YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
10 päivänä helmikuuta 2009 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EY 28 artikla – Tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden käsite – Kielto vetää mopon, moottoripyörän, kolmipyörän ja nelipyörän perässä perävaunua jäsenvaltion alueella – Liikenneturvallisuus – Markkinoille pääsy – Este – Oikeasuhteisuus
Asiassa C‑110/05,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 4.3.2005,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään D. Recchia ja F. Amato, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Italian tasavalta, asiamiehenään I. M. Braguglia, avustajanaan avvocato dello Stato M. Fiorilli, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaoston puheenjohtajat P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts ja T. von Danwitz sekä tuomarit A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus (esittelevä tuomari), A. Arabadjiev ja C. Toader,
julkisasiamies: P. Léger, sittemmin Y. Bot,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett, sittemmin johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 5.10.2006 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
ottaen huomioon 7.3.2007 annetun määräyksen suullisen käsittelyn aloittamisesta uudelleen ja 22.5.2007 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon kirjalliset ja suulliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään D. Recchia ja F. Amato,
– Italian tasavalta, asiamiehenään I. M. Braguglia, avustajanaan avvocato dello Stato M. Fiorilli,
– Tšekin tasavalta, asiamiehenään T. Boček,
– Tanskan kuningaskunta, asiamiehenään J. Bering Liisberg,
– Saksan liittotasavalta, asiamiehenään M. Lumma,
– Helleenien tasavalta, asiamiehenään N. Dafniou,
– Ranskan tasavalta, asiamiehinään G. de Bergues ja R. Loosli,
– Kyproksen tasavalta, asiamiehinään K. Lykourgos ja A. Pantazi-Lamprou,
– Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään H. G. Sevenster ja C. ten Dam,
– Ruotsin kuningaskunta, asiamiehenään A. Kruse,
kuultuaan julkisasiamiehen 8.7.2008 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 28 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on kieltänyt perävaunun vetämisen mopon, moottoripyörän, kolmipyörän ja nelipyörän (”motoveicoli”, jäljempänä moottoripyörät) perässä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännöstö
2 Kaksi- ja kolmipyöräisten moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä 30.6.1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/61/ETY (EYVL L 225, s. 72) vahvistettiin yhdenmukaiset määritelmät ja tiettyjen kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen ajoneuvotyyppien yhteisön tyyppihyväksyntämenettely ja osan tyyppihyväksyntämenettely. Sen 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1 Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin kaksi- tai kolmipyöräisiin tieliikenteeseen tarkoitettuihin moottoriajoneuvoihin, paripyöräisiin tai muunlaisiin, sekä näiden ajoneuvojen osiin ja erillisiin teknisiin yksiköihin.
– –
2 Edellä 1 kohdassa tarkoitetut ajoneuvot jaetaan:
– mopoihin eli kaksi- ja kolmipyöräisiin ajoneuvoihin, joihin asennetun polttomoottori-tyyppisen moottorin sylinteritilavuus on enintään 50 cm³ ja joiden suurin rakenteellinen nopeus on enintään 45 km/h,
– moottoripyöriin eli sivuvaunullisiin tai sivuvaunuttomiin kaksipyöräisiin ajoneuvoihin, joihin asennetun polttomoottori-tyyppisen moottorin sylinteritilavuus on yli 50 cm³ ja/tai jonka suurin rakenteellinen nopeus on yli 45 km/h,
– kolmipyöriin eli ajoneuvoihin, joissa on kolme symmetrisesti järjestettyä pyörää ja joihin asennetun polttomoottori-tyyppisen moottorin sylinteritilavuus on yli 50 cm³ ja/tai suurin rakenteellinen nopeus on yli 45 km/h.”
3 Saman 1 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että direktiiviä 92/61 sovellettiin myös nelipyöräisiin moottoriajoneuvoihin eli ”nelipyöriin”, joita pidettiin niiden teknisten ominaisuuksien perusteella joko mopoina tai kolmipyörinä.
4 Kaksi- ja kolmipyöräisten moottoriajoneuvojen massoista ja mitoista 29.10.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/93/ETY (EYVL L 311, s. 76), jonka tarkoituksena on yhdenmukaistaa pakolliset tekniset vaatimukset direktiivin 92/61 mukaisten tyyppihyväksyntämenettelyjen ja osan tyyppihyväksyntämenettelyjen täytäntöön panemiseksi, johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”tämän direktiivin vaatimuksilla ei voida velvoittaa niitä jäsenvaltioita muuttamaan lainsäädäntöään, jotka eivät salli alueellaan kaksi- ja kolmipyöräisten moottoriajoneuvojen vetävän perävaunua.”
5 Kaksi- ja kolmipyöräisten moottoriajoneuvojen tietyistä osista ja ominaisuuksista 17.6.1997 annetun neuvoston ja Euroopan parlamentin direktiivin 97/24/EY (EYVL L 226, s. 1) tavoitteena on yhdenmukaistaa edelleen mainittujen ajoneuvojen tiettyjä teknisiä vaatimuksia, joihin kuuluvat kytkentä- ja kiinnityslaitteet. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – tämän direktiivin vaatimusten tavoitteena ei pidä olla velvoittaa niitä jäsenvaltioita muuttamaan säännöstöään, jotka eivät alueellaan salli, että kaksi- tai kolmipyöräiset moottoriajoneuvot vetävät perässään perävaunua.”
