STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIILA JÄÄSKINENA
přednesené dne 13. prosince 2012(1)
Věc C‑545/10
Evropská komise
proti
České republice
„Žaloba pro nesplnění povinnosti – Směrnice 91/440/EHS – Rozvoj železnic Společenství – Směrnice 2001/14/ES – Přidělování kapacity železniční infrastruktury – Článek 4 odst. 1 směrnice 2001/14 – Stanovení maximální výše poplatků za použití železniční infrastruktury – Článek 6 odst. 2 směrnice 2001/14 – Přijetí opatření, na základě kterých se provozovatelům poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup – Článek 7 odst. 3 směrnice 2001/14 – Stanovení poplatků za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici – Náklady přímo vynaložené za provoz železniční dopravy – Marginální náklady – Článek 11 směrnice 2001/14 – Chybějící systém odměňování výkonu – Článek 30 odst. 5 směrnice 2001/14 – Regulační subjekt – Pravomoci – Odvolání k ministrovi dopravy – Článek 10 odst. 7 směrnice 91/440 – Regulační subjekt – Pravomoci“
I – Úvod
1. Svou žalobou pro nesplnění povinnosti se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Česká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1, čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 3, článku 11 a čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14/ES(2), ve znění směrnice 2007/58/ES(3) (dále jen směrnice 2001/14“), a z čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440/EHS(4), ve znění směrnice 2001/12/ES(5) (dále jen „směrnice 91/440“). Česká republika navrhuje žalobu Komise zamítnout.
2. Projednávaná věc se řadí do série žalob pro nesplnění povinnosti(6) podaných Komisí v letech 2010 a 2011, které se týkají uplatňování směrnic 91/440 a 2001/14 členskými státy; hlavním cílem těchto směrnic je zajistit spravedlivý a nediskriminační přístup železničních podniků k infrastruktuře, tj. k železniční síti. Tyto žaloby jsou první svého druhu, jelikož poskytují Soudnímu dvoru poprvé možnost vyjádřit se k liberalizaci železnic v Evropské unii, a zejména vyložit to, co je obvykle nazýváno „prvním železničním balíčkem“.
3. Dne 6. září 2012 jsem již přednesl stanoviska ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, a ve výše uvedených věcech Komise v. Maďarsko, Komise v. Španělsko, Komise v. Rakousko a Komise v. Německo. Vedle stanoviska v projednávané věci dnes přednesu stanoviska ve výše uvedených věcech Komise v. Polsko, Komise v. Francie, Komise v. Slovinsko a Komise v. Lucembursko. Pokud se v projednávané věci jedná o žalobní důvody podobné těm, které jsem již měl příležitost zkoumat ve výše uvedených stanoviscích, pouze odkážu na příslušné body těchto stanovisek bez uvedení celé argumentace, která je v nich obsažena.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Směrnice 91/440
4. Článek 10 odst. 7 směrnice 91/440 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny předpisy Společenství a vnitrostátní předpisy týkající se hospodářské soutěže a orgánů příslušných pro tuto oblast, sleduje regulační subjekt zřízený podle článku 30 směrnice 2001/14/ES nebo kterýkoli jiný subjekt se stejným stupněm nezávislosti hospodářskou soutěž na trhu železničních dopravních služeb, včetně trhu železniční přepravy zboží.
Tento orgán je zřízen podle pravidel stanovených v čl. 30 odst. 1 uvedené směrnice. Každý žadatel nebo dotčená strana může podat stížnost na tento orgán [k tomuto orgánu], pokud se domnívá, že je s ním jednáno nespravedlivě, je diskriminován nebo jinak poškozen. Na základě stížnosti a případně z vlastního podnětu regulační orgán rozhodne při nejbližší příležitosti o příslušných opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje tohoto trhu. Aby se zajistila vhodná možnost soudní kontroly a náležitá spolupráce mezi vnitrostátními regulačními orgány, použijí se v této souvislosti čl. 30 odst. 6 a článek 31 uvedené směrnice.“
2. Směrnice 2001/14
5. Bod 11 odůvodnění směrnice 2001/14 zní:
„Systémy zpoplatnění a přidělování kapacit by měly všem podnikům umožňovat rovnoprávný a nediskriminační přístup a snažit se co nejlépe odpovídat potřebám všech uživatelů a druhů dopravy řádným a nediskriminačním způsobem.“
6. Článek 4 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Členské státy stanoví rámec zpoplatnění s ohledem na nezávislost vedení podniků stanovenou v článku 4 směrnice 91/440/EHS.
S výhradou uvedené podmínky nezávislosti vedení podniku mohou členské státy zavést specifická pravidla zpoplatnění nebo delegovat tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury. Stanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury.“
7. Článek 6 odst. 2 a 3 směrnice 2001/14 stanoví:
„2. S řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
3. Členské státy zajistí provedení odstavce 2 buď smluvním ujednáním mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace, nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi.“
8. Článek 7 odst. 3 uvedené směrnice stanoví:
„Aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 5 a článek 8, stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy.“
9. Článek 11 směrnice 2001/14 stanoví:
„1. Systémy zpoplatnění použití infrastruktury povzbuzují železniční podniky a provozovatele infrastruktury v [k] minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě pomocí systému odměňování výkonu. Tento systém může zahrnovat pokuty za činnosti narušující provoz sítě, kompenzace pro podniky trpící závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu.
2. Základní zásady systému odměňování výkonu se vztahují na celou síť.“
10. Článek 30 odst. 2 a 3 uvedené směrnice stanoví:
„2. Žadatel má právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat odvolání proti rozhodnutím přijatým provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem, která se týkají
a) zprávy o síti;
b) kritérií v ní obsažených;
c) procesu přidělování a jeho výsledků;
d) systému zpoplatnění;
e) úrovně nebo systému poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být účtovány;
f) ustanovení o přístupu podle článku 10 směrnice [91/440], ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/51/ES ze dne 29. dubna 2004 [...] [(Úř. věst. L 164, s. 164; Zvl. vyd. 07/08, s. 251)].
3. Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou II a byly nediskriminační. Vyjednávání mezi žadateli a provozovatelem infrastruktury o úrovni poplatků za využití infrastruktury jsou přípustná pouze pod dohledem regulačního subjektu. Regulační subjekt zasáhne, pokud je pravděpodobné, že jednání jsou v rozporu s touto směrnicí.“
11. Článek 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice stanoví:
„5. Regulační subjekt rozhoduje o všech stížnostech a provádí opatření k nápravě situace nejpozději do dvou měsíců ode dne obdržení veškerých informací.
Aniž je dotčen odstavec 6, jsou rozhodnutí regulačního subjektu závazná pro všechny strany, na něž se rozhodnutí vztahuje.
V případě odvolání proti odmítnutí žádosti o poskytnutí kapacity infrastruktury nebo proti podmínkám nabídky kapacity regulační subjekt buď potvrdí, že žádná změna rozhodnutí provozovatele infrastruktury není žádoucí, nebo si vyžádá změnu tohoto rozhodnutí v souladu s pokyny, které stanoví.
6. Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby rozhodnutí přijatá regulačním subjektem podléhala soudnímu přezkoumání.“
B – Česká právní úprava
1. Zákon o dráhách
12. Zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dráhách“), stanoví podmínky provozování drah, drážní dopravy na dráhách, jakož i práva a povinnosti fyzických a právnických osob s tím spojené.
13. Ustanovení § 34c zákona o dráhách zní:
„Prohlášení o dráze celostátní a regionální
(1) Přídělce po projednání s provozovatelem dráhy zpracuje nejpozději 12 měsíců před platností jízdního řádu prohlášení o dráze a zveřejní jej v Přepravním a tarifním věstníku.
(2) Prohlášení o dráze musí obsahovat
[…]
f) podmínky odebrání přidělené kapacity dopravní cesty při jejím nevyužívání nebo částečném využívání včetně informace o ceně za nevyužívání přidělené kapacity,
g) informace o ceně za přidělení kapacity dopravní cesty a stanovení ceny za užití dopravní cesty,
[…]“
14. Ustanovení § 34g zákona o dráhách zní:
„(1) Žadatel o přidělení kapacity dopravní cesty může do 15 dnů od zveřejnění prohlášení o dráze požádat drážní správní úřad o jeho přezkoumání včetně kritérií v něm obsažených.
(2) Žadatel o přidělení kapacity dopravní cesty, kterému přídělce kapacity nevyhověl ani postupem podle § 34e, je oprávněn do 15 dnů od doručení vyjádření podle § 34e odst. 4 požádat drážní správní úřad o přezkoumání procesu přidělování kapacity dopravní cesty včetně jeho výsledků a způsobu stanovení cen.
