ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
M. POIARES MADURO
της 19ης Ιανουαρίου 2006 1(1)
Υπόθεση C-28/05
G. J. Dokter,
Maatschap Van den Top,
W. Boekhout
κατά
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
[αίτηση του College van Beroep voor het bedrijfsleven (Κάτω Χώρες) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Οδηγία 85/511/ΕΟΚ – Υγειονομικός έλεγχος– Καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού – Διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών – Εθνικό εργαστήριο αναφοράς»
1. Τα ερωτήματα που υπέβαλε το College van Beroep voor het bedrijfsleven (Κάτω Χώρες) αφορούν την ερμηνεία διαφόρων σημείων της οδηγίας 85/511/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Νοεμβρίου 1985, για τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού (2), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 90/423/ΕΟΚ, της 26ης Ιουνίου 1990 (3) (στο εξής: οδηγία). Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται επί των συνεπειών που επάγεται το γεγονός ότι το εργαστήριο στο οποίο διενεργήθηκαν οι αναλύσεις κατόπιν των οποίων θανατώθηκαν τα ζώα των εγκαταστάσεων των Dokter, Boekhout και Maatchap Van den Top δεν ταυτίζεται με εκείνο για το οποίο γίνεται λόγος στο παράρτημα Β της οδηγίας.
I – Τα πραγματικά περιστατικά, το νομικό πλαίσιο και τα προδικαστικά ερωτήματα
2. Η υπόθεση της κύριας δίκης έγκειται στη διαφορά μεταξύ, αφενός, των Dokter, Boekhout και Maatchap Van den Top και του Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Υπουργείου Γεωργίας και Ποιότητας των Τροφίμων). Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης βάλλουν κατά των αποφάσεων θανατώσεως των ζώων τους τις οποίες εξέδωσε στις 29 Μαρτίου 2001 ο διευθυντής της Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees [κρατικής υπηρεσίας ελέγχου ζώων και κρεάτων, στο εξής: RVV), βάσει του νόμου για την υγεία και την ευεξία των ζώων (Gezondheids- en welzijnswet voor dieren), της 24ης Σεπτεμβρίου 1992 (Stb. 1992, σ. 585), και της αποφάσεως για ύποπτα ασθενειών ζώα (Besluit verdachte dieren), της 24ης Σεπτεμβρίου 1992 (Stb. 1992, σ. 585) (στο εξής: βαλλόμενες αποφάσεις).
3. Για την καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού ελήφθη σειρά μέτρων σε κοινοτικό επίπεδο. Το αντικείμενο της οδηγίας είναι, κατά το άρθρο της 1, να καθορίσει τα «εφαρμοστέα κοινοτικά μέτρα καταπολέμησης σε περίπτωση εμφάνισης αφθώδους πυρετού».
4. Κατά το άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, νοείται ως
«[…]
γ) ζώο που έχει προσβληθεί από αφθώδη πυρετό: κάθε ζώο των ευπαθών ειδών στο οποίο:
– έχουν διαπιστωθεί κλινικά συμπτώματα ή μετά θάνατο αλλοιώσεις που μπορούν να αποδοθούν σε αφθώδη πυρετό,
ή
– έχει επίσημα διαπιστωθεί η παρουσία αφθώδους πυρετού μετά από εργαστηριακή εξέταση
δ) ζώο για το οποίο υπάρχει υπόνοια ότι έχει προσβληθεί από αφθώδη πυρετό: κάθε ζώο ευπαθούς είδους που παρουσιάζει κλινικά συμπτώματα ή μετά θάνατο αλλοιώσεις που μπορούν να οδηγήσουν σε βάσιμη υπόνοια για παρουσία αφθώδους πυρετού·
ε) ζώο για το οποίο υπάρχει υπόνοια ότι έχει μολυνθεί: κάθε ζώο ευπαθούς είδους που θα μπορούσε, σύμφωνα με συλλεγείσες επιζωοτιολογικές πληροφορίες, να έχει εκτεθεί άμεσα ή έμμεσα σε επαφή με τον αφθώδη ιό».
5. Το άρθρο 4 της οδηγίας αναφέρει τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν όταν σε μια εκμετάλλευση εντοπισθούν ένα ή περισσότερα ζώα για τα οποία υπάρχει υπόνοια ότι έχουν προσβληθεί ή μολυνθεί (4). Αφ’ ης στιγμής διαπιστωθεί η ύπαρξη μολυσμένου ζώου σε μια εκμετάλλευση, πρέπει να διενεργηθούν, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 5, σημείο 1, της εν λόγω οδηγίας, «οι κατάλληλες δειγματοληψίες προκειμένου να πραγματοποιηθούν εργαστηριακές εξετάσεις στο εργαστήριο που αναφέρεται στο παράρτημα Ι, εφόσον αυτές οι δειγματοληψίες και εξετάσεις δεν έχουν διενεργηθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου που επικρατεί η υπόνοια». Το σημείο 2 του ίδιου άρθρου προβλέπει τη θανάτωση και την καταστροφή των ζώων της εκμεταλλεύσεως. Επίσης, κατά το σημείο 4 του ίδιου άρθρου, «η αρμόδια αρχή μπορεί να επεκτείνει τα μέτρα που προβλέπονται στο σημείο 1 στις όμορες εκμεταλλεύσεις, στην περίπτωση που η θέση τους, η διάταξη των χώρων τους ή οι επαφές με τα ζώα της εκμεταλλεύσεως, όπου έχει διαπιστωθεί η ασθένεια, γεννούν υπόνοιες ενδεχομένης μολύνσεως».
