STALIŠČE GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JÁNA MAZÁKA,
predstavljeno 7. junija 2010(1)
Združeni zadevi C‑188/10 in C‑189/10
Aziz Melki in Sélim Abdeli
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Cour de cassation (Francija))
„Splošna načela prava Unije – Obvezna predhodna predložitev zadeve Conseil constitutionnel, kadar domnevna protiustavnost določbe nacionalnega prava izhaja iz njene neskladnosti z določbami prava Unije – Nevplivanje na možnost ali obveznost predložitve vprašanja Sodišču na podlagi člena 267 PDEU – Primarnost prava Unije nad nacionalnim pravom – Prosto gibanje oseb – Neizvajanje kontrole oseb na notranjih mejah – Člena 67 PDEU in 72 PDEU – Uredba (ES) št. 562/2006 – Člena 20 in 21“
I – Uvod
1. Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago členov 67 PDEU in 267 PDEU. Prvo vprašanje, ki ga je postavilo Cour de cassation (Francija), zadeva skladnost francoskega organskega zakona št. 2009‑1523 z dne 10. decembra 2009 o uporabi člena 61‑1 ustave Francoske republike, s katerim je uvedeno „prednostno vprašanje ustavnosti“ na podlagi navedenega člena 61‑1, s členom 267 PDEU. Ta novi mehanizem izhaja iz ustavne reforme, ki je začela veljati 1. marca 2010 in s katero se uvaja naknadna ocena ustavnosti zakonskih določb. Cour de cassation Sodišču predlaga, naj pojasni, ali člen 267 PDEU nasprotuje členoma 23‑2 in 23‑5 uredbe št. 58‑1067 z dne 7. novembra 1958 o organskem zakonu o Conseil constitutionnel, kakor je bila spremenjena s francoskim organskim zakonom št. 2009-1523 (v nadaljevanju: uredba št. 58‑1067), v skladu s katerima morajo nacionalna sodišča prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti, ki jim je postavljeno, Conseil constitutionnel, če gre pri tem vprašanju za to, da naj bi bil neki predpis nacionalnega prava protiustaven zato, ker naj bi bile njegove določbe v nasprotju s pravom Unije.
2. Drugo postavljeno vprašanje se nanaša na skladnost člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku, na podlagi katerega lahko navedeni policijski organi preverijo identiteto vsake osebe – zlasti na območju med kopensko mejo Francije z državami podpisnicami Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah (UL 2000, L 239, str. 19), podpisane 19. junija 1990 v Schengnu (v nadaljevanju: konvencija, podpisana 19. junija 1990 v Schengnu) in črto, ki poteka v oddaljenosti dvajset kilometrov od te meje – s členom 67 PDEU, ki določa, da se pri prehajanju notranjih meja kontrola oseb ne izvaja.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
3. Člen 20 Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL L 105, str. 1) določa:
„Notranje meje se lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo.“
4. Člen 21 te uredbe, naslovljen „Kontrola znotraj ozemlja“, določa:
„Odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na:
(a) izvrševanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalno zakonodajo, v kolikor izvajanje teh pooblastil nima enakovrednega učinka kot mejna kontrola; to velja tudi za obmejna območja. V smislu prvega stavka se izvrševanje policijskih pooblastil zlasti ne more obravnavati kot enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, kadar policijski ukrepi:
(i) nimajo cilja opravljanja nadzora meje;
(ii) temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede možnih groženj javni varnosti ter stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu;
(iii) glede načrtovanja in izvrševanja jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah;
(iv) pomenijo izvajanje naključnih kontrol;
(b) varnostno kontrolo oseb, ki jo v skladu z zakonodajo vsake države članice v pristaniščih in na letališčih izvajajo pristojni organi, in sicer pristaniški ali letališki uradniki ali prevozniki, pod pogojem, da se ta kontrola izvaja tudi pri osebah, ki potujejo znotraj države članice;
(c) možnost države članice, da z zakonodajo določi obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in listin;
(d) obveznost državljanov tretjih držav, da se prijavijo na ozemlju katere koli države članice v skladu z določbami člena 22 Schengenske konvencije.“
5. Člen 37 te uredbe, naslovljen „Uradno obveščanje o informacijah s strani držav članic“, določa:
„Države članice do 26. oktobra 2006 uradno obvestijo Komisijo o nacionalnih določbah v zvezi s členom 21(c) in (d) […]
Informacije iz uradnega obvestila držav članic se objavijo v seriji C Uradnega lista Evropske unije.“
6. Francoska republika je na podlagi člena 37 Uredbe št. 562/2006 Komisijo uradno obvestila o obveznosti posedovanja ali nošenja dokazil in listin iz člena 21(c) te uredbe z naslednjim besedilom:
„V francoski zakonodaji je ta obveznost predvidena v členu L.611-1 zakonika o vstopu in bivanju tujcev ter pravici do azila (code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, Ceseda), ki določa, da morajo osebe s tujim državljanstvom na zahtevo uradnih oseb sodne policije ter, pod njihovim nadzorom, agentov in pomočnikov agentov sodne policije pri preverjanju istovetnosti in tudi sicer biti sposobne predložiti dokazila in listine, na podlagi katerih lahko potujejo ali bivajo na ozemlju Francije.“(2)
B – Nacionalno pravo
7. Člen 61‑1 ustave Francoske republike določa:
„Če se v postopku pred sodiščem trdi, da zakonska določba krši pravice in svoboščine, zagotovljene z ustavo, lahko Conseil d’État ali Cour de cassation to vprašanje predložita Conseil constitutionnel, o tej predložitvi pa odločita v predpisanem roku.
Pogoji za uporabo tega člena se določijo z organskim zakonom.“
8. Člen 62 ustave Francoske republike določa:
„Določba, za katero je bilo na podlagi člena 61 ugotovljeno, da je protiustavna, se ne sme razglasiti niti izvajati.
Razveljavitev določbe, katere protiustavnost je bila ugotovljena na podlagi člena 61-1, začne učinkovati z dnem, ko je odločba Conseil constitutionnel objavljena, ali na poznejši dan, ki je določen s to odločbo. Conseil constitutionnel določi pogoje in omejitve, v okviru katerih se učinki te določbe lahko odpravijo.