(3) Zjistí-li drážní správní úřad nesprávný postup při zpracování prohlášení o dráze včetně kritérií v něm obsažených nebo při procesu přidělování kapacity dopravní cesty včetně jeho výsledků a způsobu stanovení cen, rozhodne o změně prohlášení o dráze včetně kritérií v něm obsažených nebo rozhodne o přidělení kapacity dopravní cesty včetně způsobu stanovení cen.“
15. Podle § 56 písm. c) zákona o dráhách je Ministerstvo dopravy „odvolacím orgánem ve správním řízení ve věcech upravených tímto zákonem proti rozhodnutí Drážního úřadu, Drážní inspekce a obcí“.
2. Zákon o cenách
16. Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), se vztahuje na uplatňování, regulaci a kontrolu cen výrobků, výkonů, prací a služeb pro tuzemský trh.
17. Ustanovení § 10 odst. 2 zákona o cenách zní:
„Předpisy o regulaci cen podle odstavce 1 zveřejňuje Ministerstvo financí v Cenovém věstníku […]. Jejich vydání vyhlašuj[e] ve Sbírce zákonů podle zvláštního právního předpisu. […] Cenové rozhodnutí nabývá platnosti dnem uveřejnění v příslušném věstníku a účinnosti nabývá dnem stanoveným v cenovém rozhodnutí, nejdříve však dnem uveřejnění.“
18. Na základě § 10 odst. 2 zákona o cenách vydává Ministerstvo financí výměr, kterým stanoví seznam zboží s regulovanými cenami. Tento výměr zveřejňuje Ministerstvo financí každý rok v Cenovém věstníku. Výměr stanoví maximální cenu za použití vnitrostátní železniční dopravní cesty celostátních i regionálních drah při provozování drážní dopravy.
3. Zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury
19. Zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury“), upravuje činnost tohoto fondu a použití jeho příjmů ve prospěch rozvoje, výstavby, údržby a modernizace železničních dopravních cest.
20. Ustanovení § 2 zákona o Státním fondu dopravní infrastruktury zní:
„Fond používá svých příjmů ve prospěch rozvoje, výstavby, údržby a modernizace silnic a dálnic, železničních cest a vnitrozemských vodních cest v tomto rozsahu:
[…]
c) financování výstavby, modernizace, oprav a údržby celostátních a regionálních drah,
[…]
f) poskytování příspěvků na průzkumné a projektové práce, studijní a expertní činnosti zaměřené na výstavbu, modernizace a opravy silnic a dálnic, dopravně významných vodních cest a staveb celostátních a regionálních drah, […]“
4. Vyhláška č. 501/2005 Sb.
21. Vyhláška č. 501/2005 Sb. vymezuje náklady provozovatele dráhy spojené s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty.
5. Zákon o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
22. Zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže“), stanoví mimo jiné oblasti působnosti tohoto úřadu.
23. V ustanovení § 2 zákona o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se stanoví, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
„[…]
a) vytváří podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže,
b) vykonává dohled při zadávání veřejných zakázek,
c) vykonává další působnosti stanovené zvláštními zákony“.
6. Zákon o ochraně hospodářské soutěže
24. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže vykonává činnosti stanovené v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
25. Ustanovení § 1 odst. 1 uvedeného zákona o ochraně hospodářské soutěže zní:
„Tento zákon upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb […] proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen ,narušení‘)
a) dohodami soutěžitelů,
b) zneužitím dominantního postavení soutěžitelů, nebo
c) spojením soutěžitelů.“
III – Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
26. Dne 10. května 2007 zaslaly útvary Komise českým orgánům dotazník za účelem zjištění stavu provádění směrnic 91/440 a 2001/14 Českou republikou. Česká republika na něj odpověděla dopisem ze dne 11. července 2007.
27. Na základě informací poskytnutých Českou republikou Komise dne 27. června 2008 tento členský stát vyzvala, aby zajistil soulad se směrnicemi 91/440 a 2001/14, a zejména s jejich ustanoveními týkajícími se poplatků za použití železniční infrastruktury a s ustanoveními týkajícími se regulačního subjektu.
28. Na základě informací poskytnutých Českou republikou dospěla Komise k názoru, že námitky uvedené v její výzvě dopisem nebyly vyvráceny, a dopisem ze dne 9. října 2009 zaslala České republice odůvodněné stanovisko.
29. V tomto odůvodněném stanovisku Komise České republice vytkla, že nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1, čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 3, článku 11 a čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14, jakož i z čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440. Vyzvala proto Českou republiku k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby tomuto odůvodněnému stanovisku vyhověla ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.
30. Česká republika na toto odůvodněné stanovisko odpověděla dopisem ze dne 8. prosince 2009, v němž popřela jakékoli porušení ustanovení uvedených v odůvodněném stanovisku.
31. Za těchto podmínek podala Komise dne 23. listopadu 2010 projednávanou žalobu.
32. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 11. července 2011 bylo Španělskému království povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání České republiky.
33. Komise a Česká republika byly zastoupeny na jednání konaném dne 20. září 2012.
IV – Analýza žaloby pro nesplnění povinnosti
A – K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze stanovení maximální výše poplatků za použití železniční infrastruktury
1. Argumentace účastnic řízení
34. Komise tvrdí, že Česká republika tím, že stanovila maximální výši poplatků za používání železniční infrastruktury, porušila čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14. Poukazuje na to, že z tohoto ustanovení vyplývá, že právo členského státu stanovit rámec zpoplatnění za používání železniční infrastruktury musí respektovat právo provozovatele stanovit poplatky a tyto poplatky vybírat. Stanovení maximální ceny za používání železniční infrastruktury každoročním výměrem Ministerstva financí na základě § 10 odst. 2 zákona o cenách však přesahuje rámec zpoplatnění a pravidla, které jsou členské státy oprávněny stanovit v souladu s článkem 4 odst. 1 směrnice 2001/14.
35. Česká republika má za to, že gramatický a systematický výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14, který zastává Komise, je nedostačující, a tvrdí, že je nezbytné zvolit teleologický výklad. Podle tohoto členského státu je potřeba eliminace negativních důsledků monopolu součástí celkového cíle směrnice 2001/14, čímž lze podle něj vysvětlit, proč vlastně tato směrnice svěřuje členským státům pravomoc zavést rámec nebo systém zpoplatnění. Podle České republiky stanovení maximální ceny kromě toho neznamená, že by provozovatel infrastruktury nebyl oprávněn sám stanovit výši poplatku.
36. Španělské království v podstatě uvádí, že stanovení maximální ceny nebrání provozovateli infrastruktury ve stanovení konkrétní výše poplatku.
2. Zkoumání prvního žalobního důvodu
37. Předně poukazuji na to, že první žalobní důvod Komise souvisí se stejnou problematikou jako první žalobní důvod ve výše uvedené věci Komise v. Španělsko. Přestože v České republice stanoví ministr financí pouze maximální výši poplatků, zatímco ve Španělsku je výše poplatků zcela stanovena ministerským výnosem, a provozovateli infrastruktury je tak svěřen pouze výběr poplatků, domnívám se, že právní argumentace předložená v uvedeném stanovisku platí také obdobně pro Českou republiku(7).
38. V uvedené věci jsem dospěl k závěru, že k zajištění cíle nezávislého vedení podniků smí být státem definován pouze normativní a finanční rámec. Takový rámec může obsahovat obecná pravidla zpoplatnění a za předpokladu, že bude dodržena podmínka nezávislého vedení podniků, také konkrétní pravidla. Domnívám se, že takovýto státem určený rámec může také definovat finanční cíle pro správu infrastruktury například ve vztahu k jednotlivým druhům železniční dopravy. U nákladů na infrastrukturu vynaložených v souvislosti s jednotlivými druhy železniční dopravy (jako je nákladní železniční doprava, dálková osobní železniční doprava nebo příměstská doprava) může stát stanovit variabilní limity nákladů podle druhu dopravy, které povinně připadají na provozovatele(8). Státní regulace cen spočívající ve stanovení maximálních poplatků ale podle mého názoru není v souladu s nezávislým vedením podniků.