6. Τα καθήκοντα με τα οποία είναι επιφορτισμένα τα εγκεκριμένα εργαστήρια και τα οποία αριθμούνται στα παραρτήματα Α και Β της οδηγίας διευκρινίζονται στα άρθρα της 11 και 13. Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε:
– οι εργαστηριακές εξετάσεις για την ανεύρεση της παρουσίας αφθώδους πυρετού να πραγματοποιούνται από ένα εθνικό εργαστήριο που αναφέρεται στο παράρτημα, το οποίο μπορεί να τροποποιηθεί ή συμπληρωθεί σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 17. Οι εργαστηριακές αυτές εξετάσεις πρέπει να προσδιορίζουν με ακρίβεια, εφόσον είναι απαραίτητο και ιδίως όταν πρωτοεμφανίζεται η ασθένεια, τον τύπο, την υποδιαίρεση του τύπου και, ενδεχομένως, την παραλλαγή του εν λόγω ιού που μπορούν να επιβεβαιώνονται, αν είναι απαραίτητο, από ένα εργαστήριο αναφοράς που ορίζεται από την Κοινότητα».
7. Το άρθρο 13, παράγραφος 1, προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε:
[…]
– ο χειρισμός του ιού του αφθώδους πυρετού για σκοπούς έρευνας, διάγνωσης ή/και παρασκευής εμβολίων να πραγματοποιείται μόνο στις εγκεκριμένες εγκαταστάσεις και εργαστήρια που απαριθμούνται στους καταλόγους των παραρτημάτων Α και Β,
[…]
– οι [εν λόγω] εγκαταστάσεις και […] εργαστήρια […] εγκρίνονται μόνον εφόσον πληρούν τα ελάχιστα σταθερότυπα που συνιστά ο Food and Agriculture Organization (FAO) προκειμένου περί εργαστηρίων που εργάζονται με ιούς αφθώδους πυρετού in vitro και in vivo.»
8. Οι έλεγχοι τους οποίους μπορεί να διενεργήσει η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στα εργαστήριά της καθορίζονται στην παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου:
«Οι πραγματογνώμονες κτηνίατροι της Επιτροπής, συνεργαζόμενοι με τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, διενεργούν δειγματοληπτικούς ελέγχους για να διαπιστώσουν αν τα συστήματα ασφαλείας που χρησιμοποιούνται στις εγκαταστάσεις και τα εργαστήρια που αναφέρονται στα παραρτήματα Α και Β τηρούν τις ελάχιστες προδιαγραφές του FAO.
Η Επιτροπή διενεργεί τους ελέγχους αυτούς μία τουλάχιστον φορά [ετησίως] […]. Η Επιτροπή μπορεί να επανεξετάσει τον κατάλογο των εγκαταστάσεων και των εργαστηρίων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Α και Β βάσει των αποτελεσμάτων των ελέγχων αυτών, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 17, το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1991. Με την ίδια, εξάλλου, διαδικασία γίνεται και η τακτική ενημέρωση του καταλόγου αυτού.
Με αυτή την ίδια διαδικασία δύναται να αποφασιστεί η θέσπιση ενιαίου κώδικα ορθής πρακτικής για τα συστήματα ασφαλείας που εφαρμόζονται στις εγκαταστάσεις και τα εργαστήρια που απαριθμούνται στα παραρτήματα Α και Β.»
9. Το παράρτημα Β της οδηγίας ορίζει το «Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad» ως δημόσια εγκατάσταση. Στις 2 Ιουλίου 1992, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση με την οποία μετέβαλε τον κατάλογο των εξουσιοδοτημένων να χειρίζονται ζώντες ιούς αφθώδους πυρετού εγκαταστάσεων και εργαστηρίων που περιλαμβάνει η οδηγία (5), το παράρτημα Β της οποίας, που τιτλοφορείται «Εθνικά εργαστήρια στα οποία επιτρέπεται να χειρίζονται ζώντες ιούς του αφθώδους πυρετού», αναφέρει το «Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad». Τέλος, σε χρόνο μεταγενέστερο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως και συγκεκριμένα στις 10 Ιανουαρίου 2003, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση με την οποία τροποποιήθηκε η οδηγία 85/511 όσον αφορά τον κατάλογο των εξουσιοδοτημένων να χειρίζονται ζώντες ιούς αφθώδους πυρετού εργαστηρίων (6). Το παράρτημα Α αριθμεί τα εμπορικά εργαστήρια που είναι εξουσιοδοτημένα να χειρίζονται ζώντες ιούς αφθώδους πυρετού για την παραγωγή εμβολίων και το παράρτημα Β τα εθνικά εργαστήρια που είναι εξουσιοδοτημένα να χειρίζονται ζώντες ιούς αφθώδους πυρετού. Τα δύο αυτά παραρτήματα αναφέρουν το «CIDC-Lelystad, Central Institute for Animal Disease Control, Lelystad». Το τμήμα Α του παραρτήματος XI της οδηγίας 2003/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού, που κατήργησε την οδηγία 85/511 (7), περιλαμβάνει κατάλογο των εθνικών εργαστηρίων που είναι εξουσιοδοτημένα να χειρίζονται ζώντες ιούς αφθώδους πυρετού και το τμήμα Β τα εργαστήρια που είναι εξουσιοδοτημένα να χειρίζονται ζώντες ιούς αφθώδους πυρετού για την παραγωγή εμβολίων. Αμφότερα τα τμήματα του εν λόγω παραρτήματος αναφέρονται στο ίδιο εργαστήριο «CIDC-Lelystad, Central Institute for Animal Disease Control, Lelystad».
