CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. WAHL
van 10 juli 2014 (1)
Zaak C‑171/13
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
tegen
M. S. Demirci
D. Cetin
A. I. Önder
R. Keskin
M. Tüle
A. Taskin
[Verzoek van de Centrale Raad van Beroep (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Associatie EEG-Turkije – Besluit nr. 3/80 van Associatieraad – Sociale zekerheid van migrerende werknemers – Op grond van nationale wettelijke regeling toegekende aanvullende prestaties – Woonplaatsvoorwaarde – Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 – Exporteerbaarheid van prestaties – Begunstigden met meervoudige nationaliteit – Nationaliteit van lidstaat van de Europese Unie – Artikel 59 van aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst EEG-Turkije – Bepaling houdende verbod op gunstiger behandeling”
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6 van besluit nr. 3/80 van de Associatieraad EEG-Turkije (hierna: „besluit nr. 3/80”)(2). Dat artikel verbiedt dat bepalingen inzake de woonplaats worden ingevoerd in het kader van de betaling van bepaalde soorten uitkeringen aan Turkse werknemers.
2. De zaak betreft meer bepaald de toepassing van dat artikel op voormalige Turkse werknemers die inmiddels de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben verkregen, maar ook de Turkse nationaliteit hebben behouden. De volgende vragen rijzen: heeft de verkrijging van de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst tot gevolg dat die werknemers de rechten verliezen die hun anders op grond van artikel 6 toekomen? Behouden zij het recht op een op grond van de nationale wettelijke regeling van de ontvangende lidstaat toegekende aanvullende, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie (ter aanvulling van een uitkering bij invaliditeit)(3), ook al zijn zij naar Turkije teruggekeerd en stelt die nationale wettelijke regeling een woonplaatsvoorwaarde? Zo neen, vanaf wanneer kan de aanvullende prestatie worden ingetrokken?
I – Toepasselijke bepalingen
A – Associatie EEG-Turkije
3. Op 12 september 1963 werd een overeenkomst ondertekend die een associatie tot stand bracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: „associatieovereenkomst”).(4) Artikel 9 daarvan bevat een algemeen verbod van discriminatie uit hoofde van nationaliteit dat in de onderlinge betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen in acht moet worden genomen.
4. Op 23 november 1970 werd een aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst ondertekend (hierna: „aanvullend protocol”).(5) Artikel 39, lid 4, daarvan waarborgt dat „ouderdoms-, overlijdens‑ en invaliditeitspensioenen” naar Turkije kunnen worden uitgevoerd. Volgens artikel 39, lid 5, doet dit artikel geen afbreuk aan bilaterale overeenkomsten tussen Turkije en een lidstaat die in gunstiger regelingen voorzien.
5. Artikel 59 van het aanvullend protocol verbiedt het toekennen van een gunstiger behandeling. Het bepaalt namelijk dat „[o]p de onder dit protocol vallende gebieden [...] de behandeling van Turkije niet gunstiger [mag] zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen [...]”.
6. Op 19 september 1980 heeft de Associatieraad besluit nr. 3/80 vastgesteld. Dat besluit beoogt de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten te coördineren, zodat Turkse werknemers, hun gezinsleden en nagelaten betrekkingen recht hebben op socialezekerheidsuitkeringen.
7. Volgens artikel 2 ervan is besluit nr. 3/80 onder meer van toepassing „op werknemers op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is en die onderdanen van Turkije zijn”.
8. Artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 garandeert gelijke behandeling met betrekking tot „de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat”.
9. Artikel 4 van besluit nr. 3/80 bakent de materiële werkingssfeer van het besluit af. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, sub b, is het besluit van toepassing op „prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit”.
10. Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 bepaalt:
„Tenzij in dit besluit anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen alsmede de renten bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer lidstaten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurdverklaard op grond van het feit dat de rechthebbende in Turkije woont of op het grondgebied van een andere lidstaat dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.
[...]”
B – Verordening (EEG) nr. 1408/71(6)
11. Verordening nr. 1408/71 coördineert de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten, zodat werknemers die zich binnen de Europese Unie verplaatsen altijd sociaal verzekerd zijn.
12. Artikel 4 bepaalt de materiële werkingssfeer van de verordening. Volgens artikel 4, lid 1, is verordening nr. 1408/71 van toepassing op „prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit”.
13. Artikel 4, lid 2 bis, omschrijft met name „bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties”, de categorie waaronder de uitkering valt waarop de bij de verwijzende rechter aanhangige zaken betrekking hebben.