Kansallinen säännöstö
6 Italiassa 30.4.1992 annetun tieliikennelain (decreto legislativo, nuovo codice della strada) nro 285 (GURI, Supplemento ordinario nro 114, 18.5.1992) 53 §:n mukaan moottoripyörillä tarkoitetaan kaksi-, kolmi- tai nelipyöräisiä moottoripyöriä. Ainoita nelipyöräisiä moottoripyöriä ovat niin sanotut ”nelipyörät”.
7 Tieliikennelain 54 §:n mukaan autoilla (”autoveicoli”) tarkoitetaan vähintään nelipyöräisiä moottoriajoneuvoja saman lain 53 §:ssä määriteltyjä ajoneuvoja lukuun ottamatta.
8 Tieliikennelain 56 §:n mukaan perävaunua saavat vetää ainoastaan autot, johdinautot (sähkömoottoriajoneuvot, jotka eivät liiku kiskoilla ja jotka on kytketty tien yläpuoliseen ajojohtimeen sähkövirran syöttöä varten) ja traktorit (kolmipyöräiset moottoriajoneuvot, joita käytetään puoliperävaunujen vetämiseen).
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
9 Yksityisen Italian tasavaltaa vastaan tekemän kantelun ja komission toimittaman epävirallisen tutkimuksen johdosta komissio lähetti kyseiselle jäsenvaltiolle 3.4.2003 virallisen huomautuksen, jossa se väitti, että kielto vetää moottoripyörien perässä perävaunua merkitsee EY 28 artiklan mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä.
10 Italian tasavalta vastasi komissiolle 13.6.2003 päivätyssä kirjeessä, että se sitoutuisi tekemään tarvittavat muutokset kansalliseen lainsäädäntöönsä mainitussa virallisessa huomautuksessa ilmoitetun tuonnin esteen poistamiseksi.
11 Koska komissio ei saanut mitään muita tietoja näiden muutosten toteuttamisesta, se lähetti 19.12.2003 Italian tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti kyseistä jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa lausunnon vastaanottamisesta.
12 Mainittuun perusteltuun lausuntoon ei annettu vastausta, joten komissio päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Oikeudenkäyntimenettely
13 Yhteisöjen tuomioistuin osoitti asian 11.7.2006 tehdyllä päätöksellä kolmannen jaoston käsiteltäväksi. Koska kumpikaan asianosaisista ei pyytänyt saada esittää suullisia huomautuksia, yhteisöjen tuomioistuin päätti ratkaista asian ilman suullista pääkäsittelyä. Julkisasiamies Léger esitti ratkaisuehdotuksensa 5.10.2006 pidetyssä istunnossa, minkä jälkeen suullinen käsittelyvaihe päätettiin.
14 Kolmas jaosto päätti 9.11.2006 siirtää asian työjärjestyksen 44 artiklan 4 kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuimelle, jotta tämä antaisi asian laajemman ratkaisukokoonpanon ratkaistavaksi.
15 Yhteisöjen tuomioistuin päätti 7.3.2007 annetulla määräyksellä, että suullinen käsittelyvaihe aloitetaan uudelleen ja asiassa pidetään suullinen pääkäsittely. Asianosaisia ja yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 24 artiklan toisen kohdan mukaisesti muita jäsenvaltioita kuin Italian tasavaltaa pyydettiin vastaamaan kysymykseen siitä, miltä osin ja millä edellytyksin sellaisia kansallisia säännöksiä, joissa ei säädetä tuotteen ominaispiirteistä vaan sen käytöstä ja joita sovelletaan erotuksetta kotimaisiin ja maahantuotuihin tuotteisiin, on pidettävä EY 28 artiklassa tarkoitettuina tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavina toimenpiteinä.
Kanne
Yhteisöjen tuomioistuimen kysymyksen osalta esitetyt huomautukset
16 Asianosaiset sekä Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Kyproksen tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimelle mainittua kysymystä koskevia kirjallisia tai suullisia huomautuksia.
17 Komission mukaan on mahdollista yksilöidä kaksi säännösryhmää, joilla säännellään tuotteen käyttöä, eli yhtäältä säännökset, joiden mukaan kyseisen tuotteen käyttö edellyttää tiettyjen tuotteelle ominaisten edellytysten noudattamista tai joilla rajoitetaan tätä käyttöä alueellisesti tai ajallisesti, ja toisaalta säännökset, joissa säädetään ehdottomista tai lähes ehdottomista kielloista käyttää mainittua tuotetta.
18 Komissio ehdottaa, että ensimmäiseen säännösryhmään sovelletaan asiassa 8/74, Dassonville, 11.7.1974 annetun tuomion (Kok., s. 837, Kok. Ep. II, s. 349) 5 kohdassa esitettyjä arviointiperusteita ja asiassa tehdään tapauskohtainen arviointi. Toisen säännösryhmän osalta komissio toteaa, että jos säännöksissä asetetaan ehdoton kielto käyttää tiettyä tuotetta tai kielto, jonka perusteella tuotetta on mahdollista käyttää ainoastaan vähäisessä määrin ja poikkeuksellisesti, niitä on pakostakin pidettävä EY 28 artiklassa tarkoitettuina tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavina toimenpiteinä. Komission mielestä ei ole tarkoituksenmukaista eikä tarpeellista laajentaa yhdistetyissä asioissa C-267/91 ja C-268/91, Keck ja Mithouard, 24.11.1993 annetun tuomion (Kok., s. I-6097, Kok. Ep. XIV, s. I-477) 16 ja 17 kohdassa lueteltuja arviointiperusteita koskemaan tuotteen käyttötapoja ja luoda näin ollen uutta sellaisten toimenpiteiden lisäryhmää, jotka eivät kuulu EY 28 artiklan soveltamisalaan.
