NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 11. apríla 2013 (1)
Vec C‑84/12
Rahmanian Koushkaki
proti
Bundesrepublik Deutschland
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Verwaltungsgericht Berlin (Nemecko)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Postup pri vydávaní víz – Právo žiadateľa o vízum, ktorý spĺňa podmienky vstupu, na udelenie víza – Posudzovanie rizika nezákonného prisťahovalectva – Voľná úvaha dotknutých členských štátov“
1. Členské štáty, ktoré vydávajú takzvané „schengenské“ víza, vydali v roku 2011 dvanásť miliónov víz na krátkodobý pobyt.(2) Poukazuje to na význam, ktorý má právny režim vydávania týchto schengenských víz pre Európsku úniu vo všeobecnosti a pre schengenský priestor zvlášť. Súdny dvor má dnes v rámci tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania príležitosť spresniť uvedený režim vyplývajúci z nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex)(3).
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Nariadenie (ES) č. 539/2001
2. Článok 1 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti,(4) stanovuje, že „od štátnych príslušníkov tretích krajín na zozname v prílohe I sa vyžaduje, aby mali víza pri prechode vonkajších hraníc členských štátov“.
3. Z prílohy I nariadenia č. 539/2001 vyplýva, že Iránska islamská republika je uvedená v zozname tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov.
2. Kódex schengenských hraníc
4. Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc),(5) stanovuje pravidlá týkajúce sa hraničných kontrol osôb prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Únie.
5. Článok 5 Kódexu schengenských hraníc týkajúci sa podmienok vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín stanovuje:
„1. Na pobyt, ktorý nepresiahne tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov, musia štátni príslušníci tretej krajiny spĺňať tieto podmienky:
a) majú platný cestovný doklad alebo doklady, ktoré ich oprávňujú prekročiť hranicu;
…
c) zdôvodnia účel a podmienky plánovaného pobytu a majú dostatočné prostriedky na živobytie na dĺžku plánovaného pobytu a na návrat do svojej krajiny pôvodu alebo na tranzit do tretej krajiny, v ktorej ich určite prijmú, alebo sú schopní získať takéto prostriedky zákonným spôsobom;
d) nejde o osoby, na ktoré bolo vydané v [Schengenskom informačnom systéme (SIS)] upozornenie na účely odopretia vstupu;
e) nepokladajú sa za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť, verejné zdravie alebo medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, a najmä na nich z takéhoto dôvodu nebolo vo vnútroštátnych databázach členských štátov vydané upozornenie na účely odopretia vstupu.
…“
3. Vízový kódex Spoločenstva
6. Odôvodnenie 6 vízového kódexu stanovuje, že „spracúvanie žiadostí o víza by sa malo uskutočňovať profesionálnym a úctivým spôsobom a malo by byť primerané sledovaným cieľom“.
7. Odôvodnenie 18 vízového kódexu stanovuje, že „miestna schengenská spolupráca je rozhodujúca pre harmonizované uplatňovanie spoločnej vízovej politiky a správne posúdenie migračného a/alebo bezpečnostného rizika. Vzhľadom na rozdiely miestnych podmienok by diplomatické misie a konzulárne úrady členských štátov v jednotlivých lokalitách mali vyhodnotiť uplatňovanie konkrétnych ustanovení právnych predpisov v praxi s cieľom zabezpečiť harmonizované uplatňovanie ustanovení právnych predpisov a zabrániť tzv. visa shoppingu, ako aj nerovnakému zaobchádzaniu so žiadateľmi o víza“.
8. Odôvodnenie 29 vízového kódexu stanovuje, že „v tomto nariadení sa rešpektujú základné práva a dodržiavajú zásady zakotvené konkrétne v Dohovore Rady Európy o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Charte základných práv Európskej únie“.
9. Článok 1 ods. 1 a 2 vízového kódexu znie:
„1. Týmto nariadením sa ustanovujú postupy a podmienky udeľovania víz na tranzit cez územie členských štátov alebo plánované pobyty na ich území, ktorých dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace.
2. Ustanovenia tohto nariadenia sa vzťahujú na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí podliehajú vízovej povinnosti pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov podľa nariadenia [č. 539/2001], a to bez toho, aby boli dotknuté:
a) práva na voľný pohyb, ktoré požívajú štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov Európskej únie;
b) akékoľvek rovnocenné práva, ktoré požívajú štátni príslušníci tretích krajín a ich rodinní príslušníci, ktorí na základe dohôd uzatvorených medzi Spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a týmito tretími krajinami na druhej strane požívajú právo na voľný pohyb rovnocenné s právom občanov Európskej únie a ich rodinných príslušníkov.“
10. Článok 21 vízového kódexu sa týka overovania podmienok vstupu a posudzovania rizika. Stanovuje:
„1. Pri posudzovaní žiadosti o jednotné vízum sa zistí, či žiadateľ spĺňa podmienky na vstup ustanovené v článku 5 ods. 1 písm. a), c), d) a e) Kódexu schengenských hraníc a osobitná pozornosť sa venuje posúdeniu toho, či žiadateľ predstavuje riziko z hľadiska nelegálneho prisťahovalectva alebo bezpečnostné riziko pre členské štáty a či má v úmysle opustiť územie členských štátov pred uplynutím platnosti víza, o ktoré žiada.
…
3. Pri kontrole toho, či žiadateľ spĺňa požiadavky na vstup, konzulárny úrad overí:
a) či predložený cestovný doklad nie je falošný alebo pozmenený;
b) odôvodnenie účelu a podmienok zamýšľaného pobytu zo strany žiadateľa a skutočnosť, či má žiadateľ dostatočné prostriedky na pokrytie nákladov spojených s pobytom vzhľadom na dĺžku zamýšľaného pobytu, ako aj na jeho návrat do krajiny pôvodu alebo pobytu, alebo tranzit do tretej krajiny, ktorá ho určite prijme, alebo či je žiadateľ schopný nadobudnúť také prostriedky zákonným spôsobom;
c) či žiadateľ nie je osobou, v súvislosti s ktorou sa v [SIS] vytvoril zápis na účely odoprenia vstupu;
d) či sa žiadateľ nepovažuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, ako sa vymedzuje v článku 2 ods. 19 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, najmä ak v súvislosti s ním nebol z takéhoto dôvodu vo vnútroštátnych registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu;
e) prípadne či má žiadateľ primerané a platné cestovné zdravotné poistenie.