10. Τέλος, πρέπει να αναφερθεί επίσης η απόφαση 2001/246/ΕΚ της Επιτροπής, της 27ης Μαρτίου 2001, σχετικά με τον προσδιορισμό των όρων καταπολεμήσεως και εξαλείψεως του αφθώδους πυρετού στις Κάτω Χώρες κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 13 της οδηγίας 85/511 (8), η οποία, με το άρθρο της 2, παρέχει στο εν λόγω κράτος μέλος τη δυνατότητα να προσφύγει στον κατασταλτικό εμβολιασμό υπό τους όρους που προβλέπονται στο παράρτημά της, στο οποίο ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι «η ζώνη εμβολιασμού είναι η περιοχή με ακτίνα έως 2 χλμ. γύρω από μια εκμετάλλευση που έχει τεθεί υπό τους περιορισμούς που προβλέπονται στα άρθρα 4 ή 5 της οδηγίας 85/511/ΕΟΚ».
11. Ο διευθυντής της RVV στήριξε τις βαλλόμενες αποφάσεις σε επιθεωρήσεις που πραγματοποίησε ομάδα εμπειρογνωμόνων της RVV στις 20, 22 και 25 Μαρτίου 2001 στην εκμετάλλευση Teunissen, η οποία βρίσκεται σε απόσταση μικρότερη των 2 χλμ. από τις εκμεταλλεύσεις των προσφευγόντων της κύριας δίκης. Τα δείγματα που συγκεντρώθηκαν από τις εν λόγω επιθεωρήσεις απεστάλησαν προς ανάλυση στο εργαστήριο ID-Lelystad BV (στο εξής: ID-Lelystad). Στις 27 Μαρτίου 2001, η εκμετάλλευση Teunissen εκκενώθηκε. Στις 28 Μαρτίου, το εν λόγω εργαστήριο γνωστοποίησε στη RVV το θετικό αποτέλεσμα των αναλύσεων που πραγματοποίησε. Κατόπιν αυτού, ο διευθυντής της RVV κήρυξε την εκμετάλλευση Teunissen μολυσμένη και, με απόφαση της 29ης Μαρτίου 2001, έκρινε ότι τα δίχηλα ζώα που υπήρχαν στις εκμεταλλεύσεις των προσφευγόντων της κύριας δίκης είναι ζώα για τα οποία υπάρχει υπόνοια ότι έχουν μολυνθεί από αφθώδη πυρετό, καθόσον βρίσκονταν πλησίον εκμεταλλεύσεως στην οποία υπήρχαν μολυσμένα ζώα. Για την καταπολέμηση του ιού, ο ίδιος αυτός διευθυντής διέταξε τον εμβολιασμό και στη συνέχεια τη θανάτωση των ζώων των προσφευγόντων της κύριας δίκης.
12. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης υπέβαλαν διοικητικές ενστάσεις κατά των βαλλομένων αποφάσεων, οι οποίες απορρίφθηκαν από τον διευθυντή της RVV. Κατόπιν τούτου, άσκησαν τρεις χωριστές προσφυγές ενώπιον του College van Beroep voor het bedrijfsleven, το οποίο ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1. Έχει άμεσο αποτέλεσμα η κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, σε συνδυασμό με το άρθρο 13, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 85/511/EΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Νοεμβρίου 1985, για τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού υποχρέωση των κρατών μελών να μεριμνούν ώστε οι εργαστηριακές εξετάσεις για την ανεύρεση της παρουσίας αφθώδους πυρετού να πραγματοποιούνται από ένα εθνικό εργαστήριο που αναφέρεται στο παράρτημα Β της εν λόγω οδηγίας;
2.α) Έχει το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/511 την έννοια ότι συνδέονται έννομες συνέπειες με το γεγονός ότι η παρουσία αφθώδους πυρετού διαπιστώνεται από εργαστήριο που δεν αναφέρεται στο παράρτημα Β της οδηγίας 85/511;
2.β) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 2α:
Σκοπεί το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/511 στην προστασία των συμφερόντων των ιδιωτών, όπως των προσφευγόντων της κύριας δίκης; Αν όχι, μπορούν ιδιώτες, όπως οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, να επικαλεσθούν παράβαση, ενδεχομένως, των υποχρεώσεων που απορρέουν από αυτήν τη διάταξη για τις αρχές των κρατών μελών;
2.γ) Αν η απάντηση στο ερώτημα 2β έχει ως συνέπεια ότι ιδιώτες μπορούν να επικαλεσθούν το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/511:
Ποιες έννομες συνέπειες συνδέονται με τη διαπίστωση παρουσίας αφθώδους πυρετού από εργαστήριο που δεν αναφέρεται στο παράρτημα Β της οδηγίας 85/511;
3. Έχει το παράρτημα Β της οδηγίας 85/511, λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων των άρθρων 11 και 13 αυτής της οδηγίας, την έννοια ότι η μνεία του “Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad” μπορεί ή πρέπει επίσης να αφορά την ID-Lelystad BV;
