UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu toinen jaosto)
27 päivänä syyskuuta 2011 (*)
Valtiontuet – Tanskan viranomaisten myöntämät verotuet – Merimiehet, jotka työskentelevät Tanskan kansainväliseen alusrekisteriin merkityissä aluksissa – Vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös – Kumoamiskanne – Vakavat vaikeudet
Asiassa T‑30/03 RENV,
3F, aikaisemmin Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), kotipaikka Kööpenhamina (Tanska), edustajinaan aluksi P. Bentley, QC, ja asianajaja A. Worsøe, sittemmin Bentley ja asianajaja P. Torbøl,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään H. van Vliet ja N. Khan,
vastaajana,
jota tukee
Tanskan kuningaskunta, asiamiehinään V. Pasternak Jørgensen ja C. Vang,
väliintulijana,
jossa on kyse vaatimuksesta kumota 13.11.2002 tehty komission päätös K(2002) 4370 lopullinen olla vastustamatta Tanskan toteuttamia verotuksellisia toimenpiteitä, joita sovelletaan merimiehiin, jotka työskentelevät Tanskan kansainväliseen alusrekisteriin merkityissä aluksissa,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja N. J. Forwood sekä tuomarit F. Dehousse (esittelevä tuomari), I. Wiszniewska-Białecka, M. Prek ja J. Schwarcz,
kirjaaja: hallintovirkamies N. Rosner,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 19.1.2011 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Tanskan kuningaskunta antoi 1.7.1988 lain nro 408 (Lovtidende 1997 A, s. 27329), joka tuli voimaan 23.8.1988 ja jolla perustettiin Tanskan kansainvälinen alusrekisteri (jäljempänä DIS-rekisteri). Tämä rekisteri perustettiin Tanskan tavanomaisen kansallisen alusrekisterin (jäljempänä DAS-rekisteri) rinnalle. DIS-rekisterin tavoitteena on torjua Tanskan lipun alla purjehtivien alusten siirtymistä kolmansien maiden lippujen alle. Varustajat, joiden alukset on merkitty DIS-rekisteriin, voivat ottaa näiden alusten palvelukseen merimiehiä kolmansista maista näiden merimiesten alkuperämaissa vallitsevilla palkkaehdoilla.
2 Samana päivänä Tanskan kuningaskunta antoi lait nro 361, nro 362, nro 363 ja nro 364, jotka tulivat voimaan 1.1.1989 ja joilla säädettiin useita eri verosäännöksiä, jotka koskivat DIS-rekisteriin merkityillä aluksilla työskenteleviä merimiehiä (Lovtidende 1988 A, s. 36130, 36230, 36330 ja 36430). Erityisesti kyse oli siitä, että heidät vapautettiin Tanskan tuloverosta, kun taas DAS-rekisterin yhteydessä merimiehiltä kannettiin tulovero.
3 Kantaja eli 3F, aikaisemmin Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), teki kantelun Euroopan komissiolle Tanskan kuningaskunnasta kyseessä olevien verotuksellisten toimenpiteiden vuoksi. Kantaja väitti, että DIS-rekisteriin merkityillä aluksilla työskenteleviin merimiehiin sovellettavat verosäännökset ovat EY 88 artiklassa tarkoitettu valtiontuki ja että kyseinen tukijärjestelmä ei sovellu yhteismarkkinoille, koska siinä ei säädetä verovapautuksista vain yhteisön merimiesten eli niiden, joiden verotuksellinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, vaan kaikkien merimiesten osalta, siis myös niiden, jotka eivät ole peräisin yhteisöstä; tämän vuoksi järjestelmä ei ole yhtäältä yhteisössä rekisteröityjen alusten käyttöön liittyvien rahoitus- ja verotoimenpiteitä koskevan komission asiakirjan (SEC(89) 921 lopullinen; jäljempänä vuoden 1989 suuntaviivat) ja toisaalta meriliikenteen valtion tuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (EYVL 1997, C 205, s. 5; jäljempänä vuoden 1997 suuntaviivat) mukainen. Kantaja väittää lisäksi, että yhtäältä Tanskan kuningaskunnan ja Filippiinien tasavallan ja toisaalta Tanskan kuningaskunnan ja Singaporen tasavallan välillä kaksinkertaisesta verotuksesta tehtyjen sopimusten määräykset ovat myös laiton tukijärjestelmä. Se vaati komissiota aloittamaan EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn ja viittasi EY 232 artiklassa määrättyyn laiminlyöntikannetta koskevaan menettelyyn.
4 Kantaja muistutti 21.10.1998 päivätyllä kirjeellä komissiota velvollisuudesta aloittaa muodollinen tutkintamenettely EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja totesi, että sen tietojen mukaan kyseisestä verojärjestelmästä ei ole ilmoitettu.
5 Kantaja totesi 6.1.1999 päivätyllä kirjeellä muun muassa, ettei se nosta laiminlyöntikannetta unionin tuomioistuimessa, jos komissio vakuuttaa tekevänsä päätöksen kahden tai kolmen kuukauden kuluessa, mutta se varasi kuitenkin mahdollisuuden nostaa kanne myöhemmin.
6 Komissio pyysi 4.2.1999 päivätyllä kirjeellä Tanskan kuningaskunnalta tietoja erityisesti siitä, oliko kyseinen tuki maksettu tai aiottiinko se maksaa.
