabilește nivelurile taxelor de exploatare minieră pentru ansamblul terenurilor deținute de reclamantă, date în exploatare sau pentru care a fost acordată o prelungire, pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata sa, și Legea modificată a minelor, care majorează nivelurile taxei de exploatare minieră pentru toate terenurile cu hidrocarburi în temeiul unei autorizații de exploatare, fără a include dispoziții privind terenurile care au făcut deja obiectul unui acord de prelungire.
63 În această privință, este necesar să se arate de la bun început că, în considerentul (53) al deciziei atacate, Comisia a subliniat în mod întemeiat că acordul din 2005 nu era contrar normelor privind ajutoarele de stat. Astfel, având în vedere că taxele stabilite în temeiul acordului din 2005, aplicabile atât terenurilor aflate deja în exploatare, cât și terenurilor vizate de prelungirea autorizațiilor de exploatare, erau mai ridicate decât taxele legale aplicabile la data încheierii sale, acest acord nu implica niciun element de ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE.
64 În continuare, este necesar să se considere că, în cazul în care un stat încheie cu un operator economic un acord care nu implică elemente de ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE, faptul că ulterior condițiile exterioare unui asemenea acord se modifică astfel încât operatorul în discuție se găsește într‑o poziție avantajoasă în raport cu alți operatori care nu au încheiat acorduri similare nu este suficient pentru a se putea considera că, privite în ansamblu, acordul și modificarea ulterioară a condițiilor exterioare acestuia constituie un ajutor de stat.
65 Astfel, în lipsa unui asemenea principiu, orice acord pe care un operator economic l‑ar încheia cu un stat și care nu implică elemente de ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE ar fi întotdeauna susceptibil să fie repus în discuție atunci când situația de pe piața pe care acționează operatorul parte la acord evoluează astfel încât să îi confere un avantaj precum cel expus la punctul 64 de mai sus sau atunci când statul își exercită puterea de reglementare în mod justificat din punct de vedere obiectiv ca urmare a unei evoluții a pieței, respectând în același timp drepturile și obligațiile care rezultă dintr‑un asemenea acord.
66 În schimb, o coroborare de elemente precum cea indicată de Comisie în decizia atacată poate fi calificată drept ajutor de stat în cazul în care termenii acordului încheiat au fost propuși în mod selectiv de către stat unuia sau mai multor operatori, iar nu pe baza unor criterii obiective care să rezulte dintr‑un text cu incidență generală și aplicabile oricărui operator. În această privință, este necesar să se arate că împrejurarea că un singur operator a încheiat un acord de acest tip nu este suficientă pentru a se stabili caracterul selectiv al acordului, având în vedere că o asemenea împrejurare poate rezulta, printre altele, dintr‑o lipsă de interes din partea oricărui alt operator.
67 În plus, trebuie amintit că, în vederea aplicării articolului 107 alineatul (1) TFUE, o măsură de ajutor unică poate fi constituită din elemente coroborate cu condiția ca acestea să fie, având în vedere succesiunea lor în timp, finalitatea lor și situația întreprinderii la momentul intervenției lor, atât de strâns legate între ele încât să fie imposibilă disocierea lor (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 19 martie 2013, Bouygues și Bouygues Télécom/Comisia și alții și Comisia/Franța și alții, C‑399/10 P și C‑401/10 P, punctele 103 și 104). În acest context, o coroborare de elemente precum cea invocată de Comisie în decizia atacată poate fi calificată drept ajutor de stat în cazul în care statul acționează astfel încât să protejeze unul sau mai mulți operatori deja prezenți pe piață, încheind cu aceștia un acord prin care le acordă niveluri de taxă garantate pentru întreaga durată a acordului, având în același timp intenția de a‑și exercita ulterior competența de reglementare prin majorarea nivelului taxei astfel încât ceilalți operatori de pe piață să fie defavorizați, indiferent dacă este vorba despre operatori deja prezenți la data încheierii acordului sau despre operatori noi.
68 În lumina acestor aprecieri, este necesar să se examineze dacă, în speță, Comisia a putut să considere în mod întemeiat că măsura contestată avea caracter selectiv, pentru motivul că acordul din 2005, prin faptul că stabilește nivelul taxei de exploatare minieră majorate pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata sa și că prevede că nivelurile astfel stabilite vor rămâne neschimbate, avea caracter selectiv.
69 În primul rând, trebuie să se analizeze cu precizie cadrul juridic în temeiul căruia s‑a încheiat acordul din 2005.