39. V souladu s čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 2001/14 kontroluje úroveň a systém poplatků regulační subjekt. Je pravda, že úkoly regulačního subjektu může být pověřeno ministerstvo, do jehož působnosti náleží úsek dopravy. Tak tomu ale v České republice není. Tím spíše nelze stanovení maximální ceny za používání železniční infrastruktury každoročním výměrem Ministerstva financí na základě § 10 odst. 2 zákona o cenách považovat za správné provedení uvedeného ustanovení směrnice 2001/14 týkajícího se pravomocí regulačního subjektu.
40. Nelze přijmout ani argumentaci České republiky vycházející z potřeby zamezit tomu, aby se monopolní postavení provozovatele infrastruktury projevovalo stanovením nepřiměřeně vysokého poplatku všem dopravcům. Podle čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440 sleduje regulační subjekt zřízený podle článku 30 směrnice 2001/14 nebo kterýkoli jiný subjekt se stejným stupněm nezávislosti hospodářskou soutěž na trhu železničních dopravních služeb, včetně trhu železniční přepravy zboží. V České republice byl tímto úkolem pověřen Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Kontrola maximálních poplatků Ministerstvem financí tedy není v souladu s tímto ustanovením.
41. Je třeba dodat, že ani rozsudek Soudního dvora ve věci Mobistar(9), o kterém se zmiňuje Česká republika, nehovoří ve prospěch postoje, který tento členský stát zastává. Soudní dvůr v uvedeném rozsudku potvrdil, že čl. 30 odst. 2 směrnice 2002/22/ES(10) nebrání přijetí vnitrostátního opatření, které stanoví určitou metodu pro výpočet nákladů a stanoví předem a za pomoci teoretického modelu nákladů maximální ceny, které může požadovat předávající operátor po přijímajícím operátorovi z důvodu nákladů na zavedení, jestliže jsou ceny stanoveny v závislosti na nákladech tak, že spotřebitelé nejsou odrazeni od využívání možnosti přenositelnosti. Uvedený rozsudek se ale týká výkladu ustanovení práva Společenství, které je součástí odlišného právního rámce a jehož cíl a znění neodpovídají cíli a znění čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14.
42. Z těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby prvnímu žalobnímu důvodu Komise vyhověl.
B – Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence podnětů pro provozovatele ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup
1. Argumentace účastnic řízení
43. Komise tvrdí, že Česká republika tím, že nepřijala opatření, na základě kterých se provozovatelům poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup, porušila čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14. Podle Komise systém podnětů tak, jak jej předvídá toto ustanovení, předpokládá přímou souvislost mezi poskytnutím finančních prostředků a jednáním provozovatele infrastruktury v tom smyslu, že provozovatel sníží náklady na zajištění infrastruktury či výši poplatků za přístup. Komise v tomto ohledu uvádí, že finanční prostředky poskytované Státním fondem dopravní infrastruktury nepředstavují žádný podnět pro provozovatele ke snížení nákladů nebo výše poplatků.
44. Česká republika tvrdí, že úloha, kterou státu svěřuje čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14, tj. poskytovat provozovatelům infrastruktury podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup, není bezpodmínečná. V uvedeném ustanovení je podle České republiky stanoven cíl, jehož mají členské státy dosáhnout, ve formě výsledku, který může být plně realizován až poté, co dojde k dosažení dostatečné úrovně kvality a bezpečnosti železniční infrastruktury v rámci celé sítě či v její převažující části. Za stávajícího stavu železniční infrastruktury v České republice nemůže být systém požadovaný uvedeným ustanovením plně realizován, aniž by tím současně nedošlo k ohrožení bezpečnosti nebo kvality služeb dotčené infrastruktury.
45. Česká republika tvrdí, že podněty uvedené v čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 jsou každopádně v současné době realizovány prostřednictvím Státního fondu dopravní infrastruktury. Majoritní část nákladů na údržbu tratí je totiž podle ní kryta z dotací poskytovaných státem prostřednictvím uvedeného fondu. Bez těchto dotací by cena za užití infrastruktury byla mnohonásobně vyšší.
46. Podle Španělského království není logické snížit poplatky za přístup bez předchozí modernizace železniční sítě a současného snížení provozních nákladů. Španělské království dále uvádí, že článek 6 směrnice 2001/14 souvisí s potřebou, aby provozovatel infrastruktury vyrovnal svůj rozpočet bez státního příspěvku.
2. Zkoumání druhého žalobního důvodu
47. Je třeba předeslat, že druhý žalobní důvod Komise v projednávané věci, který vychází z neexistence podnětů pro provozovatele ke snižování nákladů na služby infrastruktury či výše poplatků za přístup, je ve své podstatě totožný se třetím žalobním důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Německo a se třetím žalobním důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Polsko, v níž přednesu stanovisko ve stejný den jako v projednávané věci(11). Z tohoto důvodu odkazuji na právní úvahy obsažené v uvedených stanoviscích.
48. Česká právní úprava a její provedení se však výrazně liší od situace, jež panuje v Německu, a v menší míře též od situace v Polsku. Při zkoumání otázky, zda je žalobní důvod Komise opodstatněný, či nikoli, proto musí být přihlédnuto ke konkrétní situaci panující v České republice.
49. Podle čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup, a to s řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury. Na rozdíl od toho, co podle článku 11 této směrnice platí pro odměňování výkonu železniční sítě, čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice nepožaduje, aby podněty tvořily „systém“(12).
50. Článek 6 odst. 3 směrnice 2001/14 však upravuje dvě různé možnosti, jak provést povinnost stanovenou v odstavci 2 uvedeného článku. Musí se jednat buď o dohodu uzavřenou na několik let mezi provozovatelem infrastruktury a příslušným orgánem, v níž se stanoví státní dotace, anebo o zavedení vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi. I kdyby bylo možné za podněty považovat i jednotlivá opatření, taková opatření by neodpovídala opatřením podle čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice, jestliže nebyla přijata v rámci jedné z oněch dvou možností stanovených v uvedeném odstavci 3.
51. Domnívám se, že Česká republika netvrdí, že za účelem přijetí opatření, na základě kterých se poskytují podněty, jednala v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice 2001/14, natož že jednala takovým způsobem, aby byla splněna povinnost stanovená v odstavci 2 uvedeného ustanovení.
52. Je třeba dodat, že pouhé poskytnutí státní dotace provozovateli infrastruktury, o němž se zmiňuje Česká republika, sice může vést ke snížení nákladů a poplatků, avšak samo o sobě není podnětem ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14. Podnět je totiž úkon, který provozovatele infrastruktury zavazuje ke snížení nákladů, či dokonce poplatků, tzn. že má za následek určité chování uvedeného provozovatele. Z tohoto důvodu lze za podněty považovat podmínky státní dotace nebo strukturu rámce jejího poskytování. To však neplatí pro pouhou existenci dotace.
53. K argumentu České republiky, který vychází ze špatného stavu železniční infrastruktury, stačí konstatovat, že povinnosti členských států stanovené v čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 nejsou takovouto okolností podmíněny. Nicméně je zjevné, že volba podnětů, které je nutno poskytnout, a zvláště konkrétní cíle, které členský stát prostřednictvím těchto podnětů sleduje, závisí na požadavcích v oblasti bezpečnosti a na kvalitě služeb infrastruktury, které jsou v uvedeném odstavci výslovně zmíněny.
54. V tomto ohledu dodávám, že cílem podnětů je uchránit hospodářskou efektivnost řízení před rizikem neefektivnosti, které je těsně spjato s přirozenými monopoly(13). Špatný stav infrastruktury podle mého názoru nevylučuje změny v efektivnosti řízení, zejména poskytnutí podnětů provozovateli. Takovými podněty se členský stát snaží zajistit, aby náklady provozovatele infrastruktury odpovídaly nákladům efektivně řízené infrastruktury a dále aby v sobě uvedené náklady nezahrnovaly nadbytečné náklady, které by bylo možné připisovat nekvalitní organizaci nebo nekvalitnímu řízení u provozovatele infrastruktury. Je tedy sice nesporné, že členské státy musejí při uplatňování čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 brát v úvahu stav infrastruktury, avšak tato skutečnost je nijak nezprošťuje povinnosti poskytnout takové podněty, jaké jsou zmíněny v uvedeném ustanovení.
55. S ohledem na výše uvedené Soudnímu dvoru navrhuji, aby vyhověl i druhému žalobnímu důvodu Komise.
C – Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici nejsou stanoveny ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy
1. Argumentace účastnic řízení
56. Komise tvrdí, že poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici nejsou v České republice stanoveny ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy, což odporuje tomu, co stanoví čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14. Podle jejího názoru je třeba za „náklady přímo vynaložené za provoz železniční dopravy“ ve smyslu tohoto ustanovení považovat marginální náklady vynaložené na skutečný provoz železniční dopravy. Komise upřesňuje, že režijní náklady nemohou být do uvedených nákladů zahrnuty, neboť tyto náklady nejsou přímo vynaložené na provoz dopravy.