7 Kantaja toimitti 18.3.1999 päivätyllä kirjeellä komissiolle uusia huomautuksia käsitteestä ”yhteisön merimiehet”.
8 Komission ja Tanskan kuningaskunnan välillä pidettiin 19.3.1999 kokous, jossa komissio ilmaisi huolensa tuolloin merimiehiin sovelletusta erityisestä verojärjestelmästä.
9 Tanskan kuningaskunta vastasi 13.4.1999 päivätyllä kirjeellä komission 4.2.1999 päivättyyn kirjeeseen ja ilmoitti muun muassa, että kyseinen verojärjestelmä oli otettu käyttöön vuonna 1988. Se ilmoitti myös tekevänsä tutkimuksen ulkomailla asuvien palkkatyöntekijöiden verotussääntöjen muuttamisesta. Se lisäsi, että komissiolle ilmoitetaan, kun tämä tutkimus on tehty ja kun Tanskan hallitus on päättänyt, onko Tanskan parlamentille tehtävä lakiesitys seuraavassa istunnossa.
10 Kantaja ilmoitti 4.6.1999 komissiolle tanskalaisen ministerin Tanskan parlamentille antaman vastauksen, jossa mainitaan mahdollinen DIS-järjestelmän muuttaminen.
11 Tanskan hallitus toimitti 6.12.1999 päivätyllä kirjeellä Tanskan parlamentille alustavan esityksen verolaiksi, jolla muutetaan DIS-järjestelmää.
12 Kantaja toimitti 10.1.2000 päivätyllä kirjeellä komissiolle huomautuksia muuttamattoman DIS-järjestelmän vaikutuksista.
13 Tanskan veroministeri ilmoitti 3.4.2000 päivätyllä kirjeellä komissiolle verolakiesitykseen tehdyistä muutoksista.
14 Komissio ja Tanskan viranomaiset pitivät 4.4.2000 kokouksen, jonka perusteella osoittautui tarpeelliseksi tehdä täydentävä tutkimus verolakiesityksen viimeisten muutosten vuoksi.
15 Tanskan kuningaskunta ilmoitti 6.4.2000 päivätyllä kirjeellä, ettei verolakiesityksen muutoksia, jotka tehtiin komission kanssa 4.4.2000 pidetyssä kokouksessa käytyjen keskustelujen seurauksena, esitellä Tanskan parlamentille, ennen kuin komissio ilmoittaa muodollisesti, etteivät ne ole yhteisön oikeuden vastaisia, ja pyysi komissiolta tätä koskevaa hallinnollista kirjettä mahdollisimman pian.
16 Kantaja toimitti 18.4.2000 ja 15.5.2000 päivätyillä kirjeillä komissiolle huomautuksensa verolakiesitykseen tehdyistä muutoksista.
17 Komissio pyysi 30.11.2000 Tanskan kuningaskunnalta lisätietoja muun muassa verokysymyksistä. Tämä vastasi 15.1.2001.
18 Kantaja esitti huomautuksia komissiolle 1.2.2001, 29.6.2001 ja 5.11.2001 päivätyillä kirjeillään.
19 Komissio ja kantaja pitivät 27.5.2002 kokouksen, jossa kantaja viittasi mahdollisuuteen nostaa laiminlyöntikanne.
Riidanalainen päätös
20 Komissio teki 13.11.2002 päätöksen K(2002) 4370 lopullinen (jäljempänä riidanalainen päätös), jonka mukaan se ei vastusta verotuksellisia toimenpiteitä, joita on sovellettu 1.1.1989 alkaen Tanskassa DAS- tai DIS-rekisteriin merkityillä aluksilla työskenteleviin merimiehiin; päätöksessä todettiin, että niitä oli pidettävä valtiontukina mutta että ne olivat EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvia.
21 Komissio totesi aluksi, että kyse on sääntöjenvastaisesta tuesta, jota ei ole ilmoitettu. Se tutki tuloveron perimisvaltiossa asuvien merimiesten, joille verovapautus on etu, tapausta. Seuraavaksi se tutki ulkomailla asuvien merimiesten tapausta, joka oli erityisesti kantajan kantelun kohteena. Komissio katsoi, että kyse oli myös ulkomailla asuvia merimiehiä koskevasta edusta. Se katsoi, että kyse oli valtion varoista, että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voitiin vaikuttaa ja että valikoivuuden kriteeri täyttyi. Komissio totesi näin ollen, että kyse oli EY 87 artiklassa tarkoitetusta sääntöjenvastaisesta valtiontuesta riippumatta siitä, tehdäänkö suosivassa verojärjestelmässä ero Tanskassa asuvien työntekijöiden ja ulkomailla asuvien työntekijöiden välille.
22 Komissio katsoi myös, että verotoimenpiteitä on arvioitava EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaan nähden sekä yhtäältä vuoden 1989 suuntaviivoihin nähden ajanjaksolla 1.1.1989−31.12.1997 ja toisaalta vuoden 1997 suuntaviivoihin nähden 1.1.1998 alkaen.