Zoper odločbe Conseil constitutionnel ni pravnega sredstva. Javni organi in vsi upravni in sodni organi so jih dolžni spoštovati.“
9. Člen 88‑1 ustave Francoske republike določa:
„Republika sodeluje pri Evropski uniji, sestavljeni iz držav, ki so se svobodno odločile, da del svojih suverenih pravic izvršujejo skupno na podlagi Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije, kot izhajata iz pogodbe, podpisane 13. decembra 2007 v Lizboni.“
10. Člen 1 organskega zakona št. 2009‑1523 določa:
„Za poglavjem II naslova II uredbe št. 58‑1067 z dne 7. novembra 1958 o organskem zakonu o Conseil constitutionnel se vstavi poglavje IIa, ki se glasi:
Poglavje IIa
Prednostno vprašanje ustavnosti
Oddelek 1
Določbe, ki se uporabljajo v postopkih pred sodišči, ki spadajo v okvir pristojnosti Conseil d’État ali Cour de cassation
Člen 23‑1 – Pred sodišči, ki spadajo v okvir pristojnosti Conseil d’État ali Cour de cassation, mora biti ugovor, ki temelji na tem, da zakonska določba krši pravice in svoboščine, zagotovljene z ustavo, vložen z ločeno vlogo in mora biti obrazložen, sicer ni dopusten. Tak ugovor je lahko prvič vložen v pritožbenem postopku. Tak ugovor se ne obravnava po uradni dolžnosti. […]
Člen 23‑2 – Sodišče z obrazloženo odločbo nemudoma odloči, ali bo prednostno vprašanje ustavnosti posredovalo Conseil d’État ali Cour de cassation. Vprašanje se posreduje, če so izpolnjeni ti pogoji:
1. izpodbijana določba se uporablja v sporu ali postopku oziroma je podlaga za pregon;
2. ta določba še ni bila razglašena za skladno z ustavo v obrazložitvi ali izreku odločbe Conseil constitutionnel, razen v primeru spremenjenih okoliščin;
3. vprašanje je resno.
V vsakem primeru mora sodišče, kadar so mu v odločanje predloženi ugovori, s katerimi se izpodbija skladnost zakonske določbe s pravicami in svoboščinami, zagotovljenimi z ustavo, ali z mednarodnimi obveznostmi Francije, prednostno odločiti o posredovanju vprašanja ustavnosti Conseil d’Etat ali Cour de cassation.
Odločba o posredovanju vprašanja se skupaj z vlogami strank pošlje Conseil d’Etat ali Cour de cassation v osmih dneh od razglasitve. Zoper to odločbo ni pravnega sredstva. Zavrnitev posredovanja vprašanja se lahko izpodbija le ob vložitvi pravnega sredstva zoper odločbo, s katero je bilo odločeno o sporu ali o delu spora.
[…]
Oddelek 2
Določbe, ki se uporabljajo v postopkih pred Conseil d’État ali Cour de cassation
Člen 23‑4 – V roku treh mesecev od prejema odločbe o posredovanju iz člena 23-2 ali zadnjega odstavka člena 23-1 Conseil d’État ali Cour de cassation sprejme odločbo o tem, ali bo prednostno vprašanje ustavnosti predloženo Conseil constitutionnel. Vprašanje se predloži, če so izpolnjeni pogoji iz točk 1 in 2 člena 23-2, vprašanje pa je novo ali resno.
Člen 23‑5 – Ugovor, da zakonska določba krši pravice in svoboščine, zagotovljene z ustavo, je lahko vložen, čeprav prvič ob kasacijski pritožbi, v postopku pred Conseil d’État ali Cour de cassation. Ugovor mora biti vložen z ločeno vlogo in mora biti obrazložen, sicer ni dopusten. Tak ugovor se ne obravnava po uradni dolžnosti.
V vsakem primeru mora Conseil d’Etat ali Cour de cassation, kadar so mu v odločanje predloženi ugovori, s katerimi se izpodbija skladnost zakonske določbe s pravicami in svoboščinami, zagotovljenimi z ustavo, ali z mednarodnimi obveznostmi Francije, prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti Conseil constitutionnel.
Conseil d’Etat ali Cour de cassation sprejme odločbo v roku treh mesecev od vložitve ugovora. Prednostno vprašanje ustavnosti se predloži Conseil constitutionnel, če so izpolnjeni pogoji iz točk 1 in 2 člena 23-2, vprašanje pa je novo ali resno.
Če se vprašanje predloži Conseil constitutionnel, Conseil d’Etat ali Cour de cassation prekine postopek do sprejetja odločbe.
[…]“
11. Člen L.611‑1 Ceseda določa:
„Osebe s tujim državljanstvom morajo biti ne samo ob vsaki kontroli identitete ampak na vsako zahtevo kriminalističnih inšpektorjev ter po njihovih navodilih in pod njihovo odgovornostjo kriminalistov in njihovih pomočnikov, navedenih v členih 20 in 21-1 zakonika o kazenskem postopku, sposobne predložiti listine ali dokumente, na podlagi katerih jim je dovoljeno gibanje ali bivanje v Franciji.
Ob kontroli identitete na podlagi členov 78‑1, 78‑2 in 78‑2‑1 zakonika o kazenskem postopku se lahko od oseb s tujim državljanstvom zahteva tudi, da predložijo listine in dokumente iz prejšnjega odstavka.“
12. Člen 78‑1 francoskega zakonika o kazenskem postopku določa:
„Uporaba pravil iz tega poglavja je podvržena nadzoru sodnih organov, navedenih v členih 12 in 13.
Vsaka oseba na nacionalnem ozemlju mora sodelovati pri kontroli identitete, ki jo pod pogoji iz naslednjih členov opravijo policijski organi, navedeni v istih členih.“
13. Člen 78-2, od prvega do tretjega odstavka, francoskega zakonika o kazenskem postopku določa:
„Kriminalistični inšpektorji ter po njihovih navodilih in pod njihovo odgovornostjo kriminalisti in njihovi pomočniki, navedeni v členih 20 in 21-1, lahko pozovejo vsako osebo, da se s katerim koli sredstvom identificira, če obstaja eden ali več utemeljenih razlogov za sum:
– da je ta oseba storila ali poskušala storiti prekršek ali kaznivo dejanje;
– da se ta oseba pripravlja na storitev kaznivega dejanja;
– da bi ta oseba lahko sporočila informacije, ki bi bile koristne v okviru preiskave kaznivega dejanja;
– ali da je sodni organ zoper to osebo izdal nalog za preiskavo.
Na pisno zahtevo državnega tožilca se zaradi preiskave in pregona prekrška ali kaznivega dejanja, ki ga navede, lahko opravi kontrola identitete pod enakimi pogoji in na kraju ter v obdobju, ki jih določi ta državni tožilec. Če se ob kontroli identitete ugotovi obstoj prekrškov ali kaznivih dejanj, ki niso zajeti v zahtevi državnega tožilca, to ne povzroči ničnosti s tem povezanih postopkov.
