CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme Juliane Kokott
présentées le 23 avril 2009 (1)
Affaire C‑370/07
Commission des Communautés européennes
contre
Conseil de l’Union européenne
«Décision – Décision sui generis – Établissement des positions à adopter au nom de la Communauté dans une instance créée par un accord – Obligation de motivation – Indication de la base juridique – Quatorzième session de la Conférence des Parties à la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES)»
I – Introduction
1. Le présent litige porte sur la question de savoir dans quels cas les actes juridiques de la Communauté doivent indiquer la base juridique et quelles sont les conséquences du défaut d’une mention obligatoire.
2. L’objet du recours est la décision du Conseil de l’Union européenne du 24 mai 2007 établissant la position à adopter au nom de la Communauté européenne concernant certaines propositions qui ont été discutées du 3 au 15 juin 2007 lors de la quatorzième session de la Conférence des Parties à la convention de Washington sur la protection des animaux (convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction CITES (2)) (ci-après la «décision attaquée»). La Commission des Communautés européennes demande l’annulation de cette décision au motif que le Conseil a omis d’indiquer la base juridique dans ladite décision.
II – Le cadre juridique
3. L’article 253 CE dispose:
«Les règlements, les directives et les décisions adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil ainsi que lesdits actes adoptés par le Conseil ou la Commission sont motivés et visent les propositions ou avis obligatoirement recueillis en exécution du présent traité.»
4. L’article 300, paragraphe 2, CE fixe, entre autres, la procédure à suivre pour établir des positions à prendre dans les instances d’organisations internationales:
«Sous réserve des compétences reconnues à la Commission dans ce domaine, la signature, qui peut être accompagnée d’une décision d’application provisoire avant l’entrée en vigueur, ainsi que la conclusion des accords sont décidées par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Le Conseil statue à l’unanimité lorsque l’accord porte sur un domaine pour lequel l’unanimité est requise pour l’adoption de règles internes, ainsi que pour les accords visés à l’article 310.
Les mêmes procédures sont applicables, par dérogation aux règles du paragraphe 3, pour décider de la suspension de l’application d’un accord, ainsi que pour établir les positions à prendre au nom de la Communauté dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des décisions ayant des effets juridiques, à l’exception des décisions complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord.
Le Parlement européen est immédiatement et pleinement informé de toute décision prise au titre du présent paragraphe et concernant l’application provisoire ou la suspension d’accords, ou l’établissement de la position communautaire dans une instance créée par un accord.»
5. Les points 2 à 4 des motifs de la décision attaquée précisent les raisons justifiant l’établissement d’une position commune:
«(2) Les modifications des annexes de la convention et certaines résolutions de la Conférence des Parties sont, dans la plupart des cas, susceptibles d’avoir des répercussions sur la législation communautaire concernée et peuvent exiger des adaptations appropriées.
(3) Les ‘amendements de Gaborone’ de la convention CITES n’étant pas encore entrés en vigueur, la Communauté n’est pas encore partie contractante à la convention.
(4) Dès lors, dans les cas où des règles communautaires ont été établies en vue de réaliser les objectifs du traité, les États membres ne sont pas habilités, en dehors du cadre des institutions communautaires, à assumer des obligations qui pourraient avoir une incidence sur ces règles ou modifier leur portée.»
6. Dans ses deux articles, la décision énonce ce qui suit:
«Article premier
La position de la Communauté en ce qui concerne les domaines relevant de sa compétence, qui sera exprimée par les États membres agissant conjointement dans l’intérêt de la Communauté lors de la quatorzième session de la Conférence des Parties à la CITES, est conforme aux annexes de la présente décision.
Article 2
Lorsque des informations scientifiques et techniques nouvelles, présentées après l’adoption de la présente décision et avant ou pendant la quatorzième session de la Conférence des Parties, sont susceptibles d’avoir des répercussions sur la position visée à l’article 1er, ou lorsque de nouvelles propositions sont faites lors de cette session sur des points n’ayant pas encore fait l’objet d’une position communautaire, la position communautaire en ce qui concerne les domaines relevant de la compétence de la Communauté est établie grâce à une coordination sur place avant que la Conférence des Parties ne soit appelée à voter sur ces propositions.»
III – Antécédents du litige
7. La décision attaquée avait pour fonction de préparer au niveau communautaire interne la position à adopter par les États membres lors de la quatorzième Conférence des Parties à la convention CITES.
8. La convention CITES est une convention internationale. Son objectif est de protéger les espèces menacées de faune et de flore par le contrôle du commerce international des spécimens de ces espèces (3).