23 Se totesi edelleen, että sekä ennen 1.1.1998 että sen jälkeen sovellettu järjestelmä soveltuvat yhteismarkkinoille.
24 Näin ollen komissio vastasi kantelussa esitettyyn kysymykseen siitä, voidaanko se seikka, että muiden maiden kuin Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaiset vapautetaan tuloverosta, katsoa vuoden 1997 suuntaviivojen mukaiseksi. Tässä yhteydessä se korosti, että kyseisissä suuntaviivoissa yhteisön merimiehet määriteltiin merenkulkijoiden verotuksen kannalta työntekijöiksi, jotka ”kuuluvat jäsenvaltion verotuksen ja/tai sosiaaliturvamaksujen piiriin”, ilman muunlaista tarkennusta heidän verotuksellisen asuinpaikkansa sijainnista. Komissio totesi, että tässä vuoden 1997 suuntaviivojen 3.2 kohdassa annetussa yhteisön merimiesten määritelmässä ei viitata mihinkään kansallisuutta tai asuinpaikkaa koskevaan edellytykseen, ja lisäsi, että käsite ”yhteisön merimiehet” on näin ollen määritelty mainitussa merimiesten verotusta koskevassa kohdassa pikemminkin laaja-alaisesti.
25 Komissio lisäsi, että yleisten veronalennusten tai verovapautusten tarkoituksena on myös vähentää yleisesti yhteisön varustamoiden verotaakkaa, että Tanskan kuningaskunta edistää työkustannuksia pienentämällä yhteisön turvallisuus- ja työsäännösten noudattamista aluksilla, jotka muutoin kuuluisivat sellaisten kolmansien maiden mukavuuslippujen alle, joissa näitä säännöksiä ei useinkaan noudateta, ja että alusten säilyttäminen yhteisön lipun alla edistää myös merenkulkualan maatyöpaikkojen säilymistä, mikä sekin kuuluu vuoden 1997 suuntaviivojen tavoitteisiin. Komissio hylkäsi näin ollen kantajan väitteen ja totesi olevan vuoden 1997 suuntaviivojen mukaista, että myös Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkopuolisten maiden kansalaiset saavat hyväkseen kyseiset veroedut.
26 Se muistutti myös, että vuoden 1989 suuntaviivoissa todettiin tuista, joiden tarkoituksena on alentaa henkilöstökustannuksia, pelkästään, että ”merenkulkijoille sosiaaliturvamaksujen ja tuloverojen alalla myönnetyt tuet, joiden tarkoituksena on merimiesten sosiaaliturvaa vahingoittamatta vähentää varustamojen kuluja, jotka johtuvat jäsenvaltiossa rekisteröityjen laivojen käyttämisestä, voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi”. Se katsoi, että kyseiset verotoimenpiteet täyttivät nämä edellytykset ja että ne olivat näin ollen vuoden 1989 suuntaviivojen mukaiset.
27 Komissio pyysi lisäksi Tanskan kuningaskuntaa toimittamaan joka vuosi kertomuksen, jonka avulla voidaan arvioida järjestelmän vaikutuksia Tanskan laivaston kilpailukykyyn, ja totesi, ettei kyseinen verojärjestelmä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka olisi yleisen edun vastainen meriliikenteen alalla, koska se edistää yhteisön suuntaviivojen päätavoitteiden saavuttamista.
28 Lopuksi komissio pyysi Tanskan kuningaskuntaa ilmoittamaan sille tutkittuun järjestelmään tehtävistä muutoksista ja muistutti, että se voi päättää tarkoituksenmukaisista toimenpiteistä, jos kehitys yhteismarkkinoilla edellyttää sitä.
Oikeudenkäyntimenettely ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja yhteisöjen tuomioistuimessa
29 Kantaja nosti kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 30.1.2003 toimittamallaan kannekirjelmällä ja vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista ja komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
30 Komissio esitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 17.3.2003 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla työjärjestyksen 114 artiklan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen, jolla se vaati ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta jättämään kanteen tutkimatta tutkittavaksi ottamisen edellytysten ilmeisen puuttumisen vuoksi sekä velvoittamaan kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
31 Oikeudenkäyntiväitettä koskevissa, 16.5.2003 esittämissään huomautuksissa kantaja vaati oikeudenkäyntiväitteen hylkäämistä ja komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
32 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti kanteen tutkimatta asiassa T-30/03, SID vastaan komissio 23.4.20007 antamallaan määräyksellä (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Se velvoitti kantajan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut. Lisäksi se velvoitti kunkin osapuolen vastaamaan väliintuloista aiheutuneista oikeudenkäyntikuluistaan.
33 Kantaja teki yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 9.7.2007 jättämällään valituskirjelmällä edellä 32 kohdassa mainitussa asiassa SID vastaan komissio annetusta määräyksestä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan nojalla valituksen, jossa se vaati yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan mainitun määräyksen, ottamaan tutkittavaksi sen kanteen ja velvoittamaan komission korvaamaan valitusmenettelyn kulut.
34 Yhteisöjen tuomioistuin kumosi edellä 32 kohdassa mainitussa asiassa SID vastaan komissio annetun määräyksen asiassa C-319/07 P, 3F vastaan komissio, 9.7.2009 annetulla tuomiolla (Kok., s. I-5963) siltä osin kuin siinä ei vastattu kantajan väitteisiin, jotka koskevat yhtäältä sen kilpailuasemaa suhteessa muihin ammattijärjestöihin neuvoteltaessa merimiehiin sovellettavia työehtosopimuksia ja toisaalta DIS-rekisteriin merkityillä aluksilla työskenteleviä merimiehiä koskevista verotuksellisista toimenpiteistä johtuvia sosiaalisia näkökohtia. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi oikeudenkäyntiväitteen, jonka komissio oli esittänyt ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Tämän jälkeen se palautti asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä lausuisi kantajan vaatimuksista saada kumotuksi riidanalainen päätös, ja määräsi, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
35 Asia on annettu unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun ensimmäisen jaoston ratkaistavaksi.
36 Kantaja esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaajan pyynnöstä kirjallisia huomautuksia 21.9.2009.
37 Komissio jätti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 119 artiklan 2 kohdan mukaisesti vastinekirjelmän 25.11.2009. Kantaja jätti vastauskirjelmän 18.1.2010. Komissio jätti vastauksensa 16.3.2010.