Ne glede na vedenje osebe se lahko kontrola identitete opravi v skladu s pogoji iz prvega odstavka tudi zato, da se prepreči kršitev javnega reda, zlasti v zvezi z varnostjo ljudi in premoženja.“
14. Člen 78-2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku določa:
„Na območju med kopensko mejo Francije z državami podpisnicami konvencije, podpisane 19. junija 1990 v Schengnu, in črto, ki poteka 20 km od te meje, kot tudi na območjih, dostopnih javnosti, v pristaniščih, na letališčih ter železniških in avtobusnih postajah, odprtih za mednarodni promet in določenih z odlokom, je mogoče zaradi preverjanja spoštovanja obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov ugotavljati tudi identiteto vsake osebe na način, določen v prvem odstavku. Če gre za kontrolo na mednarodnem vlaku, se lahko opravi na delu poti med mejo in prvo postajo po 20 km od meje. Vendar se lahko na mednarodnih železniških progah, ki so posebne z vidika prometnih povezav, kontrola opravi tudi med to postajo in postajo, ki od te ni oddaljena več kot 50 km. Te proge in te postaje so določene z ministrskim odlokom. Če obstaja avtocestna povezava, ki se začne na območju iz prvega stavka tega odstavka, prva cestninska postaja pa je oddaljena več kot 20 km, se lahko kontrola poleg tega opravi do te prve cestninske postaje, in sicer na postajališčih ter na tej cestninski postaji in postajališčih zraven nje. Cestninske postaje, na katere se nanaša ta določba, so določene z odlokom. Če se ob kontroli identitete ugotovi obstoj prekrškov ali kaznivih dejanj, ki se ne nanašajo na nespoštovanje zgoraj navedenih obveznosti, to ne povzroči ničnosti s tem povezanih postopkov.“
III – Dejansko stanje
15. Glede A. Melkija in S. Abdelija, alžirskih državljanov, ki sta nezakonito prebivala v Franciji, je bila na podlagi člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku opravljena policijska kontrola na območju med kopensko mejo Francije z Belgijo in črto, ki poteka dvajset kilometrov od te meje. Prefekt francoskega departmaja Nord je 23. marca 2010 A. Melkiju in S. Abdeliju vročil odločbo o prisilni odstranitvi z nacionalnega ozemlja in odločbo o omejitvi gibanja v prostorih, ki ne spadajo v okvir uprave za izvrševanje kazenskih sankcij.
16. A. Melki in S. Abdeli sta pri juge des libertés et de la détention (sodišče, pristojno za odreditev pripora), ki je od prefekta prejelo predlog za podaljšanje te omejitve gibanja, vložila vlogi s prednostnim vprašanjem ustavnosti. Oba sta trdila, da se s členom 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku kršijo pravice in svoboščine, zagotovljene z ustavo Francoske republike. Juge des libertés et de la détention je s sklepoma z dne 25. marca 2010 odredilo, naj se Cour de cassation posreduje to vprašanje:
„Ali se s členom 78‑2, [četrti] odstavek, zakonika o kazenskem postopku kršijo pravice in svoboščine, zagotovljene z ustavo Francoske republike?“
17. Juge des libertés et de la détention je odredilo tudi podaljšanje omejitve gibanja A. Melkija in S. Abdelija za petnajst dni.
18. Kot navaja predložitveno sodišče, se A. Melki in S. Abdeli v podporo trditvi, da je člen 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku v nasprotju z ustavo Francoske republike, sklicujeta na člen 88‑1 ustave. Trdita, da imajo obveznosti, ki izhajajo iz Lizbonske pogodbe, med katerimi je tudi obveznost prostega gibanja oseb, glede na člen 88-1 navedene ustave ustavnopravno moč in da je člen 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku, ki omogoča kontrole na francoskih mejah z državami članicami, v nasprotju z načelom prostega gibanja oseb iz člena 67 PDEU, v skladu s katerim Unija zagotovi, da se pri prehajanju notranjih meja kontrola oseb ne izvaja.
IV – Predloga za sprejetje predhodne odločbe
19. Predložitveno sodišče v predlogih za sprejetje predhodne odločbe navaja, prvič, da iz člena 23‑2 uredbe št. 58-1067 izhaja, da prvostopenjska in pritožbena sodišča ne morejo odločati o conventionnalité(3) zakonske določbe pred predložitvijo vprašanja ustavnosti. Poleg tega – v skladu s členom 62 ustave Francoske republike – naj zoper odločbe Conseil constitutionnel ne bi bilo pravnih sredstev, te odločbe pa naj bi bile zavezujoče za javne organe ter vse upravne in sodne organe. Kot navaja Cour de cassation, iz tega sledi, da je z organskim zakonom št. 2009‑1523 prvostopenjskim in pritožbenim sodiščem odvzeta možnost, da Sodišču postavijo vprašanje za predhodno odločanje, dokler ne predložijo vprašanja ustavnosti. Če poleg tega Conseil constitutionnel odloči, da je izpodbijana zakonska določba v skladu s pravom Unije, naj navedena sodišča po tej odločitvi Sodišču ne bi več mogla predložiti vprašanja za predhodno odločanje. Cour de cassation še navaja, da na podlagi člena 23‑5 uredbe št. 58‑1067 tudi Cour de cassation v enakem primeru ne bi moglo predložiti vprašanja za predhodno odločanje, čeprav se to zahteva z določbami člena 267 PDEU, niti odločati o skladnosti besedila s pravom Unije.
20. Drugič, Cour de cassation se sprašuje o skladnosti določb člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku s členom 67 PDEU. Po njegovem mnenju člen 67 PDEU ne vsebuje odstopanja od načela prostega gibanja, ki izhaja iz pridržka v zvezi z javnim redom ali nacionalno varnostjo, navedenega v konvenciji, ki je bila podpisana 19. junija 1990 v Schengnu.
21. V teh okoliščinah je Cour de cassation s predlogoma z dne 16. aprila 2010 Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali člen 267 Pogodbe o delovanju Evropske unije, podpisane 13. decembra 2007 v Lizboni, nasprotuje zakonodaji, kot je ta, ki izhaja iz členov 23‑2, drugi odstavek, in 23‑5, drugi odstavek, uredbe št. 58‑1067 […], v skladu s katerima morajo sodišča prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti, ki jim je postavljeno, Conseil constitutionnel, če gre pri tem vprašanju za to, da naj bi bil neki predpis nacionalnega prava protiustaven zato, ker naj bi bile njegove določbe v nasprotju s pravom Unije?
2. Ali člen 67 Pogodbe o delovanju Evropske unije, podpisane 13. decembra 2007 v Lizboni, nasprotuje zakonodaji, kot je ta, ki izhaja iz člena 78‑2, četrti odstavek, zakonika o kazenskem postopku, ki določa, da je mogoče ‚na območju med kopensko mejo Francije z državami podpisnicami konvencije, podpisane 19. junija 1990 v Schengnu, in črto, ki poteka 20 km od te meje, kot tudi na območjih, dostopnih javnosti, v pristaniščih, na letališčih ter železniških in avtobusnih postajah, odprtih za mednarodni promet in določenih z odlokom, […] zaradi preverjanja spoštovanja obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov ugotavljati tudi identiteto vsake osebe na način, določen v prvem odstavku. Če gre za kontrolo na mednarodnem vlaku, se lahko opravi na delu poti med mejo in prvo postajo po 20 km od meje. Vendar se lahko na mednarodnih železniških progah, ki so posebne z vidika prometnih povezav, kontrola opravi tudi med to postajo in postajo, ki od te ni oddaljena več kot 50 km. Te proge in te postaje so določene z ministrskim odlokom. Če obstaja avtocestna povezava, ki se začne na območju iz prvega stavka tega odstavka, prva cestninska postaja pa je oddaljena več kot 20 km, se lahko kontrola poleg tega opravi do te prve cestninske postaje, in sicer na postajališčih ter na tej cestninski postaji in postajališčih zraven nje. Cestninske postaje, na katere se nanaša ta določba, so določene z odlokom.‘?“
22. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 20. aprila 2010 združil zadevi C‑188/l0 in C‑189/l0 za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.