9. La Communauté n’est pas encore partie contractante à la convention (4). Son adhésion est subordonnée à une modification de la convention CITES qui n’est pas encore entrée en vigueur. Actuellement, la Communauté européenne a donc un simple statut d’observateur lors des Conférences des Parties à la convention CITES. Toutefois, la Communauté adopte depuis 1982 des mesures de façon autonome aux fins de l’exécution, dans la Communauté, des obligations des États membres résultant de la convention CITES, comme si elle était elle-même Partie à la convention (5).
10. Le règlement (CE) nº 338/97 du Conseil, du 9 décembre 1996, relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, constitue la mesure la plus récente aux fins de l’application de la convention CITES (6). Celui-ci a été adopté sur la base de l’article 130 S, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 175, paragraphe 1, CE).
11. La quatorzième session de la Conférence des Parties à la convention CITES s’est tenue à La Haye du 3 au 14 juin 2007. Cette Conférence avait notamment pour objet le vote de modifications des annexes de la convention énumérant les espèces protégées (7).
12. Le 4 avril 2007, la Commission a adopté une proposition de décision du Conseil établissant la position à adopter au nom de la Communauté européenne concernant certaines propositions qui devaient être soumises à l’examen et au vote lors de cette Conférence (8). Elle a fondé cette proposition de décision, d’une part, sur les articles 175, paragraphe 1, CE (environnement) et 133 CE (politique commerciale) et, d’autre part, sur l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE.
13. Le 24 mai 2007, le Conseil a ensuite adopté à l’unanimité l’acte juridique attaqué, qui est intitulé «décision du Conseil» (9), sans toutefois mentionner la base juridique (10).
14. D’après les éléments non contestés avancés par la Commission, le Conseil a renoncé à mentionner une base juridique à défaut de pouvoir trouver un accord sur ce point. Certains représentants se seraient opposés à l’indication d’une double base juridique matérielle, constituée des articles 175, paragraphe 1, CE et 133 CE, et se seraient prononcés en faveur de la seule indication de l’article 175, paragraphe 1, CE. D’autres auraient rejeté la mention de la base juridique formelle tirée de l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE.
15. La Commission a considéré que l’indication d’une base juridique s’imposait et a insisté, préalablement à la décision du Conseil, pour que les articles 175, paragraphe 1, CE, 133 CE et 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE, soient expressément cités.
IV – Procédure devant la Cour
16. Par requête datée du 1er août 2007, la Commission a introduit, sur le fondement de l’article 230 CE, un recours contre «la décision du Conseil établissant la position à adopter au nom de la Communauté européenne concernant certaines propositions présentées lors de la quatorzième session de la Conférence des Parties à la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), organisée à La Haye, Pays-Bas, du 3 au 15 juin 2007».
17. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– annuler la décision, et
– condamner le Conseil aux dépens.
18. Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter le recours,
– à titre subsidiaire, et dans la mesure où la Cour annulerait la décision attaquée, déclarer que ses effets sont définitifs, et
– condamner la requérante aux dépens.
19. Par ordonnance du 20 novembre 2007, le président de la Cour a admis le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
20. Devant la Cour, le recours de la Commission a d’abord donné lieu à un échange de mémoires écrits, puis à une audience qui s’est tenue le 4 mars 2009.
V – Appréciation juridique
A – Recevabilité
21. Il convient tout d’abord de déterminer si, d’une manière générale, la décision litigieuse est un acte susceptible de recours au sens de l’article 230 CE. Cette question doit être examinée d’office par la Cour.
22. Une décision adoptée par le Conseil visant à établir la position de la Communauté est incontestablement un acte susceptible de recours au sens de l’article 230 CE. En effet, en application de l’article 230 CE, les actes du Conseil sont soumis au contrôle de la Cour et, selon une jurisprudence constante, le recours en annulation est ouvert à l’égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit (11).
23. Il en va différemment s’agissant d’une décision des représentants des États membres réunis au sein du Conseil, par laquelle les États membres coordonnent leur politique étrangère. Celle-ci n’est pas un acte susceptible de recours en application de l’article 230, premier alinéa, CE (12). En effet, il s’agit non pas d’un acte du Conseil, mais d’un acte collectif des représentants des États membres.
