CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
apresentadas em 17 de Março de 2011 (1)
Processo C‑503/09
Lucy Stewart
contra
Secretary of State for Work and Pensions
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber)]
«Segurança social – Regulamento n.° 1408/71 – Prestações de doença – Prestações de invalidez – Prestações especiais de carácter não contributivo – Conceitos – Prestação de curta duração por invalidez para jovens incapacitados – Requisitos de atribuição – Requisitos de residência e de presença no território do Estado‑Membro – Admissibilidade – Artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71 – Artigos 19.° e 28.° do Regulamento n.° 1408/71»
Índice
I – Quadro jurídico
A – Regulamentação da União
B – Regulamentação nacional
II – Factos na origem do processo principal
III – Questões prejudiciais
IV – Quanto ao tratamento da estrutura e do conteúdo específico das questões apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio
A – Prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados
B – Tripla condição de residência e de presença
V – A residência, condição de atribuição das prestações sociais a priori suspeita na perspectiva do direito da União
A – Prestações de invalidez
B – Prestações de doença
VI – Condição de residência reforçada enquanto condição «constitutiva» de um vínculo de conexão na perspectiva das exigências do direito da União
A – Análise das possibilidades de princípio
B – Análise das condições de admissibilidade
VII – Conclusão
1. O presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de analisar a questão de saber se, apresentado de forma extremamente simples, o Regulamento n.° 1408/71 (2) permite que o legislador de um Estado‑Membro subordine o benefício de uma prestação social à condição de o requerente residir e estar no território desse Estado‑Membro na data do pedido e ter residido anteriormente no referido território durante um período determinado, tendo presente que a configuração desta prestação é absolutamente específica. No caso vertente, a prestação de incapacidade de curta duração para jovens deficientes em causa no processo principal é definida pela regulamentação nacional como uma derrogação ao regime da prestação de incapacidade de direito comum. A condição de residência reforçada por uma condição de presença a que o benefício desta prestação social está subordinado substitui, pura e simplesmente, a condição de contribuição para o regime geral de segurança social a que a prestação de direito comum está subordinada. A prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados apresenta‑se, assim, como uma prestação materialmente não contributiva, subordinada a uma condição «constitutiva» de residência e de presença, derrogando as condições de direito comum de uma prestação que reúne todas as características de uma prestação contributiva.
2. Proponho‑me abordar esta situação um pouco paradoxal através de um raciocínio em duas etapas. Num primeiro momento, submeterei esta condição de residência reforçada pela condição de presença a um tratamento «comum», analisando a sua compatibilidade com as disposições pertinentes do Regulamento n.° 1408/71. Tal condição é admissível face ao princípio da supressão das cláusulas de residência, tal como previsto no artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71, e ao princípio da «exportabilidade» de certas prestações sociais, tal como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça? Num segundo momento, proponho ao Tribunal de Justiça uma leitura da jurisprudência «ajustada» à especificidade da condição de residência e de presença e à particularidade da situação em causa no processo principal.
I – Quadro jurídico
A – Regulamentação da União
3. O artigo 4.° do Regulamento n.° 1408/71 define o âmbito de aplicação material deste regulamento nos seguintes termos:
«1. O presente regulamento aplica‑se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem a:
a) Prestações de doença e de maternidade;
b) Prestações de invalidez, incluindo as que são destinadas a manter ou a melhorar a capacidade de ganho;
[…]
2. O presente regulamento aplica‑se aos regimes de segurança social, gerais e especiais, contributivos e não contributivos, bem como aos regimes relativos às obrigações da entidade patronal ou do armador que tenham por objecto as prestações referidas no n.° 1.
2 A. O presente artigo aplica‑se às prestações especiais pecuniárias de carácter não contributivo previstas numa legislação que, devido ao seu âmbito de aplicação pessoal, objectivos e/ou condições para aquisição do direito, apresente características tanto da legislação de segurança social referida no n.° 1, como de assistência social.
Entende‑se por «prestações especiais pecuniárias de carácter não contributivo» as prestações que:
a) São destinadas a:
i) abranger a título supletivo, complementar ou acessório, as eventualidades correspondentes aos ramos referidos no n.° 1 e a garantir aos interessados um rendimento mínimo de subsistência, tendo em conta a respectiva situação socioeconómica no Estado‑Membro em causa, ou
ii) garantir exclusivamente a protecção específica dos incapacitados, protecção essa estreitamente ligada ao ambiente social dessas pessoas no Estado‑Membro em questão; e
b) São financiadas exclusivamente pela tributação obrigatória destinada a cobrir a despesa pública, não dependendo as condições de atribuição e o cálculo das referidas prestações de nenhuma contribuição do beneficiário. No entanto, as prestações concedidas como complemento de uma prestação contributiva não são consideradas prestações contributivas apenas por esta razão; e
c) São enumeradas no anexo II A.»
4. O artigo 5.° do Regulamento n.° 1408/71 especifica que são os Estados‑Membros que mencionam as prestações especiais de carácter não contributivo referidas no n.° 2 A do artigo 4.° do mesmo regulamento.
5. O artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71 estabelece o princípio da supressão das cláusulas de residência. O n.° 1 dispõe:
«1. Salvo disposição contrária do presente Regulamento, as prestações pecuniárias de invalidez, velhice ou sobrevivência, as rendas por acidente de trabalho ou doença profissional e os subsídios por morte adquiridos ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados‑Membros não podem sofrer qualquer redução, modificação suspensão, supressão ou confisco, pelo facto de o beneficiário residir no território de um Estado‑Membro que não seja aquele em que se encontra a instituição devedora».