23. Cour de cassation je v predlogih za sprejetje predhodne odločbe Sodišču predlagalo, naj jih obravnava po nujnem postopku.
24. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 12. maja 2010 odločil, da se za ti zadevi uporabi hitri postopek iz člena 23a Statuta Sodišča in člena 104a, prvi odstavek, Poslovnika Sodišča.
25. Pisna stališča so predložili A. Melki in S. Abdeli, francoska, belgijska, češka, nemška, grška, nizozemska, poljska in slovaška vlada ter Komisija. Vsi, razen slovaške vlade, so na obravnavi 2. junija 2010 ustno predstavili stališča.
V – Drugo vprašanje za predhodno odločanje
26. Po mojem mnenju je treba najprej preučiti drugo predloženo vprašanje, ker menim, da bo mogoče odgovor na prvo vprašanje najti v ustaljeni sodni praksi Sodišča na tem področju, medtem ko je drugo predloženo vprašanje brez dvoma novost.
A – Dopustnost drugega vprašanja za predhodno odločanje
27. Francoska vlada izpodbija dopustnost drugega vprašanja za predhodno odločanje. V zvezi s tem trdi, da je postopek v glavni stvari, v okviru katerega je juge des libertés et de la détention odločalo o združljivosti člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku s pravom Unije, končan.(4) Tako naj bi bil edini postopek, ki še poteka, tisti, ki izhaja iz predložitve prednostnega vprašanja ustavnosti Cour de cassation, da bi to sodišče odločilo o morebitni predložitvi tega vprašanja Conseil constitutionnel. Vendar naj bi Conseil constitutionnel z odločbo št. 2010-605 DC z dne 12. maja 2010 potrdilo svojo sodno prakso, na podlagi katere naj nadzor upoštevanja mednarodnega prava ali prava Unije ne bi bil del ocene ustavnosti in naj torej ne bi spadal v okvir njegove pristojnosti. V teh okoliščinah francoska vlada meni, da je vprašanje, ali je člen 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku združljiv s členom 67 PDEU, popolnoma neupoštevno v okviru edinega postopka, ki še poteka, to je tistega pred Cour de cassation. Tako naj bi bil odgovor, ki bi ga dalo Sodišče na drugo vprašanje Cour de cassation, nepotreben. Zato naj bi bilo to vprašanje nedopustno.
28. Treba je navesti, da ugovor dopustnosti francoske vlade v zvezi z drugim vprašanjem temelji na njeni razlagi nacionalnega prava, v skladu s katero nadzor upoštevanja prava Unije ni del ocene ustavnosti(5) in zato ne spada v okvir pristojnosti Conseil constitutionnel. V zvezi s tem se francoska vlada sklicuje predvsem na odločbo št. 2010‑605 DC z dne 12. maja 2010.
29. Glede na sklicevanje v predložitvenih odločbah na člena 23‑2 in 23‑5 uredbe št. 58‑1067, v katerih so predvideni ne le ugovori, s katerimi se izpodbija skladnost neke zakonske določbe s pravicami in svoboščinami, zagotovljenimi z ustavo Francoske republike, ampak tudi ugovori, s katerimi se izpodbija skladnost neke zakonske določbe z mednarodnimi obveznostmi Francoske republike in torej pravom Unije, menim, da na podlagi spisa, predloženega Sodišču, ni mogoče jasno sklepati, da je drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Cour de cassation, popolnoma neupoštevno v okviru postopka, ki poteka pred navedenim sodiščem v zvezi z dopustnostjo prednostnega vprašanja ustavnosti. Zdi se, da je odločba št. 2010‑605 DC z dne 12. maja 2010 instrument za razlaganje členov 23‑2 in 23‑5 uredbe št. 58‑1067, vendar da se z njo besedilo zadevnih določb ne spreminja.
30. Zato je po mojem mnenju drugo vprašanje dopustno.
B – Vsebinska presoja
31. A. Melki in S. Abdeli menita, da se z Uredbo št. 562/2006 ne vzpostavlja nobena razlika med državljani držav članic in državljani tretjih držav, ki imajo pravico do vstopa na ozemlje Unije. Opozarjata, da v členih 67 PDEU in 77 PDEU ni predvidena nobena omilitev ali izjema glede izvajanja navedene svoboščine in da ta člena preprosto določata prepoved izvajanja kontrole na notranjih mejah, pri čemer nobena okoliščina, naj bo kakršna koli, ne utemeljuje ponovne uvedbe možnosti kontrole. Po njunem mnenju je četrti odstavek člena 78‑2 francoskega zakonika o kazenskem postopku sam po sebi v nasprotju s to svoboščino, če se kontrola izvaja izključno „zaradi preverjanja spoštovanja obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov“. Po njunem mnenju ta določba omogoča uvedbo sistematičnih kontrol identitete na obmejnih območjih Francije in torej na notranjih mejah v smislu Unije. Poleg tega naj bi v tem smislu člen 78‑2 francoskega zakonika o kazenskem postopku uporabljala tudi francoska sodišča. A. Melki in S. Abdeli še menita, da se izjemni primeri, v katerih se lahko izvaja kontrola na notranjih mejah in ki so jasno določeni v členih od 23 do 25 Uredbe št. 562/2006, razlikujejo od tistih, predvidenih v navedeni francoski zakonski določbi.
32. Francoska vlada opozarja, da so zadevne določbe najprej utemeljene zaradi precejšnjih čezmejnih gibanj prebivalstva. Da bi se omogočil predvsem učinkovit boj proti nezakonitemu priseljevanju, naj bi nacionalni policijski organi morali imeti možnost, da na zadevnem območju izvajajo kontrolo imetništva dokumentov, predvidenega z zakonom. V skladu s členom L.611‑1 Ceseda naj bi namreč osebe s tujim državljanstvom morale biti sposobne predložiti listine ali dokumente, na podlagi katerih se lahko gibajo ali bivajo v Franciji. Po drugi strani naj bi bile zadevne določbe utemeljene zaradi nujnosti boja proti posebni vrsti kriminalitete na mejnih in obmejnih območjih. Kot navaja francoska vlada, se policijska kontrola, opravljena na podlagi člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku na območju dvajsetih kilometrov od meje, jasno razlikuje od nadzora meje. Prvič, namen te kontrole naj bi bil preveriti identiteto oseb, da bi se bodisi preprečila kazniva dejanja ali kršitve javnega reda bodisi izsledili storilci kršitev. Drugič, temeljila naj bi na splošnih informacijah in izkušnjah policijskih služb, ki naj bi dokazale, da je ta kontrola na teh območjih posebej koristna. Tretjič, glede načrtovanja in izvrševanja naj bi jasno odstopala od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah. Francoska vlada meni, da ta kontrola dejansko nima nobene značilnosti nadzora meje, ki mora biti v skladu s členom 7 Uredbe št. 562/2006 nespremenljiv, stalen in sistematičen.