57. Česká republika na tvrzení Komise odpovídá, že v situaci, kdy není směrnicí 2001/14 ani žádnými jinými unijními předpisy stanoven výčet, co lze či nelze zahrnout pod pojem „náklady přímo vynaložené za provoz železniční dopravy“, je nutno při klasifikaci nákladů, které lze zohlednit při výpočtu výše poplatků, brát v úvahu skutečnost, zda lze u takových nákladů prokázat přímou souvislost s provozem železniční dopravy, tj. zda byly skutečně vynaloženy za provoz takové dopravy. Podle České republiky je tedy třeba určit, zda se jedná o náklady vážící se přímo k činnosti či předmětu, bez nichž by nebylo možné, aby vlak projel po dané železniční trati.
58. Postup stanovení poplatků provozovatelem zohledňující toliko náklady přímo přiřaditelné výkonu železniční dopravy plyne podle České republiky z § 34c zákona o dráhách ve spojení s příslušným prohlášením o dráze vydaným na základě uvedeného ustanovení (dále jen „prohlášení o dráze“). K určení toho, zda jsou určitý náklad nebo kategorie nákladů přímo vynaložené za provoz železniční dopravy, je podle České republiky nezbytné zkoumat, zda tento náklad nebo tato kategorie nákladů vznikly provozem jednotlivé železniční dopravy.
59. Česká republika ve své duplice tvrdí, že není pravda, že přidání dodatečného vlaku do grafikonu konkrétní trati obecně nevede k navýšení nákladů spojených s řízením provozu. Česká republika zvláště uvádí, že ze stanoviska „The Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER)“ [Společenství evropských železničních a infrastrukturních podniků (CER)](14) vyplývá, že náklady související s plánováním, přidělováním trasy vlaku, řízením provozu, dispečinkem a návěstěním jízdy vlaku mají spadat pod vymezení nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy.
2. Zkoumání třetího žalobního důvodu
a) Úvodní poznámky
60. Předesílám, že strukturou a výkladem směrnice 2001/14 jsem se již podrobně zabýval ve svém stanovisku ve výše uvedené věci Komise v. Německo(15). V posledně uvedené věci jsem dospěl k závěru, že unijní právní úprava je složitá a nelze ji redukovat na volbu mezi dvěma alternativními metodami vyrovnávání nákladů, ale že je třeba vycházet z rozpětí, které je určeno minimem, tj. nákladem přímo vynaloženým za provozování infrastruktury, a maximem odpovídajícím celkové částce nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury. Mezi tímto minimem a maximem může provozovatel uplatňovat další kritéria zpoplatnění upravená uvedenou směrnicí, jakož i slevy za podmínek upravených směrnicí 2001/14 a případně kritéria stanovená rámcem zpoplatnění přijatým členským státem.
61. Připomínám také, že stanovení poplatku za infrastrukturu v rámci zpoplatnění zavedeného členským státem přísluší provozovateli infrastruktury, který zajišťuje, aby byl systém zpoplatnění v rámci celé sítě založen na stejných zásadách(16). Článek 8 odst. 3 směrnice 2001/14 stanoví, že k tomu, aby se předcházelo diskriminaci, musí být každý z daných průměrných nebo marginálních poplatků stanovených provozovatelem infrastruktury pro rovnocenné využívání jeho infrastruktury srovnatelný a srovnatelné služby ve stejném segmentu trhu musí podléhat stejným poplatkům. Provozovatel infrastruktury prokáže ve zprávě o síti, že systém zpoplatnění vyhovuje těmto požadavkům(17).
62. Naproti tomu zákony členského státu přijaté k provedení směrnice musejí stanovit základní pravidla, která umožní přístup k minimálním službám železniční infrastruktury a která obecně vymezí pravidla zpoplatnění požadovaná směrnicí 2001/14. Uplatňování zásad zpoplatnění upravených uvedenou směrnicí však musí zpravidla probíhat na úrovni podzákonného předpisu, či dokonce správním aktem, za použití rámce zpoplatnění a zprávy o síti přizpůsobených konkrétním podmínkám na trhu. Dále připomínám, že za přístup k minimálním službám infrastruktury může být účtován přiměřený zisk, a dokonce i zvýšené poplatky, „pokud to trh unese“ (čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14).
63. V rámci třetího žalobního důvodu Komise v projednávané věci se má Soudní dvůr vyslovit k výkladu dolní hranice rozpětí, tj. k „nákladům přímo vynaloženým za provoz železniční dopravy“(18). Tento úkol není snadný vzhledem k nepřesnosti směrnice 2001/14, ani vzhledem k tomu, že tento výklad odkazuje na pojmy a údaje ekonomické či ekonometrické povahy, a konečně ani vzhledem k rozmanitosti teoretických definic a praktických aplikací daného pojmu v odvětví železnic.
64. Cíle, které tím zákonodárce sledoval, jsou podle mého názoru snadno určitelné. V kontextu celkového účelu unijní právní úpravy v oblasti železnic, která má zaručit spravedlivý a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, lze požadavek na přístup k minimálním službám výměnou za pokrytí nákladů „přímo vynaložených za provoz infrastruktury“ vysvětlit cílem, kterým je umožnit, aby železnice uspokojily potřeby trhu s mezinárodní dopravou, a zajistit konkurenceschopnost nákladní železniční dopravy ve vztahu k ostatním druhům dopravy(19).
65. Přístup na trh a konkurenceschopnost jak ve vztahu k tradičním provozovatelům železnic, tak ve vztahu k silniční dopravě přitom vyžadují, aby byla železniční infrastruktura přístupná bez nutnosti vyrovnávat náklady tvořené investicemi do původní infrastruktury, které nebyly financovány stávajícími provozovateli nebo které nezatěžují ostatní, konkurenční druhy dopravy.
b) K „nákladům přímo vynaloženým za provoz železniční dopravy“
66. Podle názoru Komise je třeba za „náklady přímo vynaložené za provoz železniční dopravy“ ve smyslu čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14 považovat marginální náklady vynaložené na skutečný provoz železniční dopravy. Komise na jednání upřesnila, že to odpovídá hlavně nákladům spojeným s opotřebením tratí způsobeným vlakovou dopravou. Česká republika tvrdí, že náklady, které lze zohlednit při výpočtu výše poplatků, jsou ty, u nichž lze prokázat přímou souvislost s provozem železniční dopravy, tj. náklady, které byly skutečně vynaloženy za provoz uvedené dopravy.
67. Z ekonomického hlediska odpovídají marginální náklady dodatečným nákladům vynaloženým na produkci dodatečné jednotky. V odvětví železnic tedy marginální náklady na použití infrastruktury odpovídají nákladům, které musí provozovatel infrastruktury vynaložit v důsledku využití určené části infrastruktury, například úseku trati, dalším vlakem(20).
68. Při určování marginálních nákladů na použití infrastruktury lze zohlednit pouze proměnlivé náklady, které se mění v závislosti na provozu. Fixní náklady – nebo proměnlivé náklady, které se nemění v závislosti na provozu – vynaložené provozovatelem infrastruktury bez ohledu na objem provozu jsou nenávratnými náklady (anglicky „sunk costs“), které nejsou součástí marginálních nákladů. Jak poznamenala Komise na jednání, kdyby byl provozovatel infrastruktury schopen pokrýt pouze marginální náklady na provoz, nemohl by poskytovat své služby trvale, ledaže by byly ostatní náklady, které musí nést, financovány z příjmů z jiných aktivit nebo z dotací státu či samosprávných celků.
69. Je třeba konstatovat, že mezi jednotkami provozu, podle kterých se náklady na přístup k infrastruktuře určují v různých evropských státech, panují značné rozdíly. Mezi jednotkami, jež umožňují kvantifikovat marginální náklady, lze nalézt například „hrubé tunové kilometry“, „vlakové kilometry“, „počet zastávek“, „počet průjezdů“, či dokonce kombinaci uvedených kritérií(21). Navíc mohou existovat rozdíly mezi různými druhy železniční dopravy, jako je nákladní doprava, osobní doprava nebo příměstská doprava.