24. L’objet du présent litige n’est pas le cas standard de l’établissement d’une position de la Communauté dans le cadre d’un accord auquel la Communauté est Partie. Au contraire, la Communauté n’est précisément pas Partie à la convention CITES. Étant donné que la Communauté ne peut dès lors pas participer à la Conférence CITES en tant que partie contractante, l’acte attaqué n’établit pas non plus la position que la Communauté doit adopter, mais celle que les États membres doivent adopter lors de la Conférence en tant que seules parties contractantes.
25. Dans ce contexte, il convient d’examiner s’il s’agit en l’espèce d’un acte du Conseil ou d’une décision des représentants des États membres réunis au sein du Conseil.
26. Le libellé de la décision donne à penser qu’il s’agit d’un acte du Conseil. En effet, cet acte indique clairement que le Conseil décide. Comme cela ressort du deuxième considérant de l’acte attaqué, les modifications de la convention CITES sont susceptibles d’avoir des répercussions sur la législation communautaire concernée. Par conséquent, la décision établit la position que les États membres doivent adopter lors de la Conférence. L’article 1er de l’acte parle de la «position de la Communauté […] qui sera exprimée par les États membres agissant conjointement dans l’intérêt de la Communauté».
27. Il s’ensuit que l’acte attaqué est un acte du Conseil.
28. Par ailleurs, une décision du Conseil en vertu de l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE n’est pas un simple acte préparatoire, mais constitue le terme du processus décisionnel au niveau communautaire interne. La position de la Communauté, telle que la Commission devra ensuite l’exprimer dans les instances internationales, y est fixée de manière définitive et contraignante (13). Étant donné qu’elle dicte aux États membres les positions qu’ils doivent adopter lors de la quatorzième Conférence CITES, elle produit donc également des effets juridiques obligatoires. Dès lors, elle constitue un acte susceptible de recours au sens de l’article 230 CE.
29. Pour terminer, il convient de revenir sur la précision du Conseil selon laquelle le recours serait irrecevable puisque l’acte attaqué a déjà produit tous ses effets juridiques, privant ainsi le recours de son objet.
30. À cet égard, il convient de noter que l’exercice du droit de recours d’un requérant privilégié n’est pas conditionné par la justification d’un intérêt pour agir (14).
31. Même si l’on exigeait un intérêt pour agir, celui-ci serait avéré en l’espèce. En effet, concernant les recours formés par les particuliers contre la Commission, la Cour a déjà jugé que l’intérêt pour agir de la requérante ne saurait être nié au motif qu’une décision attaquée a déjà été exécutée au moment où le recours a été introduit (15) ou que l’acte juridique n’est plus d’application (16). Dans une telle situation, la Cour déduit l’intérêt pour agir de la circonstance qu’un recours permet d’éviter que l’illégalité reprochée ne se reproduise.
32. Dans la présente affaire, la Commission a fait valoir que, en formant ce recours, elle souhaitait éviter que le Conseil n’adopte, à l’avenir également, des décisions n’indiquant pas leur base juridique. Elle a donc fait valoir un risque de répétition de manière convaincante.
33. Le recours de la Commission est donc recevable.
B – Bien-fondé
34. Le recours de la Commission est fondé sur un seul moyen d’annulation. Elle reproche au Conseil de n’indiquer aucune base juridique dans la décision attaquée. Selon elle, cette omission constitue une violation des formes substantielles, en particulier de l’obligation de motivation visée à l’article 253 CE, et entraîne la nullité de l’acte.
1. Obligation d’indiquer la base juridique
35. L’article 253 CE énonce que les règlements, les directives et les décisions sont motivés. L’obligation d’indiquer une base juridique fait partie de l’obligation de motivation (17).
36. L’article 249 CE énumère des actes juridiques dont les organes communautaires peuvent se servir pour accomplir leur mission. Il cite à cet égard les règlements, les directives, les décisions, les recommandations et les avis.
37. En l’espèce, les parties s’opposent sur la question de savoir si l’acte attaqué, qui est intitulé «Beschluss» dans la version allemande, constitue une décision sui generis ou une décision au sens de l’article 249 CE, laquelle est soumise à une obligation de motivation en vertu de l’article 253 CE.
38. La Commission est d’avis qu’une décision établissant une position de la Communauté conformément à l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE constitue une décision au sens de l’article 249 CE, et qu’elle est donc également soumise à l’obligation de motivation visée à l’article 253 CE.
39. En revanche, le Conseil considère que l’article 253 CE n’est pas applicable à un acte tel que celui-ci. L’établissement d’une position conformément à l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE constituerait une décision sui generis, qui ne serait pas une décision au sens de l’article 249 CE, et ne relèverait donc pas du champ d’application de l’article 253 CE. La décision attaquée ne serait donc pas soumise à l’obligation de motivation.