33. Kot navaja nemška vlada, so (nesistematične) policijske kontrole na mejnih območjih še vedno mogoče ob upoštevanju pogojev, določenih v členu 21 Uredbe št. 562/2006. Grška vlada meni, da namen policijskih ukrepov, določenih v členu 78‑2 francoskega zakonika o kazenskem postopku, ni nadzor meja in da njihov rezultat ni zavrnitev vstopa. Po njenem mnenju je edini namen teh ukrepov preveriti, ali oseba, ki je predmet kontrole, ima in lahko predloži, kot se od nje zahteva, zakonsko predvidena dovoljenja in dokumente, da dokaže svojo identiteto. Po navedbah grške vlade se te kontrole ne izvajajo sistematično, ampak spadajo v okvir diskrecijske pravice zadevnih organov, ki jih „lahko“ uvedejo, niso pa k temu zavezane. Zato ta vlada meni, da ti ukrepi glede načrtovanja in izvrševanja jasno razlikujejo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah. Nazadnje, navedeni policijski ukrepi naj bi bili utemeljeni zaradi morebitnih groženj za javno varnost in naj bi bili posebej namenjeni boju proti čezmejnemu kriminalu.
34. Slovaška vlada navaja, da imajo države članice zaradi razlogov v zvezi javnim redom in državno varnostjo na svojem ozemlju pravico opravljati policijsko kontrolo, kadar njen cilj ni nadzor notranjih meja, ampak je namenjena na primer boju proti čezmejnemu kriminalu ali terorizmu. Meni še, da je pravica do opravljanja kontrole identitete v okviru notranjih meja države članice in s tem zagotavljanja spoštovanja obveznosti, da oseba nosi ali poseduje vizum ali drugo listino, skladna s členom 21(c) Uredbe št. 562/2006.
35. Nizozemska vlada opozarja, da se francoska kontrola na mejnem območju po namenu in vsebini razlikuje od nadzora meje. Namen nadzora meje naj bi bil zagotoviti, da se osebam, prevoznim sredstvom in predmetom dovoli vstop na ozemlje držav članic, ki so del schengenskega območja, ali izstop z njega. Ta nadzor naj bi bil osredotočen na pogoje za vstop v državo članico, ki je del schengenskega območja, ali na pogoje za izstop iz nje. Navedeni nadzor naj bi vsekakor vključeval preverjanje posedovanja veljavne potne listine. V primeru vstopa na ozemlje naj bi bilo mogoče preveriti tudi namen bivanja in sredstva za preživetje. Po navedbah nizozemske vlade se lahko preveri še, ali bi lahko vstop osebe, prevoznega sredstva ali predmeta pomenil tveganje za javni red in varnost. Pri tem naj bi šlo za popolnoma drugačno kontrolo, kot je francoska kontrola na mejnem območju. Namen te naj bi bil preveriti spoštovanje obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov, zlasti osebnih dokumentov ali dovoljenj za prebivanje. Kontrola imetništva teh dokumentov naj bi bila, kar zadeva njeno vsebino, drugačna in naj bi imela drugačen cilj kot nadzor meje. Poleg tega naj bi se francoska kontrola na mejnem območju razlikovala od nadzora meje, kot jo razume nizozemska vlada, tudi po načinu izvajanja. Po mnenju nizozemske vlade se nadzor meje izvaja sistematično in neprekinjeno v zvezi z vsako osebo, ki prečka mejo. Belgijska vlada meni, da je treba člen 67 PDEU razumeti ob upoštevanju konvencije, podpisane 19. junija 1990 v Schengnu, ki je sestavni del prava Unije in s katero se nacionalnim organom ne prepoveduje izvajanje kontrole identitete. Zato po navedbah te vlade pravo Unije ne nasprotuje zakonodaji, kot je ta, ki izhaja iz člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku.
36. Češka vlada meni, da pogoji, določeni v Uredbi št. 562/2006, prepovedujejo, da bi bili policijski organi države članice pri kontroli identitete na splošno strožji na mejnem območju (znotraj meja schengenskega območja) kot drugod na nacionalnem ozemlju ne glede na to, ali ta pristop temelji na zakonskih določbah ali drugih predpisih, internih navodilih ali preprosto na praksi pristojnih organov. Kot navaja ta vlada, je uvedba posebnih policijskih pooblastil ali postopkov zaradi kontrole, ki je na splošno povezana s posebnim mejnim ozemljem in za katero ni konkretnih upoštevnih razlogov, po naravi ukrep kontrole na notranjih mejah. Ta ugotovitev naj nikakor ne bi vplivala na možnost, da lahko država članica na svojem ozemlju izvaja policijsko kontrolo na podlagi splošne določbe, to je brez povezave z notranjimi mejami in njihovim prehajanjem. Komisija meni – ob pridržku presoje nacionalnega sodišča – da je edina kategorija oseb, ki jih lahko razkrije kontrola identitete v bližini meje, sestavljena prav iz ljudi, ki so pravkar nezakonito prečkali mejo. Zato po mnenju Komisije določbe člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku niso samo ukrepi za preverjanje spoštovanja obveznosti imetništva osebnih dokumentov. Nasprotno, te kontrole naj bi bilo treba označiti za prikrit nadzor meje, ki je prepovedan s členom 20 Uredbe št. 562/2006.(6)
37. Predložitveno sodišče se je v predložitvenih odločbah izrecno sklicevalo na določbe člena 67(2) PDEU, ki med drugim določa, da Unija zagotovi, da se pri prehajanju notranjih meja ne izvaja kontrola oseb. Zato menim, da drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Cour de cassation, izhaja iz tega, da bi lahko določbe člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku pomenile kontrolo oseb na notranjih mejah.
38. Ker po mojem mnenju to vprašanje zadeva izključno prehajanje notranjih meja s strani oseb, ne bom obravnaval ne veljavnih pravil za kontrolo na zunanjih mejah ne obsežne zbirke drugih ukrepov, uvedenih v Uniji, da bi se nadomestilo neizvajanje kontrole oseb na notranjih mejah,(7) za katero so si prizadevale države članice.
39. S sprejetjem Uredbe št. 562/2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja, so bili uvedeni ukrepi, s katerimi se zagotavlja, da osebe pri prehajanju notranjih meja niso kontrolirane, in pravila za izvajanje kontrole oseb pri prehajanju zunanjih meja držav članic Unije.(8) V skladu z uvodno izjavo 20 Uredbe št. 562/2006 ta spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so priznana zlasti v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah.