…“
11. Článok 32 vízového kódexu upravuje podmienky zamietnutia udelenia víza. Uvádza:
„1. Bez toho, aby bol dotknutý článok 25 ods. 1, udelenie víza sa zamietne:
a) ak žiadateľ:
i) predloží falošný alebo pozmenený cestovný doklad;
ii) neodôvodnení účel a podmienky predpokladaného pobytu;
iii) neposkytne doklady preukazujúce, že má k dispozícii dostatočné prostriedky na pokrytie nákladov spojených s pobytom vzhľadom na dĺžku plánovaného pobytu, ako aj na návrat do krajiny pôvodu alebo pobytu…;
iv) sa na území členských štátov… už zdržiaval tri mesiace počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia;
v) je osobou, o ktorej sa vytvoril záznam v SIS na účely odoprenia vstupu;
vi) sa považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, ako sa vymedzuje v článku 2 ods. 19 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, a to najmä ak v súvislosti s ním bol z takéhoto dôvodu v národných registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu alebo
vii) v prípade potreby neposkytne doklad o primeranom a platnom cestovnom zdravotnom poistení;
alebo
b) ak existujú odôvodnené pochybnosti o pravosti sprievodných dokladov, ktoré predložil žiadateľ, alebo o vierohodnosti ich obsahu, o spoľahlivosti jeho tvrdení alebo jeho zámere opustiť územie členských štátov pred skončením platnosti víza, o ktoré žiada.
2. Rozhodnutie o zamietnutí a dôvody, na ktorom sa zakladá, sa žiadateľovi oznámia prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI.
3. Žiadatelia, ktorým bolo udelenie víza zamietnuté, majú právo na odvolanie. Odvolanie sa podáva proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti, a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu. Členské štáty poskytujú žiadateľovi informácie týkajúce sa postupu, ktorý sa má dodržiavať v prípade odvolania, ako sa uvádza v prílohe VI.
…“
B – Nemecké právo
12. § 6 zákona o pobyte, zárobkovej činnosti a integrácii cudzincov na spolkovom území [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)(6)] stanovuje:
„(1) Cudzincovi môžu byť podľa ustanovení [vízového kódexu] udelené nasledujúce víza:
1. tranzitné vízum na tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace (schengenské vízum).
…
(2) Schengenské víza môžu byť predĺžené podľa ustanovení [vízového kódexu] až na maximálnu dobu platnosti 3 mesiacov počas šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov. Na ďalšie tri mesiace počas šesťmesačného obdobia môže byť schengenské vízum predĺžené ako vnútroštátne vízum, a to iba z dôvodov uvedených v článku 33 [vízového kódexu], na zohľadnenie politických záujmov Spolkovej republiky Nemecko alebo z medzinárodnoprávnych dôvodov.
…“
II – Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
13. Pán Koushkaki, žalobca v spore vo veci samej, je iránsky štátny príslušník. Dňa 7. novembra 2010 požiadal na nemeckom veľvyslanectve v Teheráne (Irán) o udelenie schengenského víza. Pri tejto príležitosti uviedol, že je ženatý, opísal svoju profesijnú činnosť ako „free job“, odhadol dobu svojho pobytu na 62 dní a označil pozývajúceho, ktorý poskytol vyhlásenie o sponzorstve. V čase podania žiadosti bol pán Koushkaki držiteľom platného cestovného dokladu a potvrdenia o cestovnom poistení na dobu pobytu.
14. Nemecké orgány túto žiadosť zamietli s odôvodnením, že žalobca v spore vo veci samej nepreukázal, že disponuje dostatočným množstvom existenčných prostriedkov na dobu pobytu, ako aj na návrat do Iránu.
15. Odvolávajúc sa najmä na to, že chce navštíviť svojho brata, ktorý požíva právo na azyl v Nemecku, v dôsledku čoho nemôže vycestovať do Iránu, žalobca v spore vo veci samej podal voči tomuto prvému rozhodnutiu odvolanie, ktoré vyústilo do nahradenia uvedeného rozhodnutia novým zamietavým rozhodnutím z 5. januára 2011, ktoré sa tentoraz zakladalo na existencii pretrvávajúcich pochybností, pokiaľ ide o úmysel žiadateľa vrátiť sa do krajiny pôvodu. Napriek vyhláseniam žiadateľa a predloženým dokladom preskúmanie vykonané uvedeným veľvyslanectvom nepreukázalo dostatočné ekonomické zakorenenie, ktoré by bolo zárukou toho, že sa chce vrátiť do Iránu.
16. Dňa 8. februára 2011 pán Koushkaki, ktorý spochybňuje zákonnosť druhého zamietavého rozhodnutia nemeckého veľvyslanectva v Teheráne, podal na vnútroštátny súd žalobu, ktorou sa domáha toho, aby mu bolo vydané vízum.
17. Vnútroštátny súd uvádza, že žalobca v spore vo veci samej podľa jeho názoru spĺňa všetky podmienky vstupu stanovené v článku 21 ods. 1 vízového kódexu, ktorý odkazuje na článok 5 ods. 1 písm. a), c), d) a e) Kódexu schengenských hraníc, lebo má platný cestovný doklad, zdôvodnil účel a podmienky svojho pobytu v Nemecku a nebolo naňho vydané upozornenie v SIS. Vnútroštátny súd sa tiež domnieva, že žiadateľ má aj dostatočné prostriedky na návrat a nepredstavuje hrozbu pre vnútornú bezpečnosť, verejné zdravie alebo medzinárodné vzťahy členského štátu.
18. Vnútroštátny súd ďalej uvádza, že jediná pretrvávajúca pochybnosť sa týka toho, či žalobca v spore vo veci samej predstavuje z dôvodu silného migračného tlaku v Iráne, ktorý Spolková republika Nemecko uvádza na podporu svojho žalobného dôvodu, a vzhľadom na riziko nezákonného prisťahovalectva, ktoré uvedený žalobca údajne predstavuje, hrozbu pre verejný poriadok. Z tohto dôvodu sa vnútroštátny súd, ktorý sa považuje za oprávnený rozhodnúť o žiadosti o vízum podanej žalobcom v spore vo veci samej v tom zmysle, že by zrušil zamietavé rozhodnutie nemeckého veľvyslanectva v Teheráne, pýta, aká miera presvedčenia je u súdu potrebná na to, aby odpovedal na otázku, či žiadateľ o vízum po uplynutí platnosti víza skutočne opustí nemecké územie.