6. O Capítulo I do Título III do Regulamento n.° 1408/71 reúne as disposições especiais relativas às prestações de doença e de maternidade, entre as quais o artigo 19.°, que dispõe:
«1. O trabalhador assalariado ou não assalariado que resida no território de um Estado‑Membro que não seja o Estado competente e que preencha as condições exigidas pela legislação do Estado competente para ter direito às prestações, tendo em conta, quando necessário, o disposto no artigo 18.°, beneficiará no Estado em que reside:
a) Das prestações em espécie concedidas por conta da instituição competente pela instituição do lugar de residência, em conformidade com as disposições da legislação aplicada por esta instituição, como se aquele trabalhador nela estivesse inscrito;
b) Das prestações pecuniárias concedidas pela instituição competente, em conformidade com as disposições da legislação por ela aplicada. Todavia, por acordo entre a instituição competente e a instituição do lugar de residência, essas prestações podem ser concedidas pela última instituição, por conta da primeira, nos termos da legislação do Estado competente.
2. O disposto no n.° 1 é aplicável por analogia, aos membros da família que residam no território de um Estado‑Membro que não seja o competente, desde que estes não tenham direito àquelas prestações, por força da legislação do Estado em cujo território residem.
No caso dos membros da família residirem no território de um Estado‑Membro cuja legislação não faça depender de condições de seguro ou de emprego o direito às prestações em espécie, as prestações em espécie que lhes sejam concedidas consideram‑se como sendo‑o a cargo da instituição em que o trabalhador assalariado ou não assalariado estiver inscrito, a menos que o seu cônjuge ou a pessoa a quem os descendentes tenham sido confiados exerça uma actividade profissional no território do referido Estado‑Membro».
7. O artigo 28.° do Regulamento n.° 1408/71 dispõe:
«1. O titular de uma pensão ou de uma renda devida por força da legislação de um Estado‑Membro ou de pensões ou de rendas devidas ao abrigo das legislações de dois ou mais Estados‑Membros, que não tenha direito às prestações ao abrigo da legislação do Estado‑Membro em cujo território reside, beneficia no entanto, dessas prestações, para si próprio e para os membros da sua família, desde que a tal tivesse direito por força da legislação do Estado‑Membro ou de, pelo menos, um dos Estados‑Membros competentes em matéria de pensões, se residisse no território do Estado em causa, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 18.° e no Anexo VI. As prestações são concedidas nas seguintes condições:
a) As prestações em espécie são concedidas pela instituição do lugar de residência, a cargo da instituição referida no n.° 2, como se o interessado fosse titular de uma pensão ou de uma renda por força da legislação do Estado em cujo território reside e tivesse direito às prestações em espécie;
b) As prestações pecuniárias são concedidas, se for caso disso, pela instituição competente determinada nos termos do n.° 2, em conformidade com as disposições da legislação aplicada por esta instituição. Todavia, por acordo entre a instituição competente e a instituição do lugar de residência essas prestações podem ser concedidas por esta última instituição, por conta da primeira, em conformidade com as disposições da legislação do Estado competente.»
B – Regulamentação nacional
8. A lei de 1992 sobre as contribuições e as prestações da segurança social (Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (3)) institui uma prestação de incapacidade (Incapacity Benefit) que assegura um rendimento de substituição às pessoas que não tenham ainda atingido a idade legal de reforma e se encontrem impossibilitadas de trabalhar devido a doença ou incapacidade. Definida como uma prestação social de carácter contributivo pelo artigo 20.°, n.° 1, alínea c), do SSCBA, esta prestação de incapacidade é paga, nos termos do artigo 163.° da Lei de 1992 sobre a administração da segurança social (Social Security Administration Act), pelo Fundo de Segurança social nacional (National Insurance Fund, artigo 1.°, n.° 1, do SSCBA), cujo orçamento é financiado pelas contribuições pagas pelos titulares de rendimentos, entidades patronais e outros.
9. A prestação de incapacidade é composta por uma prestação de curta duração prevista no artigo 30.°A, n.° 4, do SSCBA, que pode ser paga por um período máximo de 364 dias, e por uma prestação de longa duração, prevista no artigo 30.°A, n.° 5, do SSCBA.
10. A prestação de curta duração por incapacidade é paga a um nível mais baixo durante os primeiros 196 dias e, depois desse período, a um nível mais elevado, mas que continua a ser inferior ao nível da prestação de longa duração por incapacidade. Nos termos do anexo 12, n.° 1, do SSCBA, não há lugar ao benefício da prestação de curta duração por incapacidade se o requerente receber uma prestação por motivo de doença (Statutory Sick Pay), que pode ser paga durante um período máximo de 28 semanas (196 dias). O montante da prestação de incapacidade pode ser reduzido do montante das pensões de reforma a que o requerente tenha direito.
11. O direito à prestação de curta duração por incapacidade depende essencialmente das cotizações do requerente.
12. Os requerentes que não preencham as condições contributivas mas com incapacidade para o trabalho podem ter direito a um complemento de rendimento, que é uma prestação associada aos recursos.
13. Além disso, resulta do despacho de reenvio e das observações apresentadas que, nos termos do artigo 30.°A, n.° 1, do SSCBA, as pessoas incapazes para o trabalho mas que não preenchem as condições contributivas, designadamente porque, por sofrerem de uma incapacidade antes de terem atingido a idade legal (16 anos) para trabalhar, nunca puderam pagar ao regime de segurança social as contribuições que conferem o direito à prestação de curta duração por incapacidade, têm, não obstante, direito a esta última, sem terem que apresentar a situação contributiva, desde que preencham as condições previstas no artigo 30.°A, n.° 2A, do SSCBA, que entrou em vigor em 6 de Abril de 2001 (4).