40. Iz člena 20 Uredbe št. 562/2006 izhaja, da se lahko notranje meje prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo. S členom 20 Uredbe št. 562/2006, s katerim se zagotavlja neizvajanje kontrole oseb na notranjih mejah, se ta kontrola načelno prepoveduje.(9) V skladu s členom 2(10) Uredbe št. 562/2006 „mejna kontrola“ pomeni „kontrolo, opravljeno na mejnih prehodih, s katero se zagotovi, da se osebam, vključno z njihovimi vozili in predmeti v njihovi posesti, dovoli vstop na ali izstop iz ozemlja držav članic“.
41. Iz tega sledi, da je mejna kontrola osredotočena na pravico do vstopa na ozemlje držav članic ali izstopa s tega ozemlja.(10)
42. Poudariti je treba, da člen 21 iste uredbe določa, da odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na nekatere prerogative držav članic. Vendar je treba po mojem mnenju besedilo, s katerim so te prerogative opisane, razlagati v strogem smislu, ker gre za odstopanja od splošnega načela odprave nadzora na notranjih mejah. Države članice morajo te prerogative uporabljati v skladu z načelom dobre vere ter glede na namen in v duhu navedenega splošnega načela.
43. Zato menim, da te prerogative, ki so taksativno naštete v členu 21 Uredbe št. 562/2006, ne bi smele vplivati na odpravo nadzora na notranjih mejah. Poleg tega to jasno izhaja iz člena 21(a) Uredbe št. 562/2006, ki določa, da odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva med drugim na izvrševanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalno zakonodajo, če izvajanje teh pooblastil nima enakovrednega učinka kot mejna kontrola, pri čemer to velja tudi za obmejna območja. V isti določbi so navedene štiri okoliščine, v katerih se izvrševanje policijskih pooblastil ne more šteti za enakovredno izvajanju mejne kontrole, in sicer, prvič, če policijski ukrepi nimajo cilja opravljanja nadzora meje, drugič, če temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede mogočih groženj javni varnosti in stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu, tretjič, če glede načrtovanja in izvrševanja jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah, in četrtič, če pomenijo izvajanje naključnih kontrol.
44. Iz besedila člena 21(a) Uredbe št. 562/2006 ni jasno razvidno, ali so zadevne štiri okoliščine kumulativne. Poleg tega se mi zdi, da se nekoliko prekrivajo, zlasti tretja in četrta. Po mojem mnenju so te štiri okoliščine navedene samo kot primeri,(11) pri čemer je ključno vprašanje, ali imajo policijski ukrepi enakovreden učinek kot mejna kontrola, in na to vprašanje je treba odgovoriti v vsakem primeru posebej.
45. Zadevne okoliščine so torej dejavniki ali pokazatelji, ki lahko pomagajo ugotoviti, da izvrševanje policijskih pristojnosti nima enakovrednega učinka kot mejna kontrola, vendar obstoj ene ali več okoliščin pri tem ni nujno odločilen element. Zato po mojem mnenju iz člena 21(a) Uredbe št. 562/2006 izhaja, da izvrševanje policijskih pooblastil izključuje ukrepe, ki imajo enakovreden učinek kot mejna kontrola, tudi če gre v konkretnem primeru za eno ali več okoliščin iz člena 21(a) Uredbe št. 562/2006.(12)
46. Člen 21(c) Uredbe št. 562/2006 določa, da odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na možnost države članice, da z zakonodajo določi obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in listin.(13) Vendar se mi zdi, da lahko morebitne kontrole spoštovanja obveznosti posedovanja in nošenja listin in dokumentov glede na okoliščine pomenijo oviro splošnega načela odprave nadzora na notranjih mejah, zlasti kadar se te kontrole izvajajo sistematično, samovoljno ali nepotrebno omejevalno.(14)
47. Iz predložitvenih odločb izhaja, da je bila policijska kontrola, ki je bila na podlagi člena 78-2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku opravljena v zvezi z A. Melkijem in S. Abdelijem, izvedena na območju med kopensko mejo Francije z Belgijo in črto, ki poteka dvajset kilometrov od te meje. Zdi se – kar mora še preveriti nacionalno sodišče – da zadevna kontrola ni bila opravljena na mejnem prehodu ali kje drugje na meji. Po mojem mnenju, kot je poleg tega zatrdila Komisija, za zagotovitev polnega učinka člena 20 Uredbe št. 562/2006 in kljub dvoumnosti v besedilu člena 2, točka 10, te uredbe(15) ni treba, da se mejna kontrola opravlja na geografskem območju, ki sovpada z mejo, da bi se štela za kontrolo oseb na notranjih mejah. Po mojem mnenju je treba pri preverjanju, ali se s kontrolami krši člen 20 Uredbe št. 562/2006, preučiti predvsem njihov cilj in/ali način njihovega izvajanja in/ali njihove učinke glede na posebnosti zadevnega primera.(16)
48. Neizvajanje kontrole oseb na notranjih mejah bi bilo namreč ogroženo, če bi lahko države članice na svojem ozemlju v določeni oddaljenosti od meje uvajale prikrite mejne kontrole.
49. Da bi se preveril obseg člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku, ki ga mora še preveriti nacionalno sodišče, je treba primerjati to določbo predvsem z drugimi določbami navedenega člena 78‑2, ki določa pogoje, pod katerimi lahko francoski policijski organi opravljajo kontrolo identitete.
50. V skladu s členom 78-2, prvi odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku lahko francoski policijski organi pozovejo vsako osebo, da se s katerim koli sredstvom identificira, če obstaja eden ali več utemeljenih razlogov za sum, da je ta oseba storila ali poskušala storiti prekršek ali kaznivo dejanje, da se ta oseba pripravlja na storitev kaznivega dejanja, da bi ta oseba lahko sporočila informacije, ki bi bile koristne v okviru preiskave kaznivega dejanja, ali da je sodni organ zoper to osebo izdal nalog za preiskavo. Člen 78‑2, drugi odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku določa, da se lahko identiteta vsake osebe preveri na enak način na podlagi pisne zahteve državnega tožilca Francoske republike zaradi preiskave ali pregona prekrška ali kaznivega dejanja, navedenega v zahtevi. V skladu s členom 78‑2, tretji odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku se lahko identiteta vsake osebe preveri na način iz prvega odstavka navedenega člena 78‑2 tudi, da se prepreči kršitev javnega reda.(17)
51. Zdi se, da se obseg člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku jasno razlikuje od obsega drugih zgoraj navedenih določb tega člena. Po eni strani se člen 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku uporablja na posebnem geografskem območju francoskega nacionalnega ozemlja, vnaprej določenem z zakonom, po drugi strani pa se lahko na predviden način ugotavlja identiteta vsake osebe zaradi preverjanja spoštovanja obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov. Zato se ta določba uporablja brez kakršne koli omejitve za vsako osebo, ki je na zadevnem območju.(18)
52. Iz tega sledi, da se s členom 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku za kontrolo identitete na mejnih območjih nedvomno vzpostavlja drugačen in strožji sistem kot za druge dele francoskega ozemlja.