14. Artikel 10, lid 1, verbiedt de lidstaten een woonplaatsvoorwaarde te stellen, maar artikel 10 bis, lid 1, sluit bepaalde bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties van dat verbod uit. Artikel 10 bis, lid 1, bepaalt:
„De bepalingen van artikel 10 en van titel III zijn niet van toepassing op de in artikel 4, lid 2 bis, bedoelde bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties. De personen waarop deze verordening van toepassing is, ontvangen deze prestaties uitsluitend op het grondgebied van de lidstaat waar zij wonen en krachtens de wetgeving van die lidstaat, voor zover deze prestaties zijn vermeld in bijlage II bis. De prestaties worden door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend.”
15. Bij wijziging van verordening nr. 1408/71 door verordening (EG) nr. 647/2005(7) is de TW toegevoegd aan de in bijlage II bis bij de verordening opgenomen lijst van bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties. Deze wijziging is op 5 mei 2005 in werking getreden.
C – Nederlands recht
16. De TW regelt de toekenning van toeslagen in Nederland. Deze toeslagen worden verleend teneinde eenieder een bepaald minimumniveau aan bestaansmiddelen te garanderen. Overeenkomstig de TW bepaalt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: „UWV”) of de personen die daar een aanvraag indienen, recht hebben op een dergelijke toeslag.
17. Bij de Wet beperking export uitkeringen van 27 mei 1999 (hierna: „Wet BEU”) is een nieuwe bepaling in de TW ingevoegd die het recht op toeslagen afhankelijk stelt van het hebben van een woonplaats in Nederland. Concreet moeten alle toeslagontvangers vanaf 1 januari 2000 in Nederland wonen.
18. Volgens de overgangsregeling van artikel XI van de Wet BEU dienden toeslagen die op grond van de TW werden toegekend aan begunstigden die reeds vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling een toeslag ontvingen en toen buiten Nederland woonden, vanaf 1 januari 2000 te worden afgebouwd met een derde per jaar. Dezelfde afbouwprocedure diende vanaf 2007 te worden gevolgd voor burgers van de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte, nadat de TW op de lijst in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 was geplaatst.
II – Feiten, procesverloop en prejudiciële vragen
19. M. S. Demirci en vijf andere voormalige migrerende werknemers (verweerders in hoger beroep; hierna: „verweerders”) zijn Turkse staatsburgers die meerdere jaren in Nederland hebben gewerkt en gewoond. Ten gevolge van arbeidsongeschiktheid is hun behalve een uitkering wegens invaliditeit(8) ook een aanvullende, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende uitkering op grond van de TW toegekend. De toeslag in kwestie moet het niveau van de uitkering wegens arbeidsongeschiktheid dusdanig optrekken dat de begunstigden een inkomen wordt verschaft dat zo dicht mogelijk bij het minimumloon aansluit. Alle verweerders zijn vóór 2000 naar Turkije teruggekeerd, ofschoon zij inmiddels – naast de Turkse nationaliteit – ook de Nederlandse nationaliteit hadden en dus een verblijfsrecht in Nederland behielden.
20. Nadat het UWV de toeslag op grond van de Wet BEU had stopgezet, hebben verweerders tegen de desbetreffende besluiten beroep ingesteld. Na verschillende rechterlijke beslissingen heeft het UWV de toeslag nog een aantal jaren betaald, maar vanaf 2004 c.q. 2007 – naargelang van de omstandigheden – uiteindelijk volledig afgebouwd.
21. Aangezien de Centrale Raad van Beroep (Nederland) betwijfelt of de intrekking van de toeslag rechtmatig is, heeft hij de behandeling van de zaken geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 met inachtneming van artikel 59 van het Aanvullend Protocol aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat zoals artikel 4a van de TW, die de op grond van de nationale wetgeving toegekende aanvullende prestatie intrekt als de begunstigden van deze prestatie niet meer op het grondgebied van deze staat wonen, ook indien deze begunstigden, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben verkregen?
2) Indien het Hof bij de beantwoording van de eerste vraag tot het oordeel komt dat betrokkenen zich kunnen beroepen op artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80, maar dat dit beroep wordt beperkt door de werking van artikel 59 van het Aanvullend Protocol: moet artikel 59 van het Aanvullend Protocol aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen voortzetting van de aanvullende prestatie van Turkse onderdanen als betrokkenen met ingang van het moment waarop onderdanen van de Unie op grond van het recht van de Unie daarop geen aanspraak meer kunnen maken, ook indien onderdanen van de Unie bedoelde prestatie op grond van het nationale recht gedurende langere tijd behielden?”
22. In de onderhavige zaak zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door het UWV, M. S. Demirci, R. Keskin, de Nederlandse regering en de Commissie. Ter terechtzitting van 14 mei 2014 hebben diezelfde partijen en D. Cetin mondelinge opmerkingen gemaakt.
III – Analyse
A – Voorafgaande opmerkingen
23. Het web van problemen dat ten grondslag ligt aan de bij de verwijzende rechter aanhangige zaken (hierna: „onderhavige zaak”) vertoont veel gelijkenis met de ingewikkelde situatie die heeft geleid tot het arrest van het Hof in de zaak Akdas e.a.(9) In wezen betreft zowel de zaak Akdas als de onderhavige zaak de exporteerbaarheid vanuit Nederland van een niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie (een bijzondere aanvullende uitkering) die is toegekend op grond van de TW, in omstandigheden waarin die uitkering niet langer naar andere lidstaten kan worden geëxporteerd door burgers van de Unie.
24. Tussen de twee zaken bestaat echter een belangrijk verschil. De zaak Akdas betrof namelijk voormalige Turkse werknemers met de Turkse nationaliteit, terwijl verweerders in de onderhavige zaak naast de Turkse nationaliteit ook die van de lidstaat van ontvangst hebben. Zoals uit de onderhavige zaak blijkt, leidt de meervoudige nationaliteit tot ongekende moeilijkheden bij de uitlegging van artikel 6 van besluit nr. 3/80.
25. Alvorens nader in te gaan op die moeilijkheden, dien ik in herinnering te brengen dat bij verordening nr. 1408/71 sinds 1992 een bijzondere regeling voor „bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties” is ingevoerd. Hoewel dergelijke prestaties binnen de werkingssfeer van die verordening vallen, kunnen de lidstaten ze op grond van artikel 10 bis daarvan [thans artikel 70 van verordening (EG) nr. 883/2004](10) voorbehouden aan ingezetenen, en wel zolang de prestaties in kwestie zijn opgenomen in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 (thans bijlage X bij verordening nr. 883/2004). De TW staat daarin vermeld.
26. Tegen die achtergrond heeft het Hof in het arrest Akdas geoordeeld dat de beperking dat burgers van de Unie die vanuit een bepaalde lidstaat migreren naar een andere lidstaat, de op grond van de TW toegekende toeslagen niet kunnen exporteren, niet geldt voor Turkse werknemers. Belangrijk is dat het feit dat Turkse staatsburgers de betrokken aanvullende uitkering kunnen exporteren, niet werd geoordeeld in strijd te zijn met artikel 59 van het aanvullend protocol, dat zich ertegen verzet dat Turkse staatsburgers gunstiger worden behandeld dan burgers van de Unie.(11)
27. Gelet op het arrest Akdas, rijst vervolgens de vraag welke gevolgen de naturalisatie van verweerders heeft voor de beslechting van de onderhavige zaak. Zoals blijkt uit de uiteenlopende standpunten van de partijen die opmerkingen hebben ingediend, is het antwoord op die vraag alles behalve duidelijk. Zoals ik hierna zal proberen aan te tonen, verschilt verweerders’ situatie naar mijn mening echter wezenlijk van de situatie van de Turkse werknemers in de zaak Akdas. Per slot van rekening zijn zij, als Nederlandse staatsburgers, burgers van een lidstaat van de Europese Unie.
B – Gevolgen van het bezit van de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie
28. Voor migrerende werknemers, zoals Turkse staatsburgers, die arbeid verrichten in een lidstaat van de Europese Unie, vormt de verkrijging van de nationaliteit van de ontvangende lidstaat ongetwijfeld een belangrijke stap richting volledige integratie.(12) Om de hierna uiteengezette redenen meen ik dat besluit nr. 3/80 niet langer toepassing vindt zodra een Turkse werknemer de nationaliteit van de ontvangende lidstaat heeft verkregen. Een dergelijke werknemer is een volwaardig burger van de Unie. Bijgevolg kan hij de toepasselijke regelingen niet meer tegen elkaar afwegen en vervolgens die regeling kiezen welke in een bepaalde situatie kennelijk het best zijn belangen dient.
29. Mijns inziens ontlenen Turkse staatsburgers die zich uit hoofde van de associatieregeling EEG-Turkije naar een lidstaat hebben begeven, hun socialezekerheidsrechten niet langer aan besluit nr. 3/80 zodra zij in de ontvangende lidstaat zijn genaturaliseerd. Als (volwaardige) burgers van de Unie putten zij hun rechten uit de wettelijke regeling van de betrokken lidstaat en in voorkomend geval het Unierecht. Anders zouden twee regelingen voor uitkeringen bij invaliditeit tegelijk van toepassing zijn.
30. Besluit nr. 1/80(13) – een besluit dat is vastgesteld met het doel de handels‑ en economische betrekkingen tussen de Republiek Turkije en de Europese Unie nieuw leven in te blazen en te ontwikkelen(14) – beoogt bijvoorbeeld de sociale behandeling te verbeteren die werknemers en hun gezinsleden op grond van de associatieregeling EEG-Turkije genieten.(15) De associatieovereenkomst geldt voor de Turkse staatsburgers uitsluitend in hun hoedanigheid van werknemers of gezinsleden van een werknemer, en zij ontlenen in die hoedanigheid rechten aan besluit nr. 1/80.(16) In het Unierecht ligt dit anders voor werknemers (of andere in dit verband relevante categorieën van personen) met de nationaliteit van een lidstaat die hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend. Zij ontlenen hun rechten reeds aan het Unierecht omdat zij staatsburger van een lidstaat van de Europese Unie zijn.(17)
31. Dit wordt geïllustreerd in het arrest Kahveci(18), dat is gewezen in een andere zaak waarop verweerders zich beroepen. Die zaak betrof de juiste uitlegging van artikel 7(19) van besluit nr. 1/80. Aan de orde was de vraag of gezinsleden van Turkse werknemers die – net als verweerders – zowel de Nederlandse als de Turkse nationaliteit hadden, zich nog op die bepaling konden beroepen nadat die werknemers de nationaliteit van de ontvangende lidstaat hadden verkregen.
32. Ik kan mij volledig vinden in de analyse die advocaat-generaal Sharpston in die zaak heeft gemaakt. Wat de betrokken werknemers betreft, staat het de autoriteiten van een lidstaat vrij om in hun relatie met een werknemer met een dubbele nationaliteit, deze persoon te behandelen alsof hij alleen de nationaliteit van die lidstaat bezit.(20) Zij kunnen de Turkse nationaliteit van een dergelijke werknemer echter niet negeren in hun betrekkingen met diens gezinsleden die geen burgers van de Unie zijn. Dit heeft ermee te maken dat de werknemer met meerdere nationaliteiten, vanuit het perspectief van de betrekkingen van de autoriteiten met het gezinslid in kwestie, nog altijd een Turks staatsburger is die tot de legale arbeidsmarkt van Nederland behoort. Hoewel de werknemer zijn rechten ontleent aan zijn status van burger van de betrokken lidstaat, blijft hij een „Turks werknemer” in de zin van artikel 7 van besluit nr. 1/80. Met andere woorden: voor zover een dergelijke werknemer de lidstaat in kwestie legaal is binnengekomen, kunnen zijn gezinsleden rechten ontlenen aan artikel 7, ook al kan de persoon die aan de oorsprong van die rechten ligt, dat zelf niet meer, aangezien de autoriteiten van de betrokken lidstaat ten aanzien van hem voorbij moeten gaan aan die helft van zijn nationaliteitsstatus.(21)
33. In deze samenhang moet erop worden gewezen dat de verlening van een gunstiger behandeling aan een bepaalde groep burgers van de Unie (te weten burgers met zowel de Turkse nationaliteit als de nationaliteit van een lidstaat) op grond van hun niet-Europese nationaliteit in de praktijk zou betekenen dat een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende categorieën burgers van de Unie. Zou aan bepaalde burgers van de Unie worden toegestaan uitkeringen te exporteren (binnen de Europese Unie), maar aan anderen niet, dan zou dat dus duidelijk in strijd zijn met het algemeen beginsel van non-discriminatie.
34. Turkse werknemers, zoals verweerders, houden met andere woorden simpelweg op „Turkse werknemers” te zijn in de zin van besluit nr. 3/80 (of algemener, overeenkomstig het associatierecht), zodra zij de nationaliteit van de ontvangende lidstaat verkrijgen. Vanaf dan ontlenen zij hun rechten op socialezekerheidsuitkeringen niet langer aan het associatierecht, maar aan het nationale recht en in voorkomend geval aan het Unierecht.
35. Daarom ben ik van mening dat besluit nr. 3/80 geen toepassing vindt in de omstandigheden van de bij de verwijzende rechter aanhangige gedingen, waarin de betrokken werknemers, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben verkregen.
36. De verwijzende rechter en de partijen die opmerkingen hebben ingediend, benaderen de uitleggingsproblemen in de onderhavige zaak echter overwegend vanuit een andere invalshoek, namelijk vanuit het perspectief van artikel 6 van besluit nr. 3/80 (en het arrest van het Hof in de zaak Akdas). Volledigheidshalve zal ik dan nu aantonen – op het gevaar af het beeld nodeloos te vertroebelen – dat de onderhavige zaak ook op basis van artikel 6 van besluit nr. 3/80 juncto artikel 59 van het aanvullend protocol moet worden onderscheiden van de zaak Akdas.
C – Redenering op basis van het arrest Akdas
1. Arrest Akdas en artikel 6 van besluit nr. 3/80
37. In het arrest Akdas heeft het Hof bevestigd dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 rechtstreeks toepasselijk is op personen die binnen de personele werkingssfeer van het besluit vallen.(22) Artikel 2 van besluit nr. 3/80 ziet onder meer op werknemers op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is geweest en die onderdanen van Turkije zijn. Als wordt aangenomen dat besluit nr. 3/80 nog van toepassing is, voldoen verweerders (net als de betrokkenen in de zaak Akdas) aan die voorwaarde: zij zijn Turkse staatsburgers op wie de wetgeving van een lidstaat van toepassing is geweest, namelijk die van Nederland. Bijgevolg zouden die voormalige Turkse werknemers zich – in beginsel – moeten kunnen beroepen op artikel 6 van besluit nr. 3/80, teneinde doorbetaling van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde toeslag in Turkije te waarborgen.
38. Na het arrest Akdas is het eveneens duidelijk dat een aanvullende, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie als die in de onderhavige zaak binnen de materiële werkingssfeer van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 valt.(23) Wat meer bepaald de exporteerbaarheid van de uitkering in kwestie betreft, heeft het Hof erkend dat voormalige Turkse werknemers die naar Turkije zijn teruggekeerd, op grond van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 het recht op een sociale uitkering zoals die toeslag behouden (ook al genieten burgers van de Unie geen overeenkomstig recht).(24) Het Hof is tot dit besluit gekomen om de volgende redenen.
39. Ten eerste voorziet artikel 39, lid 4, van het aanvullend protocol uitdrukkelijk in de exporteerbaarheid van bepaalde sociale uitkeringen, waaronder de ouderdoms‑ en invaliditeitspensioenen die werknemers van Turkse nationaliteit op grond van de wettelijke regeling van een of meer lidstaten hebben verkregen. Ten tweede betreft artikel 2 van besluit nr. 3/80, zoals reeds uiteengezet, Turkse werknemers op wie de wetgeving van een of meer lidstaten „van toepassing geweest is”, zonder verdere toelichting. Turkse werknemers vallen binnen de werkingssfeer van besluit nr. 3/80 louter op grond van het feit dat de wettelijke regeling van ten minste één lidstaat op hen van toepassing is geweest.(25)
40. Ten derde – en misschien zelfs nog gewichtiger – zou de toepassing van het thans overeenkomstig verordening nr. 1408/71 geldende stelsel inzake bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties in het kader van besluit nr. 3/80 een wijziging van dat besluit inhouden. De bevoegdheid tot een dergelijke wijziging komt evenwel uitsluitend toe aan de Associatieraad.
41. Van bijzonder belang voor de onderhavige zaak is echter de status van Turkse staatsburgers nadat zij opgehouden zijn met werken in de ontvangende lidstaat. Op basis van de in het arrest Bozkurt(26) ontwikkelde rechtspraak heeft het Hof overwogen dat een Turkse staatsburger die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat heeft behoord – in de zin van artikel 6(27) van besluit nr. 1/80 –, na een arbeidsongeval niet automatisch een recht van voortgezet verblijf op het grondgebied van die staat heeft. Dat geldt in het bijzonder wanneer hij ten gevolge van dat ongeval blijvend arbeidsongeschikt is geworden en dus voorgoed de arbeidsmarkt heeft verlaten.(28)
42. Aangezien de betrokkenen in de zaak Akdas niet langer konden worden geacht op enige zinvolle wijze tot de arbeidsmarkt te behoren, hadden zij – op basis van besluit nr. 1/80 – geen recht van voortgezet verblijf op het grondgebied van de ontvangende lidstaat.(29) Daarom kon de situatie van die personen voor de toepassing van artikel 59 van het aanvullend protocol niet nuttig worden vergeleken met die van burgers van de Unie. Dat komt in wezen omdat burgers van de Unie – aangezien zij de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie hebben – (onder bepaalde voorwaarden) recht van vrij verkeer en verblijf hebben op het grondgebied van andere lidstaten. Bijgevolg behouden burgers van de Unie ook hun recht van verblijf in de lidstaat die de uitkering in kwestie heeft toegekend. Zij kunnen er met andere woorden voor kiezen het grondgebied van die staat te verlaten en derhalve de uitkering te verliezen. Anderzijds behouden zij evenzeer het recht om naar de lidstaat in kwestie terug te keren.
2. Arrest Akdas en artikel 59 van het aanvullend protocol
43. Zoals de overwegingen van het Hof in het arrest Akdas duidelijk maken, fungeert artikel 59 van het aanvullend protocol als een „vangnetbepaling”, die ervoor moet zorgen dat burgers van de Unie bij de uitlegging van de associatieregeling EEG-Turkije niet ten onrechte minder gunstig worden behandeld dan Turkse staatsburgers. Artikel 59 is echter geen overkoepelende non-discriminatiebepaling die door burgers van de Unie telkens kan worden aangevoerd als op grond van de associatieregeling EEG-Turkije aan Turkse staatsburgers rechten toekomen die burgers van de Unie niet hebben.(30)
44. Die kwestie wordt duidelijk geïllustreerd in het arrest Derin.(31) Daarin heeft het Hof geoordeeld dat artikel 59 van het aanvullend protocol zich niet verzet tegen de uitlegging van artikel 7 van besluit nr. 1/80 volgens welke een gezinslid van een Turkse werknemer dat vanaf de meerderjarigheid een ten opzichte van die werknemer zelfstandig bestaan heeft geleid, het recht van verblijf in de lidstaat van ontvangst behoudt, en wel ongeacht het feit dat burgers van de Unie geen overeenkomstig recht genieten op grond van het toepasselijke Unierecht.
45. Die uitlegging wordt namelijk gerechtvaardigd door het feit dat de rechtsstatus van Turkse staatsburgers (overeenkomstig artikel 7 van besluit nr. 1/80) niet kan worden vergeleken met die van burgers van de Unie [overeenkomstig het bij verordening (EEG) nr. 1612/68 ingevoerde stelsel(32)]. De uit het associatierecht voortvloeiende rechten reiken in verschillende opzichten minder ver dan de rechten die voor burgers van de Unie voortvloeien uit het Unierecht.(33) Derhalve wordt artikel 59 van het aanvullend protocol niet geacht in de weg te staan aan de toekenning aan Turkse burgers van een recht dat burgers van de Unie in die samenhang niet genieten. Uit dat arrest blijkt dat de rechtsstatus van Turkse staatsburgers en burgers van de Unie als geheel van belang is. Artikel 59 verlangt met andere woorden slechts dat de positie van burgers van de Unie – in haar geheel – voor een bepaalde categorie van rechten niet minder gunstig is dan die van Turkse staatsburgers.(34)
46. Net als in de zaak Derin, sluit de bij besluit nr. 3/80 ingevoerde wettelijke regeling ter coördinatie van de socialezekerheidsregelingen, die ook in de zaak Akdas aan de orde was, niet volledig aan bij verordening nr. 1408/71 (thans verordening nr. 883/2004). Hoewel het besluit de exporteerbaarheid van bepaalde uitkeringen waarborgt, mag redelijkerwijs worden aangenomen dat het geringere bescherming biedt dan die welke verbonden is aan het burgerschap van de Unie in zijn geheel.(35)
47. Omgekeerd kan de toepassing van artikel 59 van het aanvullend protocol vanuit het gezichtspunt van Turkse staatsburgers die worden geacht in een situatie te verkeren die vergelijkbaar is met die van burgers van de Unie, ertoe leiden dat rechten die zij anders aan de associatieregeling EEG-Turkije zouden hebben ontleend, niet gelden.(36)
48. Verschilt de positie van verweerders voldoende van de positie van de Turkse werknemers in de zaak Akdas? Zoals reeds uiteengezet, meen ik dat dit inderdaad het geval is. Met het risico in herhaling te vervallen, ga ik hierna kort in op de verschillen met de zaak Akdas.
3. Arrest Akdas en de onderhavige zaak
49. In de zaak Akdas waren de voormalige Turkse werknemers in Nederland arbeidsongeschikt geworden. Bijgevolg behoorden zij niet langer op een dusdanige wijze tot de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat dat zij een recht van voortgezet verblijf hadden. Mijns inziens is het duidelijk dat – zoals de verwijzende rechter uiteenzet – de situatie van dergelijke Turkse staatsburgers niet nuttig kan worden vergeleken met die van burgers van de Unie, aangezien laatstgenoemde burgers vrij mogen reizen en verblijven op het grondgebied van de lidstaten. Anders dan Turkse werknemers, hebben burgers van de Unie niet alleen de vrijheid om een lidstaat te verlaten, maar ook om daarnaar terug te keren. En wat wellicht het belangrijkst is, burgers van een bepaalde lidstaat kunnen er ook altijd voor kiezen die staat überhaupt niet te verlaten.
50. In de onderhavige zaak hebben verweerders een verblijfsrecht in Nederland juist omdat zij de nationaliteit van die staat hebben verkregen. Zij waren niet verplicht de lidstaat van hun andere nationaliteit te verlaten en kunnen desgewenst daar altijd naar terugkeren. In dat geval zullen zij de toeslag ontvangen. Daarom deel ik – binnen deze tweede redenering – in het bijzonder de mening van de Commissie en de Nederlandse regering dat verweerders in een wezenlijk andere situatie verkeren dan de betrokkenen in de zaak Akdas. Wat verweerders’ recht van verblijf betreft, staan zij eigenlijk op gelijke voet met welke andere burger van de Unie dan ook. Zij zijn immers burgers van de Unie.
51. Dit alleen al lijkt de conclusie te rechtvaardigen dat artikel 59 van het aanvullend protocol in het geval van verweerders in de weg staat aan de uitlegging van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 volgens welke zij de betrokken toeslag kunnen exporteren buiten de grenzen van de lidstaat op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is. Aangezien verweerders zich in hun opmerkingen echter beroepen op het arrest van het Hof in de zaak Kahveci, zal ik kort terugkomen op dat arrest. In wezen leiden verweerders daaruit af dat meervoudige nationaliteit op zichzelf beschouwd niet kan leiden tot het verlies van rechten die zij anders aan de associatieregeling EEG-Turkije zouden hebben ontleend.
52. Ik ben er niet van overtuigd dat het dictum van het arrest Kahveci rechtstreeks kan worden toegepast op de onderhavige zaak of dat dat arrest een nuttig aanknopingspunt vormt voor deze zaak. Zoals aangegeven, betreft het arrest Kahveci de juiste uitlegging van artikel 7 van besluit nr. 1/80, betreffende de rechten van gezinsleden van Turkse werknemers. In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat het overkoepelende doel van artikel 7 erin bestaat, de integratie van Turkse werknemers en hun gezinsleden in de ontvangende lidstaat te bevorderen.(37)
53. Artikel 7 van besluit nr. 1/80 heeft een dubbel doel. Ten eerste beoogt dat artikel ervoor te zorgen dat de gezinsleden van een migrerende werknemer bij die werknemer kunnen zijn. Door middel van gezinshereniging wil het de arbeid en het verblijf van de reeds legaal in de lidstaat van ontvangst geïntegreerde Turkse werknemer consolideren.(38) Ten tweede – en mijns inziens bovenal – beoogt dat artikel de integratie van de gezinsleden van de Turkse werknemer in de ontvangende lidstaat te bevorderen. Ter bereiking van dat doel wordt het betrokken gezinslid de mogelijkheid geboden om zelf de arbeidsmarkt te betreden. De bepaling streeft er dus naar de positie van het gezinslid in de ontvangende lidstaat geleidelijk aan te versterken, zodat het uiteindelijk een ten opzichte van de migrerende werknemer zelfstandig bestaan kan leiden.(39)
54. Met artikel 6 van besluit nr. 3/80 wordt daarentegen niet beoogd de gezinshereniging in de lidstaat van ontvangst te bevorderen. Het waarborgt (onder meer) dat voormalige Turkse werknemers die naar Turkije zijn teruggekeerd of zich naar een andere lidstaat hebben begeven dan die waar zich het orgaan bevindt dat een uitkering verschuldigd is, hun recht op bepaalde soorten uitkeringen behouden (in weerwil van eventuele door de ontvangende lidstaat gestelde woonplaatsvoorwaarden), zoals de uitkeringen in de zaken voor de verwijzende rechter. Dat artikel wil de terugkeer van de voormalige Turkse werknemer naar onder meer Turkije vergemakkelijken, voor het geval dat hij daartoe zou besluiten.
55. In die zin kan het in artikel 6 van besluit nr. 3/80 vervatte verbod op woonplaatsvoorwaarden worden geacht een „compensatoir” doel na te streven. Dat verbod garandeert voormalige Turkse werknemers die het slachtoffer van een arbeidsongeval of beroepsziekte zijn geworden, een redelijke vergoeding voor de tegenslagen die zij in de ontvangende lidstaat hebben gekend. Dit is billijk, aangezien de inzet van die werknemers ten goede is gekomen aan die staat.
56. Gelet op dat doel, kan de door mij verdedigde zienswijze op het eerste gezicht wellicht onredelijk overkomen. Mijn benadering resulteert namelijk in de logische conclusie dat voormalige Turkse werknemers die de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben aangenomen, de rechten verliezen die hun anders op grond van artikel 6 van besluit nr. 3/80 zouden toekomen. Dat is waartoe een lezing van die bepaling in het licht van artikel 59 van het aanvullend protocol leidt.
57. Dat bezwaar gaat echter voorbij aan een belangrijke factor. Ik roep in herinnering dat het associatierecht aan Turkse werknemers – althans in het algemeen gesproken – geringere bescherming biedt dan het Unierecht aan burgers van de Unie. Het verlies van het recht op export van bepaalde uitkeringen valt stellig te betreuren, maar daar staat tegenover dat naturalisatie in de ontvangende lidstaat andere rechten doet ontstaan waarvan werknemers met slechts de Turkse nationaliteit zijn uitgesloten. In dit opzicht zijn de socialezekerheidsrechten van genaturaliseerde voormalige Turkse werknemers die in de positie van verweerders verkeren ten volle vergelijkbaar met die van (andere) burgers van de Unie (en, in de onderhavige zaak, met die van andere Nederlandse staatsburgers). Dit is niet het geval bij voormalige Turkse werknemers die niet de nationaliteit van de ontvangende lidstaat hebben verkregen (zoals in de zaak Akdas).
58. Bovendien kan het recht op export van de toeslag naar Turkije worden herkregen wanneer de betrokkene de Nederlandse nationaliteit opgeeft, zoals is betoogd door sommige van de partijen die opmerkingen hebben ingediend. Ik geef toe dat dit een problematische oplossing is in het licht van het doel, de integratie van Turkse werknemers in de ontvangende lidstaat te bevorderen. Het kan die werknemers ervan weerhouden de nationaliteit van de ontvangende lidstaat aan te nemen. Ik ben er echter niet van overtuigd dat het gevaar dat een aanvullende uitkering als die in de onderhavige zaak verloren gaat, in de praktijk de vermeende afschrikkende werking heeft. De reden daarvoor is dat het bezit van de nationaliteit van de ontvangende lidstaat, zoals ik reeds heb uitgelegd, andere rechten doet ontstaan (waaronder dat van vrij verkeer), die voortvloeien uit het burgerschap van een lidstaat van de Europese Unie.
59. Ook als de door de verwijzende rechter voorgestelde uitlegging wordt gevolgd, zou het resultaat derhalve in wezen hetzelfde zijn. Bijgevolg kan artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 juncto artikel 59 van het aanvullend protocol mijns inziens niet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die de op grond van de nationale wetgeving toegekende aanvullende prestatie intrekt, wanneer de begunstigden van deze prestatie niet meer op het grondgebied van deze staat wonen en deze begunstigden, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben verkregen.
60. Gelet op het voorgaande, rijst de vraag vanaf wanneer de aanvullende prestatie kan worden beëindigd. Op die vraag zal ik nu ingaan.
D – Tijdstip van beëindiging van de aanvullende prestatie
61. Net als de eerste vraag, is de tweede vraag geformuleerd vanuit het perspectief van artikel 59 van het aanvullend protocol. Meer in het bijzonder wenst de verwijzende rechter te vernemen of die bepaling zich verzet tegen de doorbetaling van de aanvullende prestatie aan verweerders, wanneer burgers van de Unie in dezelfde omstandigheden (die naar hun land van herkomst zijn teruggekeerd) op grond van het Unierecht daarop geen aanspraak meer kunnen maken.
62. Zoals blijkt uit de schriftelijke opmerkingen en de mondelinge pleidooien, heerst er aanzienlijke verwarring over het subject dat in deze samenhang de juiste vergelijkingspersoon is. In dit verband is bijzondere nadruk gelegd op onder meer het feit dat burgers van de Unie – die ten tijde van de invoering van de woonplaatsvoorwaarde in andere lidstaten woonden – die uitkering niettemin op grond van het nationale recht tijdens een overgangsperiode behielden.(40)
63. Hoe het ook zij, ik wens duidelijk te maken dat het in casu in werkelijkheid gaat om Nederlandse staatsburgers die zijn vertrokken uit Nederland naar een derde land en die de aanvullende prestatie vanuit die lidstaat willen exporteren (of in feite hebben geëxporteerd) naar een land buiten de grenzen van de Europese Unie. Daarom ben ik er vast van overtuigd dat de juiste vergelijkingspersoon niet een burger van de Unie (bijvoorbeeld een Duitser) is, die, na in Nederland te hebben gewerkt, terugkeert naar zijn land van herkomst. Verweerders moeten worden vergeleken met andere Nederlandse staatsburgers die de aanvullende prestatie willen exporteren naar een derde land (Turkije of een ander land).
64. In die omstandigheden ben ik van mening dat de vaststelling van het tijdstip waarop de betaling redelijkerwijs kan worden beëindigd, uitsluitend een zaak van nationaal recht is. De sleutel tot de oplossing van die kwestie kan niet worden gevonden in de uitlegging van artikel 59 van het aanvullend protocol.(41) Met andere woorden, aangezien het Nederlandse staatsburgers betreft die de aanvullende prestatie exporteren naar een derde land, is er kennelijk geen duidelijk verband met het Unierecht. Verweerders hebben geen gebruikgemaakt van hun recht van vrij verkeer binnen de Europese Unie.(42)
65. Bijgevolg is artikel 59 van het aanvullend protocol in de omstandigheden van de onderhavige zaak mijns inziens geen geschikte maatstaf voor de bepaling van het tijdstip waarop betaling van de betrokken aanvullende prestatie kan worden stopgezet. Dit is een zaak van nationaal recht, waarover de nationale rechter heeft te beslissen.
IV – Conclusie
66. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Centrale Raad van Beroep te beantwoorden als volgt:
„1) Besluit nr. 3/80 van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden vindt geen toepassing in de omstandigheden van de hoofdgedingen, waarin de betrokkenen, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben verkregen.
2) In die omstandigheden is de bepaling van het tijdstip waarop de betaling van de aanvullende prestatie kan worden beëindigd een zaak van nationaal recht, waarover bijgevolg de nationale rechter heeft te beslissen.”