40. Pour justifier son point de vue, la Commission s’appuie en substance sur le fait que, dans la plupart des versions linguistiques du traité, le terme employé dans l’article 300, paragraphe 2, deuxième et troisième alinéas, CE pour désigner l’acte se retrouve dans les actes soumis à l’obligation de motivation qui sont énumérés à l’article 253 CE. Ainsi la version française utilise-t-elle, dans les deux dispositions, le terme de «décision» et la version anglaise celui de «decision».
41. En revanche, le Conseil invoque la distinction terminologique qui ressort de quatre versions linguistiques du traité. En allemand, l’article253 CE emploie le terme «Entscheidung» alors que l’article 300, paragraphe 2, deuxième et troisième alinéas, CE parle de «Beschluss». La version danoise fait une distinction entre «beslutning» et «afgørelse», la version néerlandaise entre «beschikking» et «besluit», et enfin, la version slovène entre «odločba» et «sklep». Le Conseil considère la distinction terminologique opérée dans quatre versions linguistiques comme une preuve que l’établissement d’une position au titre de l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE constitue une décision sui generis et donc pas une décision au sens des articles 249 CE et 253 CE.
42. Le gouvernement du Royaume-Uni évoque les travaux préparatoires de l’article 300, paragraphe 2, CE pour conforter la position du Conseil. Avant les modifications introduites par le traité de Nice, le Conseil aurait adopté, en tant que décisions sui generis, des actes tels que l’acte attaqué établissant des positions de la Communauté. Par ces modifications, les États membres n’auraient pas voulu remplacer l’adoption de décisions sui generis par des décisions au sens de l’article 249 CE.
43. Les parties débattent surtout sur un plan purement terminologique en examinant les différentes versions linguistiques de l’article 300, paragraphe 2, CE.
44. Toutefois, le fait que la plupart des versions linguistiques de l’article 300, paragraphe 2, CE utilisent la même dénomination de l’acte que celle qui ressort également des articles 249 CE et 253 CE constitue tout au plus un premier indice étayant le point de vue de la Commission (18). Or, cet élément ne saurait être déterminant. En effet, il convient en principe d’accorder la même importance à toutes les versions linguistiques (19). La nécessité d’une interprétation uniforme des différentes versions linguistiques exige, en cas de divergence entre elles, que le contenu sémantique soit interprété en fonction de considérations d’économie générale et d’ordre téléologique (20).
45. Au reste, le fait qu’il ne soit pas absolument sûr qu’une situation telle que celle du cas d’espèce relève, d’une manière générale, du champ d’application de l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE plaide également contre une argumentation fondée sur la seule terminologie de cette disposition. En effet, l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE ne s’applique a priori qu’aux accords auxquels la Communauté est elle-même Partie. Or, la Communauté n’est précisément pas Partie à la convention CITES en l’espèce. Si cette disposition ne constituait effectivement pas la base juridique pertinente, une argumentation reposant uniquement sur le terme employé à l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE pour instaurer une obligation de motivation ne saurait prospérer.
46. On ne peut donc pas se fonder sur la seule terminologie de l’article 300, paragraphe 2, CE pour déterminer si la décision attaquée aurait dû être motivée. Ce sont au contraire les critères matériels que les actes doivent remplir pour être qualifiés de décisions soumises à l’obligation de motivation au sens des articles 249 CE et 253 CE qui sont déterminants.
47. Matériellement, une «décision» au sens de l’article 249 CE se caractérise par le fait qu’elle produit des effets juridiques obligatoires et directs et qu’elle désigne un destinataire.
48. Le cas standard visé à l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE est celui de l’établissement d’une position de la Communauté que la Commission doit adopter dans une instance d’une organisation internationale dont la Communauté est membre. Un tel acte n’a donc pas de destinataire direct, puisqu’il détermine uniquement, au niveau interne à la Communauté, l’action d’une autre institution. Cela pourrait corroborer la thèse selon laquelle cet acte constitue non pas une décision au sens de l’article 249 CE, mais une décision sui generis.
49. En revanche, la présente espèce est caractérisée par le fait que l’acte est adressé aux États membres. Il établit la position à adopter par les États membres, puisque la Communauté n’est précisément pas membre de l’organisation internationale, bien que le Conseil et la Commission estiment qu’elle est compétente au plan interne à la Communauté pour adhérer à cet accord. Comme le Conseil l’a également reconnu, l’acte attaqué a donc les États membres pour destinataires. Par conséquent, il se rapproche davantage d’une décision au sens de l’article 249 CE que du cas standard visé à l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE.