14. O artigo 30.°A, n.° 1, do SSCBA, dispõe:
«Nos termos das disposições seguintes do presente artigo, qualquer pessoa que:
a) preencha uma das condições referidas no n.° 2 infra; ou, caso não preencha nenhuma destas condições,
b) preencha todas as condições enumeradas no n.° 2A infra,
tem o direito a receber uma prestação de curta duração por incapacidade por cada dia de incapacidade de trabalhar (dia relevante) incluído num período de incapacidade para o trabalho».
15. O artigo 30.°A, n.° 2A, do SSCBA, prevê:
«2A) As condições referidas no n.° 1, alínea b), supra são que:
a) [o requerente] tenha 16 anos ou mais na data relevante;
b) tenha menos de 20 ou, nos casos previstos, 25 anos de idade numa data que esteja compreendida no período de incapacidade para o trabalho;
c) tenha estado incapacitado para o trabalho durante um período de 196 dias consecutivos imediatamente anterior à data relevante ou a uma data anterior durante o período de incapacidade para o trabalho na qual tivesse 16 anos ou mais;
d) na data relevante, preencha os requisitos definidos em matéria de residência ou de presença na Grã‑Bretanha, ou de presença nesse país; e
e) não esteja nessa data a frequentar um estabelecimento de ensino a tempo inteiro».
16. A prestação de incapacidade atribuída com base nestas condições, que substitui o subsídio por invalidez grave, é, por esta razão, designada «prestação de incapacidade para jovens».
17. Nos termos do artigo 30.°A, n.° 5, do SSCBA, o beneficiário da prestação de curta duração por incapacidade pode beneficiar de uma prestação de longa duração por incapacidade se a doença ou a incapacidade persistirem. Esta disposição prevê:
«Quando, nos termos [do artigo 30.°A, n.° 4, do SSCBA], o direito do beneficiário a uma prestação de curta duração por incapacidade termina, este adquire um direito a uma prestação de longa duração por cada dia subsequente incluído no mesmo período de incapacidade e durante o qual ainda não atingiu a idade legal da reforma».
18. As condições de residência ou de presença referidas no artigo 30.°A, n.° 2A, alínea d), do SSCBA, são definidas no artigo 16.°, n.° 1, do regulamento relativo à segurança social (prestação de incapacidade) de 1994 [Social Security (Incapacity Benefit) Regulations 1994 (5)], que dispõe:
«16. Requisitos relativos à residência ou à presença
1) Os requisitos estabelecidos para efeitos do artigo 30.°A, n.° 2A, alínea d), do [SS CB A] relativos à residência ou à presença na Grã‑Bretanha no que se refere a qualquer pessoa na data relevante são as de que, nesse dia,
a) tenha residência habitual na Grã‑Bretanha;
b) não esteja sujeita ao controlo das autoridades em matéria de imigração na acepção da Section 115 (9) do Immigration and Asylum Act 1999 [Lei sobre imigração e asilo] […];
c) se encontre presente na Grã‑Bretanha; e
d) tenha permanecido na Grã‑Bretanha durante um período ou períodos que perfaçam um total de, pelo menos, 26 das 52 semanas imediatamente anteriores a essa data».
II – Factos na origem do processo principal
19. L. Stewart, requerente no processo principal, de nacionalidade britânica, nascida em 20 de Novembro de 1989, reside em Espanha com os seus pais desde Agosto de 2000. Sofre de síndroma de Down e nunca trabalhou, sendo claro que, com toda a probabilidade, nunca poderá exercer uma actividade profissional, pelo menos normal.
20. A requerente no processo principal recebe um subsídio de subsistência para incapacitados (Disability Living Allowance (6)), desde a criação do mesmo, em Abril de 1992. Decorre da decisão de reenvio que, provavelmente, já antes recebia um subsídio de assistência. Estes subsídios foram‑lhe pagos em Espanha ao abrigo do artigo 95.°B do Regulamento n.° 1408/71. Segundo as informações prestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, o subsídio de subsistência para incapacitados pode ser atribuído por tempo indeterminado, isto é, enquanto as circunstâncias que determinaram o direito ao mesmo não forem alteradas.
21. A mãe da requerente no processo principal recebe uma pensão de reforma desde 25 de Julho de 2005 e, antes disso, recebia uma prestação de incapacidade.
22. O pai da requerente no processo principal, que trabalhou pela última vez na Grã‑Bretanha durante o ano fiscal de 2000/2001, beneficiou de uma pensão de empresa e, a partir de Outubro de 2009, passou a receber uma pensão de reforma.
23. Em 31 de Outubro de 2005, a requerente no processo principal, representada pela sua mãe, apresentou um pedido de prestação de incapacidade para jovens incapacitados, a partir do seu 16.° aniversário, ao abrigo do artigo 30.°A, n.° 1, do SSCBA.
24. Em 24 de Novembro de 2005, o Secretary of State, parte demandada no processo principal, indeferiu o pedido pelo facto de a requerente no processo principal «não se [encontrava] presente na Grã‑Bretanha».
25. É facto assente que a requerente no processo principal não preenchia nem a condição de residência, nem a condição de presença, nem a condição de presença anterior, respectivamente previstas no artigo 16.°, n.° 1, alíneas a), c) e d), do SSIBR.
26. Perante um recurso da requerente no processo principal, que continua a ser representada pela mãe, o Secretary of State reapreciou e confirmou a sua decisão de 24 de Novembro de 2005. Sublinhando que, nos cinco anos anteriores à apresentação do pedido, a requerente no processo principal residiu em Espanha, o Secretary of State referiu que ela não se encontrava presente na Grã‑Bretanha no primeiro dia a contar do qual considerava ter adquirido o direito à prestação de incapacidade. Acrescentou que a legislação da União não podia permitir‑lhe preencher esta condição.
