SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
21 dicembre 2011 (*)
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea – Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 – Art. 3 – Fondi a finalità strutturali – Regolamento (CEE) n. 2052/88 – Regolamento (CEE) n. 4253/88 – Amministrazione aggiudicatrice beneficiaria di una sovvenzione rientrante nei Fondi strutturali – Mancato rispetto delle norme in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici da parte del beneficiario di una sovvenzione FESR – Fondamento dell’obbligo di recupero di una sovvenzione dell’Unione in caso di irregolarità – Nozione di “irregolarità” – Nozione di “irregolarità permanente” – Modalità di recupero – Termine di prescrizione – Termini di prescrizione nazionali più lunghi – Principio di proporzionalità»
Nel procedimento C‑465/10,
avente ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal Conseil d’État (Francia), con decisione 5 luglio 2010, pervenuta in cancelleria il 27 settembre 2010, nella causa
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration
contro
Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. J.-C. Bonichot, presidente di sezione, dai sigg. K. Schiemann, L. Bay Larsen, dalla sig.ra C. Toader (relatore) e dal sig. E. Jarašiūnas, giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig. A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per il governo francese, dai sigg. G. de Bergues e B. Cabouat, in qualità di agenti,
– per il governo polacco, dal sig. M. Szpunar, in qualità di agente,
– per la Commissione europea, dalla sig.ra A. Steiblytė e dal sig. J.‑P. Keppenne, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 settembre 2011,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, essenzialmente, sull’interpretazione del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1), nonché del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (Ministro dell’Interno, dell’Oltremare, delle Comunità locali e dell’Immigrazione) e la Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (Camera di commercio e dell’industria dell’Indre) (in prosieguo: la «CCI dell’Indre»), in merito, in particolare, al rimborso da parte di quest’ultima di una sovvenzione di cui essa ha beneficiato a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) (in prosieguo: la «sovvenzione FESR»).
Contesto normativo
La normativa relativa ai Fondi strutturali
3 L’art. 7, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88»), stabilisce quanto segue:
«Compatibilità e controllo
1. Le azioni che sono oggetto di un finanziamento da parte dei Fondi strutturali o di un intervento della [Banca europea per gli investimenti (BEI)] o di un altro strumento finanziario esistente debbono essere conformi alle disposizioni dei trattati e degli atti emanati in base a questi ultimi nonché alle politiche comunitarie, comprese quelle concernenti (…) la stipulazione di contratti di appalti pubblici (…)».
4 L’art. 23 del regolamento n. 4253/88 è così formulato:
«Controllo finanziario
1. Al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottano le misure necessarie per:
– verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente,
– prevenire e sanzionare le irregolarità,
– ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l’intermediario e/o il promotore apportano la prova che l’abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle somme indebitamente versate. (…).
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e, in particolare, le comunicano una descrizione dei sistemi di controllo e di gestione istituiti ai fini di una realizzazione efficace delle azioni. Essi informano regolarmente la Commissione circa l’evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari.
(…)».
5 L’art. 8 della decisione della Commissione 16 dicembre 1994, 94/1060/CE, recante approvazione del documento unico di programmazione per gli interventi strutturali comunitari nella regione Centre interessata dall’obiettivo n. 2 in Francia (GU L 384, pag. 83), così dispone:
«Il documento unico di programmazione deve essere realizzato conformemente alle disposizioni del diritto comunitario, in particolare quelle di cui (…) alle direttive comunitarie relative al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti».
La direttiva 92/50/CEE
6 L’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), come modificata dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE (GU L 199, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 92/50»), definisce gli «appalti pubblici di servizi» come, in linea di principio, contratti a titolo oneroso stipulati in forma scritta tra un prestatore di servizi ed un’amministrazione aggiudicatrice, mentre l’art. 1, lett. b), primo comma, della medesima direttiva indica come «amministrazioni aggiudicatrici», in linea di principio, lo Stato, gli enti locali, gli organismi di diritto pubblico, le associazioni costituite da detti enti od organismi di diritto pubblico.
7 L’art. 7 della direttiva 92/50 stabilisce che quest’ultima si applica agli appalti pubblici di servizi il cui importo stimato al netto dell’IVA sia pari o superiore a EUR 200 000.
Il regolamento n. 2988/95
8 In base al terzo e al quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2988/95, «occorre (…) combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità» e, al riguardo, «le condotte che danno luogo a irregolarità nonché le misure e sanzioni amministrative relative sono previste in normative settoriali conformi al presente regolamento».
9 L’art. 1 del regolamento n. 2988/95 prevede quanto segue:
«1. Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2. Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
10 L’art. 3 del regolamento n. 2988/95 così stabilisce:
«1. Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Per i programmi pluriennali, il termine di prescrizione vale comunque fino alla chiusura definitiva del programma.
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
(…)
3. Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto (…) al paragrafo 1 (…)».
11 L’art. 4, nn. 1 e 4, di detto regolamento recita:
«1. Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
– mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;
(…)
4. Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
Fatti principali e questioni pregiudiziali
12 Il 5 dicembre 1995 la CCI dell’Indre ha depositato presso il prefetto dell’Indre una domanda di sovvenzione FESR per la realizzazione di un’operazione detta «Obiettivo imprese», finalizzata alla ricerca di investitori francesi ed esteri disposti a stabilirsi nel Dipartimento dell’Indre.