70. Je tedy patrné, že zatímco lze pojem „marginální náklady na přístup k železniční infrastruktuře“ definovat poměrně snadno, konkrétní uplatnění této definice se ukazuje být obtížné, jak o tom svědčí debata mezi Komisí a členskými státy. Konkrétní určení toho, zda se jedná o fixní, nebo proměnlivý náklad, a v rámci proměnlivých nákladů, zda závisejí na provozu, či nikoli, ve skutečnosti vyvolává pochybnosti. Pokud jde například o náklady spojené s opravami a údržbou, odhrnováním sněhu a odstraňováním ledu z kolejí nebo také s používáním systémů návěstění a bezpečnostních systémů, jejich kvalifikace závisí na subjektivním posouzení, jehož dopad na určené výsledné marginální náklady je značný(22).
71. Komise, která si byla vědoma značných rozdílů mezi členskými státy, navrhla u příležitosti svého návrhu přepracovaného znění předloženého v roce 2010, aby byl sestaven výčet položek, které nemohou být součástí výpočtu „přímých nákladů na železniční dopravu […], které jsou spojeny s opotřebením infrastruktury“(23). Tento výčet obsahoval následující položky: „a) režijní náklady na celou síť, včetně mezd a důchodů, b) splatné úroky z kapitálu, c) více než jedna desetina nákladů souvisejících s plánováním, přidělováním trasy vlaku, řízením provozu, dispečinkem a návěstěním jízdy vlaku, d) amortizace informačního, komunikačního či telekomunikačního zařízení, e) náklady spojené se správou nemovitostí, zejména s pořizováním, prodejem, demontáží, dekontaminací, rekultivací či pronájmem pozemků nebo jiných fixních aktiv, f) sociální služby, školy, mateřské školy, restaurace, g) náklady spojené s vyšší mocí, nehodami, závadami v provozu“(24).
72. V průběhu legislativního procesu byl ale tento výčet vypuštěn. Pozměněný text přepracovaného znění nyní v čl. 31 odst. 3 stanoví, že do 30 měsíců od data vstupu této směrnice v platnost „přijme Komise opatření stanovující způsoby výpočtu nákladů, které přímo vzniknou provozem vlaku“(25). Je třeba zdůraznit, že zákonodárce nepřevzal Komisí navrhovanou podmínku týkající se nákladů, „které jsou spojeny s opotřebením infrastruktury“.
73. Nakonec poznamenávám, že marginální náklady na použití železniční infrastruktury závisejí také na kvalitě vlaku, lokomotivy a trati. Ustanovení směrnice 2001/14 však omezují možnost zohlednit veškeré individuální charakteristiky provozu. Podle čl. 8 odst. 3 uvedené směrnice totiž musí být každý z daných průměrných nebo marginálních poplatků stanovených provozovatelem infrastruktury pro rovnocenné využívání jeho infrastruktury srovnatelný. Z toho podle mého názoru plyne, že není možné uplatňovat zásadu marginálních nákladů v užším slova smyslu, neboť poplatky nemohou plně odrážet rozdíly související s různými způsoby použití.
74. Pokud jde o metodiku určování marginálních nákladů, je třeba poukázat na skutečnost, že v tomto ohledu neexistuje jednotný přístup. Sestavení spolehlivých a vyčerpávajících statistických údajů tedy naráží na značné obtíže. Ekonometrické studie naproti tomu ukazují, že výše marginálních nákladů za používání železniční infrastruktury je poměrně stabilní. Nelze‑li tedy marginální náklady vypočítat ze statistických údajů, je možné pro tento účel použít odhad odpovídající například 20 % celkových nákladů na financování infrastruktury (anglicky „full financial costs“).
75. Kvůli nepřesnosti směrnice 2001/14 a kvůli tomu, že chybí jak přesná definice pojmu „náklady přímo vynaložené za provoz železniční dopravy“, tak i ustanovení unijního práva obsahující přesný výčet nákladů, které pod uvedený pojem nespadají, mají tedy členské státy za současného stavu unijního práva pro účely provedení a uplatňování daného pojmu jistý prostor pro ekonomické uvážení. Soudní dvůr není schopen poskytnout k tomu užitečné upřesnění vzhledem k značně technické povaze dané problematiky a vzhledem k existenci různých studií, jejichž cílem je stanovit společnou definici a metodiku v rámci Unie. Podle mého názoru je každopádně zbytečné pokoušet se o upřesnění právního významu tohoto pojmu unijního práva, pakliže se jedná o pojem z ekonomie, jehož používání vyvolává značné praktické obtíže.
76. I když mi připadá nemožné definovat pomocí taxativního výčtu, co spadá, nebo nespadá pod pojem „náklady přímo vynaložené za provoz železniční infrastruktury“, je nicméně pravda, že definice, které v tomto ohledu používají členské státy, mohou v některých případech zahrnovat náklady, které zjevně překračují meze pojmu použitého ve směrnici 2001/14. V rámci řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti je tedy zapotřebí zjistit, zda sporná právní úprava členského státu umožňuje zahrnout do výpočtu poplatků za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici takové položky, které zjevně nejsou vynakládány na provoz železniční dopravy.
c) K tvrzenému nesplnění povinnosti
77. V projednávané věci se Komise a Česká republika patrně rozcházejí hlavně v otázce, jaké náklady lze konkrétně považovat za přímo vynaložené za provoz železniční dopravy, spíše než v otázce teoretické definice tohoto pojmu, i když požadavek na příčinnou souvislost, zmíněný dotyčným členským státem, podle všeho předpokládá porovnání situace, kdy je určitá část infrastruktury dána do provozu, se situací, kdy je tato část nepoužívána, a nikoli určení marginálních nákladů v ekonomickém slova smyslu.
78. Podstatou tvrzení Komise uplatněného v žalobě je, že poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici nejsou v České republice stanoveny ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy. V replice pak Komise upřesnila, že se jedná o marginální náklady vynaložené na skutečný provoz železniční dopravy, s tím, že tyto náklady jsou variabilní (proměnlivé) a mění se v závislosti na skutečném provozu železniční dopravy. Komise je dále toho názoru, že je třeba činit rozdíl mezi „náklady přímo vynaloženými za provoz železniční dopravy“ a „náklady vážícími se přímo k činnosti či předmětu, bez nichž by nebylo možné, aby vlak projel po dané železniční trati“, přičemž posledně uvedený pojem je podle Komise mnohem širší než prvně uvedený pojem.
79. Naopak se domnívám, že je přístup Komise založen na příliš restriktivním výkladu čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14. Komise tak například hodlá vyloučit veškeré náklady spojené se systémem signalizace, náklady spojené s řízením provozu, náklady na zaměstnance a náklady na zabezpečení. Česká republika přitom správně uvádí, že takové náklady jsou zčásti dány hustotou provozu a že s přístupem Komise, která patrně připouští možnost absence nákladů přímo vynaložených za provoz dopravy, nelze souhlasit(26).
80. Komise České republice zvláště vytýká, že do nákladů, které se zohledňují pro účely určení nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy, zahrnula režijní náklady. Podle ní navíc česká právní úprava neobsahuje definici takovýchto nákladů a stanovení poplatků je založeno na modelu alokace nákladů podle vyhlášky č. 501/2005 Sb., o vymezení nákladů provozovatele dráhy spojených s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty.
81. Podle České republiky postup stanovení poplatků provozovatelem zohledňující toliko náklady přímo přiřaditelné výkonu železniční dopravy plyne z § 34c zákona o dráhách ve spojení s prohlášením o dráze na roky 2010/2011. Podle posledně uvedeného prohlášení je výše ceny za užití dopravní cesty závislá na definovaném druhu vlaku, jeho hmotnosti a ujeté vzdálenosti. Metoda kalkulace ceny za užití dopravní cesty zohledňuje regulačním úřadem stanovená specifická pravidla a rámec zpoplatnění, náklady na řízení provozu vyjádřené ve vlakových kilometrech, přímé náklady na zajištění provozuschopnosti dopravní cesty skutečně vzniklé provozováním vlakové dopravy vyjádřené v hrubých tunových kilometrech a zvýšené přímé náklady při užití dopravní cesty.
82. K vyhlášce č. 501/2005 Sb. Česká republika uvádí, že tento předpis není podkladem pro stanovení poplatků za používání infrastruktury, nýbrž se týká pouze určování nákladů provozovatele železniční infrastruktury, tj. státní organizace Správa železniční dopravní cesty, a to před 1. červencem 2008. Česká republika nezpochybňuje, že podle uvedené vyhlášky jsou do výpočtu zahrnuty režijní náklady, zdůrazňuje však, že nejsou součástí poplatků uvedených v čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14.