19 Italian tasavalta väittää, että käyttöä koskeva sääntö kuuluu EY 28 artiklan soveltamisalaan ainoastaan, jos sillä kielletään tuotteen kaikenlainen käyttö tai sen ainoa käyttömuoto yhteen ainoaan käyttöön tarkoitetun tuotteen osalta. Jos kyseisen tuotteen käyttömahdollisuuksien osalta on olemassa harkintamarginaalia, tilanne ei sitä vastoin kuulu enää EY 28 artiklan soveltamisalaan.
20 Tšekin tasavalta väittää, ettei ole tarkoituksenmukaista erottaa tiukasti eri toimenpideryhmiä toisistaan ja soveltaa toimenpideryhmän mukaan erilaisia oikeudellisia arviointiperusteita, koska jokaisen uuden toimenpideryhmän käyttöön ottaminen merkitsee väistämättä vaikeuksia sitä koskevan määritelmän osalta.
21 Tšekin tasavalta huomauttaa komission tavoin, että edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard käyttöön otettuja arviointiperusteita tuotteiden myyntijärjestelyjen osalta ei ole laajennettava koskemaan tuotteiden käyttöä koskevia säännöksiä siitä syystä, että yhtäältä näiden arviointiperusteiden soveltaminen ei ole ollut täysin ongelmatonta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja toisaalta ne eivät ole olleet todella välttämättömiä. Kansalliset viranomaiset olisivat näet voineet puolustaa säännöksiä, joiden on katsottu sääntelevän myyntijärjestelyjä, myös siitä tapauksessa, ettei mainituissa yhdistetyissä asioissa vahvistettuja arviointiperusteita olisi ollut.
22 Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Kyproksen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta katsovat sitä vastoin, että edellä mainittuihin yhdistettyihin asioihin Keck ja Mithouard perustuvassa oikeuskäytännössä vahvistettuja arviointiperusteita olisi sovellettava analogisesti sellaiseen kansalliseen säännökseen, jolla rajoitetaan tuotteen tiettyjä käyttötapoja tai kielletään ne. Ne ehdottavat siis katsottavan, että kansallinen säännös ei kuulu EY 28 artiklan soveltamisalaan, jos se ei liity tuotteeseen, jos sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella toimiviin toimijoihin ja jos sillä on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti sama vaikutus sekä kotimaisiin tuotteisiin että muista jäsenvaltioista maahantuotuihin tuotteisiin.
23 Nämä samat jäsenvaltiot toteavat sitä vastoin, että näistä arviointiperusteista on tarpeen poiketa, jos osoitetaan, että kansallisilla rajoittavilla säännöksillä kielletään ainoastaan nimenomaisen tuotteen käyttö tai sallitaan vain sen hyvin vähäinen käyttö ja rajoitetaan näin ollen sen pääsyä markkinoille.
24 Tanskan kuningaskunnan mukaan on tärkeää todeta, etteivät kaikki sellaiset kansalliset säännöt, joilla rajoitetaan yksityishenkilön tai yrityksen toimintavapautta nimenomaisen tuotteen osalta, ole kiellettyjä. Siitä arviointiperusteesta, jonka mukaan kansallisella säännöllä ei saa estää tuotteen pääsyä markkinoille, kyseinen jäsenvaltio on sitä mieltä, että on vaikea määrittää se, mistä lähtien tuotteen käyttöä koskevaa rajoitusta voidaan pitää vaikutuksiltaan niin vahvana, että se estää tuotteen pääsyn markkinoille. Tanskan kuningaskunta katsoo, että kansallisen tuomioistuimen on päätettävä, miltä osin tällaisen säännön riitauttanut henkilö on osoittanut, että säännön soveltamisella on rajoitettu tuotteen pääsyä markkinoille.
25 Saksan liittotasavalta katsoo, että tuotteen käyttötavat muodostavat myyntijärjestelyjen kääntöpuolen siinä mielessä, että hyvin monia näistä käyttötavoista voidaan pitää myyntijärjestelyinä ja päinvastoin. Kyseisen jäsenvaltion mukaan edellä mainituista yhdistetyistä asioista Keck ja Mithouard seuraavia periaatteita olisi sovellettava samalla tavalla tuotteen käyttötapoja koskeviin säännöksiin, jos kyseiset säännökset eivät ole syrjiviä, niillä taataan yhtäläiset mahdollisuudet siinä jäsenvaltioissa, joka on vahvistanut tällaiset käyttötavat, valmistettujen tuotteiden ja muista jäsenvaltioista tulevien tuotteiden välisessä kilpailussa eikä niillä estetä kokonaan tai lähes kokonaan kyseisten tuotteiden pääsyä mainitun jäsenvaltion markkinoille.
26 Helleenien tasavalta katsoo, että tuotteen käyttö ei yksinään ole omiaan rajoittamaan yhteisön sisäistä kauppaa. Jos tämä käyttö muodostaa kuitenkin merkityksellisen osan kyseisen tuotteen liikkeelle laskemisesta, mitä on arvioitava tapauskohtaisesti, tuotteen käyttöä koskeva rajoitus kuuluu EY 28 artiklan soveltamisalaan.