19. Vnútroštátny súd sa ďalej pýta, aké právne následky by mala skutočnosť, že žiadateľ spĺňa všetky podmienky vstupu uvedené v článku 21 vízového kódexu a nemožno voči nemu uplatniť ani jeden z dôvodov zamietnutia udelenia víza uvedených v článku 32 ods. 1 uvedeného kódexu. Vnútroštátny súd sa pýta, či v takom prípade musí byť žalobcovi v spore vo veci samej priznané právo na udelenie schengenského víza.
20. Vzhľadom na uvedené ťažkosti týkajúce sa výkladu práva Únie sa teda Verwaltungsgericht Berlin (Nemecko) rozhodol prerušiť konanie a návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý bol kancelárii Súdneho dvora doručený 17. februára 2012, položiť Súdnemu dvoru na základe článku 267 ZFEÚ tieto tri prejudiciálne otázky:
„1. Predpokladá povinnosť žalovanej stanovená súdom udeliť žalobcovi schengenské vízum, aby súd stanovil podľa svojho presvedčenia podľa článku 21 ods. 1 vízového kódexu, že žalobca má v úmysle opustiť územie členských štátov pred uplynutím platnosti víza, o ktoré žiada, alebo postačí, že vnútroštátny súd po posúdení podľa článku 32 ods. 1 písm. b) vízového kódexu nemá na základe osobitných okolností žiadne odôvodnené pochybnosti o jeho zámere opustiť územie členských štátov pred uplynutím platnosti víza, o ktoré žiada?
2. Zakladá vízový kódex nediskrečný nárok na udelenie schengenského víza, ak sú podmienky vstupu najmä podľa článku 21 ods. 1 vízového kódexu splnené a neexistuje žiadny dôvod na zamietnutie udelenia víza podľa článku 32 ods. 1 vízového kódexu?
3. Bráni vízový kódex vnútroštátnej úprave, podľa ktorej môže byť podľa ustanovení nariadenia… č. 810/2009 cudzincovi udelené vízum na tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace (schengenské vízum)?“
III – Konanie pred Súdnym dvorom
21. Nemecká, belgická, česká, dánska, estónska a grécka vláda, Švajčiarska konfederácia(7), ako aj Európska komisia predložili Súdnemu dvoru písomné pripomienky.
22. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 29. januára 2013, svoje pripomienky ústne predniesol pán Koushkaki, nemecká, belgická, česká, dánska, estónska a poľská vláda, ako aj Komisia.
IV – Právna analýza
A – Úvodné poznámky
23. Na začiatok treba uviesť dve série poznámok, z ktorých prvá sa týka opravy východiskového predpokladu vnútroštátneho súdu a druhá potreby preformulovať a zmeniť usporiadanie otázok položených Súdnemu dvoru.
24. Vnútroštátny súd sa tak na jednej strane domnieva, že jedinou pretrvávajúcou spornou otázkou je to, či žalobca v spore vo veci samej predstavuje riziko nezákonného prisťahovalectva, ktoré by mohlo ohroziť verejný poriadok v zmysle článku 21 ods. 3 písm. d) a článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu. Inak povedané, v rámci postupu vydávania víz upraveného vízovým kódexom by sa podľa uvedeného vnútroštátneho súdu malo zohľadniť len riziko nezákonného prisťahovalectva predstavujúce hrozbu pre verejný poriadok.
25. Zo znenia článku 21 ods. 1 vízového kódexu však jasne vyplýva, že skúmanie, ktoré v zásade vykonávajú konzulárne úrady,(8) sa týka jednak toho, či žiadateľ spĺňa podmienky vstupu, medzi ktorými figuruje neexistencia hrozby pre verejný poriadok, a jednak posúdenia rizika nezákonného prisťahovalectva, rizika pre vnútornú bezpečnosť členských štátov a úmyslu žiadateľa skutočne opustiť územie dotknutého členského štátu pred uplynutím platnosti víza, o ktoré žiada. Ako zdôraznilo niekoľko účastníkov konania, ktorí vstúpili do tohto prejudiciálneho konania, riziko nezákonného prisťahovalectva, ako aj pochybnosti týkajúce sa úmyslu opustiť územie predstavujú v porovnaní s kritériom ohrozenia verejného poriadku dve samostatné kritériá, ktorými sa posudzovanie zo strany konzulárnych úradov musí riadiť.
26. Ďalej treba na druhej strane poznamenať, že prvá prejudiciálna otázka je jasne formulovaná v tom zmysle, že vnútroštátny súd je z právneho hľadiska oprávnený nahradiť posúdenie vykonané nemeckým veľvyslanectvom v Teheráne vlastným posúdením individuálneho prípadu žalobcu v spore vo veci samej. Nemecká vláda vo svojich pripomienkach poukázala na existenciu vnútroštátnej kontroverzie, ktorá sa týka práve toho, či majú nemecké súdy v rámci konania, o aké ide vo veci samej, neobmedzenú právomoc preskúmania a právomoc nariadiť konzulárnym úradom vydanie víz.
27. Súdnemu dvoru neprináleží vstúpiť do takej diskusie, keďže podmienky súdnych konaní o žalobách podaných proti rozhodnutiam zamietajúcim vydanie schengenského víza sú vecou procesnej autonómie členských štátov. Za týchto okolností je potrebné preformulovať prvú otázku a vychádzať z toho, že vnútroštátny súd sa pýta, či orgány zodpovedné za posúdenie úmyslu opustiť územie musia na účely tohto posúdenia skutočne zistiť, či má žiadateľ v úmysle vrátiť sa, alebo či neexistencia odôvodnených pochybností v súvislosti s týmto úmyslom môže byť postačujúca na to, aby sa podmienka vstupu týkajúca sa úmyslu opustiť územie dotknutého členského štátu pred uplynutím platnosti požadovaného víza považovala za splnenú. Cieľom prvej prejudiciálnej otázky teda je, aby Súdny dvor spresnil podmienky uplatnenia tohto kritéria súvisiaceho s úmyslom žiadateľa vrátiť sa do krajiny pôvodu.
28. Druhá a tretia otázka sa týka všeobecnejšie toho, či v prípade, že žiadateľ spĺňa všetky podmienky vstupu v zmysle článku 21 vízového kódexu a nemožno voči nemu uplatniť ani jeden z dôvodov zamietnutia vydania víza uvedených v článku 32 ods. 1 uvedeného kódexu, orgány zodpovedné za posúdenie jeho žiadosti sú povinné – musia – vydať vízum, zatiaľ čo v súčasnosti vnútroštátne právne predpisy stanovujú len to, že tieto orgány uvedené vízum „môžu“ vydať. Týmito dvoma otázkami sa teda budem zaoberať spoločne.