83. Pokud jde o provedení požadavku obsaženého v čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, aby byla výše poplatku omezena výší nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy, česká právní úprava, a konkrétně prohlášení o dráze vydané přídělcem kapacity podle mého mínění zahrnují všechny údaje nezbytné k tomu, aby provozovatel infrastruktury a regulační orgán mohli stanovit poplatky v souladu s uvedeným požadavkem. Komise neposkytla žádné konkrétní příklady konkrétního používání předmětných údajů, z nichž by vyplývalo, že poplatky za přístup jsou v České republice stanovovány v rozporu s uvedeným požadavkem. Dále mám za to, že se Komisi nepodařilo prokázat ani to, že by byl výklad vnitrostátní právní úpravy zastávaný tímto členským státem nesprávný. Z ustálené judikatury však vyplývá, že v rámci řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti Komisi přísluší poskytnout veškeré důkazy nezbytné k tomu, aby mohl Soudní dvůr určit tvrzené nesplnění povinnosti(27).
84. Z těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby třetí žalobní důvod Komise zamítl.
D – Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence systému odměňování výkonu
1. Argumentace účastnic řízení
85. Komise tvrdí, že Česká republika tím, že nezavedla žádný systém odměňování výkonu povzbuzující železniční podniky a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 11 odst. 1 a 2 směrnice 2001/14. Zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury podle ní neprovádí článek 11 uvedené směrnice. Komise dodává, že systém podnětů má být součástí systému zpoplatnění.
86. Česká republika tvrdí, že s ohledem na dosažený stupeň harmonizace na úrovni Unie Komise neprokázala, že by byl systém odměňování výkonu zavedený prohlášením o dráze, které je založeno na § 34c zákona o dráhách, nedostatečný. Česká republika dodává, že disponuje systémem odměňování výkonu, a to jak ve vztahu k dopravcům, tak ve vztahu k provozovatelům infrastruktury.
87. Komise v replice uvádí, že kompenzační režim, na který Česká republika odkazuje, je dobrovolný, což je v rozporu s tím, co stanoví článek 11 směrnice 2001/14.
88. Česká republika nakonec v duplice dodává, že § 34c odst. 2 písm. k) zákona o dráhách byl v roce 2011 zákonem č. 134/2011 Sb. doplněn explicitně tak, že prohlášení o dráze musí napříště obsahovat „vymezení systému finančních pobídek pro přídělce i dopravce k zajištění minimalizace závad na dopravní cestě a zvyšování její propustnosti pro účely sjednávání smlouvy o provozování drážní dopravy; systém může zahrnovat pokuty i odměny“.
89. Španělské království uvádí, že je třeba se zabývat každým jednotlivým opatřením a přezkoumat, zda jsou uvedená opatření v systému zpoplatnění použití infrastruktury jako celku účinná k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě, což je cíl sledovaný směrnicí 2001/14.
2. Zkoumání čtvrtého žalobního důvodu
90. Je třeba předeslat, že čtvrtý žalobní důvod Komise, který se týká opatření povzbuzujících železniční podniky a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a ke zvyšování výkonu železniční sítě zavedením „systému odměňování výkonu“, je v podstatě totožný s druhým žalobním důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Španělsko. Z tohoto důvodu je zapotřebí odkázat na právní úvahy rozvedené ve stanovisku vydaném v posledně uvedené věci(28).
91. Domnívám se, že Česká republika nezavedla ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku systém odměňování výkonu železničních podniků a provozovatelů infrastruktury, který by splňoval požadavky článku 11 směrnice 2001/14. I kdyby bylo možné ustanovení právních předpisů a smluv, o kterých se uvedený členský stát zmiňuje, kvalifikovat jako opatření povzbuzující dotyčné podniky a i kdyby byla k příslušnému datu v platnosti, uvedená ustanovení netvoří konzistentní a transparentní soubor v rámci systému zpoplatnění infrastruktury.
92. Jak správně konstatovala Komise, zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury neprovádí článek 11 směrnice 2001/14, nýbrž v § 2 pouze upravuje poskytování finančních prostředků za účelem údržby nebo zlepšení stavu železniční infrastruktury. Vzhledem k tomu, že § 51 odst. 1 až 4 a 6 až 8 zákona o dráhách upravuje pouze ukládání sankcí, a to buď v případě nedodržení povinností k zajištění provozu sítě, nebo v případě neodstranění jejích závad, uvedené ustanovení nezavádí systém odměňování výkonu v rámci systému zpoplatnění infrastruktury ve shora uvedeném smyslu. Tento závěr nemůže být vyvrácen novelizací přijatou v roce 2011, tj. po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise.
93. Z těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby čtvrtému žalobnímu důvodu Komise vyhověl.
E – K pátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku pravomoci regulačního subjektu
1. Argumentace účastnic řízení
94. Komise tvrdí, že cílem čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14 je umožnit regulačnímu subjektu samostatně rozhodovat a přijímat rychle a efektivně opatření k nápravě situace tak, aby byla zjednána náprava na trhu. Článek 30 odst. 6 směrnice 2001/14 podle Komise nezavádí možnost správního přezkumu rozhodnutí regulačního subjektu, ale výslovně uvádí pouze možnost soudního přezkoumání. Z § 56 písm. c) zákona o dráhách však podle Komise vyplývá, že rozhodnutí Drážního úřadu, který je regulačním subjektem, musí být napadeno správním odvoláním k Ministerstvu dopravy, což je v rozporu s čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14.
95. Komise dále uvádí, že čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14 musí být vykládán v tom smyslu, že regulační subjekt rozhoduje a přijímá opatření ve všech záležitostech uvedených v článku 30 zmíněné směrnice, zejména v záležitostech uvedených v odstavcích 2 a 3 zmíněného článku. Z ustanovení § 34g zákona o dráhách je zřejmé, že Drážní úřad je oprávněn přezkoumávat na základě žádosti žadatele i) prohlášení o dráze a ii) proces přidělování kapacity dopravní cesty. Komise z toho vyvozuje, že uvedený úřad není oprávněn přijímat rozhodnutí a opatření k nápravě situace ve všech věcech uvedených v čl. 30 odst. 2 a 3 směrnice 2001/14, například ve věcech úrovně nebo systému poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být žadateli účtovány, jak to stanoví čl. 30 odst. 2 písm. e) uvedené směrnice.
96. Komise konečně tvrdí, že čl. 30 odst. 3 směrnice 2001/14 vyžaduje, aby v záležitostech uvedených v tomto ustanovení jednal regulační subjekt z vlastního podnětu, zatímco § 34g zákona o dráhách předpokládá, že drážní úřad jedná pouze na základě žádosti žadatele.
97. Česká republika k tomu zaprvé uvádí, že směrnice 2001/14 nevylučuje, aby rozhodnutí regulačního subjektu podléhalo obligatorně před případným přezkoumáním soudem přezkumu jiného nezávislého orgánu v rámci moci výkonné.
98. Česká republika konkrétně uvádí, že z čl. 30 odst. 6 směrnice 2001/14 nelze dovozovat požadavky na vnitřní uspořádání správního procesu. Podle ní mají členské státy v zásadě volnost uspořádat si vlastní procesní pravidla.
99. Co se týče zadruhé pravomoci regulačního subjektu, Česká republika připomíná, že v případě řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podle čl. 258 SFEU je na Komisi, aby prokázala tvrzené nesplnění povinnosti. Podle České republiky však Komise neuvedla kromě čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 2001/14 žádné jiné ustanovení, které by bylo dle jejího názoru ve vztahu k rozsahu pravomoci Drážního úřadu provedeno nesprávně. Česká republika se tak zaměřuje pouze na provedení čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 2001/14 jakožto na jediný v souladu s judikaturou Soudního dvora dostatečně přesně formulovaný žalobní důvod.
100. Česká republika v tomto ohledu tvrdí, že pravomoc Drážního úřadu ve vztahu k čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 200l/14 je plně pokryta § 34g ve spojení s § 34c odst. 2 zákona o dráhách. Z výše uvedených ustanovení je podle České republiky patrné, že pravomoc tohoto úřadu zahrnuje přezkum poplatkové úrovně, resp. systému poplatků za infrastrukturu. Česká republika uvádí, že disponuje‑li regulační subjekt pravomocí nezbytnou k přijímání opatření ve smyslu čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 2001/14, disponuje logicky i nezbytnou pravomocí zahajovat v rámci státního dozoru přezkumné řízení z vlastního podnětu.
