CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 6 de mayo de 2010 1(1)
Asunto C‑343/09
The Queen, a instancias de
Afton Chemical Limited
contra
Secretary of State for Transport
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court, Reino Unido)]
«Directiva 98/70/CE – Calidad de la gasolina y del gasóleo – Directiva 2009/30/CE – Utilización de aditivos metálicos en combustibles – Límites para el tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganeso (MMT) – Validez – Proporcionalidad – Principio de cautela»
I. Introducción
1. El tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganeso (en lo sucesivo, «MMT») es lo que se denomina un aditivo metálico que se añade a los combustibles para vehículos. Mediante la normativa controvertida, la Unión Europea ha establecido límites estrictos para el uso de MMT y obligaciones de etiquetado en lo que respecta a los aditivos metálicos, dado que existen temores de que el MMT ponga en peligro la salud humana y dañe la técnica de reducción de emisiones de gas de los vehículos.
2. El fabricante más importante de MMT considera que estos temores son manifiestamente infundados. Por ello, sostiene la tesis de que estas normas vulneran diversos principios del Derecho de la Unión, en particular el principio de cautela, el principio de proporcionalidad y el principio de igualdad. Con estas imputaciones se dirigió a la High Court of Justice, la cual solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de estas normas.
II. Marco normativo
3. La Directiva 2009/30/CE (2) modifica la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1998, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo. (3)
4. Es objeto de la petición de decisión prejudicial el artículo 8 bis de la Directiva 98/70, introducido recientemente mediante el artículo 1, apartado 8, de la Directiva 2009/30, que limita el uso del MMT y establece obligaciones de etiquetado de los aditivos metálicos en los combustibles:
«1. La Comisión llevará a cabo una evaluación de los riesgos para la salud y el medio ambiente derivados de la utilización de aditivos metálicos en los combustibles y, para este fin, desarrollará un método de ensayo. Informará de sus conclusiones al Parlamento Europeo y al Consejo a más tardar el 31 de diciembre de 2012.
2. A falta de la elaboración del método de ensayo mencionado en el apartado 1, la presencia del aditivo metálico tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganeso (MMT) en los combustibles se limitará a 6 mg de manganeso por litro a partir del 1 de enero de 2011. El límite será de 2 mg de manganeso por litro a partir del 1 de enero de 2014.
3. El límite para el contenido de MMT en el combustible especificado en el apartado 2 se revisará sobre la base de los resultados de la evaluación realizada utilizando el método de ensayo a que se refiere el apartado 1. Se podrá reducir a cero si la evaluación de riesgos así lo justifica. No se podrá incrementar salvo si la evaluación de riesgos así lo justifica. Esta medida, destinada a modificar elementos no esenciales de la presente Directiva, se adoptará de conformidad con el procedimiento de reglamentación con control previsto en el artículo 11, apartado 4.
4. Los Estados miembros garantizarán que figure una etiqueta relativa al contenido de aditivos metálicos del combustible en todos los puntos en que se ponga a disposición de los consumidores un combustible con aditivos metálicos.
5. La etiqueta llevará el siguiente texto: “Contiene aditivos metálicos”.
6. La etiqueta se fijará en el lugar en que figura la información que indica el tipo de combustible, en una posición claramente visible. La etiqueta tendrá un tamaño y tipo de letra que se vean con claridad y puedan leerse fácilmente.»
5. El trigésimo quinto considerando de la Directiva 2009/30 afirma a este respecto cuanto sigue:
«El uso de aditivos metálicos específicos y, en particular, el uso de tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganeso (MMT), podría aumentar el riesgo de daños a la salud humana y podría perjudicar los motores de los vehículos y los equipos de control de las emisiones. Muchos fabricantes de vehículos aconsejan no usar combustibles que contengan este tipo de aditivos metálicos; el uso de tales combustibles puede invalidar las garantías de los vehículos. Por tanto, es pertinente revisar permanentemente los efectos del uso de MMT en el combustible, en consulta con las partes interesadas. En ausencia de esta revisión, es necesario adoptar medidas para limitar la gravedad de los daños que puedan causarse. Resulta adecuado, por tanto, establecer un límite máximo para el uso de MMT en el combustible, sobre la base de los conocimientos científicos disponibles en la actualidad. Este límite debe revisarse al alza solo si se puede demostrar que la utilización de una dosis más elevada no causa efectos adversos. Con el fin de evitar que los consumidores invaliden inadvertidamente las garantías de sus vehículos, es necesario asimismo que se requiera el etiquetado de todo combustible que contenga aditivos metálicos.»
III. Hechos, procedimiento principal y petición de decisión prejudicial
6. Según los datos facilitados por el órgano jurisdiccional remitente, la demandante, Afton Chemical Limited (en lo sucesivo, «Afton»), es una sociedad establecida en el Reino Unido que forma parte del Afton Chemical Group. El grupo Afton produce y vende MMT para su uso en todo el mundo. La marca «mmt» es propiedad de una sociedad del grupo Afton. Las sociedades del grupo Afton son titulares de numerosas patentes y solicitudes de patente relativas al MMT. De una declaración presentada por Afton en el procedimiento principal se desprende, no obstante, que además de Afton sólo fabrican el MMT unas pocas empresas radicadas en China. (4)
7. El tribunal remitente señala que, según las declaraciones de los testigos que respaldan la demanda de Afton, el MMT es un aditivo metálico de los combustibles a base de manganeso que ha sido utilizado en los combustibles durante más de 30 años. Tiene dos usos principales, a saber, aumentar el octanaje del combustible sin plomo y prevenir los daños de las válvulas (el denominado «retroceso del asiento de las válvulas») en los vehículos más antiguos que utilizan gasolina que contiene aditivos que actúan como sustituto del plomo.
8. Según la resolución de remisión, el uso del MMT en la gasolina sin plomo no está restringido en la mayoría de los países del mundo. Antes de la promulgación de la Directiva, no existía ningún límite o restricción de ámbito comunitario de ningún tipo sobre el uso del MMT. Además, no existía ningún requisito de etiquetado en la Comunidad en lo que respecta a los aditivos metálicos en general o al MMT en particular.
9. Una vez Afton hubo interpuesto una demanda ante la High Court, ésta –tal como Afton solicitó– planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones relativas a la Directiva 2009/30:
«1) Por lo que se refiere a la parte del artículo 1, apartado 8, que inserta un nuevo artículo 8 bis, apartado 2, en la Directiva 98/70, limitando el uso del tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganeso en los combustibles a 6 mg de manganeso por litro a partir del 1 de enero de 2011 y a 2 mg a partir del 1 de enero de 2014, ¿es la imposición de dichos límites:
1) contraria a Derecho por estar basada en un error manifiesto de apreciación;
2) contraria a Derecho por no respetar las exigencias del principio de cautela;
3) contraria a Derecho por adolecer de falta de proporcionalidad;
4) contraria a Derecho por vulnerar el principio de igualdad de trato;
5) contraria a Derecho por vulnerar el principio de seguridad jurídica?