27 Ranskan tasavalta katsoo, että tuotteen käyttötapoja ja tuotteen myyntijärjestelyjä koskevat kansalliset säännökset ovat samankaltaisia niillä yhteisön sisäiseen kauppaan olevan vaikutuksen luonteen ja voimakkuuden osalta, koska käyttötavat ja myyntijärjestelyt saavat lähtökohtaisesti aikaan vaikutuksensa vasta sen jälkeen, kun kyseinen tuote on tuotu maahan, ja tämä tapahtuu kuluttajan kautta. Kummankintyyppisiin säännöksiin olisi siis sovellettava samoja arviointiperusteita.
28 Vaikka Kyproksen tasavalta yhtyykin muiden jäsenvaltioiden esittämiin varauksiin uuden, pääasiallisesti taloudellisen arviointiperusteen käyttöön ottamisen osalta, se väittää, että jos edellä mainituista yhdistetyistä asioista Keck ja Mithouard seuraavaa oikeuskäytäntöä ei laajenneta koskemaan toimenpiteitä, joilla säännellään tuotteen käyttöä, kaikki käyttöä koskevat sääntelytoimet saatettaisiin rinnastaa kieltoon edellä mainitussa asiassa Dassonville vahvistetun säännön perusteella. Kyseisen jäsenvaltion mukaan yhteisöjen tuomioistuimen arvioinnissa olisi keskityttävä kysymykseen siitä, voidaanko kyseisellä toimenpiteellä kieltää kokonaan tai osittain tavaran pääsy kansallisille markkinoille.
29 Ruotsin kuningaskunta on sitä mieltä, että kansallinen toimenpide, jolla kielletään tuotteen yksi käyttömuoto, kuuluu EY 28 artiklan soveltamisalan piiriin, jos tällä toimenpiteellä estetään käytännössä kyseisen tuotteen pääsy markkinoille.
30 Alankomaiden kuningaskunta väittää, että kansallisten toimenpiteiden alustava tutkinta on suoritettava siltä kannalta katsoen, etteivät niiden vaikutukset tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen ole liian satunnaisia ja liian välillisiä. On toisin sanoen pohdittava sitä, onko näiden toimenpiteiden ja yhteisön sisäiseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen välillä olemassa syy-yhteys. Lukuisat tuotteen käytön osalta annetut säännöt saattaisivat hyötyä tästä ensimmäisestä arviointiperusteesta, joka muodostaisi suodattimen, joka perusteella säännöt on mahdollista jättää EY 28 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.
31 Siltä osin kuin on kyse edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard käyttöön otetun oikeuskäytännön laajentamisesta koskemaan tuotteen käyttötapoja, Alankomaiden kuningaskunta esittää tällaisen laajentamisen puolesta ja sitä vastaan puhuvia väitteitä. Ensiksi mainittujen mukaan tällainen lähestymistapa mahdollistaisi ensinnäkin sen, että EY 28 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle jäävät kaikki sellaiset säännöt, joilla suojellaan muita kuin taloudellisia intressejä. Tällainen lähestymistapa olisi yhteisöjen tuomioistuimen aikaisemman oikeuskäytännön mukainen, ja sen perusteella kansallinen tuomioistuin voisi soveltaa sääntöjä kohtuullisen abstraktisti, mikä lisää oikeusvarmuutta ja edistää oikeuskäytännön johdonmukaisuutta. Sillä estettäisiin myös sen poikkeuksen väärinkäyttö, jonka edellä mainituista yhdistetystä asioista Keck ja Mithouard seuraava oikeuskäytäntö muodostaa, sellaisten sääntöjen osalta, jotka johtavat tuotteen käytön kieltämiseen tai sen käytön sallimiseen ainoastaan vähäisessä määrin.
32 Sitä vastaan puhuvista väitteistä, että mainittu oikeuskäytäntö laajennetaan koskemaan tuotteen käyttötapoja, tämä sama jäsenvaltio on ensinnäkin sitä mieltä, että tuotteen käyttötapojen ryhmää on vaikea rajata selkeästi. Se katsoo, että uudella poikkeusryhmällä saatettaisiin aiheuttaa sekaannusta kansallisissa tuomioistuimissa, koska säännökseen on sovellettava erilaisia arviointiperusteita sen mukaan, mihin ryhmään säännös kuuluu. Alankomaiden kuningaskunta väittää lopuksi, että tuotteen käyttötapojen joukossa on aina olemassa poikkeuksia eli tilanteita, joissa toimenpide täyttää poikkeuksen perusteet, vaikka sillä olisikin vakavia vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Alustavat huomautukset
33 On huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 28 artiklassa tarkoitettuja määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä ovat kaikki kauppaa koskevat jäsenvaltioiden säädökset, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti (ks. mm. em. asia Dassonville, tuomion 5 kohta).
34 Samoin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että EY 28 artikla kuvastaa velvollisuutta noudattaa syrjintäkiellon periaatetta ja muissa jäsenvaltioissa laillisesti valmistettavien ja kaupan pidettävien tuotteiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta sekä velvollisuutta varmistaa yhteisön tuotteille vapaa pääsy kansallisille markkinoille (ks. vastaavasti asia 174/82, Sandoz, tuomio 14.7.1983, Kok., s. 2445, Kok. Ep. VII, s. 217, 26 kohta; asia 120/78, Rewe-Zentral, tuomio 20.2.1979, Kok., s. 649, Kok. Ep. IV, s. 403, 6, 14 ja 15 kohta, ns. Cassis de Dijon -tapaus ja em. yhdistetyt asiat Keck ja Mithouard, tuomion 16 ja 17 kohta).