III – Questões prejudiciais
27. Foi nestas circunstâncias que, tendo‑lhe sido submetido o recurso desta última decisão, o Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber), em 16 de Novembro de 2009, decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. Para efeitos do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros das suas famílias que se deslocam no interior da Comunidade, uma prestação com as características de uma prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados é uma prestação de doença ou de invalidez?
2. Se a resposta à questão n.° 1 for de que essa prestação deve ser considerada uma prestação de doença:
a) Uma pessoa como a mãe da requerente, que deixou definitivamente de exercer qualquer actividade assalariada ou não assalariada por motivo de reforma, continua ainda assim a ser uma ‘trabalhadora assalariada’ para efeitos do artigo 19.° em virtude da sua anterior actividade assalariada ou não assalariada, ou as disposições aplicáveis são as dos artigos 27.° a 34.° (titulares de pensões ou de rendas)?
b) Uma pessoa como o pai da requerente, que, desde 2001, não exerce uma actividade assalariada ou não assalariada, continua ainda assim a ser um ‘trabalhador assalariado’ para efeitos do artigo 19.° em virtude da sua anterior actividade assalariada ou não assalariada?
c) Para efeitos do artigo 28.°, um requerente deve ser considerado ‘titular de uma pensão ou de uma renda’ devido à concessão de uma prestação adquirida nos termos do artigo 95.°B do Regulamento 1408/71, não obstante o facto de: (i) nunca ter sido trabalhador assalariado na acepção do artigo 1.°, alínea a), do Regulamento n.° 1408/71; (ii) não ter atingido a idade legal de reforma; e (iii) só estar abrangido no âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.° 1408/71 pela circunstância de ser membro da família?
d) Se o titular de uma pensão ou de uma renda for abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 28.° do Regulamento n.° 1408/71, um membro da família desse titular da pensão ou da renda, que sempre teve residência com ele no mesmo Estado pode, nos termos do artigo 28.°, n.° 1, em conjugação com o artigo 29.°, requerer à instituição competente determinada em conformidade com o artigo 28.°, n.° 2, uma prestação pecuniária de doença, se essa prestação (a ser devida) se destinar ao membro da família (e não ao titular da pensão ou renda)?
e) Se for caso disso [em razão das respostas às alíneas a) e d) supra], a aplicação de um requisito do direito da segurança social nacional que limita a aquisição inicial do direito a uma prestação de doença a quem tiver cumprido, durante um período previamente definido, um determinado tempo de presença anterior no Estado‑Membro competente, é compatível com as disposições dos artigos 19.° e/ou 28.° do Regulamento n.° 1408/71?
3. Se a resposta à questão n.° 1 for de que essa prestação deve ser considerada uma prestação de invalidez, o disposto no artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71, que se refere a prestações adquiridas ‘ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados‑Membros’, significa que, nos termos do Regulamento n.° 1408/71, os Estados‑Membros conservam o direito de fixar os requisitos de aquisição inicial dessas prestações de invalidez que têm como base o requisito de residência no Estado‑Membro ou a comprovação de presença anterior no Estado‑Membro durante os períodos exigidos, de modo que um requerente não pode invocar em primeiro lugar perante outro Estado‑Membro o direito a essa prestação? (7)»
IV – Quanto ao tratamento da estrutura e do conteúdo específico das questões apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio
28. A especificidade do presente processo reside no facto de, na resposta a dar, ser necessário analisar tanto a estrutura como a pertinência das diferentes questões apresentadas, as quais serão objecto de uma «cura de emagrecimento». Dito de forma simples, vou dedicar‑me a mostrar em que é que a distinção entre a prestação de doença e a prestação de invalidez, objecto da primeira questão e estruturante das restantes questões, é praticamente desprovida de consequências; vou procurar demonstrar como é difícil tratar autonomamente a condição de residência e a condição de presença; finalmente, vou concentrar‑me em demonstrar que a questão crucial suscitada por este processo é a da «residência habitual» e que só neste contexto será verdadeiramente possível analisar, oportunamente, o estatuto da requerente e a sua qualidade de membro da família de uma pessoa titular de uma pensão, na acepção do Regulamento n.° 1408/71. O problema é que esta «reconstrução» das questões apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio não pode ser simplesmente efectuada logo no início da resposta que proponho dar, tendo que resultar do raciocínio a seguir. Para este efeito, é necessário apresentar previamente a especificidade do que aqui é denominado prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados.
A – Prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados
29. A especificidade da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados, estabelecida em 2001 (8), baseia‑se no facto de esta constituir uma prestação materialmente não contributiva (9) inscrita no centro de uma regulamentação mais geral, a prestação de incapacidade (10), que apresenta todas as características de uma prestação contributiva.
30. Com efeito, a prestação de incapacidade do regime comum é atribuída sob condição, principalmente, de contribuição para o regime geral de segurança social, enquanto a prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados é atribuída, mediante derrogação a esta condição, independentemente de qualquer contribuição mas sob reserva de o requerente preencher uma tripla condição (11) de residência e de presença no território do Estado‑Membro.
31. Pode, efectivamente, ser atribuída a título pessoal, para substituir o rendimento, a qualquer pessoa que, tendo já atingido a idade legal para trabalhar, se encontra incapacitada para o trabalho devido a uma doença ou incapacidade e não pode beneficiar da prestação de incapacidade do regime comum por anteriormente não ter pago contribuições para a segurança social. Esta é a situação da requerente no processo principal, uma jovem incapacitada que nunca trabalhou, que requereu a atribuição da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados no dia em que fez dezasseis anos.