50. Cependant, la qualification de «décision au sens» de l’article 249 CE ou de «décision sui generis» importe finalement peu en l’espèce.
51. En effet, même si l’on retenait la qualification de «décision sui generis», l’acte attaqué serait soumis à une obligation de motivation. Celle-ci résulte, selon la justification dogmatique, soit d’une interprétation large de la notion de «décision» visée à l’article 253 CE, soit de son application analogique. Il convient de distinguer l’étendue de l’obligation de motivation (consistant dans la seule indication de la base juridique, voire dans des justifications plus détaillées) sur laquelle je reviendrai dans les développements suivants, de l’obligation de motivation de principe.
52. L’obligation de motivation, consacrée par l’article 253 CE, impose que tous les actes juridiques qui y sont visés contiennent un exposé des raisons qui ont amené l’institution à les arrêter. La Cour explique l’obligation de motivation consacrée par l’article 253 CE essentiellement par le fait qu’il vise à permettre à la Cour d’exercer son contrôle juridictionnel (21). Il a en outre pour objet d’informer tant les États membres que les intéressés des conditions dans lesquelles les institutions communautaires ont fait application du traité (22).
53. La raison d’être de l’obligation de motivation, à savoir la réalisation d’un contrôle juridique aussi étendu que possible, n’est pas seulement valable pour les décisions au sens de l’article 249 CE, mais s’applique de la même manière à un acte tel que l’acte attaqué, qui produit des effets juridiques obligatoires.
54. La Cour a interprété l’article 230 CE en ce sens que le recours en annulation est ouvert à l’égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit (23). Il est donc logique de soumettre parallèlement ces actes juridiques également à une obligation de motivation pour permettre à la Cour d’exercer son contrôle juridictionnel. Ainsi l’article 253 CE exclut-il également les seuls actes visés à l’article 249 CE qui ne produisent pas d’effets juridiques obligatoires, à savoir les recommandations et les avis. On peut en conclure que l’application de l’article 253 CE ainsi que de l’article 230 CE pourrait dépendre de la question de savoir si une disposition produit des effets juridiques obligatoires. Les décisions sui generis, qui produisent des effets juridiques, doivent donc également être motivées.
55. L’indication d’une base juridique en tant que condition minimale d’une motivation s’impose également au regard du principe des compétences d’attribution consacré à l’article 5, premier alinéa, CE. Ce principe énonce que la Communauté n’agit que dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés et s’impose tant pour l’action interne que pour l’action internationale de la Communauté (24). Dans le cas contraire, la Communauté risquerait, en présence d’une base juridique incertaine, de s’octroyer des compétences qui reviennent en fait aux États membres. L’obligation de motivation remplit alors également une fonction d’avertissement. Elle oblige les institutions compétentes à vérifier, avant l’adoption d’un acte, que la Communauté est réellement compétente.
56. L’indication de la base juridique est également nécessaire à la protection de la prise de décision au sein du Conseil. L’article 300, paragraphe 2, premier alinéa, CE prévoit une décision à la majorité qualifiée, à moins que l’accord ne porte sur un domaine pour lequel l’unanimité est requise pour l’adoption de règles internes. Les modalités de vote dépendent donc de la base juridique pertinente. L’obligation de la désigner expressément permet donc de garantir que le Conseil arrête la base juridique et donc les modalités de vote avant la prise de décision. Cela est d’autant plus important que les modalités de vote peuvent également influer sur le contenu de la décision. Une unanimité instaurée par précaution peut aboutir à l’adoption d’un simple consensus minimal et donc à un autre résultat que celui auquel une prise de décision à la majorité qualifiée aurait donné lieu.
57. En outre, le principe de transparence plaide en faveur d’une obligation de motivation. Celui-ci figure à l’article 1er, deuxième alinéa, du traité sur l’Union européenne, dont il ressort que les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture. Comme la Cour l’a constaté dans le contexte du règlement (CE) n° 1049/2001 (25), le principe de transparence est d’une pertinence toute particulière lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur (26). La transparence à cet égard contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de contrôler l’ensemble des informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif (27).