B – O preformulovanej prvej otázke
29. Vízový kódex výslovne sleduje cieľ vymedziť postupy a podmienky vydávania víz s maximálne trojmesačnou dobou platnosti.(9) Z článku 14 uvedeného kódexu okrem toho jasne vyplýva, že dôkazné bremeno v súvislosti so splnením podmienok vstupu na územie členského štátu prináleží žiadateľovi, keďže v tomto ustanovení sú uvedené doklady, ktoré musí žiadateľ pri podaní žiadosti predložiť. Musí tak poskytnúť „informácie umožňujúce posúdiť úmysel žiadateľa opustiť územie členských štátov pred skončením platnosti víza, o ktoré žiada“.(10)
30. Orgány zodpovedné za posudzovanie podaných žiadostí o víza musia v súlade s požiadavkami článku 21 ods. 1 vízového kódexu overiť nielen splnenie podmienok vstupu uvedených v článku 5 ods. 1 písm. a), c), d) a e) Kódexu schengenských hraníc, ale aj úmysel žiadateľa opustiť územie členských štátov pred uplynutím platnosti víza, o ktoré žiada. V článku 21 nie sú uvedené ďalšie usmernenia, ktorými by sa orgány mali riadiť pri posudzovaní existencie tohto úmyslu vrátiť sa do krajiny pôvodu. Len príloha II vízového kódexu obsahuje demonštratívny zoznam sprievodných dokladov, ktoré môže žiadateľ predložiť a na základe ktorých sa dá posúdiť jeho úmysel opustiť územie členských štátov.(11)
31. Článok 21 ods. 1 vízového kódexu týkajúci sa overovania podmienok vstupu a posudzovania rizík teda treba nevyhnutne vykladať v spojení s článkom 32 toho istého kódexu týkajúcim sa dôvodov zamietnutia žiadosti o vízum. Podľa článku 32 ods. 1 písm. b) uvedeného kódexu sa tak vydanie víza zamietne, „ak existujú odôvodnené pochybnosti o… zámere opustiť územie členských štátov pred skončením platnosti víza, o ktoré žiada“.(12)
32. Zo znenia článku 32 ods. 1 písm. b) vízového kódexu tak vyplýva, že ak majú orgány zodpovedné za posúdenie žiadosti o vízum uvedenú žiadosť zamietnuť z dôvodu neexistencie úmyslu opustiť územie členských štátov, musia mať odôvodnené pochybnosti v súvislosti s tým, či má žiadateľ skutočne v úmysle vrátiť sa do krajiny pôvodu. Odôvodnené pochybnosti teda nie sú v prospech žiadateľa. Na druhej strane obyčajné pochybnosti nestačia,(13) musia byť odôvodnené.
33. Vymedziť pojem odôvodnené pochybnosti je, samozrejme, zvlášť chúlostivé. Už teraz však možno konštatovať, že odôvodnené pochybnosti sú niečo na polceste medzi presvedčením, istotou na jednej strane a miernymi či len hypotetickými pochybnosťami na druhej strane.
34. Treba poukázať na to, že v oblasti víz určité okolnostné prvky zabránili normotvorcovi podrobnejšie upraviť podstatu kritérií, ktoré môžu byť dôvodom na zamietavé rozhodnutie, a teda viac vymedziť prvky, na základe ktorých možno určiť tento úmysel opustiť územie. Komisia tak už pri predložení návrhu nariadenia o vízovom kódexe Spoločenstva uviedla, že „Komisia síce uznáva, že kľúčové právne predpisy sú priamo uplatniteľné v členských štátoch, ale zároveň si uvedomuje, že rôznorodosť jednotlivých prípadov a miestnych podmienok do značnej miery sťažuje vypracovanie podrobných pravidiel, ktoré by platili za každých okolností a na všetky situácie“.(14) Napriek tomu môže byť užitočné v rámci možností naznačiť vnútroštátnemu súdu, akým spôsobom môžu orgány zodpovedné za posúdenie žiadosti o vízum konštatovať, že existujú odôvodnené pochybnosti, pokiaľ ide o úmysel opustiť územie členských štátov.
35. Na tento účel treba odkázať na príručku na spracovanie žiadostí o víza a na zmenu vydaných víz vypracovanú Komisiou(15) obsahujúcu pokyny na praktické uplatňovanie ustanovení vízového kódexu,(16) ktoré síce nie sú záväzné, ale viaceré veci objasnia. V bode 7.12 tejto príručky sú pre orgány zodpovedné za posúdenie žiadosti o vízum uvedené určité prvky, ktoré možno zohľadniť pri posudzovaní úmyslu žiadateľa opustiť územie. Z toho vyplýva, že je užitočné preskúmať dve série kritérií, teda kritériá súvisiace s „objektívnou“ situáciou štátu pôvodu žiadateľa a kritériá, ktoré by som označil za „subjektívnejšie“ v tom zmysle, že sa týkajú individuálnej situácie žiadateľa. Výslovne sa uvádza, že posledné uvedené kritériá „sa môžu líšiť v závislosti od krajiny bydliska žiadateľa“ (17), z čoho pre orgány prijímajúce rozhodnutie vyplýva široká miera voľnej úvahy. Odôvodnené pochybnosti však v každom prípade môžu vzniknúť až po „zohľadnení všetkých faktorov s cieľom zabezpečiť objektívnosť posudzovania“ (18) a po „preskúmaní každej žiadosti v závislosti od jej vlastných charakteristík“(19). Odôvodnené pochybnosti tak nemôžu vychádzať výlučne z obyčajnej domnienky alebo len z preskúmania takzvaných „objektívnych“ kritérií týkajúcich sa situácie v krajine pôvodu.
36. Vzhľadom na všetky tieto dôvody navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na mnou preformulovanú prvú prejudiciálnu otázku tak, že ak má byť v zmysle článku 21 ods. 1 vízového kódexu v spojení s článkom 32 ods. 1 písm. b) uvedeného kódexu zamietnutá žiadosť o vízum z toho dôvodu, že žiadateľ nemá v úmysle vrátiť sa do krajiny pôvodu, orgány zodpovedné za posúdenie žiadosti musia mať odôvodnené pochybnosti o skutočnom úmysle žiadateľa vrátiť sa po tom, čo zohľadnili všetky faktory potrebné na zabezpečenie objektívneho posúdenia, medzi ktoré patria tak faktory súvisiace so situáciou v krajine pôvodu, ako aj faktory súvisiace s individuálnou situáciou žiadateľa a so sprievodnými dokumentmi, ktoré predložil.