4. Αν από τις απαντήσεις στα προηγούμενα ερωτήματα έπεται ότι η παρουσία αφθώδους πυρετού μπορεί να διαπιστώνεται από εργαστήριο που δεν αναφέρεται στο παράρτημα Β της οδηγίας 85/511 ή ότι το παράρτημα Β της οδηγίας έχει την έννοια ότι η μνεία του “Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad” μπορεί επίσης να αφορά την ID-Lelystad BV: Έχει η οδηγία 85/511 την έννοια ότι με αυτήν ορίζεται ότι το αρμόδιο για τη λήψη αποφάσεων διοικητικό όργανο δεσμεύεται από τα αποτελέσματα εξετάσεως που διενήργησε εργαστήριο το οποίο αναγράφεται στο παράρτημα Β της οδηγίας 85/551 ή, αν η απάντηση στο ερώτημα 2α έχει ως συνέπεια ότι το διοικητικό όργανο μπορεί να στηρίξει τα μέτρα του καταπολεμήσεως του αφθώδους πυρετού στα αποτελέσματα […] που επιτυγχάνονται μέσω εργαστηρίου που δεν αναγράφεται στο παράρτημα Β της οδηγίας 85/511, από τα αποτελέσματα του τελευταίου αυτού εργαστηρίου, ή ανήκει ο προσδιορισμός της αποφασίζουσας αρχής στη διαδικαστική αυτονομία του κράτους μέλους και το δικαστήριο ενώπιον του οποίου εκκρεμεί η κύρια δίκη πρέπει να εξετάζει αν οι σχετικοί κανόνες ισχύουν ανεξαρτήτως του αν η εργαστηριακή εξέταση πραγματοποιείται βάσει κοινοτικής ή εθνικής νομικής υποχρεώσεως, καθώς και αν η χρήση του εθνικού νομικού διαδικαστικού πλαισίου καθιστά εξαιρετικώς δύσκολη ή ουσιαστικώς αδύνατη την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων;
5. Αν η απάντηση στο ερώτημα 4 έχει ως συνέπεια ότι η δέσμευση εθνικών αρχών από το εργαστηριακό αποτέλεσμα ρυθμίζεται από την οδηγία 85/511:
Δεσμεύονται άνευ όρων οι εθνικές αρχές από το αποτέλεσμα εξετάσεως για την παρουσία αφθώδους πυρετού που διενήργησε εργαστήριο; Αν όχι, ποια περιθώρια εκτιμήσεως αφήνει η οδηγία 85/511 σ’ αυτές τις εθνικές αρχές;»
13. Κατά τη συνεδρίαση της 8ης Δεκεμβρίου 2005 οι εκπρόσωποι του G. J. Dokter, της Ολλανδικής Κυβερνήσεως και της Επιτροπής εξέθεσαν τις απόψεις τους.
II – Εκτίμηση
14. Καταρχάς, πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι βαλλόμενες αποφάσεις, με τις οποίες οι ολλανδικές αρχές σκοπούν στην καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού, εκδόθηκαν σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, οι διατάξεις του οποίου μπορούν να είναι δεσμευτικότερες εκείνων της οδηγίας, όπως προκύπτει από την απόφαση Tempelman και van Schaijk (9). Τα τρία πρώτα ερωτήματα μπορούν να εξετασθούν από κοινού, καθόσον αφορούν τις συνέπειες του προσδιορισμού εργαστηρίων αναφοράς από την οδηγία. Με το τέταρτο και πέμπτο ερώτημα ερωτάται αν, κατά το κοινοτικό δίκαιο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η εθνική αρχή δεσμεύεται από τα αποτελέσματα των εργαστηρίων που πραγματοποίησαν τις αναλύσεις. Για να διευκρινιστεί το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η υπό κρίση αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, επιβάλλεται η επισήμανση ότι όλα τα επιχειρήματα που ανέπτυξε ο G. J. Dokter έχουν ως σκοπό να προσβάλουν τη νομιμότητα της τελικής αποφάσεως των ολλανδικών αρχών να θανατώσουν τα ζώα των προσφευγόντων της κύριας δίκης. Προβάλλονται δύο ενότητες επιχειρημάτων, με τα οποία οι ενδιαφερόμενοι επιδιώκουν να αποδείξουν, αφενός, ότι το δικαστήριο θα έπρεπε να ελέγξει αν τηρούνται οι διατάξεις των άρθρων 11 και 13 της οδηγίας και, αφετέρου, ότι οι εθνικές αρχές θα μπορούσαν, υπό εξαιρετικές περιστάσεις, να μη λάβουν υπόψη το αποτέλεσμα που εξέδωσε το εργαστήριο αναλύσεων.
Α – Οι συνέπειες του προσδιορισμού ενός εργαστηρίου στο παράρτημα Β της οδηγίας
15. Τα μέρη συμφωνούν ότι το εργαστήριο που πραγματοποίησε τις αναλύσεις στην εκμετάλλευση Teunissen από τις 20 έως τις 27 Μαρτίου 2001 δεν ταυτίζεται με το αναφερόμενο στο παράρτημα Β της οδηγίας εργαστήριο Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad. Το ερώτημα που υποβλήθηκε στο εθνικό δικαστήριο και επί του οποίου ανταλλάσσουν τις απόψεις τους οι μετέχοντες στη διαδικασία αφορά τις συνέπειες της εν λόγω διαφοράς εργαστηρίου.