38 Tanskan kuningaskunta toimitti välintulokirjelmän 15.1.2010. Kantaja teki huomautuksia väliintulokirjelmästä 27.5.2010.
39 Unionin yleisen tuomioistuimen presidentin (laajennettu ensimmäinen jaosto) 8.4.2010 antamalla määräyksellä väliintulijana ollut Norjan kuningaskunta poistettiin omasta pyynnöstään rekisteristä. Norjan kuningaskunta velvoitettiin työjärjestyksen 87 artiklan 4 ja 5 kohdan nojalla vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja kukin osapuoli velvoitettiin korvaamaan Norjan kuningaskunnan väliintulosta aiheutuneet omat oikeudenkäyntikulunsa.
40 Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin toiseen jaostoon ja nyt käsiteltävä asia siirrettiin laajennetun toisen jaoston käsiteltäväksi.
41 Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin kuultiin 19.1.2011 pidetyssä istunnossa.
Asianosaisten vaatimukset asian palauttamisen jälkeen
42 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä on päätetty olla vastustamatta Tanskassa rekisteröidyillä aluksilla työskenteleviin merimiehiin 1.1.1989 alkaen sovellettavia verosäännöksiä, olipa kyse DAS- tai DIS-rekisteristä
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
43 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
44 Kantaja esittää kanteensa tueksi kolme kumoamisperustetta. Ensimmäinen liittyy EY 88 artiklan 2 kohdan virheelliseen soveltamiseen ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamiseen sillä perusteella, ettei komissio aloittanut muodollista tutkintamenettelyä. Toinen peruste liittyy EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan virheelliseen soveltamiseen, sellaisena kuin sitä tulkitaan vuoden 1989 ja vuoden 1997 suuntaviivojen valossa, sekä luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen. Kolmas peruste liittyy ilmeiseen arviointivirheeseen.
45 Kuten suullisen käsittelyn pöytäkirjaan on kirjattu, kantaja ilmoitti suullisessa käsittelyssä vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kysymykseen luopuvansa toisesta ja kolmannesta kanneperusteesta sillä edellytyksellä, että unionin yleinen tuomioistuin ottaa huomioon näiden kanneperusteiden yhteydessä kuvatut tosiseikat tarkastellessaan ensimmäistä kanneperustetta.
46 Unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee näin ollen ensimmäistä kanneperustetta, joka liittyy EY 88 artiklan 2 kohdan virheelliseen soveltamiseen ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamiseen.
Asianosaisten lausumat
47 Kantaja väittää, että nyt käsiteltävässä asiassa on kyse vakavista vaikeuksista. Se korostaa, että komissiolta kesti neljä vuotta tehdä riidanalainen päätös, mikä osoittaa vakavien vaikeuksien olemassaolon. Se lisää, että Tanskan hallitus on antanut esityksen laiksi, jossa ehdotetaan DIS-järjestelmän muuttamista, mikä tekee tilanteesta vielä monimutkaisemman. Komission olisi pitänyt näin ollen kantajan mukaan aloittaa muodollinen tutkintamenettely EY 88 artiklan 2 kohdan ja hyvän hallinnon periaatteen nojalla.
48 Kantaja vastaa komission väitteisiin, joiden mukaan alustavan tutkintamenettelyn kesto johtui kantajan sille toimittamista useista huomautuksista, että se pyrki useilla huomautuksillaan varmistamaan, että komissio lausuu kantajan epäselväksi katsomasta kysymyksestä eli käsitteestä ”yhteisön merimiehet” myös siinä tapauksessa, että se ottaa huomioon Tanskan hallituksen DIS-järjestelmään suunnittelemat muutokset. Kantajan mukaan muutokset kylläkin tekevät asian monimutkaisemmaksi mutta eivät ratkaise esitettyä kysymystä eivätkä poista komissiolta velvollisuutta lausua käsitteestä ”yhteisön merimiehet”.
49 Se korostaa myös, että merkityksellistä asiassa on se, oliko kyse vakavista vaikeuksista vai ei, eikä se, oliko alustava tutkintamenettely kiireellinen tai oliko sen kesto kohtuullinen.
50 Kantaja lisää, että komissio pyrkii esittämään vastauksen nyt käsiteltävässä asiassa esitettyyn kysymykseen käsitteestä ”yhteisön merimiehet” ilmeisenä, vaikka se ei ole tällainen. Se korostaa, että ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä komissio ei ollut vastannut kysymykseen selvästi. Kantaja väittää, että kysymys on sitä paitsi esitetty ainakin implisiittisesti kahdessa muussa asiassa, jotka koskivat Ranskan ja Ruotsin verovapautusjärjestelmiä ja joihin komissio on viitannut, mikä vahvistaa, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen olisi ollut tarpeellista. Lisäksi se, että komissio teki näitä kahta muuta järjestelmää koskevat päätökset nopeammin, vahvistaa vakavien vaikeuksien olemassaolon käsiteltävässä asiassa.
51 Lopuksi kantaja katsoo, ettei ratkaiseva peruste ole se, oliko komissiolla epäilyksiä ajankohtana, jona se teki riidanalaisen päätöksen, vaan se, oliko sillä kohtuullisen ajan kuluttua vielä vakavia vaikeuksia.