2) Por lo que se refiere a la parte del artículo 1, apartado 8, que inserta un nuevo artículo 8 bis, apartados 4, 5 y 6, en la Directiva 98/70, exigiendo el etiquetado de todos los combustibles que contengan aditivos metálicos con la frase «Contiene aditivos metálicos», ¿es la imposición de dicho requisito de etiquetado:
1) contraria a Derecho por estar basada en un error manifiesto de apreciación;
2) contraria a Derecho por adolecer de falta de proporcionalidad?»
10. En la fase escrita del procedimiento han participado, además de Afton, la República Federal de Alemania, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y la Comisión Europea. Salvo Alemania, todos ellos comparecieron en la vista de 15 de abril de 2010.
IV. Apreciación jurídica
11. La resolución de remisión pone en duda la validez de dos normas relativas al uso del MMT. En primer lugar, se formulan objeciones sobre los límites para el uso del MMT (a tal respecto, véase la sección B infra), y en segundo lugar, la obligación de etiquetado de los combustibles que contienen MMT (a tal respecto, véase la sección C infra). No obstante, en primer lugar abordaré las objeciones formuladas contra la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial (a tal respecto, véase la sección A infra).
A. Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
12. Se formulan dos motivos por los que habría de declararse la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial. En primer lugar, a juicio del Parlamento y de la Comisión, en el procedimiento principal no se da un verdadero litigio, dado que las partes sostienen una misma tesis jurídica (a este respecto, véase el punto 1). En segundo lugar, la Comisión alega que Afton pudo interponer ante los órganos jurisdiccionales comunitarios, al amparo del artículo 230 CE, un recurso directo contra las normas censuradas y, por tanto, no podía invocar la invalidez de estas disposiciones en el marco de otros procedimientos (a tal respecto véase el punto 2 infra).
1. Sobre el litigio principal
13. El Parlamento y la Comisión objetan que en el procedimiento principal no se percibe que se dé un litigio sobre la validez de las disposiciones controvertidas. Por tanto, se trata de una petición hipotética cuya inadmisibilidad procede declarar.
14. Sin embargo, por regla general, existe una presunción de que las cuestiones prejudiciales no son hipotéticas, sino que son pertinentes para la resolución del litigio. (5) En efecto, cuando ante un órgano jurisdiccional nacional se suscita una cuestión sobre la validez de un acto adoptado por las instituciones de la Comunidad Europea, corresponde a dicho órgano jurisdiccional determinar si es necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo y, por consiguiente, solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre dicha cuestión. De este modo, cuando las preguntas planteadas por el juez nacional versan sobre la validez de una disposición de Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia, en principio, tiene la obligación de pronunciarse. (6)
15. A fin de examinar su propia competencia, el Tribunal de Justicia tiene que analizar sólo excepcionalmente las circunstancias en las que el juez nacional le plantea una cuestión. (7) Resulta de una jurisprudencia reiterada que una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ser rechazada cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (8) Salvo en estos casos, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de las normas de Derecho comunitario. (9) En este contexto, el término interpretación comprende también el examen de la validez. (10)
16. En el caso de autos, el interés de Afton en que se declare la invalidez de las disposiciones impugnadas es manifiesto. Éstas limitan considerablemente la posibilidad de utilizar el MMT y, de este modo, las posibilidades de comercialización de Afton. El Reino Unido, representado por el Ministerio de Transportes demandado, está obligado, al menos hasta que se realice tal declaración, a adaptar el Derecho interno a las disposiciones controvertidas, pues de otro modo se presumiría su validez. (11) Según ha indicado Afton, por esta razón el Ministerio manifestó, tras dársele traslado de la demanda, que adaptaría el Derecho interno a dichas disposiciones. Aun cuando el Ministerio de Transportes no formule objeciones expresas contra la demanda de Afton, se opone desde un punto de vista formal a la posición defendida por Afton. (12) Por tanto, no puede ponerse en duda la realidad del litigio principal.
2. Sobre la posibilidad de un recurso directo
17. La Comisión alega asimismo que Afton pudo interponer un recurso directo contra las disposiciones controvertidas al amparo del artículo 230 CE.
18. Esta objeción se basa en la denominada jurisprudencia TWD. Según dicha jurisprudencia, un acto jurídico no puede impugnarse frente a un particular cuando tal acto, en relación con este particular, ha de verse como una decisión sobre un caso concreto, que el particular habría podido indudablemente impugnar al amparo del artículo 230 CE. En este caso, el particular ya no puede alegar la invalidez de este acto ante el órgano jurisdiccional nacional. (13)
19. No se descarta que en el caso de autos Afton pudiera interponer un recurso directo. Ello habría exigido a su vez, conforme al artículo 230 CE, párrafo cuarto, que las disposiciones de que se trate afecten directa e individualmente a Afton, de suerte que se equiparen a una decisión de la que sea destinatario. Muchos indicios apuntan a que Afton, en virtud de su destacada posición en el mercado del MMT y su correspondiente propiedad intelectual, resulta tan intensamente individualizada que las normas específicas sobre el uso del MMT la afectan individualmente. (14) Ciertamente, las disposiciones de que se trata han de ser ejecutadas en el Derecho interno, pero no dejan margen alguno de apreciación, por lo que cabe afirmar que Afton resulta directamente afectada. (15)
20. Sin embargo, con arreglo a la jurisprudencia TWD, Afton no podría invocar la invalidez de las normas controvertidas en el procedimiento nacional únicamente si hubiese tenido acceso sin lugar a dudas al recurso directo contra dichas disposiciones previsto en el artículo 230 CE. (16) Pero hasta la fecha no se ha dado ningún precedente equiparable que excluya cualquier duda. La existencia del interés directo podría por tanto ponerse en duda, puesto que es manifiesto que, además de Afton, también empresas chinas fabrican el MMT, de suerte que la posición de mercado de Afton podría revestir una naturaleza meramente fáctica. Y dado que las disposiciones controvertidas están contenidas en una Directiva, existen dudas también acerca del interés directo. Por consiguiente, la jurisprudencia TWD no es aplicable en el caso de autos.
21. Ahora bien, si el Tribunal de Justicia llegase a la conclusión de que Afton podía interponer sin duda alguna un recurso, sería al menos necesario que en el caso de autos se aplicara una excepción a la jurisprudencia TWD. En efecto, en el presente asunto no hay razones para introducir esta restricción, no prevista expresamente, de la tutela judicial frente a actos de la Unión.