B – Tripla condição de residência e de presença
32. Mais concretamente, o benefício da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados está subordinado à tripla condição de o demandante ter residência habitual no território do Estado‑Membro (condição de residência habitual), se encontrar presente no referido território na data do pedido (condição de presença actual) e ter estado presente no mesmo território durante, pelo menos, 26 das 52 semanas imediatamente anteriores à data do pedido (condição de presença anterior). Trata‑se, portanto, de uma condição de residência habitual de algum modo «reforçada» por uma dupla condição de presença.
33. A este respeito, note‑se, como sublinha o órgão jurisdicional de reenvio, que, se foi negado provimento ao pedido da requerente no processo principal por esta não preencher a condição de presença no território do Estado‑Membro na data do pedido, também poderia tê‑lo sido por não preencher a condição de residência ou a condição de presença anterior. Além disso, parece decorrer da segunda questão, alínea e), que abrange apenas a condição de presença anterior, e da terceira questão, que abrange simultaneamente a condição de residência e a condição de presença anterior, que o órgão jurisdicional de reenvio considera que estas condições são «autónomas», intervêm de forma autónoma e, consequentemente, devem ser analisadas autonomamente.
34. Ora, deve insistir‑se no facto de que as duas condições de presença, do ponto de vista sistemático, só fazem sentido com a condição de residência habitual. Com efeito, parece excluído considerar que o legislador nacional tenha podido contemplar a possibilidade de atribuir a prestação de curta duração por incapacidade a jovens incapacitados apenas com fundamento na presença anterior e/ou na presença actual do requerente, isto é, num caso em que o requerente, embora não dispondo de residência habitual no território do Estado‑Membro, preenche as duas outras condições. Isto equivale a dizer que, na medida em que se possa argumentar sobre a compatibilidade de uma condição de presença anterior com o direito da União, considerando sempre que a condição de residência habitual, em quaisquer circunstâncias, não é compatível, é claro que, no interior da estrutura da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados, a condição da presença anterior não tem qualquer possibilidade de existir autonomamente.
35. Em conclusão, a distinção efectuada pelo órgão jurisdicional de reenvio entre prestações de doença e prestações de invalidez, no que respeita à compatibilidade das condições respectivamente objecto da questão, a saber, a condição de residência habitual num caso e a condição de residência habitual e de presença anterior no outro, não tem qualquer consequência, pelo menos se a condição de residência habitual se mostrar ilegítima em ambos os casos, o que defenderei num primeiro momento.
V – A residência, condição de atribuição das prestações sociais a priori suspeita na perspectiva do direito da União
36. As condições de residência são, em princípio, «suspeitas» no direito da União. De maneira geral, são consideradas incompatíveis com as disposições do Regulamento n.° 1408/71 aplicáveis às prestações de doença e de invalidez, desde que, em qualquer caso, intervenham a título «adicional», isto é, acresçam às condições de atribuição dos direitos que os Estados‑Membros têm o direito de impor. Como já referi, numa primeira fase, procurarei apresentar o direito aplicável como se estivesse perante uma cláusula de residência ordinária.
A – Prestações de invalidez
37. O artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, que estabelece o princípio da supressão das cláusulas de residência (12) e garante a «exportabilidade» das prestações de invalidez, designadamente, tem por objecto favorecer, nos termos do artigo 42.° CE, a livre circulação de trabalhadores, ao proteger os interessados dos prejuízos que poderão resultar da mudança da sua residência de um Estado‑Membro para outro (13).
38. Esta disposição implica não só que os interessados conservam o direito de beneficiar das prestações, rendas e subsídios adquiridos ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados‑Membros, mesmo depois de terem fixado a sua residência num outro Estado‑Membro, mas também, o que é particularmente importante no vertente caso, que a aquisição desse direito não pode ser recusada pela simples razão de o interessado não residir no território do Estado‑Membro em que se encontra a instituição devedora (14). Como pôde sublinhar o advogado‑geral M. Darmon nas suas conclusões no processo Stanton Newton (15), já referido, se essa distinção fosse admitida, seria muito fácil contornar a proibição estabelecida no artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71: «bastaria que o legislador incluísse os requisitos de residência entre as condições de atribuição do subsídio para, os subtrair à proibição».
B – Prestações de doença
39. Por sua vez, o artigo 19.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 dispõe que o trabalhador assalariado ou não assalariado que resida no território de um Estado‑Membro que não seja o Estado competente, beneficiará, no Estado em que reside, das prestações em espécie concedidas no Estado‑Membro competente, desde que preencha todas as outras condições exigidas pela legislação deste último para ter direito às referidas prestações.
40. Esta disposição opõe‑se igualmente a qualquer disposição de um Estado‑Membro que subordine o pagamento das prestações de doença a uma condição de residência (16).
41. Do mesmo modo, ao abrigo do artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71, o membro da família de um trabalhador pode exigir do Estado‑Membro de emprego do trabalhador o pagamento das prestações por doença num outro Estado‑Membro onde reside, desde que preencha todas as condições de concessão das referidas prestações e não tenha direito a uma prestação análoga por força da legislação do Estado em cujo território reside (17).
42. No acórdão Hosse, já referido, o Tribunal de Justiça especificou que o artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71 tem por objectivo, designadamente, que a concessão de prestações de doença não seja condicionada pela residência dos membros da família do trabalhador no Estado‑Membro competente, para não dissuadir o trabalhador comunitário de exercer o seu direito à livre circulação. O Tribunal de Justiça considera que seria «contrário ao artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71 privar a filha de um trabalhador do benefício de uma prestação à qual ela teria direito se residisse no Estado competente» (18).
43. Finalmente, por força do artigo 28.° do Regulamento n.° 1408/71, o Tribunal de Justiça reconheceu aos titulares de uma pensão ou de uma renda um direito à exportação das prestações de doença (19).
44. Finalmente, tendo em conta a lógica da jurisprudência referida, pode admitir‑se que este direito à exportação das prestações de doença deve igualmente ser reconhecido aos membros da família de uma pessoa titular de uma pensão.
45. A este respeito, embora seja verdade que, tal como o Governo do Reino Unido alegou, o Tribunal de Justiça, numa primeira fase, teve a possibilidade de considerar que um descendente de um trabalhador migrante não tinha direito, na sua qualidade de membro da família de um trabalhador, à prestação para deficiente prevista na legislação nacional como direito próprio (20), no entanto, posteriormente circunscreveu seriamente o alcance desta jurisprudência (21).
46. Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que a distinção entre direitos próprios do trabalhador e direitos derivados dos membros da sua família só é pertinente quando o membro da família de um trabalhador invoca disposições do Regulamento n.° 1408/71 aplicáveis exclusivamente aos trabalhadores, com exclusão dos membros da sua família (22).
47. Por conseguinte, se o princípio da supressão das cláusulas de residência do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 ou o princípio da «exportabilidade» das prestações de doença expressos através da jurisprudência relativa aos artigos 19.° e 28.° do referido regulamento fossem rigorosa e, por assim dizer, mecanicamente aplicados à situação em causa no processo principal, deveria ser atribuída à requerente no processo principal a prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados.
48. Em conclusão, segundo toda esta jurisprudência, o Tribunal de Justiça poderia declarar que o artigo 10.° ou os artigos 19.° e 28.° do Regulamento n.° 1408/71 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação, a uma pessoa na situação da requerente no processo principal, de uma condição de residência reforçada tal como a que está em causa no processo principal, ou ainda que o Regulamento n.° 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à regulamentação de um Estado‑Membro que condiciona a atribuição de uma prestação social como a prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados à condição de que o beneficiário preencha condições de residência e de presença anterior no território do referido Estado‑Membro.
49. É nesta perspectiva, e antes de passar aos desenvolvimentos seguintes, que importa insistir no facto de que a condição de residência reforçada em causa no processo principal não desempenha um papel «adicional», assumindo, pelo contrário, uma função de natureza distinta. Nestas circunstâncias, se devesse ser essa a resposta do Tribunal de Justiça às questões prejudiciais, a consequência não seria diminuta. Para compreender plenamente o alcance desta opção, é necessário ter presente que, sem a condição de residência reforçada, qualquer pessoa nacional de um Estado‑Membro que se encontre na situação da requerente no processo principal, isto é, que tenha entre 16 e 20 anos (25 anos, no máximo) mas tenha estado incapacitada para o trabalho durante os 196 dias imediatamente anteriores à data dos seus 16 anos e não se encontre a frequentar um estabelecimento de ensino a tempo inteiro, pode requerer, e obter, a prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados, talvez sem nunca ter estado inscrita no regime de segurança social neste Estado‑Membro.
50. Isso leva a colocar a questão de saber se o direito da União deve ser interpretado de tal modo que possa obrigar um Estado‑Membro a escolher obrigatoriamente entre a supressão de uma prestação social assim concebida e cujas condições de atribuição excedem os limites do razoável e a transformação da referida prestação social de modo a que ela possa ser qualificada, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, como prestação especial de carácter não contributivo.
VI – Condição de residência reforçada enquanto condição «constitutiva» de um vínculo de conexão na perspectiva das exigências do direito da União
51. Decorre de toda a jurisprudência evocada supra que, em todos os casos em que foram consideradas incompatíveis com o disposto no direito da União, as condições de residência intervinham essencialmente como condições «adicionais» ou complementares das condições de aquisição do direito às prestações sociais, em regra, as condições de contribuição para o regime de segurança social, e, portanto, desempenhavam principalmente uma função de exclusão dos beneficiários que fizeram uso do seu direito à liberdade de circulação. Nestas circunstâncias, adequadamente, a jurisprudência mostrou‑se particularmente exigente na aplicação do princípio de supressão das cláusulas de residência ou do princípio de «exportabilidade» das prestações sociais.
52. No entanto, a condição de residência reforçada com que o Tribunal de Justiça, no presente processo, é confrontado, apresenta‑se num contexto inteiramente diferente. É nesta perspectiva que cumpre apreciar a argumentação do Governo do Reino Unido, quando alega que a condição de residência reforçada é uma condição de aquisição do direito à prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados que, no interesse dos seus beneficiários, substitui a condição de contribuição de direito comum.
53. A este respeito, antes de mais, refira‑se que o Tribunal de Justiça considerou reiteradamente que os Estados‑Membros conservam a competência para organizarem os seus sistemas de segurança social, desde que, no exercício dessa competência, respeitem o direito da União (23). Esta competência implica que lhes incumbe definir simultaneamente o perímetro do seu sistema de segurança social e as condições a que o benefício das prestações sociais atribuídas no quadro do referido sistema está subordinado, desde que estas condições sejam conformes ao direito da União e, principalmente, não sejam discriminatórias. Incumbe apenas aos Estados‑Membros definir o âmbito da solidariedade nacional e as condições em que esta se deve manifestar. Cabe‑lhes, designadamente, distinguir entre as diferentes prestações atribuídas, as de carácter contributivo das de carácter não contributivo, sempre no respeito do direito da União (24).
54. Com efeito, em conformidade com o disposto no artigo 42.° CE, o Regulamento n.° 1408/71 tem apenas por objectivo a coordenação das legislações dos Estados‑Membros e não a sua harmonização. Assim, de acordo com jurisprudência constante, compete apenas às legislações nacionais de segurança social determinar as condições do direito ou da obrigação de se filiar num regime de segurança social ou num determinado ramo do referido regime, desde que estas não efectuem qualquer discriminação entre os cidadãos nacionais e os nacionais dos outros Estados‑Membros (25).
55. É à luz desta jurisprudência que deve ser analisada a presente condição de residência reforçada a que o benefício da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados está subordinado, na medida em que preenche a condição contributiva de direito comum e, consequentemente, preenche a função do vínculo de conexão habitualmente atribuída a esta última. Nesta perspectiva, num primeiro momento, vou esforçar‑me por analisar se, em princípio, é possível admitir uma tal condição de residência para, num segundo momento, procurar identificar as condições a que ela deveria estar submetida.
A – Análise das possibilidades de princípio
56. Antes de mais, importa observar que o Regulamento n.° 1408/71 não exclui, de forma absoluta, que a residência possa, sob certas condições, constituir um critério de conexão com o regime de segurança social de um Estado‑Membro, do mesmo modo que um período de emprego. É disso testemunho, em particular, o artigo 18.° do Regulamento n.° 1408/71, que prevê a possibilidade de que uma legislação nacional «faça depender do cumprimento de períodos de seguro, de emprego ou de residência a aquisição, a manutenção ou a recuperação do direito às prestações» (26).
57. O artigo 10.°A do Regulamento n.° 1408/71 prevê, ainda, expressamente a faculdade de os Estados‑Membros submeterem a atribuição das prestações especiais de carácter não contributivo a uma condição de residência.
58. Num outro registo, embora as condições de residência sejam geralmente consideradas restrições, designadamente, à liberdade de circulação na acepção do artigo 18.° CE, é igualmente admitido que podem ser justificadas (27), à luz do direito da União, se basearem em considerações objectivas de interesse geral independentes da nacionalidade das pessoas em causa e forem proporcionais ao objectivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional (28).
59. Assim, o Tribunal de Justiça admitiu que a utilização, pelo legislador nacional, da residência como critério de delimitação do círculo dos beneficiários de uma prestação social e, portanto, do alcance da obrigação de solidariedade expresso por esta última, podia, enquanto manifestação do grau de conexão das pessoas abrangidas com a sociedade na origem deste esforço de solidariedade, constituir uma consideração objectiva de interesse geral (29) susceptível de justificar uma restrição à liberdade de circulação das pessoas.
60. É à luz destas considerações que o carácter em si materialmente não contributivo da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados assume toda a sua importância.
61. Com efeito, em diversos aspectos, as próprias condições de atribuição da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados, enquanto derrogação às condições de atribuição de direito comum da prestação de incapacidade fundadas no princípio das contribuições prévias, constituem a manifestação de um esforço de solidariedade que responde incontestavelmente a considerações objectivas de interesse geral, no caso, a necessidade de proteger os jovens trabalhadores em situação de incapacidade de trabalhar não abrangidos pelo regime de seguro de doença de direito comum.
62. Como argumentou o Governo do Reino Unido, se a condição de residência reforçada desempenha efectivamente a função de condição de aquisição do direito à prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados, é apenas para fazer face à ausência de contribuições prévias dos seus beneficiários.
63. O importante não é tanto o facto de a prestação de curta duração incapacidade para jovens incapacitados ser materialmente não contributiva, mas o papel que a condição de residência reforçada é chamada a desempenhar na ausência de contribuições, isto é, numa situação em que não existe qualquer vínculo de conexão entre a prestação e o seu beneficiário, nem mesmo entre o Estado‑Membro considerado como competente e o requerente da prestação.
64. Dito de outro modo, a condição de residência reforçada desempenha a função de substituto das contribuições para o regime de segurança social (30), intervém como vínculo de conexão indispensável e é assim que deve ser analisada, isto é, como vínculo de conexão entre a prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados e os seus beneficiários. Assim, desempenha uma função não «adicional» das condições de atribuição do direito à prestação mas «constitutiva» do vínculo de conexão entre o regime de segurança social em que a prestação se inscreve e os seus beneficiários que não preenchem as condições contributivas.
65. Nesta perspectiva, esta condição de residência reforçada é concebida com o objectivo de incluir, no círculo dos beneficiários da prestação de incapacidade em geral, os jovens incapacitados que não preenchem as condições de contribuição e não de excluir do benefício da prestação os jovens incapacitados que residem noutro Estado‑Membro.
66. No entanto, a mera circunstância de a condição de residência reforçada não prosseguir qualquer objectivo discriminatório não implica que deva automaticamente ser olhada como compatível com o direito da União. É ainda necessário garantir que não produz qualquer efeito discriminatório e assegurar que a sua aplicação é perfeitamente compatível com o disposto no Regulamento n.° 1408/71, bem como com as normas do Tratado e os princípios gerais do direito da União. É assim que se coloca a incontornável questão das suas condições de admissão.
B – Análise das condições de admissibilidade
67. Uma condição de residência reforçada como a estabelecida pela regulamentação do Reino Unido em causa no processo principal só pode, se for o caso, ser justificada com a dupla condição de desempenhar o papel de um vínculo de conexão e de só poder ser considerada na ausência de qualquer outro vínculo de conexão.
68. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que não se pode considerar que um critério que impõe um requisito de residência constitui um sinal suficientemente indicativo da conexão dos requerentes com o Estado‑Membro que atribui a prestação, quando seja susceptível de conduzir a resultados divergentes para pessoas estabelecidas no estrangeiro e cujo grau de integração na sociedade do Estado‑Membro que atribui a prestação em causa é em tudo comparável (31).
69. É nesta perspectiva que deve ser analisada a alínea e) da segunda questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Com efeito, este último pergunta se a condição de presença anterior, que considera isoladamente abstraindo das outras condições e, especialmente da condição de residência habitual, é compatível com o disposto nos artigos 19.° e/ou 28.° do Regulamento n.° 1408/71. Ora, ainda que a condição de residência anterior seja aplicável independentemente da condição de residência habitual (32), incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio analisar se e em que medida ela pode desempenhar uma função de vínculo de conexão e ser considerada como suficiente para demonstrar o grau de integração exigido.
70. Além disso, sob pena de se desrespeitar a jurisprudência relativa aos princípios de supressão das cláusulas de residência e de «exportabilidade» das prestações acima evocada, a condição de residência eventualmente admitida como vínculo de conexão não pode ser oposta a uma pessoa já titular do direito a uma prestação de doença ou de invalidez.
71. Uma condição «constitutiva» de residência só é, pois, admissível numa função de inclusão, a título de condição de atribuição do direito à prestação. Depois de utilizada a sua função de vínculo de conexão, não deve poder intervir de novo.
72. Finalmente, as circunstâncias do presente caso levam‑me a analisar a questão de saber se um vínculo indirecto de inscrição pode ser considerado como um vínculo de conexão suficiente, susceptível de excluir, no presente caso, que possa ser oponível uma condição de residência.
73. Seria possível admitir que a condição de residência reforçada em causa no processo principal não seja oponível à requerente no processo principal, na medida em que as suas relações de parentesco com uma pessoa abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71 constituem um vínculo indirecto de conexão com o regime de segurança social do Reino Unido?
74. Percebe‑se facilmente que é nesta perspectiva que a questão do estatuto da requerente perante o Regulamento n.° 1408/71, e a dos seus pais perante o regime de segurança social do Reino Unido, se coloca com particular acuidade, devendo estes últimos ser analisados tendo em conta as características da prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados.
75. A requerente no processo principal pode reivindicar a «exportação» de uma prestação, à qual tem direito a título pessoal, valendo‑se da sua qualidade de membro da família de uma pessoa titular de uma pensão nos termos do disposto no artigo 28.° do Regulamento n.° 1408/71, valendo‑se do vínculo de conexão que une esta pessoa ao regime de segurança social pagador?
76. Há que recordar que um Estado‑Membro pode, em princípio, tal como se viu, estabelecer um regime de segurança social que subordina o benefício de uma prestação social, quer se trate de uma prestação de doença ou de uma prestação de invalidez, à exigência de o requerente preencher uma condição de residência, desde que esta condição tenha por único objectivo determinar um vínculo de conexão entre o referido requerente e o mesmo regime e só seja oponível na ausência de qualquer outro vínculo de conexão comparável.
77. Do mesmo modo e, a fortiori, tem o direito de decidir quanto à intensidade e à natureza do vínculo de conexão exigido. Dado que, como sublinhei, os Estados‑Membros continuam a ser competentes para determinar as condições de inscrição no regime de segurança social nacional e fixar as condições de atribuição do direito a uma prestação, desde que estas sejam conformes com o direito da União, pode deduzir‑se daí que, normalmente, é ao legislador nacional que incumbe, de forma mais lata e se for o caso, identificar os vínculos de conexão eventualmente susceptíveis de substituírem os tradicionais vínculos de emprego ou da cotização (33).
78. Por conseguinte, na ausência de qualquer disposição neste domínio na legislação nacional, é ao órgão jurisdicional de reenvio que incumbe determinar se a relação de parentesco da requerente no processo principal pode ser constitutiva desse vínculo de conexão e, consequentemente, considerada como suficiente para excluir a aplicação da condição de residência reforçada e a substituir. Nas circunstâncias do processo principal, de facto, o Tribunal de Justiça não pode substituir com a sua apreciação a do órgão jurisdicional de reenvio para efeitos de determinar se, tendo em conta o facto de ser atribuída a título pessoal às pessoas com incapacidade para trabalhar, a prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados pode ou deve ser atribuída a uma pessoa na situação da requerente no processo principal, apenas devido ao facto de ela ser membro da família de pessoas inscritas no regime de segurança social do Estado‑Membro em causa e dependente destas últimas.
VII – Conclusão
79. Proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões apresentadas pelo Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) da seguinte forma:
«1) O direito da União deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional que subordina a uma condição de residência o benefício de uma prestação social como a prestação de curta duração por incapacidade para jovens incapacitados controvertida no processo principal, quer esta seja classificada como prestação de invalidez ou como prestação de doença ao abrigo do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros das suas famílias que se deslocam no interior da Comunidade, desde que esta condição, aplicada em derrogação de uma condição de contribuição prévia e substituindo esta última, em primeiro lugar, desempenhe apenas uma função de vínculo de conexão entre o requerente e o regime de segurança social em que a referida prestação se inscreve e, em segundo lugar, não seja oponível a pessoas que eventualmente demonstrem um nexo de conexão de valor comparável.
2) Nas circunstâncias do processo principal, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, na ausência de qualquer especificação a este respeito na legislação nacional, se pode considerar‑se que a situação da requerente no processo principal, e, em especial, a sua qualidade de membro da família de uma pessoa titular de uma pensão nos termos do disposto no artigo 28.° do Regulamento n.° 1408/71, permite concluir pela existência de um vínculo de conexão suficiente susceptível de excluir que lhe possa ser oponível a referida condição de residência.»