35 Jos jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu, määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä ovat siten tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset, jotka aiheutuvat siitä, että toisista jäsenvaltioista tuotavien ja niissä laillisesti valmistettavien ja kaupan pidettävien tavaroiden on täytettävä toisen jäsenvaltion lainsäädännössä asetetut edellytykset, ja näin on siitä huolimatta, että niitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin tavaroihin (ks. vastaavasti em. Cassis de Dijon ‑tapaus, tuomion 6, 14 ja 15 kohta; asia C‑368/95, Familiapress, tuomio 26.6.1997, Kok., s. I‑3689, 8 kohta ja asia C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, tuomio 11.12.2003, Kok., s. I‑14887, 67 kohta).
36 Sitä vastoin tiettyjä myyntijärjestelyjä rajoittavien tai ne kieltävien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisella muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin ei tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoiteta jäsenvaltioiden välistä kauppaa suoraan tai välillisesti asiasta Dassonville seuraavassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, jos niitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella toimiviin toimijoihin ja jos niillä on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti sama vaikutus sekä kotimaisten tuotteiden että muista jäsenvaltioista maahantuotujen tuotteiden markkinointiin. Jos nämä edellytykset täyttyvät, tällaisten säädösten soveltaminen sellaisten toisesta jäsenvaltiosta tuotujen tuotteiden myyntiin, jotka ovat tämän valtion oikeussääntöjen mukaisia, ei näet ole omiaan estämään näiden tuotteiden markkinoille pääsyä eikä rajoittamaan sitä enempää kuin kotimaisten tuotteiden markkinoille pääsyä (em. yhdistetyt asiat Keck ja Mithouard, tuomion 16 ja 17 kohta).
37 EY 28 artiklassa tarkoitettuina tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavina toimenpiteinä on näin ollen pidettävä sellaisia jäsenvaltion toteuttamia toimenpiteitä, joilla on tarkoituksena kohdella epäedullisemmin toisista jäsenvaltioista tuotavia tuotteita, ja toimenpiteitä, joilla on tällainen vaikutus, sekä tämän tuomion 35 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä. Saman käsitteen alaan kuuluvat myös kaikki muut toimenpiteet, joilla rajoitetaan muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden pääsyä jäsenvaltion markkinoille.
Moitittu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
38 Komission tieliikennelain 56 §:n osalta esittämiä väitteitä on tarkasteltava tämän tuomion 33–37 kohdassa mainittujen periaatteiden valossa.
Asianosaisten lausumat
39 Komissio väittää kanteensa tueksi, että tieliikennelain 56 §:ssä olevalla kiellolla estetään sellaisissa muissa jäsenvaltioissa, jotka eivät ole säätäneet tällaisesta kiellosta, laillisesti tuotettujen ja kaupan pidettyjen perävaunujen käyttö ja rajoitetaan niiden tuontia Italiaan ja niiden myyntiä siellä.
40 Mainittu kielto on näin ollen komission mukaan EY 28 artiklassa tarkoitettu tuonnin este ja sitä voitaisiin pitää EY:n perustamissopimuksen mukaisena ainoastaan, jos se on oikeutettu EY 30 artiklan perusteella tai yleistä etua koskevista pakottavista syistä. Italian tasavalta ei ole kuitenkaan vedonnut oikeudenkäyntimenettelyä edeltäneessä menettelyssä oikeuttamisperusteeseen eikä yleistä etua koskevaan pakottavaan syyhyn. Kyseinen jäsenvaltio on sitä vastoin myöntänyt mainitun kiellon ja siitä maahantuonnille seuraavan rajoituksen olemassaolon, ja se on sitoutunut poistamaan kyseisen kiellon.
41 Italian tasavalta huomauttaa väitetystä tuonnin esteestä, että rikkominen, josta sitä moititaan, koskee kieltoa, jonka mukaan Italiassa rekisteröidyt moottoripyörät eivät saa vetää perässään perävaunua, eikä kieltäytymistä rekisteröidä tällaista toisessa jäsenvaltiossa valmistettua ajoneuvoa tai perävaunua, jota on tarkoitus pitää kaupan Italian alueella. Se katsoo, että komissio sekoittaa keskenään ne lailliset edellytykset, joiden täyttyessä toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa valtiossa varta vasten tyyppihyväksyttyä ajoneuvoa voidaan käyttää liikenteessä Italian alueella, ja tämän saman ajoneuvon kaupan pitämisen Italiassa.
42 Kyseinen jäsenvaltio väittää, että komission päätelmä perustuu virheelliseen lähtökohtaan. Tieliikennelain 56 § on seurausta jäsenvaltioille direktiivin 93/93 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa nimenomaisesti tunnustetun poikkeusvallan käyttämisestä. Niin kauan kuin sekä perävaunujen tyyppihyväksyntää koskevia teknisiä määräyksiä että niiden rekisteröimistä ja liikenteessä käyttöä koskevaa lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu yhteisön tasolla, näiden perävaunujen vastavuoroinen tunnustaminen kuuluu edelleen jäsenvaltioiden harkintavaltaan.