C – O druhej a tretej otázke
37. Vnútroštátny súd sa druhou a treťou otázkou v podstate pýta, či vízový kódex zakladá určité subjektívne právo štátnych príslušníkov tretích krajín, v dôsledku ktorého orgány zodpovedné za posúdenie žiadosti musia žiadateľovi udeliť krátkodobé vízum, pokiaľ spĺňa podmienky vstupu uvedené v článku 21 vízového kódexu a nemožno voči nemu uplatniť ani jeden z dôvodov zamietnutia udelenia víza stanovených v článku 32 ods. 1 uvedeného kódexu. V dôsledku toho sa vnútroštátny súd ďalej pýta, či je taká vnútroštátna právna úprava, aká je predmetom sporu vo veci samej, ktorá stanovuje len možnosť udeliť vízum, pokiaľ sú splnené vyššie uvedené podmienky, zlučiteľná s vízovým kódexom.
38. Nemecká vláda počas pojednávania pred Súdnym dvor uviedla, že žiadosť, ktorú predložil pán Koushkaki, bola zamietnutá len z dôvodov uvedených v článku 32 ods. 1 vízového kódexu, a potvrdila, že práve pochybnosti v súvislosti s úmyslom žalobcu v spore vo veci samej opustiť Nemecko pred uplynutím platnosti víza, o ktoré žiadal, viedli nemecké konzulárne úrady k prijatiu zamietavého rozhodnutia. Vnútroštátny súd sa zas domnieva, že pán Koushkaki spĺňa podmienky vstupu upravené v článku 21 vízového kódexu a nemožno voči nemu uplatniť ani jeden z dôvodov zamietnutia udelenia víza uvedených v článku 32 ods. 1 uvedeného kódexu. Ja som však vyššie poukázal na to,(20) že posúdenie zo strany vnútroštátneho súdu je chybné. Nie je teda vylúčené, že vnútroštátny súd po náprave chyby vo výklade konštatuje, že nemecké konzulárne úrady mali plné právo prijať voči žalobcovi v spore vo veci samej zamietavé rozhodnutie z dôvodu, že nemal v úmysle opustiť predmetné územie. Treba teda spresniť, že odpoveď na druhú a tretiu otázku bude užitočná len v prípade, že vnútroštátny súd sa po tom, čo vezme na vedomie skutočnosť, že pokiaľ žiadateľ nemá v úmysle opustiť predmetné územie, je to v zmysle vízového kódexu skutočne samostatný dôvod na zamietnutie žiadosti v porovnaní s ohrozením verejného poriadku, bude naďalej domnievať, že uvedený žiadateľ spĺňa podmienky vstupu upravené v článku 21 uvedeného kódexu a nemožno voči nemu uplatniť ani jeden z dôvodov zamietnutia udelenia víza uvedených v článku 32 ods. 1 vízového kódexu.
39. V pozadí týchto otázok je otázka, či bola vízovým kódexom zavedená úplná harmonizácia v oblasti vydávania krátkodobých víz štátnym príslušníkom tretích krajín, v dôsledku ktorej by jednak členský štát nemohol k dôvodom zamietnutia udelenia víza uvedeným v článku 32 ods. 1 vízového kódexu jednostranne pridať nijaký ďalší dôvod, a jednak pokiaľ by boli splnené požiadavky článku 21 a článku 32 ods. 1 uvedeného kódexu, členské štáty by mali najmä povinnosť udeliť žiadateľovi krátkodobé vízum, na ktoré by mal nárok, a tento nárok by si mohol uplatňovať priamo voči členskému štátu, ktorý požiadal o vydanie víza.
40. Aby som na túto otázku mohol odpovedať, najprv uskutočním textovú analýzu vízového kódexu, v súvislosti s ktorým chcem zdôrazniť, že upravuje len povinné správanie jednotlivých členských štátov voči žiadateľom. V dôsledku toho preskúmam systém, ktorý uvedený predpis v tomto smere zavádza. Následne svoje posúdenie doplním overením súladu výsledkov vyplývajúcich z vyššie uvedených analýz s cieľmi tohto kódexu. Napokon ešte uvediem niekoľko záverečných poznámok v súvislosti s jeho pridanou hodnotou.
1. Analýza znenia
41. Po prvé je jasné, že vízový kódex neobsahuje nijaké ustanovenie, ktoré by pre členské štáty stanovovalo akúkoľvek povinnosť udeliť krátkodobé vízum štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí oň požiadajú a ktorí spĺňajú podmienky článku 21 a článku 32 ods. 1 uvedeného kódexu. Kapitola IV vízového kódexu je tak síce skutočne nazvaná „Udeľovanie víza“, no ustanovenia, ktoré obsahuje, sa vôbec nezaoberajú tým, či existuje nárok na udelenie víza, ale skôr sa týkajú podmienok určenia doby platnosti alebo dĺžky trvania pobytu,(21) podmienok, za akých môžu členské štáty udeľovať víza s obmedzenou územnou platnosťou,(22) podmienok platnosti a doby trvania letiskového tranzitného víza,(23) ako aj podrobností týkajúcich sa vízovej nálepky.(24) Táto kapitola IV ďalej obsahuje článok 30 nazvaný „Práva z udeleného víza“, ktorý zďaleka neupravuje subjektívne právo, ale uvádza sa v ňom, že „samotným udelením jednotného víza alebo víza s obmedzenou územnou platnosťou nevzniká automaticky právo na vstup“.
42. Po druhé treba poukázať na to, že vo vízovom kódexe nie je nikde uvedené, že by zavádzal úplnú harmonizáciu. Odôvodnenie 3 tak stanovuje, že „vytvorenie ,spoločného súboru‘ právnych predpisov, najmä prostredníctvom konsolidácie a rozvoja acquis [príslušné ustanovenia Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 [Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19] a Spoločných konzulárnych pokynov]… je jednou zo základných zložiek ďalšieho rozvoja spoločnej vízovej politiky ako súčasti ,viacvrstvového systému, ktorého cieľom je uľahčovanie legitímneho cestovania a riešenie nelegálneho prisťahovalectva prostredníctvom ďalšej harmonizácie vnútroštátnych právnych predpisov a postupov pri vybavovaniach na miestnych konzulárnych úradoch‘“.(25) Na harmonizované uplatňovanie vízového kódexu sa okrem toho odkazuje ako na budúci cieľ,(26) a nie ako na skutočnosť vyplývajúcu už zo samotného systému zavedeného uvedeným kódexom.
43. Po tretie treba napokon pripomenúť, že dôvody zamietnutia udelenia víza uvedené v článku 32 ods. 1 vízového kódexu sú sformulované zvlášť široko práve vzhľadom na „rozdiely miestnych podmienok“,(27) takže normotvorca Únie uvedomelo ponechal konkrétne uplatňovanie určitých legislatívnych ustanovení na posúdenie konzulárnych úradov členských štátov v jednotlivých lokalitách „s cieľom zabezpečiť harmonizované uplatňovanie ustanovení právnych predpisov a zabrániť tzv. visa shoppingu, ako aj nerovnakému zaobchádzaniu so žiadateľmi o víza“.(28) Na tomto mieste nemôžem nepoukázať na zvláštny rozpor medzi uznaním existencie veľmi rôznorodých miestnych situácií a ambíciou harmonizovaného uplatňovania, ktoré je v konečnom dôsledku ponechané na posúdenie konzulárnych úradov.
44. Pokiaľ teda ide o doslovné znenie vízového kódexu, nič neumožňuje konštatovať, že v čase prípravy uvedeného kódexu chcel normotvorca Únie výslovne zakotviť subjektívne právo žiadateľov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, na udelenie krátkodobého víza. V natoľko citlivej oblasti, akou je táto, sa však nemožno uspokojiť s tézou, podľa ktorej sa uvedený normotvorca obmedzil na výlučne implicitné zakotvenie tohto práva.
45. Treba ešte overiť, či bude tento záver potvrdený systémovou analýzou vízového kódexu.
2. Systematická analýza
46. Prijatie vízového kódexu je súčasťou postupného budovania vízovej politiky stanovenej na úrovni Únie, ktoré iniciovalo niekoľko členských štátov a týka sa členských štátov v rámci Schengenskej dohody, dohovoru, ktorým sa uvedená dohoda vykonáva, a spoločných konzulárnych pokynov. Ako sa Zmluvy postupne vyvíjali, vízová oblasť sa postupne dostávala na úroveň Spoločenstva.
47. Netreba však zabúdať na to, ako veľmi je pre členské štáty citlivá otázka udeľovania víz štátnym príslušníkom tretích krajín. Ak totiž existuje zásada medzinárodného práva, ktorá by sa považovala za jeden zo základných prejavov zvrchovanosti štátu, je to zásada, podľa ktorej majú štáty právo na kontrolu vstupu cudzích štátnych príslušníkov na svoje územie.(29) Členské štáty sa síce zjavne dohodli na tom, že sa vzdajú uplatňovania takej zásady, pokiaľ ide o európskych občanov, ktorých voľný pohyb zaručuje „základná ústavná charta“ Únie(30), zdá sa však, že situácia je omnoho menej jasná v súvislosti s prístupom štátnych príslušníkov tretích krajín na územie členských štátov, a to tým viac, ak neexistuje nijaký úzky rodinný vzťah s občanom Únie.(31)
48. Spolupráca iniciovaná v rámci Schengenskej dohody, ktorá je v súčasnosti kodifikovaná vízovým kódexom, tak nesmie zakrývať existujúce otázky medzinárodného významu. V tomto smere sa zdá byť vhodné pripomenúť, že v rámci Štokholmského programu zavedeného v roku 2010(32) – čiže po prijatí vízového kódexu – Európska rada vyzvala Komisiu, aby „posilnila svoje úsilie o zabezpečenie zásady reciprocity víz a zabránila (opätovnému) zavádzaniu vízovej povinnosti zo strany tretích krajín voči ktorémukoľvek z členských štátov, a aby stanovila opatrenia, ktoré by sa mohli použiť predtým, ako sa voči týmto tretím krajinám uplatní mechanizmus reciprocity víz“.(33) Európska rada ďalej uviedla, že „Európska rada s cieľom vytvoriť možnosť posunu k novej etape vo vývoji spoločnej vízovej politiky a zohľadňujúc právomoci členských štátov v tejto oblasti, vyzýva Komisiu, aby predložila štúdiu o možnosti zavedenia spoločného európskeho mechanizmu vydávania víz na krátkodobý pobyt“.(34)
49. Automatická povaha udelenia víza, ktorá by vyplývala z priznania subjektívneho práva, by sa dala ťažko zosúladiť s obavami súvisiacimi s reciprocitou napríklad v prípade, že tretie krajiny uvedené v prílohe I nariadenia č. 539/2001 by významne pritvrdili svoju politiku vydávania víz vo vzťahu k občanom Únie.
50. Z nástrojov sekundárneho práva v každom prípade vyplýva, že vízum sa nechápe ako právo, ale práve ako povinnosť jednotlivca, ktorý plánuje krátkodobý pobyt na území členského štátu, čiže ako predpoklad vstupu na územie Únie. V nariadení č. 539/2001 je tak vízum vymedzené ako „povolenie vydané členským štátom alebo rozhodnutie prijaté týmto štátom, ktoré sa vyžaduje s cieľom vstupu kvôli zamýšľanému pobytu v tomto členskom štáte…, ktorý nepresahuje celkom tri mesiace“.(35) V Kódexe schengenských hraníc sa vízum chápe rovnako.(36) Pokiaľ ide o vízový kódex, ako som zdôraznil vyššie, na nijakom mieste sa v ňom výslovne neodkazuje na existenciu práva na udelenie víza, no opakovane sa v ňom, naopak, uvádza, že ide o povinnosť, ktorej podliehajú štátni príslušníci dotknutých členských štátov,(37) a vízum je tiež vymedzené ako „povolenie udelené členským štátom“.(38)
51. Skutočnosť, že vízum sa chápe ako povinnosť uložená štátnym príslušníkom dotknutých tretích krajín, a nie ako právo, sa dá vysvetliť najmä samotnou funkciou víza. Vízum chápané ako povolenie predchádzajúce vstupu na územie predstavuje nástroj na kontrolu vstupov, čiže migračných tokov, a zároveň môže byť nástrojom zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Opatrenia prijaté na úrovni Únie vo vízovej oblasti však jednoznačne sledujú cieľ súvisiaci skôr s ochranou, a to boj proti nezákonnému prisťahovalectvu(39) a zabránenie tzv. visa shoppingu,(40) čiže tomu, aby členský štát prijal vízovú politiku, o ktorej by bolo všeobecne známe, že je priaznivejšia voči žiadateľom, lebo taká politika by potenciálne predstavovala riziko destabilizácie schengenského priestoru z dôvodu neexistencie kontrol na vnútorných hraniciach.
52. Práve z tohto dôvodu je vo vízovom kódexe stanovená povinnosť zamietnuť udelenie víza, pokiaľ žiadateľ nespĺňa požadované podmienky. Súdny dvor napokon rozhodol, že automatické zamietnutie vyžadované od zmluvných štátov dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, pokiaľ žiadateľ nespĺňa podmienky vstupu, je „vyjadrením zásady spolupráce medzi zmluvnými štátmi, ktorá je základom Schengenského acquis a ktorá je nevyhnutná na fungovanie systému integrovaného riadenia, ktorého cieľom je zaručenie vysokej a jednotnej úrovne kontroly a dohľadu na vonkajších hraniciach v dôsledku voľného prekračovania hraníc vo vnútri Schengenského priestoru“.(41)
53. Požiadavky spojené s kontrolou vonkajších hraníc sú tiež súčasťou právneho základu vízového kódexu. Vízový kódex totiž síce skutočne vychádza z článku 62 ods. 2 písm. b) bodu ii) ES, ktorý stanovuje prijatie právnych predpisov Únie, a to „vízov[ých] predpis[ov] pri predpokladanom pobyte najviac troch mesiacov, vrátane… postup[ov] a podmien[ok] vydávania víz členskými štátmi“, no článok 62 ods. 2 písm. a) ES, ktorý je tiež uvedený ako právny základ predmetného nariadenia, je zameraný na prijatie „opatren[í] o prekročení vonkajších hraníc členských štátov, ktoré stanovia… pravidlá a postupy, ktoré majú členské štáty dodržiavať pri uskutočňovaní kontrol osôb na takýchto hraniciach“.
54. Veľmi tiež pochybujem o tom, že členské štáty by prijatím vízového kódexu v podobe nariadenia de facto súhlasili s takým zásadným kvalitatívnym skokom, akým je prechod od povinnosti členských štátov zamietnuť udelenie víza vyplývajúcej z schengenského acquis k zakotveniu subjektívneho práva na udelenie víza, ktorého by sa mohli dovolávať štátni príslušníci tretích krajín, napriek tomu, že taký názor podľa všetkého nepodporuje nijaký prvok týkajúci sa znenia alebo systematiky.
55. Na záver chcem uviesť poslednú skutočnosť, ktorá podľa môjho názoru svedčí o tom, že normotvorca Únie nekoncipoval vízový kódex ako nástroj zakladajúci subjektívne právo na udelenie víza. Medzi zásadné prínosy tohto kódexu – ku ktorým sa vrátim trocha neskôr – patrí zavedenie práva odvolať sa voči rozhodnutiu zamietajúcemu udelenie víza.(42) Normotvorca však nezakotvil výslovne právo na odvolanie súdneho typu(43) a tým, že odkázal na vnútroštátne právne poriadky, ponechal vymedzenie spôsobu uplatnenia odvolania na voľnú úvahu členských štátov. Členským štátom bola okrem toho poskytnutá dodatočná lehota na to, aby si náležite usporiadali svoje vnútroštátne systémy, a začiatok uplatňovania ustanovenia zavádzajúceho toto právo odvolať sa bol posunutý na 5. apríl 2011.(44) Z výročnej správy Agentúry EÚ pre základné práva za rok 2011(45) vyplýva, že odvolania proti rozhodnutiam zamietajúcim udelenie schengenského víza sa v závislosti od konkrétneho členského štátu podávajú na správny orgán, na kvázisúdny orgán alebo na súd. Tieto rozdiely vyplývajúce jednak zo zdržanlivého postoja členských štátov, pokiaľ ide o väčšiu angažovanosť v oblasti procesných záruk poskytovaných žiadateľom o víza, a jednak z konkrétnych ťažkostí spojených so zavedením účinnej súdnej ochrany osôb, ktoré nemajú prístup na územie štátu, sú opäť ťažko zlučiteľné so stanoviskom, podľa ktorého bolo zakotvené subjektívne právo.
3. Overenie súladu dosiahnutých výsledkov s cieľmi vízového kódexu
56. Pri overovaní súladu výsledkov dosiahnutých vyššie vykonanou textovou a systémovou analýzou s cieľmi vízového kódexu treba mať na zreteli skutočnosť, že cieľom uvedeného kódexu nie je len stanoviť určité správanie členských štátov schengenského priestoru voči žiadateľom o víza tak, aby postup, ktorý musia dodržať, a podmienky, ktoré musia uplatňovať, boli jasnejšie a pochopiteľnejšie pre žiadateľa, pre ktorého sa tým zabezpečí ľudské a dôstojné zaobchádzanie.
57. Vízový kódex sleduje aj iný cieľ súvisiaci s tým, že je súčasťou spolupráce členských štátov schengenského priestoru, ktoré sa rozhodli zaviesť skutočnú solidaritu v tom zmysle, že účinky rozhodnutia prijatého určitým členským štátom nie sú obmedzené len na územie uvedeného členského štátu,(46) ale, naopak, týkajú sa celého tohto priestoru.
58. Vo vízovom kódexe tak nie je zakotvená len séria povinností členských štátov voči žiadateľom o schengenské vízum, ale aj cieľ stanoviť pre jednotlivé členské štáty vo vzťahu k ostatným členským štátom schengenského priestoru povinnosť zamietnuť udelenie tohto víza, pokiaľ nie sú splnené podmienky upravené v uvedenom kódexe, vzhľadom na účinky, ktoré má vízum vyvolať vo všetkých týchto štátoch. V tomto smere možno vychádzať z toho, že použitie slovesa „môže“ v článku 24 ods. 1 vízového kódexu má význam, ktorý ide nad rámec toho, čo vyplýva z textového a systémového výkladu tohto kódexu. Možno sa domnievať, že normotvorca Únie mu dokonca priradil význam súvisiaci s vyššie uvedeným cieľom, teda ide o možnosť (vyplývajúcu zo slovesa môcť) priradiť každému štátu schengenského priestoru vízum vyvolávajúce účinky erga omnes len za predpokladu splnenia podmienok stanovených v uvedenom kódexe.
59. Týmto teleologickým výkladom vízového kódexu môže byť potvrdené nezakotvenie subjektívneho práva na udelenie schengenského víza.
4. Pridaná hodnota vízového kódexu
60. Domnievam sa teda, že za súčasného stavu práva Únie a konkrétne vízového kódexu žiadateľom nemožno priznať nijaké právo na udelenie schengenského víza. Členské štáty však so žiadosťami o víza, ktoré sú im predložené, nemôžu zaobchádzať ľubovoľne a napriek tomu, že zakotvenie subjektívneho práva žiadateľov medzi prínosy vízového kódexu nepatrí, tento kódex predsa významne prispel k zvýšeniu záruk poskytovaných žiadateľom.
61. Priniesol harmonizáciu konania týkajúceho sa žiadostí o vízum najmä tým, že stanovil výšku vízového poplatku,(47) navrhol štandardný formulár žiadosti o schengenské vízum,(48) vyjasnil podmienky prípustnosti žiadosti(49) a uložil členským štátom povinnosť rozhodnúť o žiadosti v krátkej lehote,(50) uviesť dôvody zamietavého rozhodnutia(51) a stanoviť možnosť podať odvolanie v prípade zamietavého rozhodnutia.(52)
62. Okrem toho, že sa vo vízovom kódexe spojili do jediného predpisu záväzné ustanovenia týkajúce sa podmienok upravujúcich postup pri vydávaní víz, tento kódex tiež prispel ku konkrétnemu rozvoju politiky v danej oblasti tým, že zvýšil jej zrozumiteľnosť, viditeľnosť a konzistentnosť.(53)
63. Ako už bolo uvedené, v hmotnoprávnej harmonizácii existuje viacero medzier a jej cieľom je vyladiť prínosy procesnej harmonizácie, je však tiež pravda, že pokiaľ na úrovni Únie nie sú presne vymedzené podmienky vstupu, posudzovanie rizík a dôvody zamietnutia udelenia víza podľa článku 21 a článku 32 ods. 1 vízového kódexu, v rámci udeľovania víz môže dochádzať k svojvoľnému postupu.
64. Zdá sa mi teda, že je dôležité poukázať na to, že normotvorca Únie mal v úmysle obmedziť nevýhody vízového kódexu tým, že naň umiestnil pečať základných práv(54) a najmä ľudskej dôstojnosti. Článok 39 vízového kódexu, ktorý rozvíja požiadavky odôvodnení 6 a 7 uvedeného kódexu, tak členským štátom ukladá povinnosť zaobchádzať so žiadateľmi „úctivo“(55) a vyzýva pracovníkov ich konzulárnych úradov, aby „v plnej miere rešpekt[ovali] ľudskú dôstojnosť“ a všetky opatrenia prijímali tak, aby boli „primerané cieľom, ktoré sa nimi sledujú“,(56) a v súlade so zásadou zákazu diskriminácie.(57)
65. Bez ohľadu na to, aký priestor je členským štátom ponechaný na zásadné posúdenie podmienok a dôvodov uvedených v článku 21 a článku 32 ods. 1 vízového kódexu, sa tak pri tomto posudzovaní musia nevyhnutne dodržiavať základné práva žiadateľa, v prvom rade jeho dôstojnosť, a zásada proporcionality a zákazu diskriminácie.
66. Vízový kódex v konečnom dôsledku omnoho viac než subjektívne právo na udelenie víza ukladá členským štátom povinnosť dbať nielen na dodržiavanie podmienok nevyhnutných na to, aby vízum vyvolávalo účinky voči všetkým členským štátom schengenského priestoru, ale aj na to, aby boli pri postupe vydávania víz dodržiavané základné práva žiadateľov, z čoho vyplýva, ako som už uviedol, potreba preskúmať každú žiadosť o vízum nie na základe obyčajných domnienok, ale, naopak, na základe celkového posúdenia situácie pri náležitom zohľadnení osobných a ľudských súvislostí individuálnej situácie, ktorá je základom jednotlivých žiadostí.
67. Vzhľadom na všetky tieto dôvody navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú prejudiciálnu otázku v spojení s treťou prejudiciálnou otázkou tak, že vízový kódex nemožno vykladať v tom zmysle, že zakladá subjektívne právo žiadateľov na udelenie schengenského víza. Uvedený kódex však členským štátom ukladá povinnosť rozhodnúť o žiadostiach o schengenské vízum po celkovom posúdení situácie, v rámci ktorého náležite zohľadnia nielen podmienky nevyhnutné na to, aby vízum vyvolávalo účinky voči všetkým členským štátom schengenského priestoru, ale aj osobné a ľudské súvislosti individuálnej situácie, ktorá je základom jednotlivých žiadostí, a po tom, čo v súlade so zásadou proporcionality a zásadou zákazu diskriminácie prebehlo konanie, v rámci ktorého boli plne rešpektované základné práva, v prvom rade ľudská dôstojnosť.
V – Návrh
68. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Verwaltungsgericht Berlin, takto:
1. Ak má byť v zmysle článku 21 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva, v spojení s článkom 32 ods. 1 písm. b) uvedeného nariadenia zamietnutá žiadosť o vízum z toho dôvodu, že žiadateľ nemá v úmysle vrátiť sa do krajiny pôvodu, orgány zodpovedné za posúdenie žiadosti musia mať odôvodnené pochybnosti o skutočnom úmysle žiadateľa vrátiť sa po tom, čo zohľadnili všetky faktory potrebné na zabezpečenie objektívneho posúdenia, medzi ktoré patria tak faktory súvisiace so situáciou v krajine pôvodu, ako aj faktory súvisiace s individuálnou situáciou žiadateľa a so sprievodnými dokumentmi, ktoré predložil.
2. Nariadenie č. 810/2009 nemožno vykladať v tom zmysle, že zakladá subjektívne právo žiadateľov na udelenie schengenského víza. Uvedené nariadenie však členským štátom ukladá povinnosť rozhodnúť o žiadostiach o schengenské vízum po celkovom posúdení situácie, v rámci ktorého náležite zohľadnia nielen podmienky nevyhnutné na to, aby vízum vyvolávalo účinky voči všetkým členským štátom schengenského priestoru, ale aj osobné a ľudské súvislosti individuálnej situácie, ktorá je základom jednotlivých žiadostí, a po tom, čo v súlade so zásadou proporcionality a zásadou zákazu diskriminácie prebehlo konanie, v rámci ktorého boli plne rešpektované základné práva, v prvom rade ľudská dôstojnosť.