13 Tale domanda ha portato alla firma, il 20 dicembre 1996, di una convenzione tra il prefetto dell’Indre e la CCI dell’Indre, relativa alla concessione di una sovvenzione FESR per un importo totale di FF 400 000 (EUR 60 979,60). La convenzione conteneva, segnatamente, riferimenti ai regolamenti nn. 2081/93 e 2082/93. Detta sovvenzione è stata versata in due parti, la prima, pari a FF 100 000, il 17 dicembre 1997, e, la seconda, di importo pari a FF 300 000, l’8 dicembre 1998.
14 Dalla decisione di rinvio emerge altresì che la CCI dell’Indre ha beneficiato di due sovvenzioni nazionali per la medesima operazione. Anche altri enti locali avrebbero fornito ulteriori finanziamenti per detta operazione.
15 L’esecuzione dell’operazione «Obiettivo imprese» ha dato luogo ad un controllo effettuato in applicazione di una lettera di incarico del prefetto della regione Centre del 9 maggio 2000. Questo controllo, realizzato nei locali della CCI il 14 giugno 2000, si è concluso con l’adozione di una relazione datata 14 marzo 2001, la quale è stata trasmessa alla CCI dell’Indre il 18 luglio 2001. Tale relazione, intitolata «Audit sur l’utilisation des fonds structurels européens» (Verifica relativa all’utilizzo dei fondi strutturali europei), concludeva, segnatamente, che la CCI dell’Indre non aveva rispettato la normativa in materia di appalti pubblici quando ha concesso alla società DDB-Needham l’appalto avente ad oggetto la realizzazione di tale operazione.
16 A questo proposito, detta relazione sottolineava che la CCI dell’Indre aveva organizzato una gara d’appalto che era stata pubblicata nel Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) (Bollettino ufficiale degli annunci di appalti) 4 novembre 1995. Da tale relazione emerge altresì che la commissione per gli appalti della CCI dell’Indre, riunitasi l’8 dicembre 1995, aveva deciso di concedere l’appalto di cui trattasi alla società DDB-Needham, precisando che questa offerta, in considerazione dell’interesse al contenuto valido del progetto e del minor costo proposto da tale società, si era dovuta preferire all’unica altra offerta ammissibile.
17 Tuttavia, la relazione evidenziava, da un lato, che il contratto concluso tra la CCI dell’Indre e la società DDB-Needham non conteneva alcuna data della firma e, dall’altro, che una sintesi dello stato del progetto era stata inviata dalla CCI dell’Indre al prefetto dell’Indre il 27 settembre 1995 con l’indicazione che «la [CCI] aveva scelto l’agenzia DDB-Needham».
18 Detta relazione concludeva quindi che «tali elementi sono atti a far supporre che l’unico obiettivo della successiva gara d’appalto era la regolarizzazione formale della situazione giuridica già esistente in base al contratto (non datato)». Poiché queste discordanze tra le date comportavano di fatto un’irregolarità, la stessa relazione sottolineava che l’osservanza delle norme in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, in particolare, la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, avrebbe potuto dare origine a un’offerta equivalente ad un prezzo inferiore. Di conseguenza, gli autori di tale relazione ritenevano che questa ipotesi fosse idonea a giustificare una domanda di restituzione dell’intera sovvenzione FESR.
19 Con decisione 23 gennaio 2002, il prefetto dell’Indre ha comunicato alla CCI dell’Indre che le sovvenzioni, in particolare quelle ottenute nell’ambito del FESR, dovevano essere rimborsate in quanto non erano state rispettate le norme relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici all’atto di assunzione del prestatore di servizi incaricato della realizzazione dell’operazione «Obiettivo imprese».
20 La CCI dell’Indre ha proposto opposizione contro l’esecuzione dei titoli di riscossione emessi dal prefetto dell’Indre e corrispondenti alle somme reclamate. Questa opposizione è stata respinta con una decisione implicita del trésorier‑payeur général (pagatore generale).
21 La CCI dell’Indre, pertanto, ha proposto dinanzi al tribunal administratif de Limoges (tribunale amministrativo di Limoges) ricorsi diretti, segnatamente, all’annullamento della decisione del prefetto dell’Indre 23 gennaio 2002; tali ricorsi sono stati respinti dallo stesso organo giurisdizionale con sentenze 3 giugno 2004.
22 La Cour administrative d’appel de Bordeaux (Corte d’appello amministrativa di Bordeaux), adita dalla CCI dell’Indre, ha annullato, con sentenza 12 giugno 2007, le summenzionate sentenze nonché, in particolare, la decisione del prefetto dell’Indre 23 gennaio 2002 e i titoli di riscossione emessi da quest’ultimo. A tal proposito, detto giudice ha considerato che la prefettura era stata informata della scelta della CCI dell’Indre di ricorrere ai servizi della società DDB-Needham con lettera inviatale dalla stessa CCI il 27 settembre 1995. La prefettura sarebbe quindi venuta a conoscenza di tale scelta prima dell’inizio della gara d’appalto poiché, da un lato, la commissione per gli appalti che aveva proposto di prendere in considerazione la candidatura di detta società si era riunita l’8 dicembre 1995 e, dall’altro, il contratto d’appalto era stato firmato in presenza di detto prefetto il 29 maggio 1996.
23 Pur constatando che la CCI dell’Indre non aveva osservato le norme di gara ad essa applicabili in sede di aggiudicazione di tale appalto che, inoltre, non era stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, la Cour administrative d’appel de Bordeaux ha considerato, tuttavia, che la convenzione di concessione della sovvenzione FESR conclusa tra il prefetto dell’Indre e la CCI dell’Indre non faceva alcun riferimento all’aggiudicazione di un appalto, che essa non prevedeva la trasmissione di tutti i documenti che consentivano un controllo dell’osservanza delle norme in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici e, infine, che l’art. 4 del regolamento n. 2988/95 non aveva né l’obiettivo né l’effetto di permettere alle autorità nazionali di ritirare aiuti finanziati da fondi comunitari al di fuori delle ipotesi previste dal diritto nazionale.
24 La Cour administrative d’appel de Bordeaux concludeva quindi, da un lato, che nessuna disposizione fatta valere dall’amministrazione convenuta né alcuna delle disposizioni della convenzione 20 dicembre 1996 riguardanti la sovvenzione FESR prevedevano di assoggettare la concessione di quest’ultima alla condizione che i contratti di appalto eventualmente conclusi dalla CCI dell’Indre per la realizzazione di tale operazione rispettassero le norme in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici. D’altro lato, poiché i servizi dello Stato erano stati informati della scelta della società DDB-Needham sin dal 27 settembre 1995, nella fattispecie prima dell’inizio della gara d’appalto, detto giudice riteneva che non si potessero considerare come soggette implicitamente all’osservanza di una siffatta condizione le sovvenzioni concesse successivamente.
25 Con atto depositato il 16 agosto 2007 dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato), il ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration ha proposto un’impugnazione avverso la sentenza 12 giugno 2007 della Cour administrative d’appel de Bordeaux.
26 Ciò considerato, il Conseil d’État ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Per quanto concerne la sussistenza di un fondamento giuridico dal quale risulterebbe un obbligo di recupero dell’aiuto versato alla CCI:
Se, quando un’amministrazione aggiudicatrice beneficiaria di sovvenzioni versate a titolo del FESR non ha rispettato una o più norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici per la realizzazione dell’azione sovvenzionata, laddove non sia peraltro contestato che l’azione possa beneficiare del fondo e che essa sia stata posta in essere, esista una disposizione di diritto comunitario, in particolare nei regolamenti (CEE) (…) n. 2052/88, e (CEE) (…) n. 4253/88, sulla quale basare un obbligo di recupero delle sovvenzioni. Se, laddove esista una siffatta disposizione, detto obbligo valga per qualsiasi violazione alle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, o solo per talune di esse e, in tale ultimo caso, quali siano tali violazioni.
2) In caso di risposta almeno parzialmente positiva alla prima questione, per quanto concerne le modalità di recupero di un aiuto indebitamente versato:
a) Se la violazione, da parte di un’amministrazione aggiudicatrice che beneficia di un aiuto a titolo del FESR, di una o più norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici in occasione della scelta del prestatore incaricato di realizzare l’azione sovvenzionata costituisca un’irregolarità ai sensi del regolamento n. 2988/95. Se la circostanza che l’autorità nazionale competente, quando ha deciso di concedere l’aiuto richiesto a titolo del FESR, non potesse ignorare il fatto che l’operatore beneficiario aveva violato le norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici per assumere, ancor prima della concessione dell’aiuto, il prestatore incaricato di realizzare l’azione finanziata, possa incidere sulla qualifica di irregolarità ai sensi del regolamento n. 2988/95.
b) In caso di soluzione affermativa della (…) questione sub 2, [lett.] a), e poiché, come dichiarato dalla Corte di giustizia [in una sentenza 29 gennaio 2009, cause riunite da C‑278/07 a C‑280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., Racc. pag. I–457], il termine di prescrizione previsto all’art. 3 del regolamento n. 2988/95 è applicabile alle misure amministrative quali il recupero di un aiuto indebitamente percepito da un operatore in ragione di irregolarità commesse da quest’ultimo, se:
– il termine di prescrizione debba decorrere dalla data del versamento dell’aiuto al rispettivo beneficiario ovvero dalla data dell’uso, da parte di quest’ultimo, della sovvenzione percepita per remunerare il prestatore assunto in violazione di una o più norme relative agli appalti pubblici;
– tale termine debba essere considerato interrotto dalla trasmissione al beneficiario della sovvenzione, da parte dell’autorità nazionale competente, di una relazione di controllo con cui viene constatata l’inosservanza delle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici e con cui viene raccomandato all’autorità nazionale di farsi corrispondere il rimborso delle somme versate;
– quando uno Stato membro fa uso della possibilità ad esso riconosciuta dall’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, di applicare un termine di prescrizione più lungo, segnatamente per quanto riguarda l’applicazione, in Francia, del termine di diritto comune previsto alla data dei fatti controversi di cui all’art. 2262 del codice civile francese ai sensi del quale: “[t]utte le azioni, sia reali sia personali, si prescrivono in trent’anni (…)”, la compatibilità di siffatto termine con il diritto comunitario, in particolare con il principio di proporzionalità, debba essere valutata in rapporto al termine massimo di prescrizione previsto dal testo nazionale che serve come base giuridica per la richiesta di recupero dell’amministrazione nazionale oppure sulla base del termine effettivamente previsto nel caso di specie.
c) In caso di soluzione negativa della questione sub 2), [lett.] a), se gli interessi finanziari della Comunità ostino a che, per la corresponsione di un aiuto come quello oggetto del caso di specie, il giudice applichi le norme nazionali in materia di revoca delle decisioni costitutive di diritti, secondo le quali, al di fuori dei casi di inesistenza, di ottenimento con frode, o di richiesta del beneficiario, l’amministrazione può revocare una decisione individuale costitutiva di diritti, se illegittima, soltanto entro il termine di quattro mesi dall’adozione di tale decisione, tenuto conto del fatto che una decisione amministrativa individuale può, in particolare se si tratta della corresponsione di un aiuto, essere corredata da condizioni risolutive la cui realizzazione consente la revoca dell’aiuto in questione senza alcun limite temporale, posto che il Conseil d’État ha affermato che tale norma nazionale doveva essere interpretata nel senso che essa poteva essere invocata dal beneficiario di un aiuto indebitamente concesso in applicazione di un testo comunitario soltanto in caso di buona fede di quest’ultimo».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
27 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, in circostanze come quelle di cui trattasi nella causa principale, l’art. 23, n. 1, terzo trattino, del regolamento n. 4253/88, letto in combinato disposto con l’art. 7, n. 1, del regolamento n. 2052/88, costituisca un fondamento giuridico che consente alle autorità nazionali di recuperare presso il beneficiario l’intera sovvenzione concessa nell’ambito del FESR per il motivo che questo beneficiario, in qualità di «amministrazione aggiudicatrice» ai sensi della direttiva 92/50, non ha rispettato le prescrizioni di tale direttiva in ordine all’aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi che aveva ad oggetto la realizzazione dell’operazione per la quale era stata concessa a detto beneficiario tale sovvenzione.
28 È opportuno rilevare che, nella causa principale, è pacifico che la CCI dell’Indre aveva la qualità di amministrazione aggiudicatrice, che l’importo del contratto di appalto pubblico di servizi di cui trattasi superava la soglia di EUR 200 000 stabilita dall’art. 7 della direttiva 92/50 e che, ai fini dell’aggiudicazione di tale appalto, la CCI dell’Indre non ha rispettato le norme in materia di aggiudicazione di questo tipo di appalti previste dalla direttiva 92/50, in particolare poiché essa aveva già scelto la sua controparte contrattuale prima della pubblicazione del bando di gara e che, inoltre, quest’ultimo non era stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
29 A tal proposito, conformemente all’art. 7, n. 1, del regolamento n. 2052/88, il finanziamento comunitario di un progetto è subordinato all’osservanza, da parte del beneficiario, delle procedure di aggiudicazione «degli appalti pubblici di servizi» ai sensi della direttiva 92/50, qualora un siffatto beneficiario sia un’«amministrazione aggiudicatrice», a norma di tale direttiva, e l’appalto pubblico con il quale detto beneficiario intende realizzare questo progetto oltrepassi la soglia prevista all’art. 7 della direttiva 92/50 (v., in tal senso, sentenza 15 gennaio 1998, causa C‑44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria e a., Racc. pag. I‑73, punti 48 e 49).
30 In applicazione dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottano le misure necessarie per verificare periodicamente che le azioni finanziate dall’Unione europea siano state attuate correttamente, per prevenire e sanzionare le irregolarità, e per recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza (v. sentenza 13 marzo 2008, cause riunite da C‑383/06 a C‑385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a., Racc. pag. I‑1561, punto 37).
31 Poiché dall’art. 7, n. 1, del regolamento n. 2052/88 risulta esplicitamente che le azioni finanziate dal bilancio dell’Unione devono essere attuate in conformità delle direttive relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici, la violazione, da parte del beneficiario di una sovvenzione dell’Unione nella sua qualità di amministrazione aggiudicatrice, delle norme previste dalla direttiva 92/50 per la realizzazione dell’operazione che forma oggetto di questa sovvenzione costituisce un’irregolarità ai sensi dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, e il comportamento di tale beneficiario va qualificato, a seconda dei casi, come «abuso» o «negligenza» in base a detta disposizione.
32 Secondo l’art. 23, n. 1, primo comma, del regolamento n. 4253/88, letto in combinato disposto con l’art. 7, n. 1, del regolamento n. 2052/88, qualora l’esame di un’azione finanziata dal FESR riveli una violazione delle condizioni prescritte per la realizzazione di tale azione – nella fattispecie la condizione che sia rispettata la normativa dell’Unione in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici quando il beneficiario del finanziamento ha la qualità di amministrazione aggiudicatrice – lo Stato membro che abbia accordato un contributo finanziario del FESR può, al fine di prevenire e sanzionare le irregolarità, revocarlo e chiederne a questo beneficiario la restituzione (v., in tal senso, sentenza 22 gennaio 2004, causa C‑271/01, COPPI, Racc. pag. I‑1029, punto 48).
33 A tal proposito, il fondamento giuridico rilevante ai fini del recupero è costituito dal regolamento n. 4253/88 e non dal regolamento n. 2988/95, che si limita a fissare le regole generali per i controlli e le sanzioni allo scopo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Il recupero va quindi effettuato sulla base di detto art. 23, n. 1 (v. citata sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a., punto 39).
34 Si deve tuttavia ricordare che l’esercizio da parte dello Stato membro di cui trattasi di un potere discrezionale circa l’opportunità di pretendere o meno la restituzione di fondi comunitari indebitamente o irregolarmente concessi sarebbe incompatibile con l’obbligo stabilito all’art. 23, n. 1, primo comma, del regolamento n. 4253/88 per le amministrazioni di recuperare i fondi indebitamente o irregolarmente erogati (v. citata sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a., punto 38).
35 Ne consegue che l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 crea un obbligo per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di una prescrizione di diritto nazionale, di recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza (v. citata sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a., punto 40).
36 Su tale aspetto, è opportuno osservare, come fatto valere dal governo francese, che, sulla base di una siffatta irregolarità, i fondi indebitamente percepiti possono essere considerati «persi a causa di un abuso o di una negligenza» di detto beneficiario ai sensi della summenzionata disposizione. Infatti, per quanto riguarda l’obbligo di recuperare i «fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza», l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 precisa, poi, che, tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l’intermediario e/o il promotore apportano la prova che l’abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle «somme indebitamente versate». Detta disposizione, pertanto, equipara questi due concetti.
37 Nella causa principale occorre parimenti verificare se l’autorità nazionale, qualora, nella realizzazione dell’azione, il beneficiario di una sovvenzione, in qualità di amministrazione aggiudicatrice, abbia violato le norme applicabili all’aggiudicazione degli appalti pubblici, possa chiedere, sul fondamento dell’art. 23, n. 1, terzo trattino, del regolamento n. 4253/88, il rimborso dell’intera sovvenzione summenzionata, sebbene l’azione, finanziata parzialmente dal FESR, sia stata effettivamente realizzata.
38 Al riguardo si deve sottolineare, da un lato, che la violazione di obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario, come gli obblighi risultanti dalla direttiva 92/50 per quanto concerne la realizzazione di azioni finanziate dal FESR, può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa dell’Unione (v., in tal senso, sentenze 12 ottobre 1995, causa C‑104/94, Cereol Italia, Racc. pag. I‑2983, punto 24; 24 gennaio 2002, causa C‑500/99 P, Conserve Italia/Commissione, Racc. pag. I‑867, punti 100-102, nonché ordinanza 16 dicembre 2004, causa C‑222/03 P, APOL e AIPO/Commissione, punto 53).
39 D’altro lato, il recupero delle somme perse a causa di un abuso o di una negligenza non può applicarsi soltanto nei casi in cui l’azione finanziata dai Fondi strutturali non sia stata realizzata in tutto o in parte (v., in tal senso, sentenza 19 gennaio 2006, causa C‑240/03 P, Comunità montana della Valnerina/Commissione, Racc. pag. I‑731, punto 77).
40 Sebbene non si possa certo escludere, come sottolineato dalla Commissione, che, in applicazione del principio di proporzionalità, la constatazione di un’irregolarità minore comporti solamente il rimborso parziale dei fondi versati, va tuttavia assolutamente rilevato che, in ogni caso, qualora, nell’ambito di un’azione finanziata dal FESR, si accerti una violazione da parte del beneficiario di uno degli obblighi fondamentali previsti dalla direttiva 92/50, come il fatto di aver deciso di aggiudicare un appalto pubblico di servizi prima dell’inizio della gara d’appalto e, inoltre, l’omessa pubblicazione di un bando nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, soltanto la possibilità che un’irregolarità siffatta venga sanzionata con la soppressione integrale del contributo è in grado di produrre l’effetto dissuasivo necessario ai fini della buona gestione dei Fondi strutturali (v., per analogia, citata sentenza Conserve Italia/Commissione, punto 101).
41 Tenuto conto di quanto precede, si deve risolvere la prima questione dichiarando che, in circostanze come quelle di cui trattasi nella causa principale, l’art. 23, n. 1, terzo trattino, del regolamento n. 4253/88, letto in combinato disposto con l’art. 7, n. 1, del regolamento n. 2052/88, costituisce un fondamento giuridico che consente alle autorità nazionali, senza che vi sia necessità di una norma di delega di diritto nazionale, di recuperare presso il beneficiario l’intera sovvenzione concessa nell’ambito del FESR per il motivo che questo beneficiario, in qualità di «amministrazione aggiudicatrice» ai sensi della direttiva 92/50, non ha rispettato le prescrizioni di tale direttiva in ordine all’aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi che aveva ad oggetto la realizzazione dell’operazione per la quale era stata concessa a detto beneficiario tale sovvenzione.
Sulla seconda questione, lett. a)
42 Con la sua seconda questione, lett. a), il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la violazione, da parte di un’amministrazione aggiudicatrice che beneficia di una sovvenzione FESR, delle norme relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici previste dalla direttiva 92/50, in sede di conferimento dell’appalto avente ad oggetto la realizzazione dell’azione sovvenzionata, costituisca un’«irregolarità» ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95 e, in caso affermativo, se incida su una qualifica siffatta la circostanza che l’autorità nazionale competente, nel momento in cui tale sovvenzione è stata concessa, non poteva ignorare che il beneficiario aveva già deciso a quale prestatore affidare la realizzazione dell’azione sovvenzionata.
43 Conformemente all’art. 1 del regolamento n. 2988/95, costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto dell’Unione, ovvero una spesa indebita.
44 La nozione di «irregolarità» ai sensi del regolamento n. 2988/95 contempla la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione che derivi da un’azione o un’omissione di un operatore economico, con la conseguenza che la norma relativa alla prescrizione prevista all’art. 3, n. 1, primo comma, di detto regolamento non è destinata ad applicarsi alla repressione di irregolarità risultanti da errori delle autorità nazionali che concedono un vantaggio finanziario in nome e per conto del bilancio dell’Unione (v., in tal senso, sentenza 15 gennaio 2009, causa C‑281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, Racc. pag. I‑91, punti 20-22).
45 In circostanze come quelle di cui trattasi nella causa principale, nonostante la qualità di persona giuridica di diritto pubblico, la CCI dell’Indre, in quanto beneficiaria di una sovvenzione derivante dal bilancio dell’Unione, può essere paragonata, ai fini dell’applicazione del regolamento n. 2988/95, ad un operatore economico cui viene addebitata una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione. Orbene, al riguardo è pacifico che la violazione contestata delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici previste dalla direttiva 92/50 risulta chiaramente da un’azione della CCI dell’Indre e non dell’autorità che le ha concesso una sovvenzione FESR in nome e per conto del bilancio dell’Unione.
46 Poiché i Fondi strutturali, come risulta in particolare dall’art. 7, n. 1, del regolamento n. 2052/88, non possono essere destinati a finanziare azioni attuate in violazione della direttiva 92/50, la violazione da parte del beneficiario di una sovvenzione FESR, in qualità di amministrazione aggiudicatrice, delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi ai fini della realizzazione dell’azione sovvenzionata comporta una spesa indebita e arreca così un pregiudizio al bilancio dell’Unione.
47 Infatti, si deve sottolineare che anche irregolarità che non hanno alcun preciso impatto finanziario possono arrecare un serio pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione (v. sentenza 15 settembre 2005, causa C‑199/03, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑8027, punto 31).
48 La circostanza che le autorità competenti sarebbero state informate dal beneficiario della sovvenzione della scelta della controparte contrattuale addirittura prima dell’inizio della gara d’appalto diretta all’aggiudicazione dell’appalto pubblico di cui trattasi, non incide, in quanto tale, sulla qualifica di «irregolarità» ai sensi dell’art. 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 (v., per analogia, sentenza 16 marzo 2006, causa C‑94/05, Emsland-Stärke, Racc. pag. I‑2619, punto 62).
49 Tenuto conto di quanto precede, si deve risolvere la seconda questione, lett. a), dichiarando che la violazione delle norme relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici previste dalla direttiva 92/50, in sede di conferimento dell’appalto avente ad oggetto la realizzazione dell’azione sovvenzionata, da parte di un’amministrazione aggiudicatrice che beneficia di una sovvenzione FESR, costituisce un’«irregolarità» ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95, anche se l’autorità nazionale competente, nel momento in cui tale sovvenzione è stata concessa, non poteva ignorare che il beneficiario aveva già deciso a quale prestatore affidare la realizzazione dell’azione sovvenzionata.
Sulla seconda questione, lett. b), primo e secondo trattino
50 Con la sua seconda questione, lett. b), primo e secondo trattino, il giudice del rinvio intende sapere, in sostanza, da quale momento decorre il termine di prescrizione di quattro anni previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, qualora il beneficiario di una sovvenzione FESR, in qualità di amministrazione aggiudicatrice, non abbia rispettato le norme relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici della direttiva 92/50 in sede di conferimento dell’appalto avente ad oggetto la realizzazione dell’azione sovvenzionata, e se un siffatto termine di prescrizione sia interrotto a norma del terzo comma di detto art. 3, n. 1 per effetto della trasmissione al beneficiario della sovvenzione di una relazione di controllo con cui viene constatata l’inosservanza delle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici e con cui viene raccomandato all’autorità nazionale di esigere, pertanto, il rimborso delle somme versate.
51 Occorre ricordare che l’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2988/95 introduce una «normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario», e ciò, come risulta dal terzo ‘considerando’ di detto regolamento, al fine di «combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità».
52 Il legislatore dell’Unione, nell’adottare il regolamento n. 2988/95 e, in particolare, l’art. 3, n. 1, primo comma, di quest’ultimo, ha inteso introdurre una norma generale sulla prescrizione applicabile in materia con la quale intendeva, da una parte, definire un termine minimo applicato in tutti gli Stati membri, e, d’altra parte, rinunciare alla possibilità del recupero di somme indebitamente percepite dal bilancio dell’Unione dopo lo spirare di un periodo di quattro anni successivo al compimento delle irregolarità che colpiscono i pagamenti controversi (sentenze 22 dicembre 2010, causa C‑131/10, Corman, Racc. pag. I-14199, punto 39, nonché 5 maggio 2011, cause riunite C‑201/10 e C‑202/10, Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, Racc. pag. I-3545, punto 24).
53 Tale norma sulla prescrizione è applicabile alle irregolarità di cui all’art. 4 di detto regolamento che ledano gli interessi finanziari dell’Unione (v. sentenza 24 giugno 2004, causa C‑278/02, Handlbauer, Racc. pag. I‑6171, punto 34, nonché Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., cit., punto 22).
54 Nella causa principale e, tenuto conto delle circostanze di quest’ultima, il giudice del rinvio, riguardo alla determinazione del dies a quo del termine di prescrizione, si interroga sulla questione se occorra prendere in considerazione la data del versamento dell’aiuto al beneficiario o la data in cui quest’ultimo ha utilizzato tale sovvenzione per pagare il prestatore assunto in violazione delle norme relative all’aggiudicazione di appalti pubblici di servizi previste dalla direttiva 92/50.
55 A tal proposito, dato che i fondi del bilancio dell’Unione non possono essere utilizzati nell’ambito di azioni realizzate in violazione delle disposizioni della direttiva 92/50, si deve considerare che, in circostanze come quelle di cui trattasi nella causa principale, i fondi concessi al beneficiario assumono carattere indebito dal momento in cui quest’ultimo ha violato tali disposizioni.
56 Riguardo ad una siffatta violazione delle norme relative all’aggiudicazione degli appalti previste dalla direttiva 92/50, la quale è stata adottata al fine di eliminare gli ostacoli alla libera prestazione di servizi ed è diretta a proteggere gli interessi degli operatori economici stabiliti in uno Stato membro che intendano offrire servizi alle amministrazioni aggiudicatrici stabilite in un altro Stato membro (v., in particolare, sentenza 18 ottobre 2001, causa C‑19/00, SIAC Construction, Racc. pag. I‑7725, punto 32), occorre ricordare che la lesione arrecata dall’inosservanza delle disposizioni contenute nella direttiva 92/50 alla libera prestazione di servizi sussiste per l’intera durata dell’esecuzione dei contratti stipulati in violazione di quest’ultima (v. sentenze 10 aprile 2003, cause riunite C‑20/01 e C‑28/01, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3609, punto 36, nonché 18 luglio 2007, causa C‑503/04, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑6153, punto 29).
57 Infatti, benché talune disposizioni delle direttive relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici autorizzino gli Stati membri a mantenere gli effetti di contratti conclusi in violazione di tali direttive e siano così dirette a tutelare il legittimo affidamento delle controparti contrattuali, esse, tuttavia, non possono, salvo ridurre la portata delle disposizioni del Trattato FUE che istituiscono il mercato interno, avere come conseguenza che il comportamento dell’amministrazione aggiudicatrice nei confronti del bilancio dell’Unione sia considerato conforme al diritto dell’Unione successivamente alla conclusione di tali contratti (v., in tal senso, citate sentenze 10 aprile 2003, Commissione/Germania, punto 39, e 18 luglio 2007, Commissione/Germania, punto 33).
58 Ne consegue che, in circostanze come quelle di cui trattasi nella causa principale, la violazione da parte del beneficiario di una sovvenzione FESR delle norme previste dalla direttiva 92/50 al fine di realizzare l’azione sovvenzionata, violazione che comporta una spesa indebita e arreca quindi pregiudizio al bilancio dell’Unione, sussiste per l’intera durata di esecuzione del contratto illegittimamente concluso tra il prestatore e il beneficiario di tale sovvenzione, con la conseguenza che una siffatta irregolarità deve essere considerata un’«irregolarità permanente» ai sensi dell’art. 3, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95.
59 Conformemente a questa disposizione, il termine di prescrizione applicabile al recupero della sovvenzione indebitamente versata al beneficiario decorre dal giorno in cui è cessata l’irregolarità. Pertanto, in circostanze come quelle di cui trattasi nella causa principale, poiché il contratto diretto alla realizzazione dell’azione sovvenzionata dal FESR non è stato annullato, bensì è stato eseguito, il termine di prescrizione di quattro anni previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 comincia a decorrere dal giorno in cui termina l’esecuzione del contratto di appalto pubblico illegittimamente stipulato.
60 Sulla questione se la trasmissione di una relazione di controllo che constata la violazione delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici costituisca un atto avente natura istruttoria o volto a perseguire l’irregolarità, idoneo ad interrompere il termine di prescrizione in applicazione dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, occorre ricordare che, generalmente, i termini di prescrizione assolvono alla funzione di assicurare la certezza del diritto. Tale funzione non verrebbe pienamente assolta se il termine di prescrizione di cui all’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 potesse essere interrotto per effetto di qualsiasi atto di controllo, di ordine generale, dell’amministrazione nazionale senza alcun rapporto con sospetti di irregolarità relativi ad operazioni delimitate in termini sufficientemente precisi (v. citata sentenza Handlbauer, punto 40).
61 Tuttavia, quando le autorità nazionali trasmettono ad una persona un verbale da cui emerga un’irregolarità a cui essa avrebbe contribuito in collegamento con un’operazione specifica, chiedono a questa informazioni supplementari concernenti tale operazione ovvero applicano ad essa una sanzione connessa a tale operazione, dette autorità adottano atti sufficientemente precisi aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 (sentenza 28 ottobre 2010, causa C‑367/09, SGS Belgium e a., Racc. pag. I-10761, punto 69).
62 Alla luce di quanto precede, la seconda questione pregiudiziale, lett. b), primo e secondo trattino, va risolta dichiarando che, in circostanze come quelle della causa principale in cui il beneficiario di una sovvenzione FESR, in qualità di amministrazione aggiudicatrice, non abbia rispettato le norme relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici della direttiva 92/50 in sede di conferimento dell’appalto avente ad oggetto la realizzazione dell’azione sovvenzionata:
– l’irregolarità di cui trattasi deve essere considerata un’«irregolarità permanente» ai sensi dell’art. 3, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 e, di conseguenza, il termine di prescrizione di quattro anni previsto da tale disposizione ai fini del recupero della sovvenzione indebitamente versata a detto beneficiario comincia a decorrere dal giorno in cui termina l’esecuzione del contratto di appalto pubblico illegittimamente stipulato;
– la trasmissione al beneficiario della sovvenzione di una relazione di controllo con cui viene constatata l’inosservanza delle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici e con cui viene raccomandato all’autorità nazionale di esigere, pertanto, il rimborso delle somme versate costituisce un atto sufficientemente preciso avente natura istruttoria o volto a perseguire l’«irregolarità» a norma dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95.
Sulla seconda questione, lett. b), terzo trattino
63 Con la sua seconda questione, lett. b), terzo trattino, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, alla luce del principio di proporzionalità, uno Stato membro possa applicare al recupero di un vantaggio indebitamente percepito a carico del bilancio dell’Unione un termine di prescrizione trentennale come termine di prescrizione più lungo ai sensi dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95.
64 Nell’ambito della possibilità prevista da questa disposizione, gli Stati membri conservano un ampio potere discrezionale in ordine alla fissazione di termini di prescrizione più lunghi che intendano applicare in caso di irregolarità che ledano gli interessi finanziari dell’Unione (citata sentenza Corman, punto 54).
65 Tuttavia, alla luce dell’obiettivo di tutela degli interessi finanziari dell’Unione, per il quale il legislatore dell’Unione ha ritenuto che una durata di prescrizione di quattro anni, o addirittura di tre anni, fosse già di per sé sufficiente per consentire alle autorità nazionali di perseguire un’irregolarità che pregiudica detti interessi finanziari e può comportare l’adozione di un provvedimento come il recupero di un vantaggio indebitamente percepito, risulta che concedere a dette autorità un termine di trent’anni va oltre quanto necessario ad un’amministrazione diligente (v. citata sentenza Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, punto 43).
66 La seconda questione pregiudiziale, lett. b), terzo trattino, pertanto, deve essere risolta dichiarando che il principio di proporzionalità osta, nell’esercizio da parte degli Stati membri della facoltà loro conferita dall’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, all’applicazione di un termine di prescrizione trentennale al recupero di un vantaggio indebitamente percepito a carico del bilancio dell’Unione.
Sulla seconda questione, lett. c)
67 Tale questione è stata sollevata solo per l’ipotesi di soluzione negativa della seconda questione, lett. a).
68 Tenuto conto della soluzione fornita per tale ultima questione, non occorre risolvere la seconda questione, lett. c), posta dal giudice del rinvio.
Sulle spese
69 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
1) In circostanze come quelle di cui trattasi nella causa principale, l’art. 23, n. 1, terzo trattino, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082, letto in combinato disposto con l’art. 7, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081, costituisce un fondamento giuridico che consente alle autorità nazionali, senza che vi sia necessità di una norma di delega di diritto nazionale, di recuperare presso il beneficiario l’intera sovvenzione concessa dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) per il motivo che questo beneficiario, in qualità di «amministrazione aggiudicatrice» ai sensi della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, come modificata dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, non ha rispettato le prescrizioni di tale direttiva in ordine all’aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi che aveva ad oggetto la realizzazione dell’operazione per la quale era stata concessa a detto beneficiario tale sovvenzione.
2) La violazione, da parte di un’amministrazione aggiudicatrice che beneficia di una sovvenzione FESR, delle norme relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici previste dalla direttiva 92/50, come modificata dalla direttiva 93/36, in sede di conferimento dell’appalto avente ad oggetto la realizzazione dell’azione sovvenzionata, costituisce un’«irregolarità» ai sensi dell’art. 1 del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, anche se l’autorità nazionale competente, nel momento in cui tale sovvenzione è stata concessa, non poteva ignorare che il beneficiario aveva già deciso a quale prestatore affidare la realizzazione dell’azione sovvenzionata.
3) In circostanze come quelle della causa principale in cui il beneficiario di una sovvenzione FESR, in qualità di amministrazione aggiudicatrice, non abbia rispettato le norme relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici della direttiva 92/50, come modificata dalla direttiva 93/36, in sede di conferimento dell’appalto avente ad oggetto la realizzazione dell’azione sovvenzionata:
– l’irregolarità di cui trattasi deve essere considerata un’«irregolarità permanente» ai sensi dell’art. 3, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 e, di conseguenza, il termine di prescrizione di quattro anni previsto da tale disposizione ai fini del recupero della sovvenzione indebitamente versata a detto beneficiario comincia a decorrere dal giorno in cui termina l’esecuzione del contratto di appalto pubblico illegittimamente stipulato;
– la trasmissione al beneficiario della sovvenzione di una relazione di controllo con cui viene constatata l’inosservanza delle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici e con cui viene raccomandato all’autorità nazionale di esigere, pertanto, il rimborso delle somme versate costituisce un atto sufficientemente preciso avente natura istruttoria o volto a perseguire l’«irregolarità» a norma dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95.
4) Il principio di proporzionalità osta, nell’esercizio da parte degli Stati membri della facoltà loro conferita dall’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, all’applicazione di un termine di prescrizione trentennale al recupero di un vantaggio indebitamente percepito a carico del bilancio dell’Unione.
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