16. Κατά τον G. J. Dokter, οι διατάξεις των άρθρων 11 και 13 της οδηγίας (10) έχουν άμεσο αποτέλεσμα, καθόσον είναι αρκούντως σαφείς και ακριβείς. Επίσης, δεδομένου ότι σκοπός τους είναι, μεταξύ άλλων, η προστασία των κατόχων εκμεταλλεύσεων, στο δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει αν η αλλαγή της επωνυμίας του εργαστηρίου ισοδυναμεί με σημαντική κατ’ ουσίαν μεταβολή του εν λόγω εργαστηρίου ως προς το προσωπικό που απασχολεί, τον τόπο στον οποίο είναι εγκατεστημένο και τις μεθόδους που εφαρμόζει.
17. Η Ολλανδική Κυβέρνηση διατυπώνει μια μάλλον αμφιλεγόμενη άποψη. Ενώ δέχεται ότι τα άρθρα 11 και 13 της οδηγίας έχουν άμεσο αποτέλεσμα και σκοπούν στην προστασία των κτηνοτρόφων, φρονεί ότι, εν προκειμένω, δεν υφίσταται παράβαση των διατάξεων της οδηγίας, διότι η εν λόγω οδηγία πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν επιφέρει μεταβολές στον κατάλογο των εργαστηρίων που περιλαμβάνει το παράρτημα Β, αν οι μεταβολές στα εργαστήρια αναφοράς δεν είναι ουσιαστικές.
18. Η Επιτροπή, τέλος, μολονότι αναγνωρίζει το άμεσο αποτέλεσμα των άρθρων 11 και 13 της οδηγίας, καταλήγει ότι τα άρθρα αυτά δεν μπορούν να προβληθούν για άλλο σκοπό, πλην αυτού τον οποίο επιδιώκουν. Εν προκειμένω, ο προσδιορισμός εργαστηρίων αναφοράς στην οδηγία έχει ως κύριο σκοπό τον περιορισμό των κινδύνων μολύνσεως από αφθώδη πυρετό. Υπεύθυνα για την ποιότητα των ελέγχων που διενεργούνται είναι τα κράτη μέλη. Εφόσον η ουσιαστική κατάσταση του προσδιορισθέντος στο εν λόγω παράρτημα Β εργαστηρίου δεν έχει μεταβληθεί σημαντικά, η οδηγία δεν προβλέπει τροποποίηση του παραρτήματος.
19. Κατόπιν των ανωτέρω παρατηρήσεων, φρονώ ότι το ζήτημα του αμέσου αποτελέσματος των άρθρων 11 και 13 της οδηγίας δεν είναι αποφασιστικής σημασίας. Κρίσιμο στοιχείο αποτελεί ο σκοπός που επιδιώκει ο προσδιορισμός εργαστηρίων αναφοράς στο παράρτημα Β της οδηγίας.
20. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες προκύπτει ότι οι διατάξεις μιας οδηγίας είναι, από άποψη περιεχομένου, απαλλαγμένες αιρέσεων και αρκούντως ακριβείς, οι ιδιώτες δικαιούνται να τις προβάλλουν ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου κατά του Δημοσίου, είτε όταν το τελευταίο δεν έχει μεταφέρει εμπροθέσμως μια οδηγία στο εσωτερικό του δίκαιο είτε όταν έχει προβεί σε ατελή μεταφορά της (11).
21. Οι οικείες διατάξεις, ήτοι τα άρθρα 11 και 13 της οδηγίας, είναι αρκούντως ακριβείς και απαλλαγμένες αιρέσεων. Θα μπορούσε να τους αναγνωρισθεί άμεσο αποτέλεσμα. Ωστόσο, οι συνέπειες των εν λόγω διατάξεων στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης εξαρτώνται από το περιεχόμενό τους και τους σκοπούς που επιδιώκουν.
22. Ποιος είναι ο σκοπός που επιδιώκει ο προσδιορισμός εργαστηρίων αναλύσεων στο παράρτημα Β της οδηγίας; Κατά την Επιτροπή, η κατάρτιση καταλόγου είναι σημαντική για τον συντονισμό των προδιαγραφών και μεθόδων διαγνώσεως που εφαρμόζουν τα διάφορα εθνικά εργαστήρια. Δεύτερον, η Επιτροπή φρονεί ότι ο εν λόγω κατάλογος εξασφαλίζει την ασφάλεια των εργαστηρίων, καθόσον τα εν λόγω εργαστήρια πρέπει να τηρούν τις ελάχιστες προδιαγραφές που επιβάλλει ο FAO για την εγγραφή στον εν λόγω κατάλογο (12). Τέλος, ο κατάλογος του εν λόγω παραρτήματος Β διευκολύνει την Επιτροπή στον έλεγχο των εργαστηρίων (13).
23. Για να διευκρινιστούν οι συνέπειες του προσδιορισμού ενός εργαστηρίου αναλύσεων στο παράρτημα Β της οδηγίας πρέπει να υπομνησθεί ότι η εν λόγω οδηγία αποβλέπει εν γένει στην καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού με σκοπό την προστασία της υγείας. Το σύστημα που καθιερώνει περιλαμβάνει την εφαρμογή προληπτικών μέτρων σε περίπτωση εμφανίσεως κινδύνου μολύνσεως. Στο πλαίσιο αυτό, ο ειδικός σκοπός που επιδιώκεται με την παράθεση ακριβούς καταλόγου εργαστηρίων στο εν λόγω παράρτημα Β είναι να επιτευχθεί ο απαραίτητος για την καταπολέμηση του ιού του αφθώδους πυρετού συντονισμός μεταξύ των κρατών μελών, υπό την εποπτεία της Επιτροπής. Από το άρθρο 13 της οδηγίας (14) προκύπτει ότι η ύπαρξη του εν λόγω καταλόγου εργαστηρίων πρέπει να παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εξασφαλίσει την τήρηση των ελάχιστων προδιαγραφών. Το άρθρο 11 της οδηγίας συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας αυτής, καθόσον προβλέπει ότι τα αποτελέσματα που εκδίδουν τα εν λόγω εργαστήρια πρέπει να επιβεβαιώνονται από ένα εργαστήριο αναφοράς το οποίο έχει προσδιορισθεί από την Κοινότητα. Όλα αυτά τα μέτρα σκοπούν στη διαπίστωση και, στη συνέχεια, στην αποσόβηση του κινδύνου μεταδόσεως του ιού του αφθώδους πυρετού.
24. Το ζήτημα του προσδιορισμού των δικαιωμάτων που μπορούν να αντλήσουν οι ιδιώτες από τον κατάλογο του παραρτήματος Β της οδηγίας επιλύεται εύκολα. Ο εν λόγω κατάλογος δεν πρέπει να θεωρείται ως μέτρο παροχής εγγυήσεως, από διαδικαστικής απόψεως, στους κατόχους εκμεταλλεύσεων οι οποίες αποτελούν αντικείμενο αναλύσεων, αλλά μάλλον ως μέτρο οργανώσεως ενός δικτύου εργαστηρίων στο εσωτερικό της Κοινότητας. Συνεπώς, δεν προκύπτει ότι οι ιδιώτες θα μπορούσαν να στηριχθούν στον κατάλογο αυτό για να ανατρέψουν, όπως επιχειρούν να πράξουν οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, τα θετικά αποτελέσματα ενός εργαστηρίου τα οποία εμφαίνουν κίνδυνο μολύνσεως από τον ιό του αφθώδους πυρετού σε μια εκμετάλλευση.
25. Ο κατάλογος των εργαστηρίων που περιλαμβάνει το παράρτημα Β της οδηγίας εξασφαλίζει ελάχιστη εγγύηση, στο μέτρο που δεν καθιστά δυνατό τον αποκλεισμό θετικών αποτελεσμάτων εκδοθέντων από τα εν λόγω εργαστήρια. Δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν δεσμευτικότερα προληπτικά μέτρα και, a fortiori, να λάβουν υπόψη τα θετικά αποτελέσματα που έχουν εκδοθεί από εργαστήρια μη περιλαμβανόμενα στον εν λόγω κατάλογο, προκειμένου να διαπιστώσουν με μεγαλύτερη ακρίβεια την ύπαρξη κινδύνου μολύνσεως από τον ιό του αφθώδους πυρετού (15). Αντιθέτως, ο αποκλεισμός του κινδύνου μπορεί να στηριχθεί μόνο σε αρνητικό αποτέλεσμα προερχόμενο από τα εργαστήρια που περιλαμβάνονται στον εν λόγω κατάλογο.
26. Ο συλλογισμός των προσφευγόντων της κύριας δίκης οδηγεί στο παράλογο συμπέρασμα ότι, σε περίπτωση μεταβολής της επωνυμίας ενός εργαστηρίου που προσδιορίζεται στο παράρτημα Β της οδηγίας, κανένα εργαστήριο δεν θα μπορούσε να κηρυχθεί αρμόδιο για τη διενέργεια ελέγχων οι οποίοι αποδεικνύουν την παρουσία του ιού του αφθώδους πυρετού, πριν υπάρξει μεταβολή του εν λόγω καταλόγου σύμφωνα με το άρθρο 17 της οδηγίας.
27. Η προτεινόμενη από τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης αναλογία με τις αποφάσεις CIA International (16) και Lemmens (17) δεν μπορεί παρά να απορριφθεί, διότι οι εν λόγω αποφάσεις αφορούν το συγκεκριμένο πλαίσιο της εφαρμογής της οδηγίας 83/189/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Μαρτίου 1983, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών (18), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 88/182/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1988 (19), η οποία προβλέπει μια υποχρεωτική διαδικασία κοινοποιήσεως των τεχνικών κανόνων στην Επιτροπή και της οποίας ο σκοπός είναι η προάσπιση, μέσω της διενέργειας προληπτικού ελέγχου, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (20). Η κοινοποίηση των τεχνικών κανόνων από τα κράτη μέλη αποτελεί τον κεντρικό μηχανισμό της εν λόγω οδηγίας, η δε έλλειψή της καθιστά ανέφικτη την εφαρμογή της. Αντιθέτως, η διαδικασία μεταβολής του καταλόγου των εργαστηρίων που περιλαμβάνει το παράρτημα Β της οδηγίας αποτελεί ένα μόνον από τα χρήσιμα για την επίτευξη του κυρίου σκοπού της οδηγίας αυτής στοιχεία, ήτοι της διαφυλάξεως της υγείας, η δε μη τήρησή της δεν καταστρατηγεί τον εν λόγω σκοπό.