22. La jurisprudencia TWD está dirigida a impedir la elusión de los plazos de interposición de la demanda. (17) Si ha expirado el plazo de interposición, el interesado que pudo interponer tal demanda en tiempo oportuno ante los órganos jurisdiccionales comunitarios no debe poder conseguir una revisión de la disposición por la vía de una petición de decisión prejudicial.
23. Sin embargo, en el caso de autos, Afton interpuso ya una demanda ante la High Court el 29 de junio de 2009, es decir, claramente dentro del plazo establecido en el artículo 230 CE, párrafo quinto. La Directiva 2009/30 fue publicada en el Diario Oficial el 5 de junio de 2009. Por tanto, el plazo para la interposición de la demanda comenzó, de conformidad con el artículo 81, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el 20 de junio de 2009. Teniendo en cuenta el plazo por razón de la distancia de 10 días, Afton podía, pues, interponer un recurso directo hasta finales de agosto de 2009. Por tanto, queda excluido en el presente asunto que se haya eludido el plazo de interposición de la demanda. Tampoco existe disposición alguna que obligue a Afton a acudir directamente a los tribunales de la Unión. Por consiguiente, tampoco existe necesidad alguna de restringir en principio el derecho que asiste a Afton de invocar en el procedimiento interno la ilegalidad de las disposiciones controvertidas.
24. En consecuencia, procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial – Validez de los límites para el MMT
25. La primera cuestión, dividida en cinco partes, tiene por objeto los límites para el MMT. Abordaré las partes en el orden en que son formuladas. El aspecto esencial radica en el principio de proporcionalidad, en cuyo marco desempeñan una función de principio de cautela y, en parte, también la cuestión de un error manifiesto de apreciación.
1. Sobre la imputación de un error manifiesto de apreciación
26. En primer lugar, se plantea la cuestión de si los límites se basan en un error manifiesto de apreciación. Afton alega en este contexto que no se han evaluado los riesgos para la salud asociados a la utilización del MMT y que la Comisión llegó a la conclusión de que los conocimientos relativos a los riesgos para el medio ambiente no justifican una restricción a la utilización de MMT.
27. La imputación de un error manifiesto de apreciación se refiere a una consolidada jurisprudencia sobre la revisión de un amplio margen de apreciación (facultad discrecional).
28. En un ámbito como el aquí afectado, en el que se le exigen decisiones políticas, económicas y científicas y en el que ha de realizar complejos análisis, el legislador dispone de un amplio margen de apreciación. (18) A este respecto, puede apoyarse en los conocimientos especializados de la administración, la ciencia, los grupos de personas interesadas y la opinión pública. En el marco de los procedimientos judiciales no puede disponerse de estos recursos en la misma medida. Por tanto, los Tribunales de la Unión no pueden sustituir al legislador de la Unión (19) y controlar el ejercicio de su responsabilidad política. (20)
29. Sin embargo, el ejercicio de esta facultad de apreciación no está exento del control judicial. En los casos en que disponen de un amplio margen de apreciación, las instituciones comunitarias tienen la obligación de examinar, minuciosa e imparcialmente, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate. (21) Y el juez comunitario no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos. (22)
30. Sin embargo, en contra de lo que sostiene Afton, un error de apreciación no permite por sí solo poner en duda la validez de un acto normativo, sino que lo decisivo es si el error de apreciación es jurídicamente relevante.
31. La cuestión de si determinada información científica justifica una restricción del uso del MMT afecta a las conclusiones que el legislador extrae de la información de que dispone. Estas conclusiones constituyen el objeto del examen del principio de proporcionalidad y también pueden afectar al análisis del principio de igualdad. Por tanto, seguiré abordando este aspecto en el marco de los citados principios.
32. En cambio, la supuesta falta de una evaluación de los riesgos para la salud afecta a los requisitos de la fijación de los límites. Su fijación se basa en el artículo 95 CE, el cual permite la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que incidan en el establecimiento o funcionamiento del mercado común. De conformidad con el artículo 95 CE, apartado 3, en sus propuestas referentes a la aproximación de las legislaciones en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, la Comisión se basará en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos. En el marco de sus respectivas competencias, el Parlamento Europeo y el Consejo procurarán también alcanzar ese objetivo.
33. Dado que, de conformidad con el trigésimo quinto considerando de la Directiva 2009/30, el establecimiento de los límites está dirigido a la protección de la salud, el legislador comunitario debió tener en cuenta, pues, todas las novedades basadas en hechos científicos relativas a los posibles riesgos para la salud del MMT. (23) La falta de toma en consideración de la información disponible sobre los riesgos para la salud derivados de la utilización del MMT pueden dar lugar a un error manifiesto de apreciación en la aplicación del artículo 95 CE.
34. Ahora bien, la obligación de tomar en consideración los contenidos científicos más recientes no da lugar a unas normas estrictas en materia probatoria. Antes bien, la amplia facultad de apreciación del legislador comunitario, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base. (24)
35. No obstante, dicho control judicial, a pesar de su alcance limitado, requiere que las instituciones comunitarias de las que emane el acto controvertido puedan demostrar ante el Tribunal de Justicia que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión. (25)
36. Esta apreciación no tiene necesariamente que derivarse en su detalle de la exposición de motivos del acto de que se trate. Si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta. (26) Antes bien, por regla general, las dudas sobre si la información científica ha sido suficientemente examinada pueden rebatirse por otra vía.
37. A menudo, la Comisión ya establece el fundamento de la evaluación de la información científica disponible al apoyar su propuesta en una amplia investigación. El Parlamento y el Consejo pueden desarrollar sobre esta base su examen en el marco del ulterior procedimiento legislativo.
38. Con todo, Afton subraya acertadamente que esto ha quedado descartado en el caso de autos. Si bien es cierto que la Comisión basó su propuesta de Directiva 2009/30 en la protección de la salud, (27) descartó expresamente evaluar los riesgos para la salud del MMT, a diferencia de la evaluación de los riesgos para los sistemas de reducción de las emisiones. (28)
39. Esta limitación de la evaluación de los riesgos se ajusta al mandato de evaluación contenido en la Directiva 2003/17/CE, (29) el cual constituyó la base de la propuesta para la Directiva 2009/30 en relación con los aditivos metálicos en los combustibles. De conformidad con el nuevo artículo 9, letra f), de la Directiva 98/70, introducido por la Directiva 2003/17, la Comisión, debía estudiar especialmente, a la hora de revisar las especificaciones aplicables a los combustibles, el funcionamiento efectivo de las nuevas tecnologías de reducción de la contaminación y el efecto de los aditivos metálicos sobre su rendimiento. En este contexto no se dijo nada acerca de los riesgos para la salud.