70 Articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor permite oricărei întreprinderi miniere, indiferent dacă exploatează terenuri cu hidrocarburi sau cu minereuri solide, să solicite prelungirea drepturilor sale de exploatare minieră aferente unuia sau mai multor terenuri pe care nu le‑a dat în exploatare într‑un termen de cinci ani de la eliberarea autorizației de exploatare. În această privință, articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor nu este o dispoziție cu caracter selectiv.
71 În ceea ce privește împrejurarea, prezentată în considerentul (66) al deciziei atacate, că o întreprindere minieră și autoritățile maghiare pot decide să nu încheie un acord de prelungire, trebuie să se constate, pe de o parte, că din articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor nu reiese că, atunci când sunt sesizate cu o cerere de prelungire, autoritățile maghiare pot refuza să inițieze o negociere în vederea încheierii unui acord având ca obiect prelungirea drepturilor de exploatare minieră în cauză. Pe de altă parte, conform articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor, orice întreprindere minieră poate solicita prelungirea drepturilor sale de exploatare minieră (a se vedea punctul 70 de mai sus). Totuși, o asemenea întreprindere poate decide de asemenea să nu solicite prelungirea, având în vedere în special costul financiar determinat de majorarea nivelului taxei aplicabil la data cererii de prelungire, care vizează, după caz, toate terenurile aflate în exploatare (a se vedea punctul 6 de mai sus), sau poate decide să nu accepte nivelurile propuse de autoritățile maghiare ca urmare a unei cereri de prelungire, astfel încât să nu se încheie niciun acord de prelungire.
72 Pe de altă parte, este adevărat că articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor lasă autorităților maghiare o marjă de apreciere, prevăzând că nivelul taxei de prelungire, care determină, dacă este cazul, nivelul taxei de exploatare minieră majorate, nu trebuie să depășească de 1,2 ori nivelul aplicabil la data cererii de prelungire. Nu se poate însă considera că în mod obligatoriu o asemenea marjă de apreciere favorizează anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri în raport cu altele și că, în acest mod, conferă un caracter selectiv acordurilor de prelungire încheiate. Astfel, o asemenea marjă de apreciere se poate justifica prin diverși factori, cum ar fi numărul de terenuri care fac obiectul prelungirii și importanța acestora evaluată în raport cu terenurile aflate deja în exploatare. Mai precis, deși, după cum a afirmat Ungaria în cursul procedurii administrative (a se vedea punctul 57 de mai sus), majorarea nivelului taxei aplicabil la data cererii de prelungire urmărește să compenseze pierderea taxei aferente terenurilor care nu au fost date în exploatare în termen de cinci ani de la eliberarea autorizațiilor de exploatare, nu este ilogic ca nivelul taxei de prelungire și, dacă este cazul, nivelul taxei de exploatare minieră majorate, care se aplică terenurilor pentru care data demarării exploatării este prelungită și, respectiv, terenurilor aflate deja în exploatare, să fie mai ridicate atunci când numărul terenurilor care fac obiectul prelungirii este important în raport cu numărul terenurilor aflate deja în exploatare și să fie mai puțin ridicate atunci când, precum în speță, numărul terenurilor care fac obiectul prelungirii reprezintă o mică parte din numărul terenurilor date în exploatare. Reiese din aceasta că marja de apreciere conferită de articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor este de natură să permită autorității administrative să mențină egalitatea de tratament între operatori după cum aceștia se găsesc în situații comparabile sau diferite în sensul jurisprudenței citate la punctul 54 de mai sus, prin adaptarea propunerilor sale referitoare la taxe la caracteristicile fiecărei cereri de prelungire prezentate, și că această marjă este expresia unei puteri de apreciere circumscrise de criterii obiective care nu sunt străine de sistemul de taxe stabilit de reglementarea în cauză. Mai general, trebuie să se observe că marja de apreciere în discuție se distinge, prin natura sa, de cazurile în care exercitarea unei asemenea marje este legată de acordarea unui avantaj în favoarea unui operator economic. În speță, marja de apreciere a autorităților maghiare servește la ponderarea unei sarcini suplimentare impuse operatorilor economici pentru a ține seama de imperativele care decurg din principiul egalității de tratament.
73 Articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor prevede de asemenea că acordul de prelungire stabilește nivelurile taxei de prelungire și că, în cazul în care cererea de prelungire vizează mai mult de două sau mai mult de cinci terenuri, același acord stabilește nivelurile taxei de exploatare minieră majorate pentru o durată de cel puțin cinci ani și cuantumul taxei unice (a se vedea punctul 6 de mai sus). Din această dispoziție rezultă că, în caz de prelungire, nivelurile taxei de prelungire și, eventual, nivelurile taxei de exploatare minieră majorate sunt determinate exclusiv prin acordul de prelungire, principiu care este, pe de altă parte, enunțat în prima teză a articolului 20 alineatul (11) din Legea minelor.