58. Une prise de décision aussi transparente que possible implique que l’acte juridique fasse mention de sa base juridique. Le principe de transparence peut également être invoqué en l’espèce, bien que les actes tels que celui-ci ne soient pas toujours publiés. Il est possible que le Conseil n’envisage pas de publication dans un premier temps pour ne pas affaiblir la position de négociation de la Communauté en rendant sa position publique. Comme le Conseil l’a précisé au cours de l’audience, cela ne signifie toutefois pas que l’acte ne peut pas être communiqué à des particuliers sur demande. Au demeurant, pour préserver la position de négociation de la Communauté, il suffirait également de ne publier de tels actes qu’après la clôture des conférences.
59. Le Conseil invoque l’arrêt AETR, précité, contre l’obligation de motivation des actes juridiques sui generis. La Commission considère que cet arrêt n’est pas pertinent puisqu’il ne s’agissait en l’occurrence que de «procédures spécifiques» au sein du Conseil et non d’un acte comparable à l’acte litigieux.
60. L’affaire AETR, précitée, concernait un recours introduit par la Commission contre une décision du Conseil. Celle-ci portait sur la négociation et la conclusion, par les États membres de la Communauté, dans le cadre de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies, de l’accord européen relatif au travail des équipages de véhicules effectuant des transports internationaux par route. Par cette décision, le Conseil, après «un échange de vues entre ses membres et le représentant de la Commission, a arrêté un ensemble de ‘conclusions’ au sujet de l’attitude à prendre par les gouvernements des États membres dans les négociations décisives sur l’AETR» (28). Il existe donc, a priori, une certaine similitude entre les faits ayant donné lieu à l’arrêt AETR, précité, et ceux qui sont à l’origine du présent litige.
61. Toutefois, il convient de noter, au sujet de la formulation de l’arrêt dans ce passage, que la Cour a pris grand soin de ne pas faire de déclaration de principe en ne statuant que sur le cas particulier. Cette affaire était caractérisée par la présence d’un représentant de la Commission dans les négociations au Conseil, et par le fait que la Commission était donc, en tant que seul tiers intéressé (29), déjà largement informée de la formation de l’acte juridique.
62. Si l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE constituait néanmoins la base juridique de l’acte en cause, il existerait un tiers qui n’aurait pas participé à la formation de l’acte et qui aurait donc un intérêt à ce que l’acte soit motivé ou, tout au moins, à ce que la base juridique soit indiquée.
63. En effet, l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE oblige le Conseil à tenir le Parlement immédiatement et pleinement informé de toute décision prise. La décision attaquée aurait dû lui être transmise immédiatement. À cet égard, la mention de la base juridique serait également nécessaire pour faire ressortir clairement les droits d’information du Parlement et permettre ainsi un contrôle effectif du respect de ces droits. Étant donné que, dans la présente affaire, le Conseil n’a transmis l’acte au Parlement que six semaines après son adoption, et seulement au moment de l’ouverture de la Conférence CITES, l’exigence de l’information immédiate prévue à l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE n’a d’ailleurs pas été respectée.
64. Contrairement à l’opinion du Conseil, les États membres ne sont donc pas non plus les seuls à être concernés par l’acte attaqué.
65. Par ailleurs, dans un arrêt ultérieur portant sur une communication de la Commission obligeant les États membres à transmettre annuellement à la Commission, d’une manière générale et systématique, des données concernant des relations financières d’une certaine catégorie d’entreprises, la Cour a précisé la portée de l’obligation de motivation. Selon cet arrêt, l’impératif de sécurité juridique requiert que tout acte visant à créer des effets juridiques emprunte sa force obligatoire à une disposition du droit communautaire qui doit expressément être indiquée comme base légale et qui prescrit la forme juridique dont l’acte doit être revêtu (30).
66. Les développements ci-après portent sur une objection du Royaume-Uni concernant l’aspect pratique de la mise en œuvre d’une obligation de motivation. Le Royaume-Uni fait valoir que l’imposition d’une obligation de motivation pour des actes comme celui-ci alourdirait leur formation. À cet égard, le Conseil relève qu’il ne disposait que de deux mois pour adopter l’acte attaqué entre la proposition de la Commission et la tenue de la Conférence.
67. À cet égard, il est exact que la flexibilité des moyens d’action a précisément une grande importance dans les échanges internationaux. Les difficultés qui sont susceptibles de survenir dans ce contexte peuvent toutefois être réglées par l’application d’exigences flexibles à la portée de l’obligation de motivation. Selon la nature de l’acte et de son contexte, une motivation plus ou moins détaillée peut être nécessaire (31). Toutefois, l’indication de la base juridique doit toujours être exigée comme condition minimale d’une motivation. Celle-ci ne devrait jamais provoquer un effort de motivation excessif.