52 Komissio ja Tanskan kuningaskunta, joka tukee sitä väliintulijana, kiistävät kantajan väitteet.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
53 On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Komissio voi siis pysyttäytyä EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa alustavan tutkinnan vaiheessa ja tehdä tuen soveltuvuudesta myönteisen päätöksen vain, jos se on tämän menettelyn päättyessä vakuuttunut tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Jos komissio on sitä vastoin tässä alustavassa menettelyssä tullut toisenlaiseen tulokseen tai se ei ole kyennyt ratkaisemaan kaikkia tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus hankkia kaikki tarpeelliset selvitykset ja aloittaa tätä varten EY 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely (asia C-255/91, Matra v. komissio, tuomio 15.6.1993, Kok., s. I-3203, 33 kohta; asia C-367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomio 2.4.1998, Kok., s. I-1719, 39 kohta; asia C-521/06 P, Athinaïki Techniki v. komissio, tuomio 17.7.2008, Kok., s. I-5829, 34 kohta; asia C-431/07 P, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, tuomio 2.4.2009, Kok., s. I-2665, 61 kohta; asia T-359/04, British Aggregates ym. v. komissio, tuomio 9.9.2010, 55 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
54 Vaikka komissiolla ei ole harkintavaltaa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen osalta, jos se toteaa, että mainitunlaisia vaikeuksia on, sillä on kuitenkin tiettyä harkintavaltaa selvittäessään ja tutkiessaan yksittäistapaukseen liittyviä seikkoja sen määrittämiseksi, aiheuttavatko nämä seikat vakavia vaikeuksia. EY 88 artiklan 3 kohdan tarkoituksen ja komissiolle kuuluvan hyvää hallintoa koskevan velvollisuuden mukaan komissio voi erityisesti aloittaa keskustelut ilmoittavan valtion tai kolmansien kanssa ratkaistakseen alustavan menettelyn kuluessa mahdollisesti ilmenneet ongelmat (ks. asia T-73/98, Prayon-Rupel v. komissio, tuomio 15.3.2001, Kok., s. II-867, 45 kohta ja asia T-36/06, Bundesverband deutscher Banken v. komissio, tuomio 3.3.2010, 126 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Tämä mahdollisuus merkitsee sitä, että komission on voitava muuttaa kantaansa aloittamiensa keskustelujen tulosten mukaan, eikä tämän muuttamisen lähtökohtaisesti ole tulkittava osoittavan vakavien vaikeuksien olemassaoloa (asia T-95/03, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid ja Federación Catalana de Estaciones de Servicio v. komissio, tuomio 12.12.2006, Kok., s. II-4739, 139 kohta).
55 On muistettava myös, että oikeuskäytännön mukaan vakavien vaikeuksien käsite on objektiivinen. Tällaisten vaikeuksien olemassaoloa on arvioitava riidanalaisen päätöksen tekoon liittyvien olosuhteiden ja päätöksen sisällön perusteella objektiivisin perustein siten, että huomioon otetaan päätöksessä esitettyjen perustelujen lisäksi ne seikat, jotka komissiolla oli tiedossaan, kun se totesi riidanalaisten tukien olevan yhteismarkkinoille soveltuvia. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamassa laillisuusvalvonnassa, joka kohdistuu vakavien vaikeuksien olemassaoloon, ei luonnollisestikaan rajoituta tarkastelemaan ainoastaan sitä, onko asiassa tehty ilmeinen arviointivirhe. Kantajalla on todistustaakka vakavien vaikeuksien olemassaolosta, ja se voi suoriutua siitä esittämällä joukon yhtäpitäviä todisteita, jotka liittyvät yhtäältä alustavan tutkintamenettelyn olosuhteisiin ja kestoon sekä toisaalta riidanalaisen päätöksen sisältöön (ks. vastaavasti edellä 54 kohdassa mainittu asia Prayon-Rupel v. komissio, tuomion 47 kohta ja edellä 54 kohdassa mainittu asia Bundesverband deutscher Banken v. komissio, tuomion 127 kohta).
56 Sen kanneperusteensa tueksi, jonka mukaan nyt käsiteltävässä asiassa on vakavia vaikeuksia, kantaja vetoaa ensiksi alustavan tutkintamenettelyn kestoon ja toiseksi mainitun menettelyn olosuhteita koskeviin perusteisiin.
57 Ensinnäkin on muistutettava alustavan tutkintamenettelyn kestoa koskevasta perusteesta, että jos asianomainen jäsenvaltio ei ole antanut tietoa riidanalaisista valtion toimenpiteistä, komissiolla ei oikeuskäytännön mukaan ole velvollisuutta aloittaa näitä toimenpiteitä koskevaa alustavaa tutkintaa tietyn määräajan kuluessa. Kun kolmannet henkilöt, joita asia koskee, ovat kannelleet komissiolle valtion toimenpiteistä, joita ei ole ilmoitettu, komissiolla on EY:n perustamissopimukseen sisältyvien perustavanlaatuisten valtiontukimääräysten moitteettoman soveltamisen turvaamiseksi kuitenkin velvollisuus EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätyssä alustavassa käsittelyvaiheessa tutkia kantelut huolellisesti ja puolueettomasti. Tästä seuraa muun muassa, että komissio ei voi pitkittää loputtomasti kantelun kohteena olevien valtion toimenpiteiden alustavaa tutkintaa, koska tutkinnan ainoa tarkoitus on se, että komissio voi muodostaa alustavan näkemyksen arvioitavikseen saatettujen toimenpiteiden luokittelusta sekä siitä, soveltuvatko ne yhteismarkkinoille (asia T-46/97, SIC v. komissio, tuomio 10.5.2000, Kok., s. II-2125, 103, 105 ja 107 kohta sekä edellä 54 kohdassa mainittu asia Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid ja Federación Catalana de Estaciones de Servicio v. komissio, tuomion 121 kohta).