74 Prin urmare, având în vedere dispozițiile articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor, care sunt aplicabile oricărei întreprinderi care dorește să solicite prelungirea autorizațiilor sale de exploatare și în temeiul cărora a fost încheiat acordul din 2005, faptul că nivelurile stabilite pe an de validitate a acordului menționat sunt rezultatul unei negocieri nu este suficient pentru a conferi acestui acord un caracter selectiv. Având în vedere cele statuate la punctul 72 de mai sus, situația nu ar fi fost diferită decât dacă autoritățile maghiare și‑ar fi utilizat marja de apreciere cu ocazia negocierilor care au condus la încheierea acordului din 2005, care stabilește nivelul taxei de prelungire și al taxei de exploatare minieră majorate, astfel încât să favorizeze reclamanta prin acceptarea unui nivel scăzut al taxei fără un motiv obiectiv având în vedere finalitatea majorării taxelor în caz de prelungire a autorizației de exploatare și în detrimentul oricărui alt operator care a încercat să își prelungească drepturile de exploatare minieră sau, în lipsa unui asemenea operator, în prezența unor indicii concrete privind existența unui tratament favorabil nejustificat rezervat reclamantei. Pe de altă parte, în măsura în care clauzele sale prevăd că nivelurile taxei de exploatare minieră majorate, definite pe cale contractuală, se aplică pe întreaga sa durată și nu pot fi modificate în mod unilateral în această perioadă, acordul din 2005 nu adaugă nimic în raport cu regula prevăzută la articolul 26/A alineatul (5) din Legea minelor, amintită la punctul 73 de mai sus.
75 În al doilea rând, revine, prin urmare, Tribunalului sarcina de a de verifica dacă Comisia a demonstrat caracterul selectiv al acordului din 2005, în special având în vedere clauza prin care s‑a stabilit nivelul exact al taxei de exploatare minieră majorate pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata sa și clauza care prevede că nivelurile astfel stabilite vor rămâne neschimbate.
76 Mai întâi, trebuie amintit că Legea minelor este formulată în termeni generali în ceea ce privește întreprinderile care pot să beneficieze de dispozițiile articolului 26/A alineatul (5) din legea menționată (a se vedea punctul 70 de mai sus).
77 În continuare, trebuie arătat că, în decizia atacată, Comisia s‑a limitat să constate că reclamanta era singura întreprindere care a încheiat efectiv un acord de prelungire în sectorul hidrocarburilor [considerentul (71) al deciziei atacate]. Or, astfel cum s‑a arătat la punctele 66 și 71 de mai sus, acest fapt se poate explica printr‑o lipsă de interes din partea altor operatori și, așadar, prin lipsa unor cereri de prelungire sau prin lipsa unui acord între părți cu privire la nivelurile taxei de prelungire. În ceea ce privește aceste ultime două ipoteze, întrucât criteriile stabilite prin Legea minelor pentru încheierea unui acord de prelungire sunt obiective și aplicabile oricărui operator potențial interesat care le‑ar îndeplini, nu se poate admite că încheierea acordului din 2005 prezintă un caracter selectiv.
78 Pe de altă parte, după cum s‑a arătat la punctul 74 de mai sus, atunci când au stabilit nivelul taxei de exploatare minieră majorate pentru fiecare dintre cei 15 ani din durata de validitate a acordului din 2005 și au prevăzut că nivelurile astfel stabilite vor rămâne neschimbate, Ungaria și reclamanta s‑au limitat să aplice dispozițiile articolului 20 alineatul (11) și ale articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor, care prevăd că un acord de prelungire stabilește nivelul taxei de exploatare minieră majorate pentru durata sa.