68. Des contraintes de délais ne peuvent pas non plus justifier une dérogation à cette règle. Plus la matière est complexe et les bases juridiques déterminantes, plus il est important et urgent de préciser les bases juridiques pertinentes et d’approfondir l’examen de cette question. En effet, il résulte du principe des compétences d’attribution que la Communauté ne peut agir que si le traité CE lui confère cette compétence. C’est pourquoi elle doit, avant d’agir, préciser la base juridique qui lui confère cette compétence. L’inclure ensuite dans l’acte juridique ne peut pas représenter un effort excessif. Il ne suffit pas non plus, comme le soutient le Conseil, qu’une base juridique soit mentionnée ultérieurement dans un acte éventuel visant à mettre en œuvre, au niveau communautaire, des modifications de la convention CITES. En effet, cela ne change rien au fait que la Communauté a également besoin d’une compétence pour établir une position à adopter par les États membres lors de la convention CITES, qui doit aussi être indiquée dans l’acte lui-même (32).
69. Pour finir, il convient de revenir sur l’argument du Conseil selon lequel, dans le passé, des décisions comparables n’auraient pas non plus mentionné de base juridique. Il convient d’opposer à cet argument tiré de la pratique antérieure qu’une simple pratique du Conseil n’est pas susceptible de déroger à des règles du traité et ne peut dès lors créer un précédent (33).
70. En résumé, on doit retenir que l’acte attaqué était soumis à l’obligation d’indiquer une base juridique.
2. Conséquences du défaut d’indication d’une base juridique
71. Il reste à examiner ci-après la conséquence du défaut d’indication d’une base juridique.
a) La base juridique peut-elle être déterminée à l’appui d’autres éléments de l’acte?
72. L’omission de la référence à une disposition précise du traité ne constitue pas nécessairement une violation de l’obligation de motivation de l’article 253 CE, qui entraîne sa nullité. Il n’y a pas de vice de forme substantiel lorsque la base juridique d’un acte peut être déterminée à l’appui d’autres éléments de celui-ci (34).
73. En l’espèce, la base juridique ne peut toutefois pas être clairement déterminée à l’appui d’autres éléments de l’acte. Cela tient tout d’abord à la forte polémique suscitée par le choix de la base juridique pertinente lors des négociations menées au Conseil et aux propositions les plus diverses qui ont été soumises à discussion. À cet égard, la Commission soutient, sans être contredite sur ce point, que la seule indication de l’article 300, paragraphe 2, CE, en tant que base juridique procédurale, ou la seule indication d’une base juridique matérielle, ainsi que la combinaison des deux ont été soumises à discussion. La discussion sur la base de compétence matérielle pertinente, à savoir le seul article 175 CE ou les dispositions combinées des articles 175 CE et 133 CE, a également été vaine.
74. Dans leurs mémoires relatifs à la procédure devant la Cour, le Conseil et la Commission semblent partir du principe que l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE constitue la base juridique procédurale de l’acte attaqué. Cette disposition fixe la procédure applicable pour établir les positions «à prendre au nom de la Communauté dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des décisions ayant des effets juridiques».
75. Dans ce contexte se pose également la question de savoir si l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE ne s’applique qu’aux situations dans lesquelles la Communauté est membre de l’accord international. Ce point de vue serait notamment corroboré par une interprétation systématique, puisque l’objet du paragraphe 1 de cet article est incontestablement limité à la conclusion d’accords internationaux par la Communauté. Or, ce n’est pas la Communauté elle-même qui est Partie à la convention CITES, mais uniquement les États membres.
76. En revanche, une interprétation téléologique plaide en faveur de l’application de l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE également à des accords dont l’objet relève du domaine de compétence de la Communauté et auxquels cette dernière ne peut toutefois pas encore adhérer en raison des dispositions de l’accord international.
77. C’est précisément en raison de cette difficulté d’interprétation que l’on ne peut pas considérer que la base juridique pertinente résulte clairement de l’acte attaqué.
78. Même si l’on considérait que l’article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE constitue la base juridique appropriée, la seule mention de cette disposition procédurale en tant que base juridique ne suffirait pas. Au contraire, l’acte nécessite également l’indication d’une base juridique matérielle qui détermine l’étendue des compétences, c’est-à-dire, finalement, la marge de manœuvre dont dispose la Communauté en vertu du traité CE (35).
79. Cependant, la base juridique matérielle ne ressort pas non plus clairement de l’acte attaqué, puisque plusieurs bases juridiques sont concernées en l’espèce. Celles-ci pourraient être la politique commerciale, la politique de l’environnement ou une combinaison des deux (36).