40. Por consiguiente, la Comisión consideró que los riesgos para la salud del MMT se evaluarían en el futuro en el marco de una notificación conforme al Reglamento nº 1907/2006 (REACH). (30) (31)
41. En consecuencia, la invocación del objetivo de prevención frente a los riesgos para la salud exige que las demás instituciones participantes en el procedimiento legislativo hayan evaluado más tarde los datos científicos disponibles.
42. En particular, el Parlamento y el Consejo han descrito de forma detallada en el procedimiento el estado de las investigaciones sobre los riesgos para la salud derivados de la utilización del MMT, que ha de ser tenido en cuenta en el procedimiento legislativo. Por regla general, esta alegación no basta para justificar la afirmación de que la información aportada en el procedimiento legislativo principal ha sido efectivamente evaluada. (32)
43. Sin embargo, Afton priva a tal afirmación de todo fundamento. En efecto, el 29 de diciembre de 2008 esta empresa solicitó al Parlamento, al Consejo y a la Comisión, sobre la base del Reglamento nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, (33) los documentos y pruebas científicas tenidos en cuenta en la decisión sobre los límites para el MMT. El Parlamento puso a disposición tres documentos sobre biocombustibles, uno de los asuntos abordados en la Directiva, y el Consejo un número mayor de documentos internos. Según la información facilitada por Afton, que no ha sido rebatida, ninguno de los documentos contiene datos científicos sobre los riesgos derivados de la utilización del MMT.
44. El Parlamento y el Consejo alegan a este respecto que las instituciones no disponían de la información científica en cuestión, sino que ésta se hallaba en posesión de la ponente parlamentaria o de los Estados miembros.
45. Esta afirmación no resulta convincente en lo que respecta al Parlamento, ya que la ponente es miembro de dicha institución. Por tanto, debe considerarse que los documentos de un procedimiento legislativo que están en su posesión se hallan asimismo en posesión del Parlamento. (34)
46. El Consejo, por el contrario, alega de forma convincente que los representantes de los Estados miembros no revelan por lo general los detalles de la base científica en la que se ha basado su voto, pero que su decisión se fundamenta no obstante en los dictámenes de los órganos administrativos nacionales. Con todo, la falta de documentos del Consejo en los que conste la base científica de la posición de éste suscita dudas acerca de si la decisión tiene realmente una base científica.
47. En estas circunstancias ya no cabe presumir –únicamente sobre la base de la alegación formulada en el procedimiento judicial– que el Parlamento y el Consejo tuvieron en cuenta, en el procedimiento legislativo, información científica relativa a los riesgos para la salud derivados del MMT.
48. Con todo, la Comisión presentó en junio de 2008 un denominado non-paper sobre el MMT (35) que fue utilizado en el procedimiento legislativo. Afton conocía este documento y lo invoca para sustentar su posición sobre otras cuestiones. El non‑paper resume en hoja y media el estado de las investigaciones sobre los posibles riesgos para la salud derivados de la utilización del MMT en los combustibles. No existe ningún indicio para afirmar que este resumen fuera erróneo o incompleto.
49. Así pues, la información errónea facilitada por el Parlamento y el Consejo para responder a la solicitud de acceso a documentos es ciertamente lamentable, pero en contra de cuanto parece desprenderse de esta información, los datos científicos disponibles sobre los riesgos para la salud derivados de la utilización del MMT sí fueron tenidos en cuenta en el procedimiento legislativo.
50. Por consiguiente, no puede prosperar la imputación de un error manifiesto de apreciación en relación con la información necesaria para la fijación de los límites.
2. Sobre el principio de cautela
51. La segunda parte de la cuestión versa sobre la imputación según la cual no se dan los requisitos para la aplicación del principio de cautela.
52. Cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo considerado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y, sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud de las personas o de los animales o para el medio ambiente en el supuesto de que ocurra dicho riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas. (36)
53. Distintas disposiciones de Derecho secundario concretan el principio de cautela en relación con las competencias de ejecución de la Comisión. En este ámbito se ha adoptado la jurisprudencia (37) que Afton invoca primordialmente para fundamentar su imputación de vulneración del principio de cautela.
54. Ahora bien, la Directiva 2009/30 se apoyó directamente en la base jurídica del artículo 95 CE. Tal medida legislativa no puede evaluarse directamente en función de si respeta o no el principio de cautela. Antes bien, el principio de cautela se aplica sobre todo en el marco del examen del principio de proporcionalidad. (38) En dicho marco seguiré examinándolo.
3. Sobre el principio de proporcionalidad
55. La proporcionalidad de los límites constituye el objeto de la tercera parte de la cuestión.
56. El principio de proporcionalidad forma parte de los principios generales del Derecho comunitario que el legislador ha de respetar. (39) Por lo tanto, los actos de las instituciones comunitarias no pueden rebasar los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (40)
57. Ahora bien, a este respecto ha de observarse el amplio margen de apreciación (facultad discrecional) del legislador. (41) Una medida adoptada en el ejercicio de esta facultad discrecional vulnera el principio de proporcionalidad únicamente si es manifiestamente inapropiada para alcanzar los objetivos perseguidos por la institución competente (42) [a tal respecto, véase la letra b) infra], si existen medidas que son manifiestamente menos onerosas pero tienen la misma eficacia (43) [a tal respecto, véase la letra c) infra], o si las medidas de que se trata resultan manifiestamente desproporcionadas respecto a los objetivos que tiene previsto conseguir (44) [a tal respecto, véase la letra d) infra]. Sin embargo, debe examinarse en primer lugar si los límites persiguen objetivos reconocidos en el Derecho de la Unión [a tal respecto, véase la letra a) infra]. (45)
a) Sobre los objetivos de los límites
58. Los objetivos de los límites para el MMT se basan, conforme al trigésimo quinto considerando de la Directiva 2009/30, en que la utilización de esta sustancia podría aumentar el riesgo de daños a la salud humana y podría perjudicar los equipos de control de las emisiones (rectius: reducción de las emisiones). Este último objetivo ha de clasificarse, a primera vista, en la protección de los consumidores. Ahora bien, como alegan unánimemente las partes, de forma cuando menos implícita está orientado hacia la protección del medio ambiente, puesto que los perjuicios de los equipos de reducción de las emisiones, por ejemplo a los catalizadores de purificación de las emisiones, pueden tener como consecuencia unas emisiones más elevadas y, por consiguiente, una mayor carga para el medio ambiente. (46)
59. Dado que el artículo 95 CE, apartado 3, exige un nivel de protección elevado en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, los objetivos de los límites no sólo están reconocidos, sino que se les atribuye una gran importancia.
60. Si se comprobase que la utilización del MMT supone un riesgo para la salud humana y perjudica a la técnica de reducción de gases de escape, las restricciones podrían apoyarse en el principio de acción preventiva (artículo 174 CE, apartado 2). Sin embargo, no se discute que tal no es el caso.