53. Francoska vlada je Sodišču pojasnila, da je namen kontrole, ki se izvaja na podlagi člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku, preveriti identiteto oseb, da bi se bodisi preprečili prekrški, kazniva dejanja ali kršitve javnega reda bodisi izsledili storilci kaznivih ravnanj. Vendar po mojem mnenju dokumenti, predloženi Sodišču, ne podpirajo tega stališča. Prvi trije odstavki člena 78‑2 francoskega zakonika o kazenskem postopku se – kar mora še preveriti nacionalno sodišče – nanašajo prav na kontrolo identitete, opravljeno v ta namen.(19) Po drugi strani je kontrola identitete, izvedena na podlagi člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku, osredotočena samo na geografsko lokacijo zadevne osebe, in sicer zlasti na območje, ki se razteza do dvajset kilometrov od meje.
54. Glede na geografsko območje izvajanja zadevne kontrole identitete, dejstvo, da se lahko izvede v zvezi z vsako osebo na navedenem geografskem območju, in neobstoj utemeljenega pojasnila njenega cilja menim, da gre za kontrolo, povezano s prehajanjem meje, ki ne spada med prerogative držav članic na podlagi člena 21 Uredbe št. 562/2006. Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega je zadevna kontrola identitete po mojem mnenju prikrita mejna kontrola, ki je prepovedana s členom 20 Uredbe št. 562/2006 in ki je ni mogoče uvrstiti med omejene izjeme, določene v členu 21 te uredbe.
55. Zato menim, da člen 67 PDEU ter člena 20 in 21 Uredbe št. 562/2006 nasprotujejo zakonodaji, kot je ta, ki izhaja iz člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku, ki določa, da je mogoče „na območju med kopensko mejo Francije z državami podpisnicami konvencije, podpisane 19. junija 1990 v Schengnu, in črto, ki poteka 20 km od te meje, kot tudi na območjih, dostopnih javnosti, v pristaniščih, na letališčih ter železniških in avtobusnih postajah, odprtih za mednarodni promet in določenih z odlokom, […] zaradi preverjanja spoštovanja obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov ugotavljati tudi identiteto vsake osebe na način, določen v prvem odstavku. Če gre za kontrolo na mednarodnem vlaku, se lahko opravi na delu poti med mejo in prvo postajo po 20 km od meje. Vendar se lahko na mednarodnih železniških progah, ki so posebne z vidika prometnih povezav, kontrola opravi tudi med to postajo in postajo, ki od te ni oddaljena več kot 50 km. Te proge in te postaje so določene z ministrskim odlokom. Če obstaja avtocestna povezava, ki se začne na območju iz prvega stavka tega odstavka, prva cestninska postaja pa je oddaljena več kot 20 km, se lahko kontrola poleg tega opravi do te prve cestninske postaje, in sicer na postajališčih ter na tej cestninski postaji in postajališčih zraven nje. Cestninske postaje, na katere se nanaša ta določba, so določene z odlokom.“
VI – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
56. S prvim vprašanjem, ki se nanaša na razlago člena 267 PDEU, Cour de cassation Sodišču predlaga, naj pojasni, ali ta določba nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki izhaja iz organskega zakona o uporabi člena 61‑1 ustave Francoske republike in v skladu s katero morajo sodišča prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti, ki jim je postavljeno, Conseil constitutionnel, če gre pri tem vprašanju za to, da naj bi bil nek predpis nacionalnega prava protiustaven zato, ker naj bi bile njegove določbe v nasprotju s pravom Unije. Cour de cassation se predvsem sprašuje, ali se s postopkovnimi pravili, uvedenimi, prvič, s členom 23‑2 uredbe št. 58‑1067, na podlagi katerega mora sodišče, kadar so podani ugovori, s katerimi se izpodbija skladnost zakonske določbe s pravicami in svoboščinami, ki izhajajo iz navedene ustave, ali mednarodnimi obveznostmi Francoske republike, prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti Conseil d’État ali Cour de cassation, ki morata odločiti o predložitvi tega vprašanja Conseil constitutionnel, in drugič, s členom 23‑5 te uredbe, na podlagi katerega morata Conseil d’État ali Cour de cassation, kadar so podani taki ugovori, prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti Conseil constitutionnel, posega v pravico francoskih sodišč na podlagi člena 267 PDEU, da Sodišču postavijo vprašanja za predhodno odločanje. V zvezi s tem menim, da je treba v okviru prvega vprašanja za predhodno odločanje preučiti tudi člen 62 ustave Francoske republike, na katerega se sklicuje Cour de cassation v predlogih za sprejetje predhodne odločbe in ki določa, da zoper odločbe Conseil constitutionnel ni pravnih sredstev.
57. Zdi se mi, da želi Cour de cassation s prvim vprašanjem zlasti izvedeti, ali se lahko z nacionalnim pravom omeji pravica nacionalnega sodišča, da na podlagi člena 267 PDEU predloži Sodišču predlog za sprejetje predhodne odločbe.
A – Dopustnost prvega vprašanja za predhodno odločanje
58. Francoska vlada izpodbija dopustnost prvega vprašanja za predhodno odločanje. V zvezi s tem trdi, da to vprašanje temelji na očitno nepravilni razlagi nacionalnega prava, tako da je povsem hipotetično. Komisija, ki sicer ne izpodbija dopustnosti prvega vprašanja za predhodno odločanje, izraža negotovosti glede nacionalnega pravnega okvira, predstavljenega v predložitvenih odločbah. Zlasti meni, da obseg ocene ustavnosti, ki jo izvaja francosko Conseil constitutionnel, ne izhaja jasno iz navedb predložitvenega sodišča.
59. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče ni pristojno, da bi se v okviru odločanja o predlogu za sprejetje predhodne odločbe izreklo o razlagi nacionalnih določb niti da bi presojalo o tem, ali jih predložitveno sodišče pravilno razlaga. Sodišče mora namreč v okviru delitve pristojnosti med njim in nacionalnimi sodišči upoštevati tak dejanski in pravni okvir, v katerega se uvrščajo vprašanja za predhodno odločanje, kot je opredeljen v predložitveni odločbi.(20)
60. Vendar iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da ta temeljita na predpostavki, da se s francoskim pravom in zlasti členoma 23‑2 in 23‑5 uredbe št. 58‑1067 ter členom 62 ustave Francoske republike omejuje pravica nacionalnih sodišč, vključno predložitvenega, da na podlagi člena 267 PDEU Sodišču predložijo vprašanja in da odločajo o združljivosti neke nacionalne določbe s pravom Unije. Po mojem mnenju, ker spora o glavni stvari zadevata združljivost nacionalnega prava s pravom Unije,(21) ne drži, da je prvo vprašanje za predhodno odločanje očitno neupoštevno za rešitev teh sporov.
61. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je treba prvo vprašanje za predhodno odločanje razglasiti za dopustno.