80. La base juridique retenue ne peut donc pas être clairement déduite de l’acte.
b) Ne s’agit-il pas d’un vice purement formel?
81. Le Conseil est d’avis qu’une obligation de motivation, à supposer qu’elle soit avérée, ne pourrait entraîner la nullité puisqu’il s’agit d’un vice purement formel de l’acte.
82. La Cour a considéré, dans des affaires portant sur le recours à une base juridique erronée, en plus de la base juridique effectivement applicable, que cela n’entraînait la nullité de l’acte litigieux que s’il ne s’agissait pas que d’un vice formel, c’est-à-dire un vice susceptible d’avoir eu des conséquences sur la procédure applicable et donc, finalement, sur le contenu de l’acte (37).
83. Cette jurisprudence est difficilement transposable à une affaire qui ne comporte absolument aucune indication de la base juridique. En l’absence d’indication d’une base juridique, il est déjà difficile de déterminer quelle procédure a été appliquée et, donc, si l’omission de la base juridique a pu avoir des conséquences sur la procédure applicable. En réalité, on doit en toute hypothèse considérer que lorsque le défaut de motivation consiste dans l’omission totale de l’indication de la base juridique, le vice est tellement substantiel qu’il doit toujours entraîner l’annulation de la décision. En effet, comme cela a été exposé ci-dessus, l’indication de la base juridique constitue une exigence de motivation indispensable.
84. Enfin, la considération suivante laisse à penser qu’il n’y a pas de vice purement formel. Concernant la base juridique matérielle de l’acte attaqué, l’application des articles 133 CE et 175 CE ainsi que de leurs dispositions combinées est envisageable. L’article 133 CE attribue une compétence exclusive à la Communauté, alors que l’article 175 CE prévoit une compétence partagée entre la Communauté et les États membres. Un choix entre ces deux articles a donc des conséquences sur la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres. C’est également pour cette raison que l’on ne peut pas parler de vice purement formel (38).
3. Conclusion intermédiaire
85. En résumé, il convient de constater que l’acte attaqué doit être annulé en raison du défaut d’indication d’une base juridique.
VI – Sur la limitation des effets d’une éventuelle annulation
86. Le Conseil a demandé, dans le cas où la décision attaquée serait annulée, que ses effets soient maintenus. Il convient d’accueillir cette demande.
87. En vertu de l’article 231, deuxième alinéa, CE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte juridique annulé qui doivent être considérés comme définitifs. Certes, selon ses termes même, cette disposition ne s’applique en principe qu’aux seuls règlements, mais la Cour l’a déjà appliquée par analogie à des décisions (39).
88. En l’espèce, le maintien des effets de la décision attaquée est justifié parce que la quatorzième Conférence CITES a déjà eu lieu et que des décisions y ont été adoptées. Certes, l’annulation d’une décision adoptée en amont aux fins de l’établissement de la position de la Communauté n’empêcherait pas les États membres de rester liés, sur le plan du droit international, étant donné que, en vertu des règles générales du droit international, les violations de dispositions du droit interne dans l’élaboration d’une position à adopter dans le cadre d’une conférence internationale ne sont pas, en principe, des causes de nullité. Toutefois, sur le plan communautaire interne, des incertitudes juridiques pourraient apparaître en ce qui concerne les points adoptés lors de la conférence. Pour éviter toute incertitude juridique, le maintien des effets de la décision attaquée s’impose.
89. Toutefois le Conseil n’a pas à adopter une nouvelle décision exempte de l’erreur de droit reprochée. En effet, la quatorzième Conférence CITES ayant déjà eu lieu, il n’y aurait aucun sens à imposer au Conseil d’établir une nouvelle position pour cette conférence.
VII – Les dépens
90. En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Étant donné que le Conseil a succombé en totalité, il doit, conformément à la demande de la Commission, être condamné aux dépens.
91. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, le Royaume-Uni, en tant que partie intervenante, doit supporter ses propres dépens.
VIII – Conclusion
92. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:
«1) La décision du Conseil de l’Union européenne du 24 mai 2007 établissant la position à adopter au nom de la Communauté européenne concernant certaines propositions présentées lors de la quatorzième session de la Conférence des Parties à la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), organisée à La Haye, Pays-Bas, du 3 au 15 juin 2007 est annulée.
2) Les effets de la décision citée au point 1 de ce dispositif sont maintenus.
3) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supporte ses propres dépens. Pour le reste, le Conseil de l’Union européenne supporte les dépens de la procédure.»