28. Τέλος, το γεγονός ότι πρωταρχικός σκοπός της οδηγίας είναι η προάσπιση της υγείας συνεπάγεται ότι επιβάλλεται να ληφθεί υπόψη ο κίνδυνος για την υγεία τον οποίο καταδεικνύει το θετικό αποτέλεσμα του διενεργηθέντος ελέγχου, χωρίς να είναι δυνατός ο αποκλεισμός του εν λόγω κινδύνου για τον μοναδικό λόγο ότι το εργαστήριο που διενέργησε τον έλεγχο δεν ταυτίζεται με εκείνο στο οποίο αναφέρεται το παράρτημα Β της οδηγίας αυτής. Εφόσον από εργαστηριακό έλεγχο προκύπτει ότι έχουν μολυνθεί ζώα, πρέπει να εφαρμοσθούν οι σχετικές συνέπειες, είτε βάσει της οδηγίας είτε βάσει αυστηρότερων εθνικών μέτρων (21). Κατά συνέπεια, τα άρθρα 11 και 13 της οδηγίας πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύουν τη λήψη μέτρων θανατώσεως βάσει του αποτελέσματος αναλύσεων πραγματοποιηθεισών σε εργαστήριο του οποίου η επωνυμία δεν συμπίπτει με την αναφερόμενη στον κατάλογο του παραρτήματος Β της οδηγίας επωνυμία.
29. Υπό το πρίσμα της ερμηνείας αυτής, παρέλκει η απάντηση στο ερώτημα αν οι μεταβολές που επήλθαν στο επίμαχο εργαστήριο είναι όντως ουσιαστικές. Συγκεκριμένα, μόνον η Επιτροπή θα μπορούσε να επικαλεστεί το στοιχείο αυτό στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, αν έκρινε ότι το εν λόγω κράτος παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 11 και 13 της οδηγίας.
30. Συνεπώς, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στα τρία πρώτα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου την απάντηση ότι ένας ιδιώτης δεν μπορεί να στηριχθεί στο άμεσο αποτέλεσμα των άρθρων 11 και 13 της οδηγίας, προκειμένου να προσβάλει ένα προληπτικό μέτρο θανατώσεως ζώων το οποίο ελήφθη αφότου διαπιστώθηκε, βάσει των θετικών αποτελεσμάτων αναλύσεων δειγμάτων που συγκεντρώθηκαν από μια εκμετάλλευση, η ύπαρξη κινδύνου μολύνσεως από αφθώδη πυρετό, τούτο δε ακόμη και αν η επωνυμία του εργαστηρίου που πραγματοποίησε τις αναλύσεις δεν συμπίπτει με την αναφερόμενη στο παράρτημα Β της οδηγίας επωνυμία.
Β – Η εξουσία των αρμόδιων για θέματα υγείας εθνικών αρχών να μη λάβουν υπόψη τα αποτελέσματα αναλύσεων ενός εργαστηρίου
31. Με το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν οι εθνικές αρχές δεσμεύονται από τα αποτελέσματα ενός εργαστηρίου αναλύσεων ή αν μπορούν να μην τα λάβουν υπόψη. Για να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα αυτά, πρέπει να προσδιοριστεί ο τρόπος με τον οποίο τα αποτελέσματα που εκδίδουν εμπειρογνώμονες επηρεάζουν τις σχετικές αποφάσεις που λαμβάνει η αρμόδια για θέματα υγείας εθνική αρχή.
32. Το αιτούν δικαστήριο, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης και η Ολλανδική Κυβέρνηση αναγνωρίζουν ομοφώνως ότι η οδηγία δεν επιλύει το εν λόγω ζήτημα. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να προσδιοριστούν τα όρια που θέτει το κοινοτικό δίκαιο στην εξουσία της εθνικής διοικητικής αρχής, το περιεχόμενο της οποίας καθορίζεται από το εθνικό δίκαιο (22).
33. Συναφώς, η Επιτροπή φρονεί ότι, κατά την οδηγία, οι εθνικές αρχές πρέπει να προσανατολίζονται στην αποτροπή της εξαπλώσεως του αφθώδους πυρετού, οπότε η δράση τους δεν πρέπει να εξαρτάται από τη λήψη αποτελεσμάτων προερχόμενων από ένα εργαστήριο αναλύσεων. Οι εν λόγω αρχές μπορούν να δρουν προληπτικώς, πριν ακόμη παραλάβουν τα εν λόγω αποτελέσματα, αν κλινικά συμπτώματα τα οποία γεννούν υπόνοια μολύνσεως από τον ιό του αφθώδους πυρετού εντοπίζονται σε μια εκμετάλλευση (23).
34. Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής είναι κρίσιμες για την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, στο μέτρο που επιβεβαιώνουν ότι το κοινοτικό δίκαιο και ιδίως η οδηγία δεν απαγορεύουν την αναγνώριση σημαντικού βαθμού διακριτικής ευχέρειας στις εθνικές αρχές κατά τη θέσπιση μέτρων προστασίας της υγείας του ανθρώπου. Κατά την άποψή μου και όπως επίσης τονίζει η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, από την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν οι εθνικές αρχές όσον αφορά τη θέσπιση προληπτικών μέτρων προκύπτει ότι οι αποφάσεις που λαμβάνουν στο πλαίσιο αυτό δεν μπορούν να ακυρωθούν, παρά μόνον αν οι εν λόγω αρχές έχουν υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως (24). Συνεπώς, ο έλεγχος του εθνικού δικαστή περιορίζεται κατά μείζονα λόγο, αν οι εθνικές αρχές στηρίζουν τις αποφάσεις τους στο αποτέλεσμα αναλύσεως πραγματοποιηθείσας από εργαστήριο. Οι εν λόγω αναλύσεις μπορούν να αμφισβητηθούν σε εξαιρετικές μόνον περιπτώσεις, ακόμη και αν το ακριβές περιεχόμενο της υποχρεώσεως ελέγχου των αναλύσεων αυτών, την οποία υπέχουν οι αρμόδιες για θέματα υγείας εθνικές αρχές, καθορίζεται από το εθνικό δίκαιο. Η οδηγία θέτει ως μοναδικό όριο, επί του σημείου αυτού, ότι η υποχρέωση ελέγχου των αποτελεσμάτων μιας αναλύσεως δεν πρέπει να εμποδίζει μια εθνική αρχή να αντιδράσει άμεσα σε περιπτώσεις κατά τις οποίες τα αποτελέσματα ενός εργαστηρίου καταδεικνύουν την ύπαρξη κινδύνου μολύνσεως (25).
35. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν, πάντως, ότι η εθνική αρχή παρέβη την υποχρέωσή της επαληθεύσεως των αποτελεσμάτων αναλύσεων που της γνωστοποιήθηκαν, παραβιάζοντας την αρχή της τηρήσεως των δικαιωμάτων άμυνας, όπως αυτή αναγνωρίζεται από το κοινοτικό δίκαιο. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης στηρίζουν τα επιχειρήματά τους σε αποφάσεις σχετικές με το δίκαιο του ανταγωνισμού (26) και το άρθρο 6 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών. Από την αρχή αυτή προκύπτει ότι οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης θα έπρεπε να έχουν τη δυνατότητα να προσβάλουν την ακρίβεια των αποτελεσμάτων στα οποία στηρίζεται η διοικητική απόφαση προληπτικής θανατώσεως των ζώων. Για την άσκηση των δικαιωμάτων προσφυγής, θα έπρεπε επίσης να είχε γίνει δεκτό το αίτημα των προσφευγόντων της κύριας δίκης να τους κοινοποιηθεί ο φάκελος του εργαστηρίου.
36. Κατά πάγια νομολογία, τα σχετικά με το κοινοτικό δίκαιο εθνικά μέτρα πρέπει να συνάδουν προς τις γενικές αρχές του, όπως π.χ. την αρχή της τηρήσεως των δικαιωμάτων άμυνας. Η σχετική εκτίμηση απόκειται στο εθνικό δικαστήριο (27).
37. Στο πλαίσιο αυτό και με την επιφύλαξη της τελικής εκτιμήσεως του εθνικού δικαστηρίου επί του συγκεκριμένου σημείου, επιβάλλεται η επισήμανση ότι, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης δεν στερήθηκαν της δυνατότητας προσβολής της αποφάσεως προληπτικής θανατώσεως των ζώων, η οποία αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως. Εντούτοις, είναι γεγονός ότι, λαμβανομένου υπόψη του κινδύνου για την υγεία που προκαλεί η μόλυνση από αφθώδη πυρετό, η εφαρμογή ενός προληπτικού μέτρου δεν πρέπει να αναστέλλεται σε περιπτώσεις προσβολής του. Η αρχή της τηρήσεως των δικαιωμάτων άμυνας, μολονότι έχει εφαρμογή σε αμφότερες τις περιπτώσεις, επιφέρει διαφορετικά αποτελέσματα όταν πρόκειται περί αποφάσεως της Επιτροπής σκοπούσας στην επιβολή κυρώσεων στις επιχειρήσεις που υποπίπτουν σε παραβάσεις του δικαίου του ανταγωνισμού και όταν πρόκειται περί εκδοθείσας από εθνική υγειονομική αρχή αποφάσεως σκοπούσας στην προστασία της ανθρώπινης υγείας.
38. Κατόπιν των παρατηρήσεων αυτών, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο τέταρτο και πέμπτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου την απάντηση ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει την αναγνώριση σημαντικού βαθμού διακριτικής ευχέρειας στις εθνικές αρχές για την άμεση λήψη προληπτικών μέτρων καταπολεμήσεως του ιού του αφθώδους πυρετού, αφ’ ης στιγμής διαπιστωθεί κίνδυνος μολύνσεως βάσει των θετικών αποτελεσμάτων αναλύσεων ενός εργαστηρίου.
III – Πρόταση
39. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα του College van Beroep voor het bedrijfsleven ως εξής:
«1) Ένας ιδιώτης δεν μπορεί να στηριχθεί στο άμεσο αποτέλεσμα των άρθρων 11 και 13 της οδηγίας 85/511/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Νοεμβρίου 1985, για τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση του αφθώδους πυρετού, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 90/423/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1990, προκειμένου να προσβάλει ένα προληπτικό μέτρο θανατώσεως ζώων το οποίο ελήφθη αφότου διαπιστώθηκε, βάσει των θετικών αποτελεσμάτων αναλύσεων δειγμάτων που συγκεντρώθηκαν από μια εκμετάλλευση, η ύπαρξη κινδύνου μολύνσεως από αφθώδη πυρετό, τούτο δε ακόμη και αν η επωνυμία του εργαστηρίου που πραγματοποίησε τις αναλύσεις δεν συμπίπτει με την αναφερόμενη στο παράρτημα Β της οδηγίας επωνυμία.
2) Το κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει την αναγνώριση σημαντικού βαθμού διακριτικής ευχέρειας στις εθνικές αρχές για την άμεση λήψη προληπτικών μέτρων καταπολεμήσεως του ιού του αφθώδους πυρετού, αφ’ ης στιγμής διαπιστωθεί κίνδυνος μολύνσεως βάσει των θετικών αποτελεσμάτων αναλύσεων ενός εργαστηρίου.»