43 Komissio väittää vastauksessaan, että direktiivin johdanto-osan perustelukappaleet eivät ole sitovia ja että direktiivin 93/93 johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen tarkoituksena ei ole todeta tieliikennelain 56 §:n kaltaisia kansallisia säännöksiä yhteisön oikeuden mukaisiksi eikä sillä ole tällaista vaikutusta. Viimeksi mainitulla perustelukappaleella määritetään direktiivin 93/93 soveltamisala jättämällä sen ulkopuolelle lainsäädäntö, joka koskee kaksipyöräisille ajoneuvoille tarkoitettuja perävaunuja, eikä siinä todeta, onko mahdollinen kielto yhteensoveltuva perustamissopimuksen sääntöjen kanssa vai ei. Komissio palauttaa myös mieliin periaatteen, jonka mukaan perustamissopimuksen määräykset ovat ensisijaisia suhteessa johdettuun oikeuteen ja jonka yhteisöjen tuomioistuin on tunnustanut useaan kertaan.
44 Komissio huomauttaa lisäksi, että yhdenmukaistettujen sääntöjen puuttumisella ei missään tapauksessa voida perustella perustamissopimuksessa taatun perusvapauden loukkaamista.
45 Italian tasavalta väittää vastaajan vastauksessaan, että kun otetaan huomioon moottoripyörien ja perävaunujen – joita voidaan käyttää erikseen – käyttömahdollisuudet, näiden tuotteiden ei voida katsoa olevan EY 28 artiklassa tarkoitettujen tuonnin määrällisten rajoitusten kohteena.
46 Kyseisellä kiellolla on lisäksi seurauksia ainoastaan tuotteelle sellaisenaan sen tuotantopaikasta ja valmistajan kansalaisuudesta riippumatta, eikä sitä siis voida pitää keinona suojata italialaisia tuotteita eikä sääntelynä, jolla syrjitään muissa jäsenvaltioissa valmistettuja tuotteita. Italiassa ei voida tyyppihyväksyä mitään moottoripyörää vetämään perässään perävaunua, eikä mitään perävaunua voida tyyppihyväksyä moottoripyörän perässä vedettäväksi. Koska näiden ajoneuvojen ja perävaunujen yhdessä käyttöä koskevalla kiellolla on se seuraus, että italialaisilla yrityksillä ei ole mitään intressiä valmistaa sellaisilla varusteilla varustettuja moottoripyöriä, joiden avulla on mahdollista vetää perävaunua, eikä perävaunuja, jotka on tarkoitettu yksinomaan tällaisten ajoneuvojen vedettäviksi, tämän kiellon vaikutuksesta Italian markkinoilta suljetaan pois tuotteet, joilla on nämä ominaisuudet.
47 Italian tasavalta vetoaa Wienissä 8.11.1968 tehtyyn tieliikennettä koskevaan yleissopimukseen, jonka liitteessä I olevan 3 kohdan a alakohdassa määrätään, että ”sopimuspuolet voivat kieltäytyä hyväksymästä alueelleen kansainväliseen liikenteeseen seuraavia ajoneuvoyhdistelmiä, jos niiden käyttö on kielletty kansallisessa lainsäädännössä: – – moottoripyörät, joihin on kytketty perävaunu”. Italian tasavalta täsmentää kuitenkin, ettei se ole vedonnut tähän mahdollisuuteen ja että muissa jäsenvaltioissa rekisteröidyt moottoripyörät saavat vetää perässään perävaunua Italian alueella, koska niiden katsotaan olevan kansainvälisessä liikenteessä mainitussa yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla.
48 Italian tasavalta vetoaa myös direktiivin 97/24 johdanto-osan 12 perustelukappaleeseen, jolla on pääasiallisesti sama sisältö kuin direktiivin 93/93 johdanto-osan kuudennella perustelukappaleella. Se huomauttaa, että jäsenvaltioille näissä perustelukappaleissa myönnetty varaus liittyy siihen, että kansallisten alueiden erilaisten pinnanmuodostusten vuoksi ajoneuvojen tekniset ominaisuudet ovat liikenneturvallisuuden kannalta tärkeitä. Kyseinen jäsenvaltio katsoo, että koska näiden kahden ajoneuvon (vetävä ajoneuvo ja perävaunu) yhdistelmän osalta ei ole annettu tyyppihyväksyntää koskevia normeja, liikenneturvallisuuden edellytykset puuttuvat.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
49 Komission väitteen oikeellisuuden arvioimiseksi on täsmennettävä, että vaikka tieliikennelain 56 § koskee kieltoa käyttää Italian alueella yhdessä moottoripyörää ja perävaunua, kyseistä kansallista säännöstä on tutkittava etenkin sen rajoituksen kannalta, jonka se voi muodostaa perävaunujen vapaalle liikkuvuudelle. Vaikkei ole kiistetty, etteikö moottoripyöriä voitaisi helposti käyttää ilman perävaunua, perävaunusta on kuitenkin vain vähän hyötyä ilman moottoriajoneuvoa, jolla sitä voidaan vetää.
50 On selvää, että tieliikennelain 56 §:ää sovelletaan tekemättä eroa perävaunujen alkuperän mukaan.
51 Komissio ei ole täsmentänyt, koskeeko sen kanne yksinomaan perävaunuja, jotka on suunniteltu erityisesti moottoripyörille, vai koskeeko se myös kaikkia muuntyyppisiä perävaunuja. Väitettyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä on siis arvioitava tekemällä ero näiden kahdentyyppisen perävaunun välillä.