61. Según los documentos obrantes en autos, en el presente asunto se da más bien una discusión científica sobre la cuestión de si la utilización del MMT en los combustibles entraña riesgos de daños para la salud humana o para los equipos de reducción de las emisiones. Tales riesgos no pueden ser ni constatados ni excluidos.
62. Tal incertidumbre incide en el modo de aplicación del principio de proporcionalidad. En tales circunstancias, conforme al principio de cautela pueden adoptarse medidas de protección sin tener que esperar a que se hayan acreditado con claridad la existencia y las dimensiones de tales riesgos. (47)
63. Sin embargo, Afton sostiene la tesis de que las medidas de cautela sólo pueden adoptarse en circunstancias extraordinarias, si se dan indicios serios y definitivos del riesgo de producción de daños de que se trate. Si dichas medidas no eliminan la incertidumbre científica, deberían cuando menos permitir albergar dudas razonables y cumplir el criterio de la competencia técnica más elevada y de independencia de los dictámenes científicos. En particular, es necesario que las medidas sean necesarias o parezcan imprescindibles a la vista del grado de riesgo que el organismo correspondiente ha considerado inaceptable para la sociedad.
64. De hecho, respecto a las medidas de los Estados miembros que, por ejemplo, restringen la libre circulación de mercancías, el Tribunal de Justicia ha declarado que sólo pueden adoptarse medidas de protección conforme al principio de cautela cuando están basadas en una evaluación de los riesgos lo más amplia posible que tenga en cuenta las circunstancias específicas del caso concreto que permitan decidir que dichas medidas son necesarias para garantizar que los productos de que se trata no constituyen un riesgo para la salud humana. (48) En particular, la evaluación de los riesgos no puede estar basada en consideraciones meramente hipotéticas. (49)
65. Invocando distintas sentencias del Tribunal General (50) –no examinadas en sus aspectos controvertidos por el Tribunal de Justicia–, Afton alega que tales exigencias se aplican también a los actos de la Unión.
66. Ciertamente, las respectivas afirmaciones del Tribunal General se han formulado en términos generales, pero estos asuntos tenían como objeto decisiones del Consejo o de la Comisión que fueron adoptadas sobre la base del Derecho secundario pertinente. Éste contiene requisitos específicos sobre la fundamentación científica, (51) que dan concreción al principio de cautela. El Parlamento observa acertadamente que tales exigencias eran necesarias porque se trataba de la retirada de autorizaciones que habían sido concedidas anteriormente sobre la base de un procedimiento científico.
67. Estas exigencias no pueden extrapolarse a la legislación de conformidad con el Tratado, pues en ella no se concretan exigencias adicionales para la aplicación del principio de cautela. Sin embargo, la jurisprudencia que se expone a continuación pone de manifiesto que la Unión, con fines de cautela, puede establecer prohibiciones sin una amplia evaluación de riesgos que se mantendrán en vigor cuando menos hasta que tales riesgos queden descartados.
68. La sentencia Natural Health y otros versaba sobre la regulación de la libre circulación de los complementos alimenticios. La Directiva 2002/46/CE (52) la limita a los complementos alimenticios que contuvieran sustancias en relación con las cuales las autoridades científicas europeas competentes dispusieran, al adoptar la citada Directiva, de datos científicos suficientes e idóneos para justificar una opinión favorable por su parte. Esta restricción de la libre circulación de mercancías venía acompañada por la posibilidad de admitir otros complementos alimenticios en función de la evolución de la ciencia y de la tecnología. El Tribunal de Justicia vio en ello un equilibrio razonable entre los objetivos de un mercado interior efectivo y la protección de la salud humana. (53)
69. Así pues, en el caso de autos bastaba con la falta de una evaluación de riesgos exhaustiva por las autoridades europeas competentes para justificar restricciones.
70. La situación es similar en lo relativo a los lugares protegidos conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 (Directiva sobre los hábitats): de conformidad con el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, las autoridades nacionales competentes sólo autorizarán un proyecto si tienen la certeza de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar de que se trate. Así sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos. (54) Así pues, no es la prohibición de medidas lo que se apoya en una evaluación de riesgos exhaustiva, sino su autorización.
71. La posibilidad de conceder una autorización excepcional por razones imperiosas conforme al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats no cambia en nada esta conclusión. En efecto, por regla general, presupone además una evaluación de los riesgos del proyecto para el lugar. (55)
72. Por último, la obligación de registro establecida en el Reglamento nº 1907/2006 (REACH) (56) realiza el principio de precaución (57) mediante una prohibición de mercancías que se mantendrá hasta que se presente una evaluación de determinados riesgos. (58) El Tribunal de Justicia no cuestionó esta técnica legislativa cuando se pronunció sobre la obligación de registrar los monómeros. (59)
73. La jurisprudencia expuesta constituye una consecuencia necesaria de la amplia facultad discrecional que corresponde al legislador en la aplicación de los principios de proporcionalidad y de cautela, así como en la elección de los datos de base que deben analizarse a la hora de adoptar normas complejas desde un punto de vista político, económico y social.
74. En principio, han de valer consideraciones similares para las medidas de los Estados miembros. (60) El hecho de que, a pesar de ello, el Tribunal de Justicia las someta a menudo a exigencias más estrictas se desprende de las respectivas materias reguladas. (61) En la circulación de mercancías, ello es expresión del concepto de reconocimiento recíproco. Si los Estados miembros autorizan determinados productos, deberá realizarse una evaluación de riesgos. En consecuencia, las restricciones más amplias establecidas por otros Estados miembros requieren una motivación mayor. Si, en cambio, la Unión regula de un modo uniforme para todo su territorio la gestión de determinados riesgos y, a este respecto, se recogen las experiencias de todos los Estados miembros, ha de ser posible adoptar medidas de protección sin realizar previamente en cada uno de los casos una evaluación de riesgos exhaustiva. En efecto, mientras se realiza tal evaluación, podrían producirse los daños temidos.
75. Por consiguiente, la justificación de los límites no depende primordialmente de la valoración de los riesgos que efectúe el Tribunal de Justicia. Antes bien, al legislador le corresponde extraer conclusiones del debate científico. El Tribunal de Justicia sólo puede cuestionar las valoraciones materiales del legislador de la Unión si resulta manifiesto que no existe riesgo alguno o bien si éstos han sido claramente mal valorados. Sin embargo, cuando menos en el examen del objetivo de la normativa, no puede afirmarse que se dé tal situación sobre la base del debate científico sobre los dos supuestos riesgos.
76. En resumen, procede declarar que la cautela frente a los riesgos de la utilización del MMT para la salud humana y para el medio ambiente son objetivos de los límites que deben ser reconocidos.
b) Sobre la adecuación
77. Los límites no son manifiestamente inadecuados para contribuir a la cautela frente a los riesgos que entraña la autorización del MMT. Por su propia naturaleza, los límites impiden una utilización más intensa del MMT y, por tanto, restringen la cantidad de MMT que podría causar los daños.
78. Ahora bien, Afton afirma que no puede comprobarse que el manganeso presente en los combustibles se deba al MMT. De ello deduce Afton que los límites no son aplicables en la práctica y, por tanto, resultan inadecuados para impedir los riesgos derivados de la utilización del MMT.
79. Sin embargo, esta conclusión no es irrefutable. Aun cuando no existe (todavía) ningún método para comprobar directamente que el manganeso presente en los combustibles se debe al MMT, esta prueba puede practicarse de forma indirecta. Así, cabría estimar que la superación de la cantidad permitida de manganeso constituye un indicio suficiente para establecer una presunción iuris tantum de la existencia de una utilización ilícita del MMT. En efecto, Alemania subraya acertadamente que Afton no acredita de qué otro modo llega entonces el manganeso a los combustibles.
80. Así pues, no existen dudas sustanciales acerca de que los límites pueden llevarse a la práctica y, por tanto, son adecuados para alcanzar los objetivos que persiguen.
c) Sobre el carácter necesario de los límites
81. En la siguiente fase del análisis de la proporcionalidad, ha de examinarse si los límites pueden ser vistos como el medio menos gravoso para la consecución de los objetivos que persigue. A primera vista, no aparece ningún indicio de que otras medidas de protección sean tan eficaces como las aquí previstas.
82. Sin embargo, Afton subraya que según la evaluación de impacto de la Comisión (el denominado impact assessment), unas medidas voluntarias podrían evitar los riesgos de un modo tan eficaz como unas medidas obligatorias. (62) Así pues, conforme a la evaluación originaria de la Comisión, las medidas obligatorias no eran el medio menos gravoso.
83. A este respecto, Afton parte manifiestamente de que esta apreciación se deriva imperiosamente de la información científica de la Comisión y, por tanto, es vinculante para las demás instituciones participantes en el procedimiento legislativo.
84. Sin embargo, esto no es cierto.
85. Antes bien, al extraer sus conclusiones de la información con que contaba, la Comisión ejerció la facultad discrecional que le corresponde. Este ejercicio de la facultad discrecional no impide a las demás instituciones participantes en el procedimiento legislativo extraer otras conclusiones de la información disponible. En efecto, la amplia facultad discrecional del legislador no se limita a la Comisión, sino que corresponde a todas las instituciones participantes en el procedimiento legislativo y a sus miembros.
86. La identidad de la institución cuya apreciación resulta en última instancia definitiva se deriva del correspondiente procedimiento. En el caso de autos, se aplicó el procedimiento de codecisión conforme al artículo 251 CE. Dicho procedimiento realiza el principio de democracia, recogido expresamente en el artículo 6 UE, apartado 1, como uno de los fundamentos de la Unión Europea. (63) Ciertamente, la formación de la voluntad democrática prevista en dicho artículo exige en primer lugar una propuesta de la Comisión, pero, para la adopción de la Directiva 2009/30 se requirió una mayoría cualificada en el Consejo y la mayoría absoluta de los votos emitidos en el Parlamento. Estas mayorías sostenían una opinión manifiestamente distinta de la de la Comisión. Tales diferencias de opinión no son, en cuanto tales, impugnables ante los órganos jurisdiccionales, puesto que, de otro modo, se pondría en cuestión el equilibrio institucional en el respectivo procedimiento legislativo.
87. Por lo demás, ha de señalarse que la normativa adoptada en última instancia se basa también en la información ya comentada sobre los riesgos para la salud que la Comisión no tuvo expresamente en cuenta en su ponderación. La existencia de este riesgo adicional tomado en cuenta permite prever la consecución de un resultado que se aparte de la propuesta originaria.
88. Así pues, el apartamiento de la normativa respecto de la propuesta de la Comisión no conduce a la conclusión de que los límites no sean manifiestamente el medio menos gravoso.
d) Sobre la adecuación de los límites
89. En el marco de la adecuación ha de examinarse si las desventajas de la normativa controvertida son proporcionadas a los objetivos perseguidos. Por consiguiente habrá de efectuarse una ponderación.
90. En el caso de autos se contraponen, por un lado, la protección de la salud y del medio ambiente y, por otro, los intereses económicos en la utilización del MMT. Es manifiesto que es lo primero lo que en principio predomina.
91. Ahora bien, Afton niega que estos riesgos sean superiores a las desventajas de una limitación del uso del MMT.
92. A este respecto, Afton se apoya en particular en que la Comisión, durante el procedimiento legislativo, consideró que los riesgos no eran suficientes para limitar la utilización del MMT. Como ya se ha señalado, la posición de la Comisión no puede vincular ni al Parlamento ni al Consejo.
93. Por lo demás, tampoco se dan indicios irrefutables que apunten a que la percepción de los riesgos por el Parlamento y el Consejo fue manifiestamente errónea. Es cierto que hasta ahora se han dado relativamente pocos indicios científicos de los supuestos riesgos, pero dichos riesgos tampoco pueden excluirse con seguridad a la vista de los estudios presentados.
Sobre el principio de cautela
94. Precisamente esta situación constituye el objeto del principio de cautela. Por consiguiente, la salud y el medio ambiente no se protegen en el sentido de la prevención de daños que han de producirse con certeza. Más bien cabe adoptar medidas preventivas contra riesgos cuya magnitud se discute. En este sentido, el legislador puede dar prioridad al objetivo de protección de la salud o del medio ambiente sobre las restricciones de otros intereses.
95. La valoración de estos extremos corresponde al legislador y no a los tribunales. En concreto, el legislador puede decidir minimizar o excluir en su totalidad los riesgos mediante medidas restrictivas. De otro modo, debería asumir que los riesgos posiblemente se materialicen y que se produzcan efectivamente los daños temidos. En particular, en el marco de la precaución frente a los riesgos para la salud humana, por regla general difícilmente se podrá reprochar al legislador la adopción de medidas manifiestamente desproporcionadas.
Sobre la posibilidad de ajustar los límites
96. En el marco de la ponderación ha de tenerse en cuenta también que las medidas restrictivas de precaución revisten en principio un carácter provisional. Deben ser revocadas si nuevos datos disipan los temores. (64) De este modo se garantiza, conforme al principio de proporcionalidad, que las restricciones no se aplicarán más tiempo de lo necesario. Según la Comisión, se estimula a los fabricantes y usuarios de tales productos, como consecuencia del principio de «quien contamina paga», a investigar sus efectos. En cambio, en la medida en que el legislador debe acreditar los riesgos para justificar las restricciones, se da un estímulo en sentido contrario para estos operadores de impedir el examen científico de tales riesgos.
97. Por consiguiente, las restricciones se configuran en última instancia como una prohibición con posibilidad de establecer autorizaciones. El artículo 8 bis, apartados 1 y 3, de la Directiva 98/70 prevé expresamente que en determinados casos los riesgos se seguirán analizando y la Comisión ajustará los límites. Esta posibilidad es expresamente mencionada en el trigésimo quinto considerando. Si Afton consigue aportar datos científicos suficientes, la Comisión se vería obligada a reflexionar sobre las normas en materia del MMT. (65)
98. Las bases para tal prueba –si tal prueba es posible– están en fase de elaboración. En la actualidad, los riesgos para la salud son analizados por Afton en colaboración con la Environmental Protection Agency (66) estadounidense y –como expone la Comisión– probablemente en el marco del Reglamento REACH. Además, de conformidad con el artículo 8 bis, apartado 1, de la Directiva 98/70, la Comisión llevará a cabo una evaluación de los riesgos para la salud y el medio ambiente derivados de la utilización de aditivos metálicos en los combustibles, y para este fin, desarrollará un método de ensayo. Informará de sus conclusiones al Parlamento Europeo y al Consejo a más tardar el 31 de diciembre de 2012.
Sobre el alcance de los límites y sus efectos en la utilización del MMT
99. En una ponderación entre los objetivos de la medida y sus desventajas también deben tenerse en cuenta los efectos de los límites en la utilización del MMT. Éstos están unidos de forma inescindible de la cuantía del límite.
100. Afton aduce a este respecto –en una amplia medida, sin ser rebatida– tres alegaciones:
101. En primer lugar, a su juicio, no existen bases científicas específicas para establecer a partir de 2011 una cantidad máxima de 6 mg de manganeso por litro y reducirla a partir de 2014 hasta 2 mg.
102. En segundo lugar, en la aplicación de los límites, el MMT ya no puede ser utilizado como protección frente a los daños de las válvulas (el denominado retroceso del asiento de la válvula). Ello afecta a determinados vehículos más antiguos a cuyo combustible deben añadirse determinados aditivos para evitar daños en las válvulas. Según la información facilitada por Afton, en la aplicación del límite, el porcentaje de MMT en el combustible no basta para desempeñar esta función. Por consiguiente, los límites tienen el mismo efecto que una prohibición de utilización del MMT para estos fines.
103. Ciertamente, Afton apunta a que el límite para el MMT impediría el uso de los vehículos más antiguos antes citados. Sin embargo, este argumento no puede prosperar, pues existen otros aditivos de los combustibles que también pueden utilizarse como sustituto del plomo. (67) Por consiguiente, en el marco de la ponderación, a este respecto deben tenerse en cuenta únicamente los intereses económicos de Afton en la comercialización de MMT a tal fin.
104. En tercer lugar, según las explicaciones de Afton, el MMT deja de tener efectos prácticos en el límite de 2 mg de manganeso aplicable a partir de 2014, de suerte que este límite acaba por traducirse en una prohibición total. Esta objeción afecta a la función principal del MMT, que consiste en aumentar el denominado octanaje del combustible. Mientras que un límite de 6 mg todavía permite un aumento sensible, esto queda descartado con un límite de 2 mg.
105. La posición de Afton se apoya en un punto de partida correcto: la decisión legislativa sobre la adecuación de una normativa presupone en principio que sus desventajas se ponderen con sus objetivos. Por consiguiente, el legislador ha de analizar los efectos perjudiciales de la normativa que pretende adoptar. Si una normativa tuviera consecuencias que han sido soslayadas por completo en el procedimiento legislativo, el ejercicio de la facultad discrecional legislativa podría estar viciado.
106. De hecho, en el procedimiento legislativo no se detectan referencias a estos aspectos controvertidos. Las instituciones no abordaron estas objeciones ni siquiera en el procedimiento escrito ante el Tribunal de Justicia. No obstante, la alegación de Afton no pone en cuestión la adecuación de los límites.
107. La deficiente motivación científica de los límites es indicativa de la situación de los conocimientos sobre los riesgos: dado que no está claro si la utilización del MMT causa daños, tampoco hay datos científicos sobre la posibilidad de que determinados límites impidan la producción de los daños.
108. Así pues, la alegación de Afton en este punto acaba por traducirse, en esencia, en que los riesgos de la utilización del MMT son poco claros y las restricciones previstas excluyen en una amplia medida la utilización del MMT. Estos puntos de vista han marcado el procedimiento legislativo –en cualquier caso, en la medida en que se trataba de regular el MMT– y, por tanto, es manifiesto que fueron tenidos en cuenta. En efecto, desde la primera lectura en el Parlamento se debatió una prohibición total del MMT, que habría exigido una ponderación similar.
109. Así pues, no puede hacerse constar que el legislador no haya ejercido su facultad discrecional en relación con la adecuación de los límites o la haya ejercido de forma incorrecta.
110. Por lo demás, la ponderación tampoco adolece de un error manifiesto a la vista de los efectos de los límites. Habida cuenta de la incertidumbre, sobre todo en relación con los riesgos para la salud, en principio cabría imaginar incluso una prohibición total. Por el contrario, como señala la Comisión, los límites temporalmente escalonados constituyen un medio menos gravoso y, por consiguiente, no son manifiestamente inadecuados.
e) Conclusión provisional
111. Por tanto, el examen del artículo 8 bis, apartado 2, de la Directiva 98/70 no ha dado como resultado una vulneración de principio de proporcionalidad.
4. Sobre el principio de igualdad de trato
112. Según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato o de no discriminación exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente. (68) Sin embargo, al igual que ocurre con el principio de proporcionalidad, al examinar el principio de no discriminación ha de tenerse en cuenta que el legislador comunitario dispone de un margen de apreciación y regulación (facultad discrecional). (69)
113. Afton alega que no está justificado establecer límites para el MMT sin limitar la utilización de otros aditivos metálicos. A su juicio, el MMT desempeña una función similar a la de otros aditivos metálicos y no produce riesgos adicionales. Incluso existe otro aditivo basado en el manganeso, el tricarbonilo ciclopentadienilo de manganeso (en lo sucesivo, «CMT»), cuya utilización no fue restringida.
114. El Parlamento opone a ello acertadamente que los riesgos del MMT se han investigado mejor que los riesgos de otros aditivos metálicos. Datos científicos distintos justifican medidas de precaución distintas.
115. En cuanto atañe en particular a otros aditivos a base de manganeso, las instituciones alegan, sin ser rebatidas, que éstos no son utilizados dentro de la Unión. A juicio de la Comisión, ello tiene como consecuencia sobre todo que dichos aditivos requieren en primer lugar –antes de su comercialización– ser registrados conforme al Reglamento REACH, que permite una evaluación de riesgos. A tal respecto, por el momento no existe ningún motivo para establecer límites para estos aditivos.
116. Por tanto, no se detecta la existencia de una vulneración del principio de igualdad de trato.
5. Sobre el principio de seguridad jurídica
117. El principio general de seguridad jurídica constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que exige, particularmente, que una normativa sea clara y precisa, con el fin de que los justiciables puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas. (70) Ahora bien, el principio de seguridad jurídica no exige que una norma excluya toda duda sobre su interpretación. Antes bien, lo decisivo es si el acto de que se trata adolece de una ambigüedad tal que impide que puedan disiparse con suficiente certeza posibles dudas sobre el alcance o el sentido del Reglamento impugnado. (71)
118. Afton sostiene la tesis de que resulta poco claro si los límites siguen aplicándose una vez que se ha establecido un método de ensayo. En efecto, el artículo 8 bis, apartado 2, primera frase, de la Directiva 98/70 prevé, «a falta de la elaboración del método de ensayo», limitar a partir del 1 de enero de 2011 la presencia del MMT a 6 mg de manganeso por litro. De conformidad con la segunda frase, este límite se reducirá a 2 mg de manganeso por litro a partir del 1 de enero de 2014.
119. Ha de concederse a Afton que el artículo 8 bis, apartado 2, de la Directiva 98/70, si se analiza su tenor de forma aislada, puede ser mal entendido. Sin embargo, si se interpreta esta disposición en relación con el trigésimo quinto considerando y el artículo 8 bis, apartados 1 y 3, resulta manifiesto que la elaboración del método de ensayo no puede eliminar por sí solo los límites. Antes bien, el artículo 8 bis, apartado 3, primera frase, establece expresamente que «el límite para el contenido de MMT en el combustible especificado en el apartado 2 se revisará sobre la base de los resultados de la evaluación realizada utilizando el método de ensayo a que se refiere el apartado 1».
120. Por consiguiente, no puede hacerse constar la existencia de una vulneración del principio de seguridad jurídica.
C. Sobre la segunda cuestión – Validez de las obligaciones de etiquetado
121. La segunda cuestión versa sobre la legalidad de la obligación de etiquetar combustible que contiene MMT. En concreto, se pregunta si esta norma se basa en un error manifiesto de apreciación o si vulnera el principio de proporcionalidad. Dado que las alegaciones formuladas sobre un error de apreciación afectan al principio de proporcionalidad, las analizaré en este contexto.
122. De conformidad con el artículo 8 bis, apartados 4 a 6, de la Directiva 98/70, en su versión introducida por la Directiva 2009/30, en las gasolineras deberá fijarse, en una posición claramente visible, la indicación «contiene aditivos metálicos», si ofrecen combustibles con estos aditivos.
123. De conformidad con la última frase del trigésimo quinto considerando, mediante la exigencia de etiquetado se pretende evitar que los consumidores invaliden inadvertidamente las garantías de sus vehículos. En efecto, la utilización de tales combustibles puede dar lugar, de conformidad con la segunda frase de este considerando, a una cancelación de las garantías de estos vehículos. Su trasfondo lo constituyen los riesgos, igualmente mencionados en dicho considerando, para los motores de los vehículos y los equipos de control de las emisiones. Por consiguiente, la exigencia de etiquetado descansa en la protección de los consumidores, la cual, de conformidad con el artículo 153 CE, es uno de los objetivos de la Unión. Se pretende alcanzar dicho objetivo, en particular, mediante el fomento del derecho del consumidor a la información.
124. Ahora bien, Afton duda de que el etiquetado sin referencia alguna a la garantía del vehículo pueda alcanzar su objetivo. Por regla general, los consumidores no leen la garantía del vehículo con el suficiente detenimiento como para ser conscientes de las posibles consecuencias de la utilización del combustible con aditivos metálicos.
125. Estas dudas resultan de todo punto convincentes. La obligación de etiquetado podría estar formulada en términos más claros. Sin embargo, no resulta por ello inapropiada para promover la protección de los consumidores.
126. En efecto, la información sobre las sustancias que contiene un producto constituye un requisito mínimo para que los consumidores puedan prevenir activamente los riesgos. Cuando menos los consumidores que son conscientes de los riesgos pueden tener en cuenta los aditivos metálicos a la hora de comprar combustible. Esto quedaría descartado si los aditivos no fueran declarados.
127. Por último, Afton considera que la obligación de etiquetado tampoco constituye el medio menos gravoso. A su juicio, en primer lugar, la Comisión así lo hizo constar en su evaluación de impacto y, en segundo lugar, debe bastar con los límites aplicados al MMT.
128. En cuanto atañe a la apreciación de la Comisión, tal apreciación –como ya se ha señalado– no puede vincular a las demás instituciones que participan en el procedimiento legislativo. Pueden utilizar su margen de apreciación, en lo relativo a la eficacia de diversas opciones normativas, de un modo distinto del seguido por la Comisión.
129. En el trigésimo quinto considerando se aborda expresamente la cuestión de si es suficiente una protección mediante la fijación de límites. Según este considerando, no se pretende que los límites eliminen todo riesgo que entrañe la utilización del MMT, sino únicamente limitar los posibles daños hasta una nueva revisión de los efectos de su uso. Por tanto, a juicio del legislador, existe un riesgo residual que se quiere contrarrestar mediante la obligación de etiquetado. Por lo demás, la obligación de etiquetado se aplica también a otros aditivos metálicos para los que no existen límites.
130. Por lo tanto, no existe un medio menos gravoso.
131. Por último, Afton considera que la obligación de etiquetado es inadecuada, pues acaba por traducirse en la práctica en una prohibición de los aditivos metálicos. Las gasolineras se verían obligadas a almacenar y a ofrecer de forma separada los combustibles con aditivos. Sin embargo, no realizarían tal gasto.
132. No cabe excluir que este pronóstico se haga realidad. Sin embargo, no se basa directamente en la obligación de etiquetado, sino en la falta de atractivo de los combustibles con aditivos metálicos en comparación con los combustibles sin estos aditivos. Si los aditivos fueran más atractivos, las gasolineras realizarían este gasto adicional o bien renunciarían a los combustibles sin aditivos. En ningún caso está justificado exponer a los consumidores al riesgo de pérdida de la garantía, sin ser advertidos de ello, sólo para permitir que prosiga la venta de un producto que entraña riesgos.
V. Conclusión
133. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del modo siguiente:
«El examen de las cuestiones prejudiciales no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda poner en duda la validez del artículo 1, número 8, de la Directiva 2009/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 98/70/CE en relación con las especificaciones de la gasolina, el diésel y el gasóleo, se introduce un mecanismo para controlar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, se modifica la Directiva 1999/32/CE del Consejo en relación con las especificaciones del combustible utilizado por los buques de navegación interior y se deroga la Directiva 93/12/CEE.»