58 Alustavan tutkintamenettelyn keston kohtuullisuutta on arvioitava tapauskohtaisten olosuhteiden perusteella, ja arvioinnissa on otettava huomioon erityisesti asiayhteys, menettelyvaiheet, joita komission on noudatettava, sekä asian vaikeusaste (asia T-395/04, Air One v. komissio, tuomio 10.5.2006, Kok., s. II-1343, 61 kohta ja asia T-167/04, Asklepios Kliniken v. komissio, tuomio 11.7.2007, Kok., s. II-2379, 81 kohta).
59 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantelun vastaanottamisesta 2.9.1998 riidanalaisen päätöksen tekemiseen 13.11.2002 kului yli neljä vuotta. Tämän keston selittämiseksi komissio väittää, että kantelu oli laaja, että sen piti käsitellä kaikkia näkökohtia, myös kahdenvälisiä verosopimuksia, ja että kantajan, joka oli lähettänyt sille kymmenen kirjettä, toiminta oli osaltaan vaikuttanut alustavan tutkintamenettelyn keston pidentymiseen.
60 Tästä on todettava, että alkuperäisessä kantelussa kantaja esitti väitteensä, joiden mukaan DIS-järjestelmässä säädetty verovapautus on valtiontukiin sovellettavien säännösten vastainen ja erityisesti vuosien 1989 ja 1997 suuntaviivojen vastainen siltä osin kuin sillä suositaan merimiehiä, jotka eivät ole jäsenvaltioiden kansalaisia eivätkä asu missään niistä. Kantaja viittasi tähän kysymykseen myös tarkastellessaan Tanskan kuningaskunnan Filippiinien tasavallan ja Singaporen tasavallan kanssa kaksinkertaisen verotuksen estämisestä tekemiä sopimuksia sekä sosiaaliturvaa, jota merimiehet saavat näistä kolmansista maista.
61 Tosiseikkojen ajallisesta järjestyksestä ilmenee lisäksi, että kantaja esitti 28.8.1998 tehdyn kantelun jälkeen useaan otteeseen huomautuksia käsitteestä ”yhteisön merimiehet” sekä DIS-järjestelmästä (18.3.1999, 10.1.2000 ja 1.2.2001 päivätyt kirjeet) ja liitti niihin toisinaan tilastotietoja, kuten 10.1.2000 päivättyyn kirjeeseen. Se myös lähetti 5.11.2001 huomautuksia vastauksiin, jotka Tanskan kuningaskunta oli antanut komission esittämiin lisäkysymyksiin.
62 Lisäksi kantaja kiinnitti 4.6.1999 päivätyllä kirjeellä komission huomion DIS-järjestelmän mahdolliseen muuttamiseen. Erityisesti Tanskan kuningaskunnan kanssa tämän jälkeen käyty kirjeenvaihto koski näin ollen näitä lainsäädännön muutoksia. Tanskan viranomaiset lähettivät komissiolle alustavan lakiesityksen 6.12.1999 ja sittemmin alustavaan lakiesitykseen 3.4.2000 tehdyt muutokset (ks. edellä 10–16 kohta). Kantaja teki tämän jälkeen huomautuksia alustavasta lakiesityksestä 18.4.2000 ja 15.5.2000 päivätyillä kirjeillä.
63 Tässä tilanteessa komissio saattoi katsoa myös kyseisten toimenpiteiden alustavan tutkinnan yhteydessä tarpeelliseksi tutkia kaikkia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka oli ilmoitettu sille alkuperäisessä kantelussa ja näissä eri kirjeissä. Komissio teki näin ollen niitä koskevan täydentävän tutkinnan ja pyysi Tanskan kuningaskunnalta lisätietoja 30.11.2000 päivätyllä kirjeellä muun muassa kahdenvälisiä verosopimuksia koskevaan kysymykseen.
64 Tästä seuraa, että kirjeenvaihto tosiasiallisesti vaikutti osaltaan alustavan tutkinnan keston pidentymiseen.
65 Tanskan viranomaisten 15.1.2001 päivätyn kirjeen, jolla vastattiin komission pyyntöihin saada lisätietoja, seurauksena kantaja lähetti komissiolle 1.2.2001 päivätyn kirjeen, jossa muistutettiin erityisesti kantelun alkuperäisestä kohteesta, sekä 29.6.2001 päivätyn kirjeen, jossa tiivistettiin yhdellä sivulla kantajan väitteet ja ilmoitettiin huomautuksista Tanskan kuningaskunnan 15.1.2001 antamaan vastaukseen. Kantajan huomautukset toimitettiin komissiolle kuitenkin vasta 5.11.2001.
66 Komissio järjesti alustavan tutkintamenettelyn aikana kokouksia 19.3.1999, 4.4.2000 ja 27.5.2002.
67 Tällaiset olosuhteet selittävät suurelta osin alustavan tutkintamenettelyn keston nyt käsiteltävässä asiassa.
68 Edellä esitetystä seuraa, että vaikka alustavan tutkintamenettelyn keston voidaan kokonaisuutena tarkasteltuna katsoa ylittävän sen, mikä on tavanomaista alustavalle tutkinnalle, menettelyn olosuhteet ja asiayhteys oikeuttavat suureksi osaksi tämän keston.
