Združeni zadevi C‑197/11 in C‑203/11
Eric Libert in drugi
proti
flamski vladi (C‑197/11)
in
All Projects & Developments NV in drugi
proti
Vlaamse Regering (C‑203/11)
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe,
ki ju je vložilo Cour constitutionnelle (Belgija))
„Temeljne svoboščine – Omejitev – Utemeljitev – Državne pomoči – Pojem ‚javno naročilo gradenj‘ – Zemljišča in zgradbe v nekaterih občinah – Regionalna ureditev, ki za prenos zemljišč in zgradb na njih določa pogoj, da je kandidat za kupca ali najemnika ‚zadostno povezan‘ s ciljno občino – Socialna obveznost, naložena investitorjem in nosilcem projekta – Davčne spodbude in mehanizmi subvencioniranja“
Povzetek – Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 8. maja 2013
1. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje – Vprašanje, postavljeno glede spora, opredeljenega v eni državi članici – Pristojnost glede na morebitni vpliv na oseb iz drugih držav članic
(člen 267 PDEU)
2. Državljanstvo Unije – Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Prosti pretok kapitala in svoboda plačil – Omejitev nepremičninskih dejavnosti – Regionalna ureditev, ki za prenos nepremičnin v nekaterih občinah določa pogoj, da ocenjevalna komisija province preveri, ali je potencialni kupec ali najemnik ‚zadostno povezan‘ s temi občinami – Nedopustnost –Upravičenost – Politika socialnih stanovanj – Neobstoj
(členi 21 PDEU, 45 PDEU, 49 PDEU, 56 PDEU in 63 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člena 22 in 24)
3. Prosti pretok kapitala in svoboda plačil – Omejitev nepremičninskih dejavnosti – Regionalna ureditev, ki nekaterim gospodarskim subjektom ob pridobivanju gradbenega dovoljenja ali dovoljenja za razdelitev zemljišča nalaga „socialno obveznost“ – Dopustnost – Upravičenost – Politika socialnih stanovanj – Pogoji – Sorazmernost – Presoja nacionalnega sodišča
(člen 63 PDEU)
4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Davčne spodbude in mehanizmi subvencioniranja, katerih namen je katerih namen je izravnava socialne obveznosti, ki jo imajo nosilci projekta in investitorji – Vključitev – Pogoji – Gospodarska ugodnost in ne nadomestilo za izpolnitev obveznosti javne službe – Presoja nacionalnega sodišča
(člen 107(1) PDEU; Odločba Komisije 2005/842)
5. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje – Pristojnost nacionalnega sodišča – Ugotavljanje in presoja dejstev spora – Uporaba določb, ki jih je razlagalo Sodišče
(člen 267 PDEU)
6. Približevanje zakonodaj – Postopki za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2004/18 – Javna naročila gradenj – Pojem – Gradnja socialnih stanovanj, ki jih je nato treba prodati javni ustanovi za socialna stanovanja po navzgor omejenih cenah ali s prenosom njihovih pravic na izvajalce storitev, ki so ta stanovanja realizirali – Vključitev – Pogoji – Presoja nacionalnega sodišča
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/18, člen 1(2)(b))
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 33, 34 in 36.)
2. Členi 21 PDEU, 45 PDEU, 49 PDEU, 56 PDEU in 63 PDEU ter člena 22 in 24 Direktive 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic nasprotujejo regionalni ureditvi, v skladu s katero mora ocenjevalna komisija province za prenos nepremičnin, ki so v ciljnih občinah, preveriti, ali je potencialni kupec ali najemnik s temi občinami „zadostno povezan“. Taka ureditev namreč omejuje temeljne svoboščine, ki jih zagotavljajo navedene določbe prava Unije.
Zahteve v zvezi s politiko socialnih stanovanj države članice, ki se nanaša na zagotovitev zadostne ponudbe stanovanj za osebe z nizkimi prihodki ali druge ogrožene sloje lokalnega prebivalstva, pa lahko seveda pomenijo višji cilj v splošnem interesu in torej lahko upravičijo take omejitve.
Vendar ti ukrepi presegajo tisto, kar je nujno za uresničitev navedenega cilja. Alternativna merila – ki jih določa navedena ureditev in katerih spoštovanje mora ocenjevalna komisija province sistematično preverjati – za izpolnjevanje pogoja „zadostne povezanosti“ potencialnega kupca s ciljno občino lahko namreč izpolni ne le to manj premožno prebivalstvo, ampak tudi druge osebe, ki imajo na voljo dovolj sredstev in zato ne potrebujejo posebnega socialnega varstva na navedenem trgu.
Nazadnje, sistem predhodne odobritve upravnega organa mora – da bi bil utemeljen, čeprav krši temeljno svoboščino – temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki zagotavljajo, da lahko dovolj omejuje izvajanje diskrecijske pravice nacionalnih organov. Tako pa ni v primeru, ko eden od navedenih pogojev zahteva, da je potencialni kupec in najemnik iz pomembnega razloga dolgoročno poslovno, družinsko, socialno ali gospodarsko povezan z zadevno občino, pri čemer se upošteva da je ta pogoj ohlapen in da položaji, v katerih bi bilo mogoče šteti, da je v konkretnih primerih izpolnjen, ni podrobneje opredeljen.
(Glej točke 48, 51, 52, 55, od 57 do 60 in točko 1 izreka.)
3. Člen 63 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi, v skladu s katero je nekaterim gospodarskim subjektom ob pridobivanju gradbenega dovoljenja ali dovoljenja za razdelitev zemljišča naložena „socialna obveznost“, če predložitveno sodišče odloči, da je ta ureditev nujna in primerna za uresničevanje cilja zagotoviti zadostno ponudbo stanovanj za osebe z nizkimi prihodki ali druge ogrožene sloje lokalnega prebivalstva.
Obveznost, da nekateri nosilci projektov in investitorji, da bi pridobili gradbeno dovoljenje ali dovoljenje za razdelitev zemljišča, opravijo postopek, v okviru katerega morajo izpolniti „socialno obveznost“, in sicer, da del svojega gradbenega projekta namenijo za gradnjo socialnih stanovanj ali da plačajo prispevek občini, v kateri bi se naj izvedel ta projekt, namreč omejuje prosti pretok kapitala, ker zadevni investitorji ne morejo prosto uporabljati zemljišč za namene, za katere jih nameravajo kupiti.
Vendar je mogoče to obveznost upravičiti na podlagi zahtev, povezanih s politiko socialnih stanovanj države članice, in sicer kot z višjim razlogom v splošnem interesu. Predložitveno sodišče odloči, ali taka obveznost izpolnjuje pogoj sorazmernosti.
(Glej točke od 65 do 69 in točko 2 izreka.)
4. Davčne spodbude in mehanizme subvencioniranja je mogoče opredeliti kot državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Predložitveno sodišče preveri, ali so pogoji v zvezi z obstojem državne pomoči izpolnjeni, in če je odgovor pritrdilen, glede ukrepov, katerih namen je izravnava socialne obveznosti, ki jo imajo nekateri nosilci projekta in investitorji, preveri, ali se za take ukrepe vendarle uporabi Odločba Komisije 2005/842 o uporabi člena 86(2) ES za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljene nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena.
V zvezi s tem se za pomoči štejejo ukrepi v kateri koli obliki, ki lahko neposredno ali posredno dajejo prednost podjetjem ali jih je treba šteti za gospodarsko ugodnost, ki je upravičeno podjetje pod običajnimi tržnimi pogoji ne bi dobilo. Nasprotno, če je treba državni ukrep šteti kot nadomestilo za storitev, ki jo upravičena podjetja opravijo z namenom izpolnitve obveznosti javne službe, tako da ta podjetja dejansko ne pridobijo finančne koristi in da zaradi tega ukrepa tako ne pridobijo ugodnejšega konkurenčnega položaja glede na konkurenčna podjetja, tak ukrep ni zajet s členom 107(1) PDEU. Tak bi lahko bil primer ukrepov, ki predstavljajo nadomestilo za socialno obveznost, ki jo imajo investitorji in nosilci projektov, in sicer, da del svojega gradbenega projekta namenijo za gradnjo socialnih stanovanj ali da plačajo prispevek občini, v kateri bi se naj izvedel ta projekt.
V konkretnem primeru pa se tako nadomestilo ne opredeli kot državna pomoč le, če je izpolnjenih več pogojev. Prvič, podjetje, upravičeno do tega nadomestila, mora učinkovito izvajati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene. S tega vidika, zlasti ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice, ni izključeno, da je mogoče storitve nudenja socialnih stanovanj opredeliti kot „javno službo“. Okoliščina, da navedena socialna obveznost ne zagotavlja neposredno prednosti posameznikom, prosilcem za socialna stanovanja, ampak podjetjem za socialna stanovanja, ne vpliva na opredelitev zadevne storitve. Drugič, parametre, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, je treba določiti vnaprej na objektiven in pregleden način, da se prepreči morebitno dajanje gospodarske prednosti podjetju, ki prejme nadomestilo, pred konkurenčnimi podjetji. Tretjič, nadomestilo ne sme presegati zneska, nujno potrebnega za kritje vseh ali le dela stroškov, ki nastanejo pri opravljanju obveznosti javne službe, ob upoštevanju zadevnih prihodkov in razumnega dobička za opravljanje teh obveznosti. Četrtič, navedeno nadomestilo mora biti določeno na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno podjetje, dobro upravljano in ustrezno opremljeno s potrebnimi sredstvi za zadostitev zahtevam javnih služb, imelo pri izvajanju teh obveznosti, ob upoštevanju s tem povezanih prihodkov in primernega dobička od izvajanja teh obveznosti.
(Glej točke od 83 do 89, 91, 92, 102 in točko 3 izreka.)
5. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 94 in 95.)
6. Gradnja socialnih stanovanj, ki jih je nato treba prodati javni ustanovi za socialna stanovanja po navzgor omejenih cenah ali s prenosom njihovih pravic na izvajalce storitev, ki so ta stanovanja realizirali, spada pod izraz „javno naročilo gradenj“, opredeljen v členu 1(2)(b) Direktive 2004/18 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev, kadar so izpolnjeni pogoji, določeni v tej določbi, kar pa preveri predložitveno sodišče.
(Glej točko 119 in točko 4 izreka.)