101. Komise v replice uvádí, že z § 34g zákona o dráhách je zřejmé, že je pravomoc Drážního úřadu omezena na přezkoumávání prohlášení o dráze a procesu přidělování kapacity dopravní cesty. Podle Komise z toho vyplývá, že pravomoci Drážního úřadu neodpovídají pravomocem, které musí regulační subjekt vykonávat v souladu s čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14.
102. Česká republika konečně v duplice uvádí, že námitky Komise musejí být prohlášeny za nepřípustné, kromě námitky ohledně pravomoci regulačního subjektu týkající se úrovně poplatků. Česká republika v tomto ohledu uvádí, že Komise v žalobě vymezila předmět výtky totožně jako v odůvodněném stanovisku, tj. toliko ve vztahu k rozsahu pravomoci v oblasti přezkumu úrovně poplatků. Podle České republiky naproti tomu Komise v replice rozšířila – oproti odůvodněnému stanovisku i oproti žalobě – námitky týkající se provedení čl. 30 odst. 5 směrnice tak, že k nim doplnila pět dodatečných námitek, což je v rozporu s právem na spravedlivý proces(29).
2. Zkoumání pátého žalobního důvodu
a) K první části
103. V rámci první části pátého žalobního důvodu Komise České republice vytýká, že odvolacím orgánem proti rozhodnutím regulačního subjektu, tj. Drážního úřadu, je podle § 56 zákona o dráhách Ministerstvo dopravy.
104. Podle Komise je takové předchozí odvolání v rámci správního řízení v rozporu s čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14, neboť toto ustanovení nedovoluje správní přezkum rozhodnutí regulačního subjektu. Česká republika naopak tvrdí, že směrnice 2001/14 vykládaná ve světle zásady procesní autonomie členských států nebrání tomu, aby rozhodnutí regulačního subjektu podléhala obligatorně přezkumu jiného správního orgánu před případným přezkoumáním soudem.
105. Domnívám se, že předmětné vnitrostátní ustanovení není v souladu s ustanoveními směrnice 2001/14.
106. Zaprvé není předmětné vnitrostátní ustanovení podle mého názoru v souladu se strukturou čl. 30 odst. 5 a 6 směrnice 2001/14, který spočívá v myšlence, že správní rozhodnutí přijaté regulačním subjektem podléhá výlučně soudnímu přezkoumání, a nikoli předchozímu správnímu přezkumu, i když tato možnost není výslovně vyloučena.
107. Zadruhé je třeba poukázat na skutečnost, že podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 zřídí členské státy regulační subjekt, a nikoli více subjektů. I když Česká republika mohla úkoly stanovené regulačnímu subjektu svěřit na základě výše uvedeného ustanovení Ministerstvu dopravy, a nikoli Drážnímu úřadu, této možnosti však, jak sama přiznává, nevyužila.
108. Zatřetí Komise správně uvádí, že regulačnímu subjektu musí být umožněno přijímat opatření k nápravě situace rychle a efektivně, aby byla zjednána náprava na železničním trhu. Argumentace České republiky, že správní přezkum rozhodnutí přijímaných regulačním subjektem umožňuje rozhodnout o podstatné části stížností rychleji než v rámci soudního řízení, se mi nezdá přesvědčivá. Pokud se totiž takový přezkum omezuje na zákonnost rozhodnutí regulačního subjektu, představuje podle mého názoru nadbytečnou etapu před soudním přezkoumáním. Je‑li naproti tomu Ministerstvo dopravy nadáno pravomocí změnit rozhodnutí, a přehodnotit tak závěry regulačního subjektu, muselo by být v hierarchii správních orgánů považováno za regulační subjekt vyššího stupně, což mi nepřipadá být v souladu ani se zněním ani se strukturou čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14.
109. Z těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby první části pátého žalobního důvodu Komise vyhověl.
b) Ke druhé části
110. V rámci druhé části pátého žalobního důvodu Komise České republice vytýká, že regulačnímu subjektu nepřiznala všechny pravomoci, které má takový subjekt mít podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14.
111. Jak jsem uvedl v bodě 102 tohoto stanoviska, musejí být námitky Komise podle České republiky prohlášeny za nepřípustné, kromě námitky ohledně pravomoci regulačního subjektu týkající se úrovně poplatků.
112. V tomto ohledu je třeba předeslat, že z čl. 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora(30), tak jak jej Soudní dvůr vyložil, vyplývá, že každá žaloba musí jasně a přesně uvádět předmět sporu, jakož i stručný popis žalobních důvodů, aby si žalovaný mohl připravit obranu a Soudní dvůr vykonat přezkum. Z toho vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a že návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů(31).
113. Soudní dvůr také určil, že v žalobě podané podle článku 258 SFEU musí být výtky uvedeny souvisle a přesně, aby členský stát a Soudní dvůr mohly přesně pochopit rozsah vytýkaného porušení unijního práva, což je podmínka nezbytná k tomu, aby zmíněný stát mohl užitečně uplatnit důvody na svou obhajobu a Soudní dvůr ověřit existenci tvrzeného nesplnění povinnosti(32).
114. Pokud jde o pravomoci regulačního subjektu, Komise v žalobě uvedla, že čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14 musí být vykládán v tom smyslu, že regulační subjekt musí mít možnost rozhodovat a přijímat opatření ve všech záležitostech uvedených v článku 30 této směrnice, zejména v záležitostech uvedených v odstavcích 2 a 3 zmíněného článku. V rámci těchto tvrzení se ale zabývala pouze pravomocí uvedenou v čl. 30 odst. 2 písm. e) uvedené směrnice týkající se úrovně a systému poplatků za infrastrukturu a tím, že český regulační subjekt údajně nemůže jednat z vlastního podnětu.
115. I kdyby bylo možné vykládat druhou část pátého žalobního důvodu tak, že pokrývá všechny záležitosti spadající do působnosti čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14, a shora uvedené aspekty by byly zmíněny jen příkladmo, je nutno konstatovat, že žaloba nesplňuje požadavky přípustnosti stanovené výše připomenutou judikaturou Soudního dvora, neboť neobsahuje dostatečné odůvodnění, jež by umožňovalo prokázat tvrzené nesplnění povinnosti.
116. Soudnímu dvoru tedy navrhuji, aby druhou část pátého žalobního důvodu Komise prohlásil za nepřípustnou v rozsahu, v němž je porušení čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14 založeno na jiných skutečnostech, než které se týkají kontroly úrovně a systému poplatků za infrastrukturu a schopnosti regulačního subjektu jednat z vlastního podnětu.
117. Pokud jde meritorně o schopnost regulačního subjektu jednat z vlastního podnětu, Komise tvrdí, že § 34g zákona o dráhách předpokládá, že Drážní úřad jedná pouze na základě žádosti žadatele, zatímco čl. 30 odst. 3 směrnice 2001/14 vyžaduje, aby regulační subjekt jednal z vlastního podnětu. Podle dotčeného členského státu zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 58 zákona o dráhách upravuje, kdy a na základě čeho může dozorový orgán postupovat, zatímco § 34g odst. 3 posledně uvedeného zákona upravuje, jak má v případě zjištěných pochybení postupovat.
118. Výhrady Komise jsou založeny na výkladu § 34g zákona o dráhách, podle něhož je stejně jako u řízení před Drážním úřadem, která jsou uvedena v odstavcích 1 a 2 zmíněného paragrafu a která jsou zahajována žadatelem o přidělení kapacity, použitelnost odstavce 3 uvedeného paragrafu podmíněna takovou žádostí(33).
119. Tento výklad vnitrostátního ustanovení však zpochybňuje Česká republika, která tvrdí, že státní dozor v oblasti železnice je vykonáván na základě § 58 odst. 2 zákona o dráhách, podle kterého regulační subjekt dohlíží, „zda jsou při provozování dráhy a drážní dopravy dodržovány a plněny povinnosti vlastníka dráhy, provozovatele dráhy a dopravce stanovené právními předpisy“.
120. Uvedené ustanovení ve spojení se zákonem č. 552/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který dává orgánům nadaným pravomocí k výkonu státního dozoru pravomoc provádět zjištění a na jejich základě zahajovat řízení o porušení stanovených povinností, přijímat opatření k nápravě nebo ukládat sankce za přestupky a správní delikty, zavádí podle České republiky pravomoc regulačního subjektu přijímat z vlastního podnětu rozhodnutí uvedená v § 34g odst. 3 zákona o dráhách.
121. V tomto ohledu opět připomínám, že podle ustálené judikatury přísluší Komisi v rámci řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti poskytnout veškeré důkazy nezbytné k tomu, aby mohl Soudní dvůr určit tvrzené nesplnění povinnosti. Podle mého mínění je nesporné, že závěr o nesplnění povinnosti nemůže být založen na výkladu jediného ustanovení vnitrostátního práva, i když – použiji‑li slova Komise – toto ustanovení „logicky i systematicky“ navazuje na předcházející ustanovení téhož paragrafu, neboť tento výklad je rozhodně zpochybňován členským státem, který odkazuje na obecnější ustanovení, jež hovoří pro opačný výklad. Podle mého názoru se proto Komisi nepodařilo právně dostačujícím způsobem prokázat, že Drážní úřad není oprávněn jednat z vlastního podnětu.
122. Komise mimoto tvrdí, že regulační subjekt není oprávněn přijímat rozhodnutí a opatření k nápravě situace ve všech věcech uvedených v čl. 30 odst. 2 a 3 směrnice 2001/14, například ve věcech úrovně nebo systému poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být žadateli účtovány, jak to stanoví čl. 30 odst. 2 písm. e) uvedené směrnice.
123. Pokud jde o čl. 30 odst. 2 a 3 směrnice 2001/14, připomínám, že žalobu Komise považuji za přípustnou pouze v části týkající se kontroly úrovně a systému poplatků za infrastrukturu.
124. Česká republika k tomu zaprvé uvedla, že Drážní úřad je podle § 34g odst. 1 a 3 ve spojení s § 34c odst. 2 zákona o dráhách oprávněn v rámci přezkumu kritérií obsažených v prohlášení o dráze přezkoumávat informace o ceně za přidělení kapacity dopravní cesty a stanovení ceny za užití dopravní cesty. Zadruhé, že právním základem pro přezkum konkrétní úrovně poplatku za infrastrukturu účtovaného jednotlivému dopravnímu podniku je § 34g odst. 2 a 3 uvedeného zákona. Podle České republiky je Drážní úřad podle těchto ustanovení oprávněn přezkoumat proces přidělování kapacity dopravní cesty, jehož nezbytnou součástí, podle výslovného vyjádření v zákoně, je stanovení konkrétní úrovně poplatku za přístup k infrastruktuře.
125. Podle České republiky jsou navíc kritéria prohlášení o dráze upravena v § 34c odst. 2 zákona o dráhách. Mezi tato kritéria patří podle České republiky mj. informace o ceně za přidělení kapacity dopravní cesty a stanovení ceny za užití dopravní cesty.
126. Česká republika správně uvádí, že informace o ceně a o poplatcích je pouze jiným slovním vyjádřením pro úroveň poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být účtovány. Stejně tak způsob stanovení cen uvedený v § 34g zákona o dráhách, jehož přezkum přísluší regulačnímu subjektu, zahrnuje systém poplatků za infrastrukturu.
127. Výše uvedená vnitrostátní ustanovení se mi prima facie nezdají být nedostačující z hlediska požadavků čl. 30 odst. 2 písm. e) směrnice 2001/14. Regulační subjekt je totiž nadán pravomocí přijímat rozhodnutí o změně prohlášení o dráze včetně kritérií v něm obsažených nebo o přidělení kapacity dopravní cesty včetně způsobu stanovení ceny. Je pravda, že procesní pravidla, která jsou za tím účelem stanovena, zejména lhůta patnácti dnů k podání stížnosti, mohou tento závěr oslabit. Na posledně uvedený aspekt však Komise nepoukázala v žalobě, nýbrž až ve stadiu repliky, takže se jeví být opožděný. Z toho vyplývá, že se Komisi nepodařilo právně dostačujícím způsobem prokázat, že skutečně došlo k tvrzenému nesplnění povinnosti v souvislosti s pravomocemi regulačního subjektu týkajícími se úrovně nebo systému poplatků za infrastrukturu.
128. Z těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby druhou část pátého žalobního důvodu Komise zčásti odmítl jako nepřípustnou a zčásti zamítl jako neopodstatněnou.
F – K šestému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence subjektu uvedeného v čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440
1. Argumentace účastnic řízení
129. Komise tvrdí, že Česká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440, jelikož v České republice není takový subjekt, jako je subjekt zmíněný v uvedeném ustanovení, který by plnil stanovené úkoly.
130. Podle Komise z čl. 10 odst. 7 prvního pododstavce směrnice 91/440 vyplývá, že sledování hospodářské soutěže na trhu železničních dopravních služeb může být svěřeno buď regulačnímu subjektu zřízenému podle článku 30 směrnice 2001/14, anebo kterémukoli jinému subjektu se stejným stupněm nezávislosti. V obou případech musí podle Komise daný subjekt splňovat požadavky stanovené v čl. 10 odst. 7 druhém pododstavci směrnice 91/440, tj. musí být zřízen podle pravidel stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14, musí vyřizovat stížnosti žadatelů a musí na základě stížnosti či z vlastního podnětu rozhodovat o opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje trhu.
131. Komise v tomto ohledu uvádí, že v České republice sleduje hospodářskou soutěž na trhu železničních služeb Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jehož působnost vymezuje zákon o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
132. Z uvedené právní úpravy však podle Komise vyplývá, že pravomoc uvedeného Úřadu je omezena na otázky přímo spojené s hospodářskou soutěží na trhu železničních služeb. Komise z toho dovozuje, že tento úřad tedy nevykonává všechny činnosti, které má vykonávat v souladu s čl. 10 odst. 7 druhým pododstavcem směrnice 91/440, takže jej nelze považovat za subjekt plnící funkce uvedené v tomto ustanovení. Komise konkrétně tvrdí, že daný úřad nemůže rozhodovat o všech stížnostech žadatelů, kteří se domnívají, že s nimi bylo jednáno nespravedlivě, byli diskriminováni nebo jinak poškozeni, a nemůže, na základě stížnosti či z vlastního podnětu, rozhodnout o příslušných opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje trhu.
133. Česká republika primárně tvrdí, že tento žalobní důvod musí být prohlášen za nepřípustný. Komise totiž podle ní vznesla námitku porušení čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440 z důvodu nedostatku pravomocí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve vztahu k činnostem uvedeným v čl. 10 odst. 7 druhém pododstavci směrnice 91/440 teprve v žalobě, takže jí odepřela možnost řádně se k námitce vyjádřit ve fázi před podáním žaloby v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora.
134. Česká republika tvrdí, že Komise v rámci žaloby poprvé od zahájení řízení namítá nedostatek pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nikoli ve vztahu k činnostem uvedeným v článku 30 směrnice 2001/14, jak to činila v odůvodněném stanovisku, ale ve vztahu k čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440.
2. Zkoumání šestého žalobního důvodu
135. Podobně jako Česká republika jsem toho názoru, že šestý žalobní důvod Komise musí být z hlediska výše uvedené judikatury prohlášen za nepřípustný(34).
136. Komise v odůvodněném stanovisku skutečně poukazovala na čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440, přičemž České republice vytýkala nesplnění povinností z něj vyplývajících. Žalobní důvod Komise byl ale na prvním místě založen na tvrzení, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nemůže jednat jako regulační subjekt, protože směrnice v oblasti železnic neumožňují rozdělení činností uvedeného subjektu mezi více orgánů. Na druhém místě bylo členskému státu vytýkáno, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nemá všechny pravomoci uvedené v článku 30 směrnice 2001/14.
137. Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby šestý žalobní důvod odmítl jako nepřípustný.
V – K nákladům řízení
138. Článek 138 odst. 3 jednacího řádu(35) stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že Komise i Česká republika měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, navrhuji, aby každá z účastnic řízení nesla vlastní náklady řízení.
139. Španělské království ponese v souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu vlastní náklady řízení.
VI – Závěry
140. S ohledem na výše uvedené úvahy Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl takto:
„1) Česká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají
– z čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007, tím, že stanovila maximální výši poplatků za použití železniční infrastruktury;
– z čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14, ve znění směrnice 2007/58, tím, že nepřijala opatření, na základě kterých se provozovatelům poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup;
– z článku 11 směrnice 2001/14, ve znění směrnice 2007/58, tím, že nezavedla žádný systém odměňování výkonu povzbuzující železniční podniky a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě, a
– z čl. 30 odst. 5 směrnice 2001/14, ve znění směrnice 2007/58, tím, že zavedla správní přezkum rozhodnutí regulačního subjektu prostřednictvím odvolání k Ministerstvu dopravy.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Evropská komise, Česká republika a Španělské království ponesou vlastní náklady řízení.“