69 Kuten kantaja esittää vastauksessaan, käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse alustavan tutkintamenettelyn keston kohtuullisuudesta vaan siitä, onko kyse vakavista vaikeuksista.
70 Alustavan tutkintamenettelyn kesto voi tosin olla osoitus vakavista vaikeuksista, mutta se ei sellaisenaan riitä osoittamaan tällaisten vaikeuksien olemassaoloa.
71 Etenkään yksin sitä, että komissio ja asianomainen jäsenvaltio käyvät keskusteluja alustavan tutkinnan aikana ja että komissio saattaa tässä yhteydessä pyytää lisätietoja sen tutkittavina olevista toimenpiteistä, ei voida sinänsä pitää osoituksena siitä, että kyseisellä toimielimellä olisi vakavia arviointivaikeuksia (ks. edellä 57 kohdassa mainittu asia SIC v. komissio, tuomion 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72 Kulunut aika, vaikka se on huomattavasti ylittänyt EY 88 artiklan 3 kohdan määräysten nojalla tehtävään alustavaan tutkintaan yleensä tarvittavan ajan, voi lisäksi johtaa siihen, että komissiolla on katsottava olleen sellaisia vakavia arviointivaikeuksia, jotka edellyttävät EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamista, vain silloin, jos muut seikat tukevat tätä (ks. vastaavasti edellä 54 kohdassa mainittu asia Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid ja Federación Catalana de Estaciones de Servicio v. komissio, tuomion 135 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73 Näin ollen on toiseksi tutkittava kantajan ensimmäisen kanneperusteen tueksi esittämiä väitteitä, jotka koskevat alustavan tutkintamenettelyn olosuhteita.
74 Ensinnäkin kantaja väittää, että Tanskan kuningaskunnan lähettämässä alustavassa lakiesityksessä DIS-järjestelmään tehdyt muutokset ovat asiaa vaikeuttava tekijä, vaikka riidanalaisessa päätöksessä ei olekaan päätetty näistä muutoksista.
75 On myös todettava, että DIS-järjestelmän lainsäädännölliset muutokset, joihin on viitattu alustavassa tutkintamenettelyssä, koostuvat siinä säädetyn erityisen verovapautuksen laajentamisesta kaikkiin ulkomailla asuviin tavanomaisesti tuloverovelvollisiin työntekijöihin, ja niillä pyritään etenkin vapauttamaan tuloverosta kaikki ulkomailla asuvat työntekijät, jotka työskentelevät kansainvälisessä liikenteessä käytettävillä tanskalaisilla aluksilla ja lentokoneissa.
76 Nämä lainsäädännön muutokset, jotka olivat aikanaan uusi seikka, kuuluivat komission ja Tanskan viranomaisten väliseen keskusteluun. Ne ovat näin ollen viivästymisen syy kantelun alustavassa tutkintamenettelyssä, kuten edellä on todettu (ks. edellä 62–67 kohta), vaikka Tanskan kuningaskunnan komissiolle 6.12.1999 toimittamaa alustavaa lakiesitystä on sittemmin muutettu, mistä ilmoitettiin komissiolle 3.4.2000.
77 Kantaja ei kuitenkaan mainitse, missä määrin nämä lainsäädännön muutokset ovat osoitus vakavista vaikeuksista nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien toimenpiteiden arvioinnissa erityisesti käsitteen ”yhteisön merimiehet” suhteen, vaikka sillä on tältä osin todistustaakka (ks. edellä 55 kohta).
78 On muistutettava, että vaikka komissiolla ei ole harkintavaltaa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöksen osalta, jos se toteaa tällaisten vaikeuksien olemassaolon, sillä on kuitenkin tiettyä harkintavaltaa, kun se selvittää ja tutkii yksittäistapaukseen liittyviä seikkoja sen määrittämiseksi, aiheuttavatko nämä seikat vakavia vaikeuksia (ks. edellä 54 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
79 Käsiteltävässä asiassa komissio teki täydentävän tutkinnan sen jälkeen, kun se sai tiedon DIS-järjestelmää koskevista lainsäädännön muutoksista. Se piti Tanskan viranomaisten kanssa kokouksen 4.4.2000 ja pyysi Tanskan kuningaskunnalta lisätietoja viimeisistä lakiesityksen muutoksista. Kantaja itse lähetti sille lisäksi huomautuksia mainitun lakiesityksen muutoksista.
80 Tällainen komission menettely kuuluu sillä olevaan harkintavaltaan sen määrittelemiseksi, aiheuttavatko nämä muutokset vakavia vaikeuksia, eikä sen perusteella voida vahvistaa, että komissiolla on ollut tällaisia vaikeuksia nyt käsiteltävässä asiassa.
81 Lisäksi kantaja esittää vastauksessaan, että nämä muutokset ovat kylläkin tehneet asiasta vaikeamman mutta eivät ole ratkaisseet esitettyä kysymystä eivätkä poistaneet komissiolta velvollisuutta lausua käsitteestä ”yhteisön merimiehet”. Kantaja ei kuitenkaan osoita, että komission olisi pitänyt, kun otetaan huomioon vireillä olevien lainsäädännön muutosten sisältö, epäillä käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien verotoimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille.