52 Ensinnäkin sellaisista perävaunuista, joita ei ole erityisesti suunniteltu moottoripyöriä varten vaan jotka on tarkoitettu kytkettäväksi autoihin tai muihin ajoneuvoihin, on todettava, että komissio ei ole osoittanut, että tieliikennelain 56 §:ssä säädetyllä kiellolla rajoitetaan tämäntyyppisten perävaunujen pääsyä markkinoille.
53 Komission kanne on siis hylättävä siltä osin kuin se koskee perävaunuja, joita ei ole suunniteltu erityisesti moottoripyöriin kytkettäviksi ja joita tuotetaan ja pidetään kaupan laillisesti muissa jäsenvaltioissa kuin Italian tasavallassa.
54 Toiseksi on tarkasteltava komission väittämää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä sellaisten perävaunujen osalta, jotka on suunniteltu erityisesti moottoripyöriin kytkettäviksi ja joita tuotetaan ja pidetään kaupan laillisesti muissa jäsenvaltioissa kuin Italian tasavallassa.
55 Komissio väittää yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa, eikä Italian tasavalta ole sitä tältä osin kiistänyt, että erityisesti moottoripyöriä varten suunniteltujen perävaunujen tapauksessa mahdollisuudet käyttää perävaunuja muutoin kuin yhdessä moottoripyörien kanssa ovat hyvin vähäiset. Se katsoo, että vaikkei olekaan mahdotonta, että perävaunut voidaan tietyissä olosuhteissa kytkeä muihin ajoneuvoihin, kuten autoihin, tällainen käyttö ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista ja se on vähintäänkin merkityksetöntä tai jopa hypoteettista.
56 Tältä osin on todettava, että kiellolla käyttää tuotetta jäsenvaltion alueella on huomattava vaikutus kuluttajien käyttäytymiseen, joka puolestaan vaikuttaa kyseisen tuotteen pääsyyn asianomaisen jäsenvaltion markkinoille.
57 Kuluttajilla, jotka tietävät, etteivät he saa käyttää moottoripyörässään erityisesti tätä ajoneuvotyyppiä varten suunniteltua perävaunua, ei näet käytännössä ole mitään intressiä ostaa tällaista perävaunua (ks. analogisesti värillisten kalvojen kiinnittämistä ajoneuvojen tuulilasiin koskevan kiellon osalta asia C-265/06, komissio v. Portugali, tuomio 10.4.2008, 33 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Tieliikennelain 56 § estää siten sen, että relevanteilla markkinoilla voisi olla tällaisten perävaunujen kysyntää, ja rajoittaa siis niiden maahantuontia.
58 Tästä seuraa, että tieliikennelain 56 §:ssä säädetty kielto on siltä osin kuin sillä rajoitetaan sellaisten perävaunujen pääsyä Italian markkinoille, jotka on suunniteltu erityisesti moottoripyöriin kytkettäviksi ja joita tuotetaan ja pidetään kaupan laillisesti muissa jäsenvaltioissa kuin Italian tasavallassa, EY 28 artiklassa kielletty tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide, jollei sitä voida perustella objektiivisesti.
59 Tällainen kielto voidaan katsoa perustelluksi jonkin EY 30 artiklassa luetellun yleistä etua koskevan syyn tai pakottavien vaatimusten takia (ks. mm. asia C-420/01, komissio v. Italia, tuomio 19.6.2003, Kok., s. I-6445, 29 kohta ja asia C-270/02, komissio v. Italia, tuomio 5.2.2004, Kok., s. I-1559, 21 kohta). Kummassakin tapauksessa kansallisen toimenpiteen on oltava sellainen, että sillä voidaan taata sillä tavoiteltavan tavoitteen toteutuminen, eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi (asia C-54/05, komissio v. Suomi, tuomio 15.3.2007, Kok., s. I‑2473, 38 kohta ja asia C-297/05, komissio v. Alankomaat, tuomio 20.9.2007, Kok., s. I-7467, 75 kohta).
60 Esillä olevassa asiassa Italian tasavallan esittämä oikeuttamisperuste koskee tarvetta varmistaa liikenneturvallisuus, joka on oikeuskäytännön mukaan sellainen yleistä etua koskeva pakottava syy, jolla tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittaminen voidaan perustella (ks. mm. asia C-55/93, van Schaik, tuomio 5.10.1994, Kok., s. I- 4837, 19 kohta; asia C-314/98, Snellers, tuomio 12.10.2000, Kok., s. I-8633, 55 kohta; em. asia komissio v. Suomi, tuomion 40 kohta; em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 77 kohta; em. asia komissio v. Portugali, tuomion 38 kohta ja asia C-170/07, komissio v. Puola, tuomio 5.6.2008, 49 kohta).
61 Jos yhteisön tasolla ei ole annettu säännöksiä, joilla jäsenvaltioiden lainsäädäntö olisi yhdenmukaistettu täydellisesti, jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä, kuinka laajasti ne haluavat varmistaa liikenneturvallisuuden omalla alueellaan, mutta tällöin jäsenvaltioiden on otettava huomioon Euroopan yhteisön sisäisen tavaroiden vapaan liikkuvuuden vaatimukset (ks. vastaavasti asia 50/83, komissio v. Italia, tuomio 27.3.1984, Kok., s. 1633, 12 kohta ja analogisesti asia C-131/93, komissio v. Saksa, tuomio 13.7.1994, Kok., s. I-3303, 16 kohta).
