SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 15. septembra 2011(1)
Zadeva C‑465/10
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales
proti
Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d’État (Francija))
„Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Subvencije, ki jih je izplačal Evropski sklad za regionalni razvoj – Neupoštevanje pravil postopkov oddaje javnih naročil s strani prejemnika – Obveznost, da se zagotovi vračilo subvencij v primeru nepravilnosti – Zastaralni roki“
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil francoski Conseil d’État (državni svet) se nanaša na razlago Uredbe št. 2052/88(2), Uredbe št. 4253/88(3) in Uredbe št. 2988/95(4). V času dejanskega stanja so ti instrumenti („upoštevne uredbe“) spadali med tiste, ki so urejali strukturne sklade Evropske unije.(5) Strukturni skladi(6) so glavni instrumenti Evropske unije za pospeševanje socialnega in gospodarskega razvoja v državah članicah. Predstavljajo več kot tretjino proračuna EU.
2. Predložitveno sodišče sprašuje, najprej, ali pravo EU nalaga vračilo zneskov, ki so bili dodeljeni iz naslova ESRR, kadar prejemnik (ki je naročnik(7)) uporabi subvencijo za izvedbo projekta, vendar pri tem krši postopke oddaje javnih naročil v EU. Drugič, prosi za navodila glede uporabe zastaralnega roka iz člena 3 Uredbe št. 2988/95 v zvezi s takim vračilom.
Pravni okvir
Uredba št. 2052/88
3. Med navedenimi cilji Uredbe št. 2052/88 je povečanje uspešnosti strukturnih skladov in koordiniranje njihovih dejavnosti.(8)
4. Člen 3(5) nalaga Svetu, naj sprejme določbe, ki so nujne za zagotovitev koordinacije med različnimi skladi na eni strani ter med njimi in Evropsko investicijsko banko (v nadaljevanju: EIB) in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti na drugi strani.
5. Člen 7 je naslovljen „Skladnost in pregledi“. V upoštevnem delu določa:
„1. Ukrepi, ki jih financirajo strukturni skladi [...] morajo biti v skladu z določbami Pogodb, instrumenti, ki so bili sprejeti v skladu z njima, in s politikami Skupnosti, vključno s tistimi, ki se nanašajo na [...] oddajo javnih naročil [...]
2. Ne glede na Finančno uredbo določbe iz členov 3(4) in (5) določajo usklajena pravila za okrepitev pregledov nad strukturnimi operacijami [...]“
Uredba št. 4253/88
6. Uredba Sveta št. 4253/88 določa pravila za izvedbo Uredbe št. 2052/88 glede koordinacije dejavnosti skladov.
7. Šesta uvodna izjava Uredbe št. 2082/93(9), s katero je bila spremenjena Uredba št. 4253/88, določa:
„[...] ob uporabi načela subsidiarnosti in ne glede na pristojnosti Komisije, zlasti pristojnost za upravljanje s finančnimi sredstvi Skupnosti, morajo biti za izvajanje oblik pomoči, vključenih v podporne mreže Skupnosti, načeloma odgovorne države članice na ustrezni območni ravni glede na značilnosti vsake države članice.“
8. Člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 določa:
„1. Da bi se zagotovila uspešnost dejavnosti, ki jih izvajajo javni ali zasebni izvajalci, sprejmejo države članice potrebne ukrepe za njihovo izvajanje, zato da:
– se redno preverja, ali so bile dejavnosti, ki jih financira Skupnost, pravilno izvedene,
– se prepreči in preganja nepravilnosti,
– se izterjajo sredstva, izgubljena zaradi zlorabe ali malomarnosti. Če država članica in/ali posrednik in/ali izvajalec ne dokažejo, da niso odgovorni za zlorabo oziroma malomarnost, je država članica subsidiarno zavezana za vračilo zneskov, izplačanih brez pravne podlage. Za globalna nepovratna sredstva sme posrednik s soglasjem države članice in Komisije pridobiti bančno garancijo ali drugo zavarovanje za kritje tega tveganja.
Države članice Komisijo obvestijo o ukrepih, sprejetih v ta namen, zlasti sporočijo Komisiji opis nadzornih in upravljavskih sistemov, ki so bili vzpostavljeni za zagotovitev učinkovite izvedbe dejavnosti. Komisijo redno obveščajo o poteku upravnih in sodnih postopkov.
[...]“
9. Člen 24 določa:
„Znižanje, zadržanje in ukinitev pomoči
1. Če izvedba dejavnosti ali ukrepa ne upravičujeta dela ali celote finančne pomoči, ki je bila zanju dodeljena, Komisija ustrezno preuči primer v okviru partnerstva, tako da od države članice oziroma organov, ki jih ta določi za izvedbo dejavnosti, zahteva, da v določenem roku predložijo pripombe.
2. Po tem pregledu Komisija lahko zmanjša ali odloži pomoč za zadevno dejavnost, če pregled potrdi obstoj nepravilnosti ali bistvene spremembe, ki vpliva na samo naravo ali pogoje za izvedbo dejavnosti ali ukrepa in za katero ni bila zahtevana odobritev Komisije.
3. Vsak neupravičeno prejeti znesek, ki ga je treba povrniti, se vrne Komisiji. Za nepovrnjene zneske se zaračunajo zamudne obresti […]“
Uredba št. 2988/95
10. Uredba št. 2988/95 določa vrsto splošnih pravil v zvezi s pregledi, upravnimi ukrepi in kaznimi za nepravilnosti, kadar so izplačila prejemnikom izvedena v okviru politike Skupnosti. Splošnih pravil, ki bi predhodno urejala take nepravilnosti, ni bilo.
11. Zlasti so pomembne tretja, četrta in peta uvodna izjava Uredbe št. 2988/95. V tretji uvodni izjavi je zapisano, da so podrobna pravila za razpršeno upravljanje in nadzor porabe odvisna od različnih podrobnih predpisov glede na zadevno politiko Skupnosti, da pa je treba na vseh področjih preprečevati dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti.(10) V četrti uvodni izjavi je zapisano, da je za učinkovit boj proti goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti, treba sprejeti skupne predpise za vsa področja, ki jih zajemajo politike Skupnosti. V peti uvodni izjavi je zapisano, da so nepravilna ravnanja ter upravni ukrepi in kazni za tako ravnanje že zajeti v sektorskih predpisih v skladu z Uredbo št. 2988/95. Nazadnje, kot jasno izhaja iz štirinajste uvodne izjave, ima Uredba št. 2988/95 dovolj širok horizontalni obseg, da je treba kot pravno podlago uporabiti člen 235 ES in člen 203 ESAE.
12. Člen 1 Uredbe št. 2988/95 določa:
„1. Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.
2. ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
13. Upoštevne določbe člena 2 so:
„1. Upravni pregledi, ukrepi in kazni se uvedejo, če je to potrebno zaradi zagotovitve pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti. Biti morajo učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.
[...]
3. Zakonodaja Skupnosti določi vrsto in obseg upravnih ukrepov in kazni, ki so potrebni za pravilno uporabo omenjenih predpisov, ob upoštevanju narave in teže nepravilnosti, podeljenih ali pridobljenih koristi in stopnje odgovornosti.
4. Postopke za uporabo pregledov, ukrepov in kazni Skupnosti ureja zakonodaja držav članic ob upoštevanju veljavne zakonodaje Skupnosti.“
14. Člen 3 med drugim določa:
„1. Pregon zastara v štirih letih od storitve nepravilnosti iz člena 1(1). Sektorski predpisi pa lahko določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let.
V primeru nadaljevanja ali ponavljanja nepravilnosti teče zastaranje [zastaralni rok] od dneva, ko so nepravilnosti prenehale. Pri večletnih programih zastaralni rok v vsakem primeru teče do zaključka programa.
Katero koli dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost in o katerem je organ obvestil zadevno osebo, pretrga zastaranje. Po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, začne zastaralni rok teči znova.
Če pristojni organ ni izrekel kazni, zadeva zastara najpozneje na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od zastaralnega roka, razen če je bil upravni postopek prekinjen v skladu s členom 6(1).[(11)]
[...]
3. Države članice lahko določijo daljši zastaralni rok od tistega iz odstavkov 1 in 2.“
15. Člen 4 določa, da se praviloma vsakokrat, ko gospodarski subjekt zaradi nepravilnosti neupravičeno pridobi korist, ta korist odvzame (z obveznostjo plačila ali vračila dolgovanega ali neupravičeno prejetega zneska ali z izgubo celotne garancije ali njenega dela).
16. Člen 5 določa možnost naložiti upravne kazni za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti.
Uredba št. 1083/2006
17. Člen 2(7) Uredbe št. 1083/2006(12), ki je bil omenjen tudi v pisnih stališčih, predloženih Sodišču(13), opredeljuje „nepravilnost“ kot „[…] kakršn[o] koli kršitev določbe zakonodaje Skupnosti, ki je posledica delovanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki zaradi neupravičene postavke odhodkov škoduje ali bi škodovalo splošnemu proračunu Evropske unije“.
Nacionalna zakonodaja
18. V času dejanskega stanja je člen 2262 francoskega civilnega zakonika določal: „Vsi zahtevki, stvarnopravni ali obligacijskopravni, zastarajo v 30 letih […]“
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
19. Iz spisa v postopku v glavni stvari izhaja, da je Chambre de commerce et d’industrie du département de l’Indre (zbornica za trgovino in industrijo departmaja Indre, v nadaljevanju: CCI) 5. decembra 1995 vložila prošnjo za finančno pomoč pri prefektu tega departmaja (v nadaljevanju: prefekt) za financiranje projekta „Objectif Entreprises“ (v nadaljevanju: projekt). Namen projekta je bil raziskati, ali so francoska in tuja podjetja pripravljena vlagati in poslovati v departmaju Indre. CCI se je odločila, da bo izbrala družbo, ki bo izvedla projekt v njenem imenu.
20. V odgovor na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče na podlagi člena 54a Poslovnika, je francoska vlada posredovala dodatne podatke in predložila nekatere dokumente. Tako je razvidno, da je CCI z dopisom z dne 27. septembra 1995 prefekta obvestila, da želi pri izvedbi projekta sodelovati z družbo DDB-Needham. Ta dopis je bil poslan pred objavo javnega razpisa v nacionalnem uradnem listu (Bulletin officiel des annonces des marchés publics) 4. novembra 1995.
21. Po preučitvi prejetih ponudb je bila 8. decembra 1995 izbrana družba DDB-Needham, ker naj bi bila kakovost ponujenih storitev višja, stroški pa nižji kot pri konkurenčnih podjetjih.
22. CCI je 29. maja 1996 z DDB-Needham sklenila triletno pogodbo za opravljanje storitev. Plačilo za storitve je znašalo 3.895.380 FF (600.000 EUR) za leto 1996 in približno 2.725.560 FF (420.000 EUR) za leti 1997 in 1998.
23. CCI je na podlagi sporazuma, ki je bil podpisan 20. decembra 1996 (ki se sklicuje na Uredbo št. 2081/93 in Uredbo št. 2082/93(14)), od ESRR prejela 400.000 FF (60.979,60 EUR) v podporo projektu. CCI je prav tako prejela dva zneska z enakim namenom iz nacionalnih skladov. Vendar je v predmetnem postopku sporna le subvencija iz naslova ESRR.
24. CCI je bila z dopisom z dne 9. maja 2000 obveščena, da bo projekt predmet revizije, ki jo bo opravil prefekt regije Centre (v nadaljevanju: prefekt regije). Poročilo z naslovom Audit sur l’utilisation des fonds structurels européens (v nadaljevanju: revizijsko poročilo) sta 14. marca 2001 podpisala prefekt regije in regionalni trésorerie générale (finančni oddelek). CCI je bil posredovan 18. julija 2001.
25. V revizijskem poročilu so bile ugotovljene naslednje nepravilnosti. Prvič, naročilo je bilo oddano družbi DDB-Needham v nasprotju s postopki oddaje javnih naroči v EU. Natančneje, CCI je svojo izbiro družbe DDB-Needham prefektu sporočila pred objavo javnega razpisa. Poleg tega nič ne kaže, da so bili pogoji javnega naročila objavljeni v Uradnem listu Evropskih skupnosti (kot se je takrat imenoval). Drugič, pogodba je bila podpisana, vendar ni bila datirana.
26. Prefekt regije je 23. januarja 2002 obvestil CCI, da je bila izdana odločba, s katero je bilo med drugim naloženo vračilo subvencije ESRR zaradi nespoštovanja postopkov oddaje javnih naročil v EU v zvezi z izvedbo projekta.
27. Pritožbo CCI zoper to odločbo je regionalni Trésorier-payeur général (blagajnik) zavrnil z odločbo zaradi molka organa.
28. Tožba, ki jo je CCI 3. junija 2004 vložila pri tribunal administratif de Limoges (upravno sodišče v Limogesu) za razveljavitev odločbe prefekta regije in odločbe Trésorier-payeur général, je bila zavrnjena.
29. Cour administrative d’appel de Bordeaux (pritožbeno upravno sodišče v Bordeauxu) je 12. junija 2007 razveljavilo sodbo, ki jo je izdalo tribunal administratif de Limoges. Ugotovilo je, da v sporazumu ni bilo izrecne določbe, ki bi določala, da mora CCI spoštovati pravila EU o postopkih oddaje javnih naročil, niti določbe prava EU, ki bi bila pravna podlaga za vračilo spornih sredstev.
30. Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales (minister za notranje zadeve, čezmorska ozemlja in ozemeljske skupnosti) se je proti tej sodbi pritožil pri Conseil d’État, ki je prekinilo postopek in Sodišču predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:
1. Glede obstoja pravne podlage, na kateri bi temeljila obveznost, da se zagotovi vračilo pomoči, ki je bila izplačana CCI:
Ali za primer, če naročnik, ki so mu bile izplačane subvencije iz naslova ESSR, pri izvedbi subvencioniranega projekta ni upošteval enega ali več pravil postopkov oddaje javnih naročil, čeprav ni sporno, da je projekt upravičen do teh sredstev in da je bil izveden, obstaja določba prava Evropske unije, zlasti v [Uredbi št. 2052/88] in [Uredbi št. 4253/88], na kateri bi temeljila obveznost, da se zagotovi vračilo subvencij? Če taka obveznost obstaja, ali velja za vsako neupoštevanje postopkov oddaje javnih naročil ali le za nekatere primere? V tem primeru, za katere?
2. Ob vsaj delno pritrdilnem odgovoru na prvo vprašanje:
(a) Ali je to, da prejemnik, ki mu je bila izplačana pomoč iz naslova ESSR, ne upošteva enega ali več postopkov oddaje javnih naročil pri izbiri ponudnika, zadolženega za izvedbo subvencioniranega projekta, nepravilnost v smislu Uredbe št. 2988/95? Ali to, da bi pristojni nacionalni organ ob odločitvi, da bo dodelil zaprošeno pomoč iz naslova ESSR, moral vedeti, da prejemnik pri izbiri – še pred dodelitvijo pomoči – ponudnika, zadolženega za izvedbo projekta, ki ga financira prejemnik, ni upošteval pravil postopkov oddaje javnih naročil, vpliva na opredelitev nepravilnosti v smislu Uredbe št. 2988/95?
(b) Ob pritrdilnem odgovoru na drugo vprašanje pod (a) in če – kot je presodilo Sodišče v združenih zadevah Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb in drugi [(15)] – se zastaralni rok iz člena 3 Uredbe št. 2988/95 uporablja za upravne ukrepe, kot je zahteva za vračilo pomoči, ki je bila neupravičeno izplačana prejemniku zaradi nepravilnosti, ki jih je ta storil:
– ali začne zastaralni rok teči na dan izplačila pomoči prejemniku ali na dan, ko je prejemnik izplačano subvencijo uporabil za plačilo ponudnika, pri izbiri katerega ni bil upoštevan en ali več postopkov oddaje javnih naročil;
– ali je treba šteti, da je bil potek tega roka pretrgan s tem, da je pristojni nacionalni organ prejemniku subvencije posredoval revizijsko poročilo, v katerem je bilo ugotovljeno neupoštevanje postopkov oddaje javnih naročil in je bilo nacionalnemu organu zato priporočeno, da zagotovi vračilo izplačanih zneskov;
– ali je treba, ko država članica na podlagi člena 3(3) Uredbe št. 2988/95 uporabi možnost uporabe daljšega zastaralnega roka [zlasti ko se v Franciji uporabi splošni rok, ki je v času dejanskega stanja v tem sporu znašal 30 let], skladnost takega zastaralnega roka s pravom Evropske unije, zlasti z načelom sorazmernosti, presojati glede na najdaljše trajanje zastaralnega roka, ki ga določa nacionalni predpis in ki ga nacionalna uprava uporabi kot pravno podlago za zahtevo vračila, ali glede na rok, ki je dejansko uporabljen v posamezni zadevi?
(c) Ob nikalnem odgovoru na drugo vprašanje pod (a), ali finančni interesi Evropske unije nasprotujejo temu, da sodišče za plačilo pomoči, kot je ta v obravnavani zadevi, uporabi nacionalna pravila v zvezi z razveljavitvijo odločb, ki ustvarjajo pravice, v skladu s katerimi lahko organ, razen ob neobstoju, pridobitvi s prevaro ali zahtevi upravičenca, posamično odločbo, ki ustvarja pravice, če je nezakonita, razveljavi le v roku štirih mesecev od sprejetja te odločbe, pri čemer pa lahko posamična upravna odločba, zlasti če se nanaša na plačilo pomoči, vsebuje razvezne pogoje, katerih izpolnitev omogoča zahtevanje vračila zadevne pomoči ne glede na rok, ob tem pa je treba pojasniti, da je Conseil d’État presodilo, da je treba to nacionalno pravilo razlagati tako, da se lahko nanj prejemnik, ki mu je bila pomoč na podlagi določb EU neupravičeno dodeljena, sklicuje le, če je v dobri veri?“
31. Francoska in poljska vlada ter Komisija so predložile pisna stališča. Obravnave ni bilo, ker ni bilo zahteve zanjo.
Presoja
Uvodne ugotovitve
32. Pred začetkom presoje moram podati nekatere uvodne ugotovitve.
33. Prvič, v postopku o glavni stvari ni sporno, da je bil projekt upravičen do finančne podpore iz naslova ESRR.
34. Drugič, pred nacionalnim sodiščem ni sporno, da pogodba med CCI in DDB-Needham spada na področje uporabe Direktive 92/50/EGS.(16) Njena vrednost je nad pragom 200.000 EUR, ki ga določa člen 7 te direktive, in se nanaša na storitve iz Priloge IA. Zato bi morala CCI, naročnica v smislu Direktive 92/50/EGS, objaviti zahtevano obvestilo v Uradnem listu Evropskih skupnosti.(17)
35. Tretjič, kar zadeva upoštevne uredbe, Uredba št. 2988/95 je uvedla splošni okvir za upravne ukrepe in kazni zaradi nepravilnosti po pravu EU zaradi preprečevanja „dejanj, ki škodijo finančnim interesom [Unije] [...] na vseh področjih“.(18) To uredbo je treba brati skupaj s posebno zakonodajo EU, ki se uporablja v predmetni zadevi, in sicer z Uredbo št. 2052/88(19) in Uredbo št. 4253/88(20).
36. Člen 4(1) Uredbe št. 2988/95 določa splošno pravilo, da vsaka nepravilnost „vključuje“ (to razumem kot „ima za posledico“(21)) odvzem neupravičeno pridobljene koristi. Natančneje, člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 nalaga državam članicam, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za preverjanje, ali so ukrepi, ki jih financirajo strukturni skladi, izvedeni pravilno, za preprečevanje in sankcioniranje nepravilnosti in za izterjavo sredstev, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti.(22)
37. Četrtič, deljeno upravljanje – to pomeni sodelovanje med državami članicam in Komisijo – je metoda, ki jo je izbral zakonodajalec EU za izvedbo proračuna v zvezi s strukturnimi skladi. Vendar pa so za izvedbo pomoči iz naslova skladov prvenstveno odgovorne države članice.
38. Poleg tega, kot jasno izhaja iz člena 280 ES (zdaj člen 325 PDEU), so Evropska unija in države članice dolžne sprejeti ukrepe za preprečevanje goljufij in drugih nezakonitih dejanj, ki škodijo finančnim interesom EU.
39. Sodišče je prav tako odločilo, da države članice pri izpolnjevanju svojih obveznosti nimajo diskrecijske pravice pri presoji, ali bi bilo primerno zahtevati vračilo sredstev Evropske unije, ki so bila dodeljena brez pravne podlage ali nezakonito.(23)
40. Petič, Sodišče je odločilo, da člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 nalaga državam članicam, da zahtevajo vračilo sredstev, „izgubljenih“ zaradi nepravilnosti, ne da bi bila za to potrebna pravna podlaga v nacionalnem pravu.(24)
41. Šestič, člen 24 Uredbe št. 4253/88 dejansko ne vsebuje nobenega količinskega ali kakovostnega razlikovanja glede nepravilnosti, ki lahko povzročijo znižanje pomoči.(25) Prav tako ni pomembno, ali nastane zaradi nepravilnosti velika izguba oziroma ali je nepravilnost le „tehnična“. Nepravilnost je nepravilnost.(26)
42. Nazadnje, v obravnavani zadevi ni sporno, da je bil projekt (Objectif Entreprises) dejansko izveden. Na tej podlagi se stranke, ki so podale stališča, strinjajo, da sporne subvencije, strogo rečeno, ni mogoče šteti za „izgubljeno“ v smislu člena 23(1), tretja alinea, Uredbe št. 4253/88.
Prvo vprašanje in drugo vprašanje pod (a)
43. Prvo vprašanje in drugo vprašanje pod (a) je treba preučiti skupaj. Obe se nanašata na pomen pojma „nepravilnost“ in vprašanje, ali upoštevne uredbe nalagajo državam članicam obveznost, da zagotovijo vračilo sredstev, ki so bila plačana iz skladov.
44. S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je obveznost držav članic zagotoviti vračilo zneskov, ki so bili dodeljeni iz naslova ESRR, kadar prejemnik ni spoštoval postopkov oddaje javnih naročil v EU, ko je najel družbo zaradi izvedbe subvencioniranega projekta. Nacionalno sodišče sprašuje tudi, ali se taka obveznost, če obstaja, uporablja za vsako nespoštovanje teh pravil? Če je tako, sprašuje, ali tako nespoštovanje pomeni nepravilnost v smislu Uredbe št. 2988/95.
45. Francoska vlada navaja, da je treba člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 razlagati v skladu z Uredbo št. 2052/88 in Uredbo št. 2988/95.
46. Francija navaja tudi, da podlaga za zahtevo za vrnitev subvencije ni člen 23(1), tretja alinea, Uredbe št. 4253/88, ker spornih sredstev ni mogoče šteti za „izgubljena“ v smislu te določbe. Namesto te je kot pravno podlago za zahtevek za vračilo treba šteti člen 23(1), druga alinea, („da se prepreči in preganja nepravilnosti“). Francija dalje navaja, da je treba sodno prakso Sodišča glede člena 24 Uredbe št. 4253/88 uporabiti po analogiji in da je zato treba šteti, da so bila sporna sredstva plačana brez pravne podlage.
47. Poljska navaja, da je v zadevah, kot je zadeva iz postopka v glavni stvari, treba upoštevati cilj člena 23(1) Uredbe št. 4258/88, in sicer, da se zagotovi izvedba projektov, ki prejmejo finančno pomoč iz skladov. Vsako zadevo je treba presojati glede na njene okoliščine. Poljska zatrjuje, da je treba člen 2(7) Uredbe št. 1083/2006(27) po analogiji uporabiti za razlago člena 23(1) Uredbe št. 4253/88. Da bi torej nepravilnost pomenila kršitev prava EU, mora ta kršitev škodljivo vplivati na proračun Evropske unije s tem, da mu zaračuna neupravičen izdatek.
48. Poljska zatrjuje, da ima postopek oddaje javnih naročil, v katerem ni poziva k oddaji ponudb, tak učinek, tako da bi države članice morale aktivno ukrepati glede vračila izplačanega zneska. Vendar Poljska meni, da kršitev pravil postopkov oddaje javnih naročil v EU, ki nima učinka na proračun Evropske unije, ne pomeni nepravilnost v smislu člena 2(7) Uredbe št. 1083/2006. Posledično taka kršitev ne more biti nepravilnost v smislu člena 23(1) Uredbe št. 4253/88.
49. Komisija je zavzela stališče, da je treba upoštevne uredbe razlagati skupaj. To, da sporni zneski niso bili „izgubljeni“ ni pomembno za vprašanje, ali člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 zagotavlja pravno podlago za vračilo subvencije ESRR.
50. Tako kot francoska vlada in Komisija menim, da je treba upoštevne uredbe razlagati skupaj.
51. Ker člen 2(7) Uredbe št. 1083/2006 v relevantnem času ni bil veljaven, ga za namene obravnavane zadeve ni treba upoštevati.
52. Izraz „nepravilnost“ ni opredeljen niti v Uredbi št. 2052/88 niti v Uredbi št. 4253/88.
53. Vendar, če upoštevne uredbe razlagamo skupaj, je treba „nepravilnost“ razlagati skladno, to pomeni enako v vsaki uredbi.
54. Člen 7(1) Uredbe št. 2052/88 določa, da morajo bili ukrepi, ki se financirajo iz strukturnih skladov, v skladu s Pogodbama in politikami Skupnosti, zlasti s tistimi, ki se nanašajo na oddajo javnih naročil.
55. Člen 1(2) Uredbe št. 2988/95 določa, da pomeni nepravilnost „vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je [...] škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo [...] z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
56. V obravnavani zadevi kršitev prava Skupnosti (zdaj prava EU) ni sporna. Ugotovljeno je bilo, da CCI („gospodarski subjekt“ v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95 in „naročnik“ v smislu Direktive 92/50/EGS) ni spoštovala postopkov oddaje javnih naročil v EU pri oddaji naročila za izvedbo projekta „Objectif Entreprises“.
57. Iz tega izhaja, da projekt, ki je bil financiran s subvencijo ESRR, ni bil v skladu s členom 7(1) Uredbe št. 2052/88.
58. Ali kršitev prava EU škodljivo vpliva na proračun Evropske unije ali na proračune (kot so strukturni skladi), ki jih upravlja EU, v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95?
59. Zdi se, da je bil namen zakonodajalca pri sprejetju člena 7(1) Uredbe št. 2052/88 zagotoviti, da je izdatek, ki nastane Evropski uniji v okviru strukturnih skladov, strogo omejen na projekte, ki so v skladu s pravili prava EU, in ni uporabljen za ravnanje, ki je v nasprotju z njim.(28)
60. Iz tega izhaja, da je izdatek, ki nastane v nasprotju s pravom EU, že po naravi treba šteti za škodljivega za proračun EU.
61. V sodbi Komisija proti Irski(29) je Sodišče presojalo pristojnosti Komisije na podlagi člena 24 Uredbe št. 4253/88, da zahteva vračilo sredstev, ki jih je izplačala Irski iz naslova Evropskega socialnega sklada (v nadaljevanju: ESS). Irski organi so priznali, da je prišlo do nepravilnosti (čeprav nenamerne), ker revizijska sled glede sredstev ni bila v skladu z dobro prakso ESS.(30) Nepravilnost ni povzročila nobenega neupravičenega ali previsokega financiranja s strani Skupnosti v tej zadevi. Kljub temu je Komisija v skladu s členom 24 Uredbe št. 4253/88 zahtevala znižanje zneska finančne pomoči, ki ga je prvotno odobrila.
62. Sodišče je zavrnilo trditev Irske, da „tehnične“ nepravilnosti niso škodovale proračunu EU. Sodišče je ugotovilo, da tudi nepravilnosti, ki nimajo natančno opredeljenih finančnih posledic, lahko resno ogrozijo tako finančne interese Evropske unije kot spoštovanje prava EU in so zato finančni popravki Komisije utemeljeni.(31)
63. V sodbi Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening(32) je Sodišče poudarilo, da je treba člena 23 in 24 Uredbe št. 4253/88 razlagati skupaj.
64. Menim, da je zato treba pristop Sodišča iz sodbe Komisija proti Irski po analogiji uporabiti za razlago člena 23 Uredbe št. 4253/88.
65. Tako je treba celo za nepravilnosti, ki nimajo natančno opredeljenih finančnih posledic in jih kot takih ni mogoče količinsko oceniti, šteti, da lahko resno ogrozijo finančne interese EU.
66. Ali ima škodljiv vpliv na proračun EU (ali proračune, ki jih upravlja EU) v tej zadevi za posledico izgubo prihodkov ali neupravičeni izdatek?
67. V obravnavani zadevi ni podrobnih podatkov glede stroškov, ki so nastali zaradi nepravilnosti. Verjetno jih je celo nemogoče oceniti.(33)
68. Kljub temu je mogoče utemeljeno sklepati, da če bi CCI kot naročnica spoštovala postopke EU glede oddaje javnih naročil, bi bil skupen strošek financiranja projekta mogoče celo nižji. V tem smislu bi plačilo subvencije ESRR lahko šteli za neupravičen izdatek v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95.
69. Tako menim, da je iz besedila in namena upoštevnih uredb in iz sodbe Sodišča Komisija proti Irski, ki se uporablja po analogiji, razvidno, da nespoštovanje člena 7(1) Uredbe št. 2052/88 škodljivo vpliva na proračun Evropske unije ali proračune strukturnih skladov, ker povzroča neupravičen izdatek in zato pomeni nepravilnost v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95 in člena 23 Uredbe št. 4253/88.
70. V takih okoliščinah so države članice dolžne ukrepati, da dosežejo vračilo sredstev, ki so bila neupravičeno izplačana.
71. Ali to pomeni, da morajo od prejemnika zahtevati celotni znesek subvencije?
72. Člen 2(1) Uredbe št. 2988/95 državam članicam nalaga, da sprejmejo upravne ukrepe „[…] če je to potrebno zaradi zagotovitve pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti [...]“. Taki ukrepi morajo biti „učinkoviti, sorazmerni in odvračilni“, da zagotovijo zadostno zaščito finančnih interesov Evropske unije. Člen 2(3) določa, da pravo EU „določi vrsto in obseg upravnih ukrepov, ki so potrebni za pravilno uporabo omenjenih predpisov, ob upoštevanju narave in teže nepravilnosti, podeljenih ali pridobljenih koristi in stopnje odgovornosti“.(34)
73. Za zaščito proračuna EU (in posameznih proračunov, ki jih upravlja Evropska unija, kot so strukturni skladi) je obveznost držav članic zagotoviti vračilo izplačanih zneskov, kadar pride do nepravilnosti. V skladu s členom 4(1) Uredbe št. 2988/95 velja splošno pravilo, da ima vsaka nepravilnost za posledico odvzem neupravičeno pridobljene koristi.(35) Pri izpolnjevanju te obveznosti bi torej morale države članice zahtevati vračilo zneska, ki pomeni „neupravičeno pridobljeno korist“. To lahko pomeni vračilo celotne subvencije, ki je bila prvotno odobrena, ali pa le delno vračilo, ki vključuje nižji znesek.(36)
74. Dejansko stanje, ki ga je ugotovilo nacionalno sodišče, kaže, da so bili vsi upoštevni koraki za izbiro ponudnika za izvedbo projekta Objectif Entreprises opravljeni pred dodelitvijo subvencije.(37) Posebnost nastale nepravilnosti (neizpolnitev obveznosti opraviti postopek oddaje javnih naročil v skladu z upoštevnimi pravili EU) pa pomeni, da ni mogoče določiti in izračunati natančno opredeljene izgube, ki jo je „povzročila“ nepravilnost. Ponudnik, ki je bil prvotno določen in kasneje izbran, naj bi ponujal največ za zahtevano plačilo v okviru nacionalnega postopka javnega razpisa, ki je bil izveden. Vendar, če bi bil javni razpis pravilno objavljen v skladu s postopki oddaje javnih naročil v EU, bi bili zanj mogoče zainteresirani tudi ponudniki iz drugih držav članic in bi mogoče oddali ponudbe, v katerih bi ponujali več za zahtevano plačilo. Koliko več (če sploh), ni mogoče reči. Poleg tega, ker je bil projekt financiran delno iz naslova ESRR in delno iz nacionalnih skladov, ni mogoče reči, kolikšen del morebitnega (hipotetičnega) posledičnega prihranka bi odpadel na proračun EU in kolikšen del na nacionalni proračun.
75. Z gotovostjo je mogoče reči le, da je bil projekt, za katerega je bila podeljena korist, dejansko izveden, vendar bi mogoče stal manj, če bi bili spoštovani postopki oddaje javnih naročil v EU; da bi lahko bil izbran drug ponudnik in da bi lahko prišlo do ustreznega znižanja zneskov, zaračunanih nacionalnemu proračunu in proračunu EU.
76. Kaj naj v takih okoliščinah naredi nacionalno sodišče?
77. Teoretično obstajajo tri možnosti: da ne zahteva vračila, da zahteva vrnitev celotne subvencije ali da zahteva neki vmesni znesek, ki je sorazmeren z izgubo, ki je nastala za proračun EU zaradi nespoštovanja postopkov EU glede oddaje javnih naročil.
78. Iz razlogov, ki sem jih ravnokar navedla, bi v obravnavani zadevi izključila tretjo možnost.
79. Tako nam ostaneta dve možnosti, in sicer nevračilo ali vračilo v celoti.
80. Nevračilo se mi zdi v nasprotju z načeli, na katerih temelji dozdajšnja sodna praksa Sodišča.(38) S tem bi poslali povsem napačno sporočilo o obveznosti prejemnikov sredstev EU glede spoštovanja pravil, ki urejajo dodeljevanje takih sredstev.
81. Res se, glede na okoliščine obravnavane zadeve, celotno vračilo zdi nekoliko strog ukrep. Realno obstaja možnost, da je bila dejanska škoda za proračun EU majhna ali celo ni nastala. Vendar se mi zdi, da so podani vsaj trije pomembni razlogi v prid ugotovitvi, da je treba zahtevati vračilo celotne subvencije.
82. Prvič, v skladu s členom 2(3) Uredbe št. 2988/95 morajo nacionalni organi pri izvrševanju svoje obveznosti, da zagotovijo vračilo spornih zneskov, med drugim upoštevati naravo in težo nepravilnosti ter stopnjo odgovornosti. V obravnavani zadevi je po moji oceni treba predhodno obvestilo prefektu glede popolnega nespoštovanja postopkov EU glede oddaje javnih naročil šteti za zelo pomemben element, ki ga je treba upoštevati.
83. Drugič, postopke EU glede oddaje javnih naročil je treba uporabiti za vse pogodbe nad vrednostnim pragom ravno zato, da se omogoči sklenitev teh pogodb s potencialnimi ponudniki iz drugih držav članic. Seveda je treba ohraniti upanje, da bo postopek (pogosto) pripeljal do boljšega izkupička za ponujeno plačilo kot v primeru izvedbe zgolj nacionalnega postopka javnega razpisa. Vendar je to zgolj del zgodbe. Enako pomemben element je, da je spoštovanje postopkov pomembno za pravilno delovanje enotnega trga.
84. Tretjič, v okoliščinah obravnavane zadeve se izbiri med možnostma nevračila in vračila v celoti ni mogoče izogniti. Če uporabimo člen 2(1) Uredbe št. 2988/95 (ki nalaga, da so ukrepi za zagotovitev pravilne uporabo prava [EU] „učinkoviti, sorazmerni in odvračilni“), možnost nevračila ne bi bila niti učinkovita niti odvračilna. Vračilo v celoti pa je učinkovito in odvračilno. Ker delno vračilo v tej zadevi ni mogoče, je vračilo v celoti tudi sorazmerno.
85. Vendar predložitveno sodišče sprašuje, ali lahko na opredelitev nepravilnosti vpliva dejstvo, da bi prefekt moral vedeti, ko je CCI odobril subvencijo iz naslova ESRR, da postopki oddaje javnih naročil v EU pri izbiri ponudnika niso bili spoštovani.
86. V sodbi Emsland-Stärke(39) je Sodišče ugotovilo, da to, da je bil pristojni nacionalni organ obveščen o nepravilnosti, samo po sebi ne pomeni, da zadevnih nepravilnosti ni mogoče opredeliti kot nepravilnosti, storjene „iz malomarnosti“ oziroma „namerno“ v smislu člena 5(1) Uredbe št. 2988/95. Zato taka okoliščina ne more spremeniti opredelitve obravnavanega ravnanja kot nepravilnosti v smislu člena 23(1) Uredbe št. 4253/88.
87. Tako menim, da je na prvo vprašanje in drugo vprašanje pod (a) treba odgovoriti, da v primerih, ko prejemnik subvencije iz naslova strukturnih skladov, ki je naročnik v smislu postopkov oddaje javnih naročil v EU, ne spoštuje teh postopkov pri izbiri ponudnika za izvedbo projekta, ki se v celoti ali delno financira iz teh skladov, člen 23(1), druga alinea, Uredbe št. 4253/88 državam članicam nalaga, da zagotovijo vračilo zadevne subvencije. V takih okoliščinah pomeni ravnanje prejemnika nepravilnost v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95.
Drugo vprašanje pod (b)
88. Drugo vprašanje pod (b) se nanaša na razlago člena 3 Uredbe št. 2988/95.
89. Predložitveno sodišče postavlja tri vprašanja glede zastaralnega roka, ki se uporablja v okoliščinah postopka v glavni stvari. Prvič, kdaj je začel teči? Drugič, ali je bilo zastaranje pretrgano s tem, ko je prefekt regije posredoval revizijsko poročilo CCI? Tretjič, katere elemente je treba upoštevati pri ugotavljanju najdaljšega zastaralnega roka v smislu člena 3(3) Uredbe št. 2988/95?
90. Komisija navaja, da je zastaralni rok začel teči, ko se je CCI odločila, da bo naročilo oddala družbi DDB-Needham v nasprotju s postopki oddaje javnih naročil v EU, ali, alternativno, ko se je odločila, katero vrsto postopka bo uporabila ter ali bo objavila javni razpis.
91. Francija trdi, da je rok začel teči, ko je CCI plačala družbi DDB-Needham na podlagi pogodbe. To plačilo pomeni nepravilnost v smislu obravnavane zakonodaje, ker bi se CCI vse do tedaj lahko odločila za izvedbo ustreznega postopka oddaje javnih naročil.
92. Poljska vlada trdi, da je zastaralni rok začel teči z dnem, ko je bila CCI izplačana subvencija ESRR. Poljska zatrjuje, da kršitev postopkov oddaje javnih naročil v EU postane nepravilnost v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95 šele, ko nastane škoda za proračun EU. Taka škoda nastane, ko so sredstva izplačana iz proračuna. Poljska prav tako navaja, da je znesek, katerega vrnitev je treba zahtevati, enak razliki med zneskom, ki je bil plačan na podlagi postopka, ki je bil izveden v nasprotju s predpisi, in zneskom, ki bi bil plačan, če bi bil izvajalec storitev izbran v skladu s postopki oddaje javnih naročil v EU.(40)
93. Uredba št. 4253/88 ne določa nobenih pravil o zastaranju zahteve za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov. Menim, da je zato treba uporabiti rok iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95.(41)
94. V skladu s to določbo v povezavi s členom 1(1) in (2) iste uredbe začne zastaralni rok teči, ko nepravilnost, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani prejemnika subvencije, povzroči škodo v proračunu Evropske unije (ali proračunih, ki jih upravlja EU, kot so strukturni skladi) z, med drugim, povzročitvijo neupravičenega izdatka.
95. To se je zgodilo, ko je bila subvencija ESRR dodeljena CCI. Datum sporazuma o dodelitvi subvencije (20. december 1996) je torej pomenil začetek teka zastaralnega roka v smislu člena 3(1) Uredbe št. 2988/95. To je bila točka, v kateri je nastal izdatek za ESRR. V tem trenutku so nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila – in sicer to, da je CCI izbrala družbo DDB-Needham brez objave postopka javnega razpisa v Uradnem listu Evropskih skupnosti in da je izrazila svoj namen glede izbire te družbe celo pred objavo kakršnegakoli postopka javnega razpisa – že nastale.(42)
96. Kar zadeva drugo vprašanje – ali je bilo zastaranje pretrgano takrat, ko je prefekt regije posredoval CCI revizijsko poročilo –, iz tretjega pododstavka člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 jasno izhaja, da zastaranje pretrga katero koli dejanje pristojnega nacionalnega organa, o katerem je obveščena zadevna oseba, ki se nanaša na preiskavo ali sodni postopek, in da začne zastaranje po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, teči znova.(43)
97. Posredovanje revizijskega poročila je bilo dejanje pristojnega nacionalnega organa glede preiskave nepravilnosti.(44) Menim, da je bilo revizijsko poročilo dovolj določno in natančno, da je pretrgalo zastaranje pregona v smislu tretjega pododstavka člena 3(1) Uredbe št. 2988/95.(45)
98. Tretje vprašanje je, katera merila določajo najdaljše trajanje zastaralnega roka?
99. Kot je Sodišče potrdilo v sodbi Ze Fu Fleischhandel(46), imajo države članice diskrecijsko pravico na podlagi člena 3(3) Uredbe št. 2988/95, da določijo daljši zastaralni rok od štiriletnega roka, ki je določen v členu 3(1) te uredbe.
100. Vendar je Sodišče v nadaljevanju navedlo, da „[…] glede na cilj zaščite finančnih interesov Evropske unije, v zvezi s katerim je zakonodajalec Evropske unije menil, da je štiriletni oziroma celo triletni zastaralni rok dovolj dolg, da omogoči nacionalnim organom pregon nepravilnosti, ki škodi tem finančnim ciljem in ki lahko vodi do sprejetja ukrepa, kot je vračilo neupravičeno prejete ugodnosti, odobritev tridesetletnega roka navedenim organom presega to, kar skrbna uprava potrebuje“.(47)
101. Menim, da je obrazložitev Sodišča v sodbi Ze Fu Fleischhandel treba po analogiji uporabiti v obravnavani zadevi.
102. Iz tega izhaja, da čeprav zadevna država članica izvršuje diskrecijsko pravico, ki jo ima v skladu s členom 3(3) Uredbe št. 2988/95, ji načelo sorazmernosti preprečuje uporabo tridesetletnega zastaralnega roka za postopke za vračilo neupravičeno izplačanih sredstev.
Drugo vprašanje pod (c)
103. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem pod (c) v bistvu sprašuje, ali kadar ni nepravilnosti v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95, vsa vprašanja glede vračila ureja nacionalno pravo ali pa finančni interesi Evropske unije glede vračila sredstev preprečujejo nacionalnemu sodišču, da za razveljavitev odločb, ki ustvarjajo pravice, uporabi nacionalna pravila.
104. Ker menim, da to vprašanje ureja pravo Evropske unije, se nacionalno pravo ne uporablja, zato na ta del vprašanja ni treba odgovoriti.
Predlog
105. Glede na navedeno menim, da bi moralo Sodišče na vprašanja, ki jih je postavil francoski Conseil d’État, odgovoriti:
Kadar prejemnik subvencije iz naslova ESRR, ki je naročnik v smislu postopkov oddaje javnih naročil v EU, ne spoštuje teh postopkov pri izbiri ponudnika, zadolženega za izvedbo projekta, ki je v celoti ali delno subvencioniran iz teh skladov velja:
– Člen 23(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 374, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2082/93 z dne 20. julija 1993, nalaga državam članicam, da zagotovijo vračilo spornih subvencij.
– Ravnanje prejemnika pomeni nepravilnost v smislu člena 1(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti.
– To, da bi pristojni nacionalni organ moral vedeti za nepravilnost, ne spremeni opredelitve zadevnega ravnanja kot nepravilnosti v smislu člena 23(1) Uredbe št. 4253/88.
– Zastaralni rok začne teči na dan, ko je bila subvencija ESRR dodeljena prejemniku v smislu člena 3(1) Uredbe št. 2988/95.
– Revizijsko poročilo, ki ga je posredoval pristojni nacionalni organ, je dovolj določno in natančno, da pretrga zastaranje v smislu člena 3(1) Uredbe št. 2988/95.
– Čeprav zadevna država članica izvršuje diskrecijsko pravico, ki jo ima v skladu s členom 3(3) Uredbe št. 2988/95, ji načelo sorazmernosti preprečuje uporabo tridesetletnega zastaralnega roka za postopke za vračilo neupravičeno izplačanih sredstev.