79 Trebuie amintit, în plus, că nivelurile stipulate în temeiul acordului din 2005 se aplică tuturor terenurilor deținute de reclamantă deja exploatate pe baza unei autorizații de exploatare, și anume 44 de terenuri cu hidrocarburi a căror producție a demarat după 1 ianuarie 1998 și 93 de terenuri cu gaz natural a căror producție a demarat anterior acestei date, în timp ce prelungirea nu privește decât 12 alte terenuri neexploatate la data încheierii acordului. În aceste condiții, faptul că coeficientul de majorare se situează sub plafonul de 1,2, mai precis între 1,02 și 1,05 (a se vedea punctul 8 de mai sus), se poate explica în mod obiectiv prin importanța redusă a celor 12 terenuri vizate de prelungire în raport cu cele 137 de terenuri deja exploatate în anul 2005 (a se vedea punctul 72 de mai sus). Or, trebuie să se constate că Comisia nu a examinat acest aspect relevant al acordului din 2005, astfel încât nu reiese din decizia atacată niciun indiciu în sensul unui tratament preferențial nejustificat aplicat reclamantei. În aceste condiții, nu se poate prezuma că reclamanta a beneficiat de un tratament favorabil în raport cu orice altă întreprindere care se găsește potențial într‑o situație comparabilă cu a sa în sensul jurisprudenței citate la punctul 54 de mai sus.
80 În mod corelativ, deși a menționat că existau efectiv alte acorduri de prelungire în sectorul minereurilor solide, Comisia a considerat că nu era necesar ca acestea să fie luate în considerare, întrucât vizau alte tipuri de minereuri, supuse altor taxe de exploatare minieră, iar pentru aceste minereuri nu intervenise o modificare a taxelor prin Legea modificată a minelor [considerentul (68) al deciziei atacate]. Or, trebuie amintit că, potrivit considerentului (70) al deciziei atacate, caracterul selectiv al măsurii contestate decurge din caracterul selectiv al acordului din 2005 (a se vedea punctul 46 de mai sus), iar nu din natura minereurilor extrase, din nivelul taxelor aplicabile acestor categorii de minereuri sau din împrejurarea că aceste niveluri nu ar fi fost modificate ulterior. Astfel, constatările efectuate de Comisie în considerentul (68) al deciziei atacate nu sunt relevante în vederea înlăturării argumentației întemeiate pe existența altor acorduri de prelungire încheiate în temeiul articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor și în termeni similari cu cei ai acordului din 2005. Prin abordarea urmată, Comisia a refuzat, așadar, să țină seama de toate elementele cu ajutorul cărora ar fi fost în măsură să aprecieze dacă acordul din 2005 avea caracter selectiv în privința reclamantei, având în vedere situația creată de alte acorduri de prelungire, încheiate de asemenea în temeiul articolului 26/A alineatul (5) din Legea minelor și a căror existență i‑ar fi fost revelată de aceasta. În plus, Comisia nici măcar nu a încercat să obțină de la autoritățile maghiare informații mai ample cu privire la acordurile de prelungire încheiate de întreprinderile miniere din sectorul minereurilor solide.
81 Având în vedere, în primul rând, lipsa caracterului selectiv care caracterizează cadrul juridic care reglementează încheierea acordurilor de prelungire, precum și considerațiile care justifică acordarea unei marje de apreciere autorităților maghiare la negocierile referitoare la nivelurile taxelor și, în al doilea rând, lipsa oricărui indiciu în sensul că aceste autorități ar fi rezervat un tratament favorabil reclamantei în raport cu orice altă întreprindere care se găsește într‑o situație comparabilă (a se vedea punctele 70-74, 79 și 80 de mai sus), nu se poate considera că s‑a demonstrat caracterul selectiv al acordului din 2005.
82 În sfârșit, este necesar să se arate că majorarea taxelor în temeiul Legii modificate a minelor, care nu a intrat în vigoare decât în anul 2008, a avut loc în contextul majorării cursului mondial al țițeiului, astfel cum reclamanta a arătat în înscrisurile prezentate în cadrul procedurii și a detaliat în scrisoarea depusă în răspunsul la cererea adresată în acest sens de Tribunal (a se vedea punctul 36 de mai sus). Întrucât, pe de altă parte, Comisia nu a susținut că acordul din 2005 fusese încheiat pentru a anticipa o majorare a taxelor de exploatare minieră, coroborarea acestui acord cu legea menționată nu poate fi calificată în mod valabil drept ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE (a se vedea punctele 64-67 de mai sus).
83 În consecință, al doilea aspect al primului motiv al acțiunii, întemeiat pe lipsa caracterului selectiv al măsurii contestate, trebuie să fie primit și se impune anularea deciziei atacate, fără a fi necesar să se răspundă la celelalte aspecte ale primului motiv și la al doilea și la al treilea motiv.
Cu privire la cheltuielile de judecată
84 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În speță, întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată și a celor efectuate de reclamantă.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia 2011/88/UE a Comisiei Europene din 9 iunie 2010 privind ajutorul de stat C 1/09 (ex NN 69/08) acordat de Ungaria în favoarea MOL Nyrt.
2) Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 12 noiembrie 2013.
Semnături