62 Samalla tavalla vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävänä on osoittaa, että niiden lainsäädäntö täyttää tämän tuomion 59 kohdassa mainitut edellytykset (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 76 kohta; em. asia komissio v. Portugali, tuomion 39 kohta ja asia C-286/07, komissio v. Luxemburg, tuomio 24.4.2008, 37 kohta).
63 Italian tasavalta huomauttaa yhtäältä tieliikennelain 56 §:ssä säädetyn kiellon tarkoituksenmukaisuuden osalta, että se on ottanut kyseisen toimenpiteen käyttöön siitä syystä, ettei yhteisön tasolla eikä kansallisella tasolla ole olemassa sellaisia tyyppihyväksyntää koskevia sääntöjä, joilla voitaisiin varmistaa moottoripyörän vaaraton käyttö perävaunun kanssa. Jos tällaista kieltoa ei olisi, sellaisesta moottoripyörästä ja perävaunusta, joita ei ole tyyppihyväksytty, muodostuvan yhdistelmän käyttö liikenteessä saattaisi olla vaarallista sekä kyseisen ajoneuvon kuljettajalle että muille liikenteessä oleville ajoneuvoille, koska perävaunu vaikuttaa tämän kokonaisuuden vakauteen ja sen jarrutuskykyyn.
64 Tältä osin on todettava, että liikenneturvallisuuden takaamista koskeva tavoite on toteutettavissa mainitulla kiellolla.
65 Mainitun kiellon tarpeellisuuden arvioinnin osalta on toisaalta otettava huomioon se, että tämän tuomion 61 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla jäsenvaltio voi liikenneturvallisuuden alalla päättää itse siitä, kuinka laajasti se aikoo suojella kyseistä turvallisuutta, ja siitä tavasta, jolla kyseinen suojan taso on saavutettava. Koska tämä taso voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen, jäsenvaltioille on myönnettävä harkintavaltaa, ja näin ollen se, että jäsenvaltio antaa sääntöjä, jotka eivät ole yhtä tiukkoja kuin toisen jäsenvaltion antamat säännöt, ei merkitse sitä, että näillä toisen jäsenvaltion säännöillä loukattaisiin suhteellisuusperiaatetta (ks. analogisesti asia C-262/02, komissio v. Ranska, tuomio 13.7.2004, Kok., s. I-6569, 37 kohta ja asia C-141/07, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 51 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
66 Esillä olevassa asiassa Italian tasavalta väittää, eikä komissio ole sitä tältä osin kiistänyt, että moottoripyörästä ja perävaunusta muodostuvan yhdistelmän käyttö liikenteessä vaarantaa liikenneturvallisuuden. Vaikka onkin totta, että jäsenvaltion, joka vetoaa pakottavaan vaatimukseen tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksen perustelemiseksi, on näytettävä toteen, että sen lainsäädäntö on tarpeellinen sillä lainmukaisesti tavoitellun päämäärän toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, kyseisen todistustaakan osalta ei kuitenkaan voida mennä niin pitkälle, että tätä jäsenvaltiota vaadittaisiin näyttämään varmasti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä voida toteuttaa mainittua päämäärää samoissa olosuhteissa (ks. analogisesti asia C-157/94, komissio v. Alankomaat, tuomio 23.10.1997, Kok., s. I-5699, 58 kohta).
67 Vaikka näet yhtäältä tässä tapauksessa on mahdollista, että liikenneturvallisuuden tietty taso moottoripyörästä ja perävaunusta muodostuvan yhdistelmän käyttämiseksi liikenteessä on mahdollista varmistaa muilla toimenpiteillä kuin tieliikennelain 56 §:ssä säädetyllä kiellolla, kuten toimenpiteillä, jotka julkisasiamies mainitsee ratkaisuehdotuksensa 170 kohdassa, jäsenvaltioilta ei voida kuitenkaan kieltää mahdollisuutta toteuttaa liikenneturvallisuuden kaltainen päämäärä ottamalla käyttöön sellaisia yleisiä ja yksinkertaisia sääntöjä, jotka kuljettajat ymmärtävät ja joita he voivat soveltaa helposti ja joita toimivaltaiset viranomaiset voivat hallinnoida ja valvoa sujuvasti.
68 Toisaalta on todettava, ettei tieliikennettä koskevan yleissopimuksen eikä direktiivien 93/93 ja 97/24 johdanto-osien perustelukappaleiden, joihin Italian tasavalta on vedonnut, sanamuodon perusteella voida olettaa, että liikenneturvallisuus voitaisiin varmistaa Italian tasavallan tavoittelemassa laajuudessa tällaisen yhdistelmän liikenteessä käyttämistä koskevalla osittaisella kiellolla tai liikenteessä käyttämistä koskevalla luvalla, jonka myöntäminen riippuisi tiettyjen edellytysten täyttymisestä.
69 Näiden seikkojen perusteella on todettava, että kieltoa vetää moottoripyörien perässä perävaunua, joka on suunniteltu erityisesti niitä varten ja jota tuotetaan ja pidetään kaupan laillisesti muissa jäsenvaltioissa kuin Italian tasavallassa, on pidettävä perusteltuna liikenneturvallisuuden suojeluun liittyvistä syistä.
70 Komission kanne on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
71 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Italian tasavalta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset