ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н P. MENGOZZI
представено на 7 февруари 2013 година(1)
Дело C‑20/12
Elodie Giersch,
Benjamin Marco Stemper,
Julien Taminiaux,
Xavier Renaud Hodin,
Joëlle Hodin
срещу
État du Grand-duché de Luxembourg
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Люксембург)
„Свободно движение на работници — Равно третиране — Социални предимства — Финансова помощ за висше образование — Условие за пребиваване — Непряка дискриминация — Цел да се увеличи процентът на лицата, които притежават диплом за висше образование — Подходящ и пропорционален характер на условието за пребиваване“
1. От Съда е поискано да се произнесе по съвместимостта с правото на Съюза на условие за пребиваване, наложено по-специално в Люксембург по отношение на децата на пограничните работници, за да могат да се ползват от помощ за висше образование, при това независимо от мястото, където възнамеряват да следват образованието си.
2. Макар по въпроса, поставен с настоящото преюдициално запитване, вече да е налице постоянна съдебна практика, особеното в конкретния случай е, от една страна, че спорът в главното производство е възникнал в държава членка, чийто пазар на труда се характеризира със силно присъствие на погранични работници, и от друга страна, че въпросът за правото на финансиране на висшето образование е поставен по-точно във връзка с правата, които посочените работници, а не студентите в това си качество черпят от правото на Съюза.
I – Правна уредба
А – Правото на Съюза
3. Член 7, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността(2), приложим към момента на настъпване на фактите(3), гласи:
„1. Работник, който е гражданин на държава членка, не може поради своето гражданство да бъде третиран на територията на друга държава членка различно от работниците — нейни граждани, по отношение на условията за наемане и условията на труд, и по-специално по отношение на трудовото възнаграждение, уволнението и ако остане безработен — на възстановяването или новото наемане на работа.
2. Той има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани“.
Б – Люксембургското право
1. Системата за предоставяне в Люксембург на помощ за висше образование
4. Законът от 26 юли 2010 г.(4), на който се основава действащата понастоящем в Люксембург система за предоставяне на помощ за висше образование, изменя предходната система в различни аспекти. Посочената помощ може да бъде поискана независимо от това, в коя държава молителят възнамерява да следва висшето си образование.
5. Следва да се отбележи, че след влизане в сила на Закона от 22 юни 2000 г.(5) само люксембургските граждани и пребиваващите в Люксембург лица отговарят на изискванията за получаване на помощ. Първоначално Законът от 2000 г. е предвиждал изискване за люксембургските граждани да докажат гражданството си(6), докато гражданите на Съюза, които не са люксембургски граждани, е трябвало да имат местоживеене в Люксембург и да попадат в приложното поле на член 7 или член 12 от Регламент № 1612/68. Тази дискриминация е премахната със закон, приет през 2005 г.(7), като в него е предвидено изискване люксембургските граждани да имат местоживеене в Люксембург, за да могат да поискат да се ползват от помощта. Пограничните работници, които по дефиниция не пребивават в Люксембург, са изключени от приложното поле на Закона от 22 юни 2000 г.
6. При действието на Закона от 22 юни 2000 г. помощта е отпускана под формата на стипендия или заем и съотношението, в което е предоставяна финансовата помощ, е било различно „в зависимост, от една страна, от финансовото и социално положение на студента и неговите родители, както и от друга страна, от разходите за записване, поемани от студента“(8). Редът и условията за преценка на финансовото и социално положение на родителите са определени с Постановление на Великия херцог от 5 октомври 2000 г.(9), чийто член 5 е предвиждал, че основният размер на помощта може да бъде увеличен, ако две или повече деца от едно и също домакинство следват висше образование(10), или още че помощта може да бъде намалена със сума, съответстваща на размера на годишните семейни помощи, ако студентът получава такива(11). Съгласно Закона от 22 юни 2000 г. максималната обща сума, която може да бъде отпусната, е била 16 350 EUR за академична година(12) и този размер е адаптиран всяка година по отношение на променящата се скала на заплатите(13).
7. Законът от 26 юли 2010 г. представлява правната уредба на действащата понастоящем система за предоставяне на помощ за висше образование. В него е предвидено, че гражданите на Съюза, пребиваващи съгласно глава 2 от изменения Закон от 29 август 2008 г. за свободното движение на хора и имиграцията във Великото херцогство Люксембург(14), с който в люксембургското право е транспонирана Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО(15), могат да поискат помощ за висше образование(16). Член 6, параграф 1 от изменения Закон от 29 август 2008 г. гласи, че гражданинът на Съюза има право да пребивава на люксембургска територия за срок над три месеца, ако отговаря на условието да упражнява в качеството на работник дейност като заето или самостоятелно заето лице или на условието да е записан в акредитирано в Люксембург публично или частно учебно заведение, за да следва в него основно курс на обучение и ако гарантира, че има здравна осигуровка и разполага с достатъчно средства за себе си и за семейството си, за да се избегне обременяването на системата на социалното подпомагане(17).
8. След приемането на Закона от 26 юли 2010 г. съотношението, в което се отпуска финансовата помощ под формата на стипендия или заем, е различна в зависимост от финансовото и социално положение на студента, както и от поеманите от него разходи за записване(18). Вследствие на това с приетото съгласно Закона от 26 юли 2010 г. Постановление на Великия херцог от 12 ноември 2010 г.(19) е изменено Постановлението на Великия херцог от 5 октомври 2000 г., като е заличено изцяло препращането към положението на родителите на търсещия помощ студент. Максималният размер на помощта е 17 700 EUR за академична година(20). Този размер вече не подлежи на индексация(21).
2. Положението на пограничните работници в областта на финансирането на висшето образование с оглед на люксембургската система
9. Безспорно е, че дори при действието на Закона от 22 юни 2000 г. децата на пограничните работници не са отговаряли на условията за получаване на помощ за висше образование, тъй като посоченият закон е предвиждал изискване за пребиваване в Люксембург. При все това пограничните работници, които са осигурявани по люксембургската система на социално осигуряване, са получавали „семейни помощи“ за всяко дете на 18 годишна възраст и повече, което е следвало висше образование в Люксембург или в чужбина(22). Освен това лицата, ползващи се от помощта, са имали право на бонус за дете (76,88 EUR месечно към 1 януари 2009 г.). Семейните помощи за висше образование, т.е. тези, които продължавало да се изплащат, след като детето навърши 18 години, е можело да се изплащат направо на последното, ако то поиска това.
10. Законът от 26 юли 2010 г. обаче внася изменение в действащото законодателство и в член 271, трета алинея от Code de la sécurité sociale (Кодекс за социално осигуряване) в смисъл, че занапред правото на семейни помощи за деца на 18 години и повече се запазва само за децата, които следват средно и средно техническо (но не и висше) образование(23), при това независимо от мястото, на което следват. Относно бонуса за дете, той вече се изплаща само на студентите, които получават помощ за висше образование, от която той се счита за неразделна част, при условие че посочените студенти продължават да се числят към домакинството на своите родители(24). Все пак изглежда се признава право на данъчно облекчение за децата, които не се ползват нито от бонуса за деца, нито от държавната финансова помощ за висше образование.
II – Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
11. Г‑ца Giersch и г‑ца Hodin, както и г‑н Taminiaux са белгийски граждани. Те пребивават в Белгия и поне един от родителите на всеки от тях е пограничен работник в Люксембург. Г‑н Stemper е германски гражданин и пребивава в Германия. Баща му работи в Люксембург, без обаче да пребивава там.
12. Г‑ца Giersch и г‑ца Hodin, както и г‑н Taminiaux желаят да следват образованието си в Белгия, т.е. в държавата по пребиваването им, докато г‑н Stemper желае да следва в Обединеното кралство. През септември и октомври 2010 г. всяко от тези четири деца на погранични работници в Люксембург подава молба за финансова помощ за висше образование.
13. Люксембургското министерство на висшето образование и на научните изследвания отхвърля молбите им, с мотива че посочените деца не пребивават в Люксембург, което е необходимо условие, за да могат да поискат да се ползват от помощта, предвидена в Закона от 26 юли 2010 г.
14. Посочените деца подават жалби с основно искане или с искане при условията на евентуалност за отмяна на отхвърлителните решения на посочения министър пред Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Административен съд на Великото херцогство Люксембург), който посочва, че по примера на тези четири жалби са висящи още 600 подобни.
15. Жалбоподателите в главното производство твърдят пред запитващата юрисдикция, че е налице пряка дискриминация поради обстоятелството, че люксембургското законодателство предвижда изискване за люксембургските граждани да имат местоживеене в Люксембург, докато за лицата, които не са люксембургски граждани, изискването е да пребивават в Люксембург. При условията на евентуалност те поддържат, че е налице необоснована непряка дискриминация, която противоречи по-специално на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, тъй като условието за пребиваване може да бъде изпълнено по-лесно от люксембургските граждани и е предвидено само с цел да се изключи възможността пограничните работници да се ползват от помощта.
16. Люксембургската държава отрича пред посочената юрисдикция наличието на каквато и да е дискриминация и поддържа, че по люксембургското право понятията за местоживеене и пребиваване са в крайна сметка равнозначни. Освен това люксембургската държава се противопоставя на квалифицирането като държавната помощ за висше образование като „социално предимство“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, доколкото е предоставяна само на студентите, разглеждани като самостоятелни пълнолетни лица, без да се взема предвид личното положение на родителите им. Във всички случаи целта, преследвана от люксембургската система за предоставяне на помощ за висше образование, е да се увеличи значително процентът на пребиваващите в Люксембург лица, които притежават диплом за висше образование — който процент бил под средното европейско равнище, — и тази цел обосновавала факта, че само пребиваващите лица могат да поискат да се ползват от посочената помощ. Ако се премахнело условието за пребиваване, това би довело до положение, при което всеки студент, без да има връзка с люксембургското общество, би могъл да се ползва от помощта, за да следва висше образование в която и да е държава. Това би насърчило истински „туризъм“ за получаване на стипендии за образование и би представлявало непоносима финансова тежест за люксембургската държава, на която щяло да се наложи да преразгледа самия принцип на предоставянето на помощта.
17. От своя страна запитващата юрисдикция установява, че помощта за висше образование представлява „социално предимство“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68. Става въпрос за помощ за издръжка за обучение, отпускана пряко на студенти, които са на издръжка на родителите си. Съгласно практиката на Съда обаче закрепеният в член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 принцип на равно третиране се отнася и до низходящите, които са на издръжка на работник мигрант или пограничен работник(25).
18. Според доводите на люксембургската държава запитващата юрисдикция отхвърля наличието на пряка дискриминация поради равнозначността в националното право на понятията за местоживеене и пребиваване, но заключава, че системата на предоставяне на помощ почива на непряка дискриминация, забранена от правото на Съюза, тъй като съгласно практиката на Съда предвиденото изискване, свързано с условие за пребиваване, може всъщност да бъде изпълнено по-лесно от местните граждани. Посочената юрисдикция отбелязва, че при това положение подобно различно третиране все пак може да бъде обосновано, ако се основава на обективни съображения, независещи от гражданството на съответните лица, и ако е съразмерно на преследваната от националното право легитимна цел. Запитващата юрисдикция обаче поставя именно въпроса за легитимността на обосновката, изтъкната от люксембургската държава.
19. Тъй като среща затруднение при тълкуването на правото на Съюза, Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg решава да спре производството и с акт за преюдициално запитване, постъпил в секретариата на Съда на 16 януари 2011 г., на основание член 267 ЕО отправя до Съда следния преюдициален въпрос:
„С оглед на общностния принцип на равно третиране, закрепен в член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, изтъкнатите от люксембургската държава съображения за образователна и бюджетна политика — а именно да се насърчава увеличаването на процента притежаващи диплом за висше образование лица, който понастоящем е недостатъчен в сравнителен международен план по отношение на пребиваващото в Люксембург население, — които биха били сериозно застрашени, ако люксембургската държава трябва да заплаща финансова помощ за висше образование на всеки несвързан с обществото във Великото херцогство Люксембург студент, за да следва висше образование в която и да е държава в света, което би довело до неразумна тежест за бюджета на люксембургската държава, представляват ли съображения по смисъла на посочената по-горе общностна съдебна практика, обосноваващи различното третиране, произтичащо от изискването за пребиваване, предвидено както за люксембургските граждани, така и за гражданите на други държави членки с оглед на получаването на помощ за висше образование?“.
III – Производство пред Съда
20. Г‑ца Giersch, г‑ца Hodin и г‑н Taminiaux, люксембургското, датското, гръцкото, австрийското и шведското правителство, както и Европейската комисия, подават писмени становища пред Съда.
21. В съдебното заседание от 28 ноември 2012 г. г‑ца Giersch, г‑ца Hodin, г‑н Stemper и г‑н Taminiaux, люксембургското, датското, гръцкото, австрийското и шведското правителство, както и Комисията, излагат устно становищата си.
IV – Правен анализ
22. С оглед даването на полезен отговор на запитващата юрисдикция ще разгледам накратко въпроса относно квалифицирането на помощта за висше образование като „социално предимство“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 и относно обстоятелството, че предвиденото условие за пребиваване по отношение на децата на пограничните работници представлява непряка дискриминация. По-нататък ще направя проверката, която Съдът извършва обикновено при наличието на различно третиране и ще отговоря на поставения от запитващата юрисдикция въпрос, като ще разгледам не само съвместимостта с правото на Съюза на изтъкнатите от люксембургското правителство основания за легитимност, но и подходящия и пропорционален характер на условието за пребиваване.
А – Относно приложното поле на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 и наличието на дискриминация
23. В началото е необходимо да се отбележи, че поставеният от запитващата юрисдикция въпрос препраща към член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68. По смисъла на практиката на Съда „в специфичната област на предоставянето на социални предимства [този член] е особен израз на правилото за равно третиране по член [45, параграф 2 ДФЕС] и трябва да се тълкува по същия начин, както [последната разпоредба]“(26). По този начин запитващата юрисдикция иска от Съда да анализира положението в главното производство с оглед на свободното движение на работници(27).
1. Помощта за висше образование, получавана от децата на пограничните работници, представлява социално предимство
24. Пред запитващата юрисдикция и в хода на настоящото преюдициално производство люксембургското правителство поставя под съмнение обстоятелството, че помощта за висше образование, предоставяна по реда и при условията, предвидени в Закона от 26 юли 2010 г., попада в обхвата на понятието „социално предимство“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68.
25. Запитващата юрисдикция са основава на разбирането, че с оглед на член 203 от люксембургския Code civil (Граждански кодекс) трябва да приеме, че жалбоподателите в главното производство са на издръжка на своя родител — пограничен работник. Очевидно тя прави този извод въз основа на две обстоятелства: факта, че а) посоченият член 203 предвижда, че „[с]ъс самото сключване на брака съпрузите съвместно поемат задължението да осигуряват прехраната, издръжката и отглеждането на децата си“, и че б) съгласно националната съдебна практика, макар с навършването на пълнолетие от децата да се погасява по принцип задължението за осигуряване на издръжката и образованието им, все пак родителите са длъжни и след като децата им навършат пълнолетие да им предоставят средства за по-нататъшно образование, за да се подготвят за желаната от тях професия, при условие обаче че са способни да продължават следването си(28).
26. С оглед на последващия анализ не е възможно a priori да се сподели разбирането на запитващата юрисдикция, тъй като съгласно принципите на международното частно право този въпрос следва да се решава, като се обърне внимание на закона, уреждащ личния статут на съответния правен субект. Следователно посоченият член 203, тълкуван съгласно люксембургската съдебна практика, може да се прилага към люксембургските граждани или пребиваващите в Люксембург лица, като се вземе предвид изборът на правния ред на тази държава, извършен в полза на критерий за гражданство, местоживеене или пребиваване, който се прави, за да се определи този статут.
27. От друга страна, в съответствие с изложеното по-горе, не е възможно да се направи извод, че жалбоподателите в главното производство не са на издръжка на своя родител —пограничен работник, поради факта че Законът от 26 юли 2010 г. предвижда, че помощта се изплаща пряко на студентите, че доходите на родителите не са релевантни за определянето на размера на помощта и че преследваната цел е пълнолетните младежи да придобият самостоятелност по отношение на своите родители, за да определят самостоятелно житейския си път.
28. Следователно запитващата юрисдикция може конкретно да си постави въпроса, във връзка с който е отправила запитване към Съда, единствено ако установи не само че студентите, за които се отнася спорът в главното производство, се числят към домакинството на съответните погранични работници, но и че все така са на издръжка на последните, които продължават да им осигуряват средства, като провери също дали тези студенти се ползват или могат да се ползват в държавата по пребиваването им от мярка, сравнима с прилаганата съгласно Закона от 26 юли 2010 г.
29. В случай че преценката от страна на запитващата юрисдикция води до извода, че жалбоподателите в главното производство действително са на издръжка на своите родители — погранични работници, на първо място следва накратко да се напомни в съответствие с постоянната практика на Съда в това отношение, че „помощ за издръжка и за университетско обучение, завършващо с придобиването на професионална квалификация, представлява социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68“(29) и че „за работника мигрант предоставеното от държава членка на децата на работниците финансиране на обучението представлява „социално предимство“ по смисъла на посочения член 7, параграф 2, когато посоченият работник мигрант издържа детето си“(30).
30. На второ място, следва да се има предвид, че макар по силата на член 7 от Регламент № 1612/68 работник, който е гражданин на държава членка, различна от тази, в която упражнява професионалната си дейност, има право на същите социални предимства като тези, които се предоставят на местните граждани, посоченото в тази разпоредба понятие „работник“ обхваща пограничните работници, които могат да се позоват на нея на същото основание като всеки друг работник, до който се отнася тази разпоредба(31). Като тълкува член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, Съдът не прави разграничение между понятията за работници мигранти и погранични работници по-конкретно защото, обратно на други актове на вторичното право(32), посоченият регламент не третира различно тези две категории работници, упражнили свободата си на движение.
31. На трето място, обстоятелството, че помощта се предоставя пряко на студента — дете на пограничен работник, е без значение за квалифицирането като социално предимство, тъй като Съдът е приел, че членовете на семейството на работник мигрант или пограничен работник „се ползват непряко от признатото на работника равно третиране“, при условие че са на негова издръжка(33) и че „след като предоставянето на финансиране на дете на работника мигрант представлява социално предимство за последния, самото дете може да се позовава на член 7, параграф 2 [от Регламент № 1612/68], за да получи това финансиране, ако съгласно националното право то се предоставя пряко на студента“(34).
32. Следователно запитващата юрисдикция правилно е приела, че помощта за висше образование представлява „социално предимство“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 и че децата на издръжка на пограничните работници имат право да се позовават пред нея на закрепения в този член принцип на недопускане на дискриминация.
2. Условието за пребиваване е непряко дискриминационно
33. От постоянната съдебна практика следва, че член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, както и член 45 ДФЕС забраняват не само явната дискриминация, основана пряко на гражданството, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други критерии за разграничаване фактически водят до същия резултат(35).
34. Според запитващата юрисдикция условието за пребиваване се прилага, без да се прави разграничение между люксембургските граждани и гражданите на други държави членки, като при тълкуването на националното си право посочената юрисдикция приема, че условията за местоживеене и пребиваване са всъщност еквивалентни. При тези обстоятелства предвиденото по отношение на гражданите на други държави членки условие за пребиваване не е пряко дискриминационно.
35. Това условие за пребиваване обаче може „да има действие главно във вреда на работниците мигранти и на пограничните работници, граждани на други държави членки, доколкото лицата, които не пребивават в съответната държава, са най-често чужди граждани“(36). Без значение е „фактът, че [разглежданата] мярка евентуално засяга както гражданите на съответната държава, които не са в състояние да изпълнят подобен критерий, така и гражданите на други държави членки“(37). Накрая Съдът признава, че що се отнася до достъпа до преносимо финансиране, положението на пограничния работник, който упражнява дейността си в държавата, в която се предоставя финансирането, но пребивава в друга държава членка, може да бъде сравнено с положението на работник — гражданин на държавата, в която се предоставя финансирането, който пребивава и работи в посочената държава(38).
36. По този начин неравното третиране, произтичащо от факта, че по отношение на децата на погранични работници е предвидено условие за пребиваване, представлява непряка дискриминация, която по принцип е забранена, освен ако е обективно обоснована, може да гарантира осъществяването на въпросната цел и не надхвърля това, което е необходимо за постигането ѝ(39).
Б – Относно легитимността на преследваната цел
37. От една страна, за да обоснове различното третиране на пограничните работници по отношение на предоставянето на помощта за висше образование, люксембургското правителство се позовава на цел, която квалифицира като „политическа“ или „социална“, а именно да се увеличи значително процентът на пребиваващите в Люксембург лица, които притежават диплом за висше образование. Този процент бил понастоящем 28 %(40), т.е. много под процента на лицата, притежаващи диплом за висше образование в други сравними държави. Люксембургското правителство счита, че е необходимо да се достигне процент от 66 % лица с дипломи за висше образование сред пребиваващото население на възраст 30—34 години, тъй като това му позволява да отговори на нарастващото изискване да се осигури преходът на люксембургската икономика към икономика, основана на знанието.
38. Кръгът на лицата, които могат да се ползват от помощта, обхващал само пребиваващите в Люксембург лица, тъй като посочените пребиваващи имали връзка с люксембургското общество, от която може да се предположи, че след като са се ползвали от възможността, предоставена от люксембургската система за предоставяне на помощта, за да финансират обучението си, евентуално и в чужбина, те ще се завърнат в Люксембург, за да прилагат така придобитите си знания в полза на развитието на люксембургската икономика в посочения по-горе смисъл.
39. От друга страна, люксембургското правителство поддържа, че във връзка с националната образователна политика тази цел не може да се разглежда отделно от икономическата цел. Ограничаването на възможността за ползване на помощта за висше образование само до пребиваващите в Люксембург лица било необходимо, за да се осигури финансирането на системата. Съдът вече е признал възможността за държава членка да следи за това предоставянето на помощи, покриващи разходите за издръжка на студенти от други държави членки, да не се превърне в неразумна тежест, която би могла да има последици върху общото равнище на помощта, която може да бъде предоставена от тази държава. Люксембургското правителство се позовава на Решение по дело Bidar(41), което счита за относимо към настоящото дело, и поддържа, че ако трябва да се премахне условието за пребиваване, това правителство би се оказало длъжно да изплаща помощ на всеки студент, който няма никаква лична връзка с люксембургското общество, което би обременило правителството с неразумна тежест.
40. Все пак съм убеден, че двете цели могат да се разглеждат отделно. Несъмнено определянето на лицата, ползващи се от социално предимство, логично има последици върху икономическата тежест, поемана от държавата, която предоставя посочената помощ. Една образователна политика — тъй като изглежда действително става въпрос за такава политика — по необходимост се провежда чрез прилагането на различни средства, които са свързани със съответни разходи. Не е достатъчно обаче да се поддържа, че разходите за подобна политика са високи, за да може последната да се прилага, въпреки че се оказва дискриминационна. Трябва да се докаже, че необходимостта от посочената политика е голяма и че разходите за нея са толкова високи, че правят невъзможно осъществяването ѝ.
1. Относно целта процентът на пребиваващите в Люксембург лица, притежаващи диплом за висше образование, да се увеличи до 66 %
41. Следва да се отбележи, че посочената цел в това си качество не е оспорена от заинтересованите страни, които са встъпили в настоящото производство.
42. Целта да се увеличи броят на лицата, които притежават диплом за висше образование, очевидно е в полза на общия интерес. Самите институции на Съюза са предприели определени действия в този смисъл и са подчертали взаимовръзката между равнището на образование на хората, достъпа до заетост и икономическия растеж на Съюза. В своето съобщение, озаглавено „Европа 2020: Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“(42), Комисията определя като цел за 2020 г. процентът на преждевременно напусналите училище да бъде сведен до 10 % и процентът на младежите с диплом за висше образование да стигне поне до 40 %(43). Тя предлага по-специално държавите членки да транспонират тази цел като национална цел(44). Осъществяването на посочената цел би трябвало да допринесе за модернизиране на трудовите пазари, повишаване на участието в трудовия живот и постигане по-добро съгласуване между предлагането и търсенето на труд, области, които Комисията счита за приоритетни с оглед на бързото и ефикасно преодоляване на периода на криза, през който преминава Съюзът(45).
43. Съветът на Европейския съюз вече си е поставил тази цел в рамките на своите Заключения от 12 май 2009 г. относно стратегическа рамка за европейско сътрудничество в областта на образованието и обучението („ЕСЕТ 2020“)(46), като е определил референтни нива за средните европейски постижения, що се отнася до притежаващите диплом за висше образование лица, на поне 40 % сред лицата на възраст 30—34 години(47).
44. Оттогава Съветът непрестанно напомня значението на тази цел. През 2010 г. той отбелязва, че „[з]а повишаването на амбициите и разширяването на достъпа до висше образование на студенти с неравностоен произход е необходимо да се засилят схемите за финансово подпомагане и други стимули, както и да се подобри [създаването на поносими,] достъпни, адекватни и прехвърлими студентски заеми, както и [на] стипендии[…], отпускани според доходите, [които да] могат успешно да повишат нивото на участие на тези, които не могат да си позволят разходите за висше образование“(48). Освен това, като отчита развитието на пазара на труда на равнището на Съюза, Съветът подчертава, че „[в] идните години все повече работни места ще изискват високо ниво на квалификация […], а понастоящем процентът на хората с висше […] образование [в Европейския съюз е по-нисък] в сравнение с [този] при неговите конкуренти“(49). Той е направил този извод по отношение на всички държави членки, т.е. както по отношение на тези, чийто пазар на труда се характеризира със силно присъствие на погранични работници, така и по отношение на останалите. Накрая, в своята европейска програма в областта на образованието и обучението за възрастни, в която се определят приоритетните области за периода 2012—2014 г., Съветът посочва усилията, които държавите членки следва да положат по-специално „за да се спомогне за увеличаването до 40 % на младите хора с висше или равностойно на него образование“(50).
45. Във всички случаи дейността, която описах по-горе, в полза на по-широкия достъп до висше образование попада в обхвата единствено на спомагателната компетентност, с която разполага Съюзът в областта на образованието и професионалното обучение(51). Иначе казано, при липсата на хармонизация на европейско равнище трябва да се признае широка свобода преценка на държавите членки да определят целите, преследвани от образователната политика на всяка от тях, и условията, при които се предоставя помощ за висше образование(52).
46. Според мен преходът към икономика, основана на знанието, на който се позовава люксембургското правителство в писменото си становище(53), представлява една от тези цели, по отношение на които държаните членки запазват свободата си на преценка. Икономическото положение на Люксембург е нетипично в исторически план. От икономика, основаваща се на минната промишленост и производството на стомана, Люксембург се пренасочва, след спада в тези производства, към развиване на заетостта в банковия и финансов сектор, след което дори още преди финансовата криза този сектор се е сблъсквал и продължава да се сблъсква със сериозни предизвикателства в резултат от предприетите на равнището на Съюза действия, за да се намали в значителна степен преимуществото, което е имала люксембургската банкова система по отношение на банковите системи на другите държави членки. При все това е напълно обяснимо една държава членка да прилага образователна политика, която е насочена към повишаване на равнището на квалификация на наличните човешки ресурси и към разумно предвидимо насърчаване на преобразуването на националната икономика с цел да привлича и предлага на своята територия по-разнообразни видове услуги.
47. Следователно няма никакво съмнение, че действията, предприети от държава членка, за да осигури високо равнище на обучение на пребиваващото в нея население, преследва легитимна цел, която може да се счита за императивно съображение от общ интерес.
2. Относно целта да се избегне неразумна тежест, която има последици върху общото равнище на помощта за висше образование
48. Що се отнася до икономическата цел във връзка с паралелната обосновка, основаваща се на застрашаването на възможността за финансиране на системата, се налага изводът, че този довод многократно е изтъкван от държавите членки пред Съда. Освен това позоваването на Решение по дело Bidar, посочено по-горе, не е убедително.
49. Всъщност ще напомня само, че положението в главното производство се разглежда тук с оглед на свободното движение на работници и че следва да се прецени дали националното законодателство засяга правата, които пограничните работници черпят от правото на Съюза. По посоченото по-горе дело Bidar от Съда е поискано да произнесе по съвместимостта на условие за пребиваване, предвидено по отношение на европейски граждани, които не са икономически активни, за да могат да се ползват от помощ за обучение. В Решение по дело Комисия/Нидерландия(54) Съдът не е пропуснал да подчертае, че този нюанс е от основно значение.
50. Действително, когато Съдът е анализирал обосновката, изтъкната от Кралство Нидерландия, той е потвърдил преди всичко, че „макар съображения от бюджетен характер да могат да бъдат в основата на социалната политика на дадена държава членка и да влияят върху естеството и обхвата на мерките за социална защита, която тази държава възнамерява да приеме, сами по себе си тези съображения не представляват преследвана от тази политика цел и следователно не могат да обосноват дискриминация“(55). Съдът все пак е продължил по-нататък разглеждането на целта да се избегне неразумна тежест (икономическа цел). Ответникът също е смятал, че от решенията по дела Bidar и Förster може да се направи извод за възможността за държавите членки легитимно да изискват от лицата, които желаят да се ползват от помощ за висше образование, да докажат наличието на „определена степен на интеграция“. Съдът обаче е подчертал основната разлика между посочените дела Bidar и Förster, от една страна, и посоченото по-горе дело Комисия/Нидерландия, от друга страна, която почива на факта, че в първия случай става въпрос за граждани, които не са икономически активни и не са членове на семейството на работници по смисъла на правото на Съюза, докато във втория случай положението е анализирано от гледна точка на работника мигрант или пограничния работник, който има дете на своя издръжка, което желае да следва висше образование и е поискало да се ползва от помощ за висше образование, изплащана на неговия родител от държавата по месторабота.
51. Съдът е приел, че „[м]акар възможността, която Съдът признава на държавите членки — при спазването на определени условия да изискват от гражданите на други държави членки определена степен на интеграция с тяхното общество, за да могат да ползват социални предимства, каквито са финансовите помощи за образование, — да не е ограничена до положенията, при които заявителите на съответната помощ са икономически неактивни граждани, изискването, свързано с условие за пребиваване [в продължение на три години от шестте години, предхождащи подаването на молба за помощ за висше образование], за да докажат необходимата интеграция, по принцип е неподходящо, що се отнася до пограничните работници и работниците мигранти“(56). По отношение на пограничните работници „фактът, че имат достъп до пазара на труда на дадена държава членка, по принцип създава достатъчна връзка на интегриране с обществото на тази държава, която им позволява да се ползват от принципа на равно третиране по отношение на работниците — местни граждани, що се отнася до социалните предимства“(57). От това Съдът е направил извод, че целта да се избегне неразумна тежест, изтъкната във връзка с предоставянето на социално предимство на погранични работници, не може да представлява легитимна цел.
52. По тази причина икономическата цел, изтъкната от Люксембург, не може сама по себе си да съставлява легитимно основание, което да се обоснове неравно третиране между люксембургските работници и работниците от другите държави членки. Във всички случаи, както е посочено в точка 38 от настоящото заключение, въпросът се отнася не до обосноваването на твърдяната от жалбоподателите в главното производство дискриминация поради значителните разходи, до които би довело премахването на дискриминационното условие, а да се провери дали преследваната икономическа цел — преходът към икономика, основана на знанието, — заради която люксембургската държава е предвидила дискриминационната практика, е не само сериозно, но и действително преследвана и дали разходите за избягването на тази практика са толкова големи, че биха направили невъзможно осъществяването ѝ. Запитващата юрисдикция следва да провери и двете хипотези, за да установи, ако случаят е такъв, че е налице обстоятелство, което допълнително подсилва обосновката, подкрепяна с преследваната социална цел.
В – Относно подходящия и пропорционален характер на условието за пребиваване
53. Мярка, която може да ограничи свободното движение на работници, закрепено в член 45 ДФЕС и приложено с член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, може да бъде надлежно обоснована само ако тя може да гарантира осъществяването на преследваната легитимна цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ(58), което следва да се провери.
54. По-трудно е да се извърши проверката за подходящия и пропорционален характер на използвания от люксембургското правителство критерий за постигането на легитимната цел. В това отношение по делото се поставят две групи въпроси. От една страна, различните страни, встъпили в настоящото производство, са извели противоположни изводи от Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, по-специално относно степента на интеграция, която държавите членки могат или не да изискват от лицата, които биха могли да се ползват от помощ за висше образование. Ето защо в това отношение бих искал да внеса разяснение по това решение. От друга страна, в преписката не се съдържат някои данни с основно според мен значение, поради което смятам, че Съдът трудно може да се произнесе окончателно по въпроса за подходящия и пропорционален характер на националното законодателство В контекста на настоящото дело, и по-точно за да се вземат предвид особеностите на люксембургската система — и най-вече на люксембургския пазар на труда, — някои данни заслужават да бъдат разгледани по-задълбочено. Следователно е необходимо да се привлече вниманието на запитващата юрисдикция към този въпрос.
1. Относно Решение по дело Комисия/Нидерландия
55. Когато в Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, Съдът е разгледал така нареченото „социално“ основание за легитимност, изведено от целта да се насърчи мобилността на студентите, той действително е приел, че то представлява императивно съображение от общ интерес(59). По-нататък ответникът се е опитал да докаже подходящия и пропорционален характер на условието за пребиваване в продължение на три години от шестте години, предхождащи подаването на молбата, което според него било наложено, тъй като следвало да се гарантира, че от финансирането ще се ползват само студентите, чиято мобилност трябвало да се насърчи: предоставящата помощта държава очаквала студентите, които се ползват от посочената помощ, да се завърнат и да се установят в тази държава, за да пребивават и работят в нея(60). Така Съдът е счел, че съществува тенденция тези аспекти „да отразяват положението при голяма част от студентите“(61), и поради това е приел, че условието за пребиваване в продължение на три години от шестте години, предхождащи подаването на молбата, е подходящо за осъществяване на целта за насърчаване на мобилността на студентите(62). Съдът обаче е счел, че за да е приложимо това условие към преносимото финансиране чрез предоставяната в Нидерландия помощ за висше образование, същото има „твърде абсолютен характер“, и е приел, че „като изисква конкретни периоди на пребиваване на територията на съответната държава членка, [условието за пребиваване в продължение на три години от шестте години, предхождащи подаването на молбата,] привилегирова елемент, който не е непременно единственият представителен относно действителната степен на обвързаност между заинтересованото лице и посочената държава членка“(63). Съдът е направил извода, че не е установено, че въпросното правило не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел.
56. Така от внимателния прочит на това решение е видно, че Съдът възприема по различен начин преценката на критерия „определена степен на интеграция“ в зависимост от това дали тази преценка се извършва във връзка с легитимна цел от икономическо естество или във връзка с легитимна цел от социално естество(64).
57. Всъщност, когато става въпрос за ограничаване на кръга на ползвателите на помощ за висше образование поради икономически причини, като се позовава на поносимостта на финансирането на посочената помощ, Съдът основава анализа си на понятието за работник мигрант или пограничен работник и установява, че със самия факт на достъпа си до пазара на труда на държавата, която предоставя помощта, те по естествен начин са икономически интегрирани в обществото на тази държава, че участват във финансирането на нейната социална политика и че поради това не е подходящо да се налага условие за пребиваване в продължение на три години, за да могат да се ползват от предимство със социален характер.
58. За разлика от това, когато става въпрос за ограничаване кръга на лицата, които могат да се ползват от помощ за висше образование по причини, които имат по-скоро социален характер, Съдът анализира случая, като вече взема за отправна точка не положението на работника, на който се признава равно третиране, по отношение на него и на членовете на семейството му, що се отнася до предоставянето на социални предимства, а това на самия студент. Иначе казано, икономическата интеграция на родителя — пограничен работник, не означава непременно и автоматично интеграция на членовете на семейството му. Впрочем Съдът не използва същите изрази и вече не говори за „определена степен на интеграция“(65), за да се позове на „действителна степен на обвързаност“(66). Призмата на анализа вече не е работникът и връзката, която има с обществото на държавата членка по месторабота, а самият студент. При това положение, колкото условието за пребиваване в продължение на три години е счетено за неподходящо, когато се проверява икономическата интеграция на пограничния работник, толкова същото това условие е прието от Съда за подходящо, когато става въпрос да се осигури социалната обвързаност на студента. Изглежда, Съдът е приел също, че правото на получаване на помощ може да бъде запазено за студентите, които могат да се завърнат и установят в държавата, която предоставя помощта, и така допуска връзката между местопребиваването на студента към момента, в който е поискал предоставянето на помощта, и така предложената перспектива за „завръщане“. В крайна сметка обаче Съдът е приел, че условието за пребиваване в продължение на три години противоречи на правото на Съюза, тъй като е непропорционално по-точно защото да се предвижда пребиваване в продължение на три години от шестте години, предхождащи подаването на молбата — и само това, — е прекалено строго условие, за да се установи действителна степен на обвързаност.
2. Относно подходящия характер на условието за пребиваване
59. Следователно се поставя въпросът дали с оглед на изложените по-горе съображения условието за пребиваване, изисквано по отношение на децата на пограничните работници от страна на люксембургската държава, за да могат да поискат да им се предостави помощта за висше образование, може да създаде разумна възможност за завръщане, която посочената държава счита за необходима за осъществяването на преследваната легитимна цел.
60. Отговорът се намира в самата формулировка на целта. Ако Съдът приеме — както предлагам, — че люксембургската държава може легитимно да вземе мерки, за да благоприятства достъпа на пребиваващото в нея население до висше образование, с оглед на това, че посоченото население повече от всяко друго може да се интегрира на люксембургския пазар на труда след завършване на образованието и така да обогати този пазар, Съдът трябва да допусне като предпоставка и че условието за пребиваване може да гарантира посочената цел, доколкото запазва възможността за ползване на помощта само за пребиваващите в Люксембург лица.
3. Относно пропорционалния характер на условието за пребиваване
61. Разглежданото в Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, условие за пребиваване, което е изисквано само с оглед на финансирането на висше образование, следвано извън Нидерландия(67), се счита за изпълнено, при положение че заявителят на помощта може да докаже постоянно пребиваване в продължение на три години от шестте години, предхождащи подаването на молбата. Както отбелязах, от Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, е видно, че волята на Съда не е била да освободи децата на пограничните работници от задължението да докажат връзка с обществото на държавата по местоработата на техния родител, когато тези деца искат да получат в посочената държава преносимо финансиране чрез помощ за висше образование. Съдът обаче ясно посочва, че условието за пребиваване в продължение на три години не може да бъде предвидено като единствен представителен елемент на тази помощ.
62. Следователно наложеното от Великото херцогство Люксембург условие за пребиваване трябва да се разглежда с оглед на тази преценка. Основният въпрос е дали изискването за предварително пребиваване може само по себе си да гарантира на люксембургската държава минимум „възвръщаемост на инвестицията“, бих казал, разумна вероятност ползващите се от помощта лица да се завърнат, за да се установят в Люксембург и да се включат в неговия пазар на труда, с което да допринесат за новата икономическа динамика на тази държава. С оглед на тази преценка смятам, че би било полезно пред запитващата юрисдикция да се посочат две групи въпроси.
63. Първият анализ, който би трябвало да направи запитващата юрисдикция, се състои в това да прецени дали проверката, извършвана от националните органи, когато се произнасят по молба за пребиваване, при липсата на наложена минимална продължителност, има не просто формален характер, а е достатъчна, за да предполага разумна вероятност за способността на заявителя да се включи в люксембургския икономически и социален живот.
64. Вторият анализ, който предлагам на запитващата юрисдикция, е свързан с обстоятелството, че предвидената в люксембургското законодателство помощ за висше образование е преносимо финансиране и че в това си качество тя може да бъде използвана извън държавата, която я предоставя, като последицата от това е, че ползващите се от тази помощ студенти могат да бъдат привлечени от пазара на труда в държавата, в която следват образованието си. Това предполага, че разглеждано само по себе си, пребиваването им в държавата, която предоставя помощта, към момента на подаване на молбата за помощ за висше образование, не създава достатъчна разумна вероятност за завръщането им в тази държава. За да се приеме, че въпросният критерий е пропорционален на преследваната цел, следва да се провери дали осъществяването на прехода на люксембургската икономика към икономика, основана на знанието — и следователно към икономика, предлагаща разнообразни услуги в по-широк смисъл, — действително е съпътствано от публични дейности, насочени към конкретното развиване на нови перспективи за заетост в този смисъл, при това не само в секторите, в които Великото херцогство Люксембург предлага възможности за висше образование, но и в други сектори, поради обстоятелството, че за да се установи дали е изпълнен критерият за пропорционалност, не е достатъчно да се проверят характеристиките на специфичната мярка и на преследваната цел, но трябва и да се разгледа конкретният начин, по който се предприемат действия за осъществяването на тази цел.
65. Така поради всички изложени по-горе съображения считам, че след като прецени всички необходими релевантни обстоятелства, с които понастоящем Съдът не разполага, запитващата юрисдикция следва да констатира подходящия и пропорционален характер на условието за пребиваване, предвидено със Закона от 26 юли 2010 г., по отношение на децата на погранични работници, които искат да получат помощ за висше образование.
V – Заключение
66. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg въпрос, както следва:
Целта да се увеличи процентът на пребиваващите лица, които притежават диплом за висше образование, представлява легитимна цел, която може да обоснове с оглед на член 7, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността и на член 45 ДФЕС непряка дискриминация. След като прецени всички необходими релевантни обстоятелства в това отношение, и по-специално тези, към които е привлечено вниманието ѝ по-горе, запитващата юрисдикция следва да провери дали условието за пребиваване, предвидено със Закона от 26 юли 2010 г., по отношение на децата на погранични работници, които искат да получат помощ за висше образование, е подходящо и не надхвърля необходимото за постигането на легитимно преследваната цел.