82 Näin ollen kantaja ei millään tavoin osoita, että DIS-järjestelmää koskevat lainsäädännön muutokset, jotka eivät vielä olleet voimassa riidanalaisen päätöksen tekopäivänä, osoittaisivat vakavien vaikeuksien olemassaolon sen arvioinnissa, soveltuuko DIS-järjestelmä yhteismarkkinoille.
83 Toiseksi kantaja väittää, ettei komissio antanut ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä selvää vastausta käsitteestä ”yhteisön merimiehet”.
84 Tällainen toteamus ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että tämä käsite aiheutti vakavia vaikeuksia. Alustavassa tutkintavaiheessa ei tarvitse kuulla kantelijaa (edellä 53 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 58 ja 59 kohta), eikä komissiolla ollut velvollisuutta esittää kantajalle tätä koskevaa kantaansa ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä.
85 Näin ollen pelkkä tällaisen muodollisen kannanoton puuttuminen ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä ei osoita, että komissio olisi kohdannut vakavia vaikeuksia.
86 Kolmanneksi kantaja esittää, että ne kaksi päätöstä, joihin komissio vetoaa ja jotka koskevat Ranskan ja Ruotsin verojärjestelmiä, koskevat ainakin implisiittisesti samaa kysymystä, mikä vahvistaa tarpeen aloittaa muodollinen tutkintamenettely.
87 Se seikka, että sama kysymys on esitetty muissa asioissa, ei kuitenkaan sellaisenaan oikeuta muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista. Sama kysymys voi nimittäin tulla esille useissa asioissa ilman, että se välttämättä olisi peruste vakaville vaikeuksille, etenkin kun – kuten kantaja korostaa – Ranskan ja Ruotsin järjestelmät ovat erilaisia kuin kyseessä oleva Tanskan järjestelmä.
88 Myös väite, jonka mukaan se, että näiden kahden muun järjestelmän alustava tutkinta tehtiin nopeammin, osoittaa vakavien vaikeuksien olemassaolon käsiteltävässä asiassa, on hylättävä. Nyt tarkasteltavan alustavan tutkintamenettelyn olosuhteet eroavat nimittäin huomattavasti niistä, joista oli kyse ranskalaisessa ja ruotsalaisessa tapauksessa. Yhtäältä näistä järjestelmistä oli ilmoitettu. Toisaalta oli olennaisesti kyse Ruotsissa jo voimassa olleen järjestelmän jatkamisesta ja Ranskan järjestelmän voimassaoloajan pidentämisestä.
89 Edellä esitetystä ilmenee, ettei minkään kantajan esittämän seikan perusteella voida todeta, että komissiolla oli käsiteltävän asian alustavassa tutkintamenettelyssä vakavia vaikeuksia, jotka edellyttivät muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista.
90 Lopuksi kantaja ilmoitti suullisessa käsittelyssä luopuvansa toisesta ja kolmannesta kanneperusteesta sillä edellytyksellä, että unionin yleinen tuomioistuin ottaa huomioon näiden kanneperusteiden yhteydessä kuvatut tosiseikat tutkiessaan ensimmäistä kanneperustetta (ks. edellä 45 kohta).
91 Kantaja väitti vastauksessaan, että komission väitteet toisesta ja kolmannesta kanneperusteesta osoittavat, että alustavassa tutkintamenettelyssä on käsitelty vakavasti ja laajasti käsitettä ”yhteisön merimiehet”, jotka voivat saada hyväkseen kyseisen verovapautuksen.
92 On todettava, että näin tehdessään kantaja − sen lisäksi, että se ei viittaa mihinkään erityiseen tosiseikkaan − ei todellisuudessa viittaa tosiseikkoihin vaan toisen ja kolmannen kanneperusteen tueksi esittämäänsä oikeudelliseen päättelyyn. Se luopui näistä kanneperusteista suullisessa käsittelyssä. Tätä päättelyä ei näin ollen voida ottaa huomioon käsiteltävän kanteen yhteydessä.
93 Ylimääräisenä huomautuksena on todettava, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole havainnut mitään toisen ja kolmannen kanneperusteen tueksi esitettyä seikkaa, joka osoittaisi vakavan vaikeuden nyt käsiteltävässä asiassa.
94 Edellä esitetystä ilmenee näin ollen, ettei kantaja ole osoittanut, että komissiolla olisi ollut vakavia vaikeuksia arvioidessaan kyseisiä toimenpiteitä tuen käsitteen osalta ja vahvistaakseen niiden soveltuvuuden yhteismarkkinoille.
95 Tästä seuraa, ettei EY 88 artiklan 2 kohdan rikkomista ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste, joka perustuu siihen, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely, ole perusteltu.
96 Näin ollen kyseinen kanneperuste ja siten kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
97 Muutoksenhausta antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on määrännyt, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin. Unionin yleisen tuomioistuimen on näin ollen määrättävä tässä tuomiossa kaikista eri menettelyihin liittyvistä oikeudenkäyntikuluista työjärjestyksensä 121 artiklan mukaisesti.
98 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja on velvoitettava korvaamaan komission vaatimusten mukaisesti sen oikeudenkäyntikulut unionin tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa.
99 Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Käsiteltävässä asiassa Tanskan kuningaskunta, joka tuki väliintulijana komissiota, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan unionin tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) 3F, aikaisemmin Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut unionin tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa.
3) Tanskan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan unionin tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Forwood | Dehousse | Wiszniewska-Białecka |
Julistettiin Luxemburgissa 27 päivänä syyskuuta 2011.
Allekirjoitukset