B – Vsebinska presoja
62. Za uvod bom navedel, da je Sodišče že imelo priložnost odločati o sporih, v katerih se je z določbami nacionalnega prava omejevala možnost nacionalnega sodišča, da na podlagi člena 267 PDEU(22) Sodišču postavi vprašanje za predhodno odločanje. V sodbah na tem področju se je Sodišče sistematično odločalo za kar največjo možnost nacionalnih sodišč, da Sodišču postavijo vprašanja o veljavnosti in razlagi prava Unije. Zato bom v odgovoru na prvo predloženo vprašanje opozoril na ustaljeno in enotno sodno prakso Sodišča na tem področju. Poleg tega po mojem mnenju dejstvo, da je, kot se zdi, cilj zadevnega organskega zakona posameznikom na podlagi nacionalnega prava omogočiti dodatno procesno jamstvo, ne more vplivati na odgovor na prvo vprašanje.
63. Na podlagi člena 19(3)(b) PEU in člena 267 PDEU je Sodišče pristojno, da na predlog nacionalnih sodišč predhodno odloča o vprašanjih glede razlage prava Unije ali veljavnosti aktov, ki so jih sprejele njene institucije.(23)
64. Temeljni cilj pristojnosti, podeljene Sodišču na podlagi člena 267 PDEU, je zagotoviti, da nacionalna sodišča enotno uporabljajo pravo Unije. Sodišče in nacionalna sodišča si v duhu medsebojnega sodelovanja(24) ter na podlagi vzajemnega zaupanja in sodnega dialoga prizadevajo, da bi dosegla ta cilj. Postopek predhodnega odločanja, uveden s členom 19 PEU in členom 267 PDEU, je postopkovni instrument, ki je ključen za zagotavljanje skladne uporabe in spoštovanja prava Unije pred vsemi nacionalnimi sodišči sedemindvajsetih držav članic.
65. Iz besedila člena 267 PDEU jasno izhaja, da je pristojnost Sodišča zelo obsežna in da Sodišče, ki deluje v duhu medsebojnega sodelovanja, načelno ni naklonjeno zavračanju vprašanj, ki jih predložijo nacionalna sodišča in ki zadevajo razlago Pogodb ali veljavnost in razlago aktov institucij Unije, kot nedopustnih.
66. V skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije namreč velja domneva upoštevnosti. Zavrnitev predloga nacionalnega sodišča s strani Sodišča je mogoča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z resničnostjo ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore.(25) Poleg tega iz člena 267 PDEU izhaja, da lahko nacionalna sodišča sprožijo postopek pred Sodiščem le, če pred njimi poteka postopek in če odločajo v postopku, ki bo privedel do izdaje sodne odločbe.(26) Le nacionalna sodišča, ki odločajo o zadevi in ki morajo prevzeti odgovornost za sodno odločitev, so pristojna, da ob upoštevanju posebnosti vsake zadeve presodijo nujnost sprejetja predhodne odločbe, da bi lahko izdala sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih postavijo Sodišču.(27) Zato je Sodišče, če se vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma zavezano, da odloči o tem.(28)
67. Nacionalna sodišča, zoper odločitve katerih v nacionalnem pravu obstaja pravno sredstvo, lahko na podlagi člena 267, drugi odstavek, PDEU, kadar se jim postavi vprašanje glede prava Unije, prosto presodijo, ali morebiti obstaja potreba, da Sodišču v predhodno odločanje predložijo predlog za razlago, medtem ko so nacionalna sodišča, zoper odločitve katerih v nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU dolžna predložiti zadevo Sodišču, kadar se jim postavi tako vprašanje.(29)
68. V zvezi s tem iz sodbe Cilfit in drugi(30) jasno izhaja, da so nacionalna sodišča, zoper odločitve katerih po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, kadar se pred njimi postavi vprašanje o pravu Unije, dolžna izpolniti svojo dolžnost, da Sodišču predložijo vprašanje, razen če se ugotovi, da zadevno vprašanje ni upoštevno, da je bila obravnavana določba Unije že predmet razlage Sodišča ali da se pravilna uporaba prava Unije kaže tako očitno, da o njej ni nobenega razumnega dvoma.(31)
69. Sodišče je v sodbi Rheinmühlen-Düsseldorf(32) poudarilo, da imajo nacionalna sodišča najširšo diskrecijsko pravico glede predložitve vprašanja Sodišču, če ugotovijo, da se v zadevi, o kateri odločajo, postavljajo vprašanja glede razlage ali presoje veljavnosti določb prava Unije, glede katerih morajo odločiti.(33) Poleg tega je Sodišče odločilo, da se možnost nacionalnega sodišča, da predloži vprašanje Sodišču, načelno ne more odpraviti s pravilom nacionalnega prava, na podlagi katerega je nacionalno sodišče vezano na pravne presoje višjega sodišča.(34) V zvezi s tem je Sodišče v sodbi ERG in drugi(35) razsodilo, da mora biti sodišče, ki ne odloča na zadnji stopnji, zlasti če meni, da bi lahko na podlagi pravne presoje, opravljene na višji stopnji, izdalo sodbo, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije, svobodno, da Sodišču predloži vprašanja, o katerih dvomi.
70. V nedavni sodbi Kücükdeveci(36) je Sodišče poudarilo neobveznost drugega odstavka člena 267 PDEU in, po mojem mnenju, diskrecijsko pravico, ki jo imajo sodišča držav članic na podlagi te določbe. V zadevi, v kateri je bila izrečena ta sodba, se je pojavilo vprašanje, ali mora nacionalno sodišče postaviti Sodišču vprašanje za predhodno odločanje o razlagi prava Unije, preden lahko opusti uporabo nacionalne določbe, ki je po njegovem mnenju v nasprotju s tem pravom, kadar na podlagi nacionalnega prava predložitveno sodišče ne more opustiti uporabe nacionalne določbe, ne da bi prej Bundesverfassungsgericht (nemško zvezno ustavno sodišče) to določbo razglasilo za protiustavno. Sodišče je razsodilo, da mora nacionalno sodišče, ki mu je v odločanje predložen spor med posamezniki, zagotoviti spoštovanje prava Unije, po potrebi tako, da ne uporabi nobene določbe nacionalne ureditve, ki je z njim v nasprotju, ne glede na uporabo možnosti, da v primerih iz člena 267, drugi odstavek, PDEU Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje glede razlage prava Unije.(37)
71. Poleg tega je Sodišče v sodbi Mecanarte(38) odločilo, da polni učinek sistema, uvedenega s členom 267 PDEU, zahteva, da imajo nacionalna sodišča kar največjo možnost predložiti vprašanja Sodišču. Sodišče je v tej sodbi, v zadevi, ki se mi zdi precej primerljiva s to zadevo, razsodilo, da nacionalnemu sodišču, ki odloča o sporu v zvezi s pravom Unije in ki ugotovi, da je neka nacionalna določba protiustavna, ni odvzeta možnost oziroma da ni oproščeno dolžnosti, določene v členu 267 PDEU, da predloži Sodišču vprašanja o razlagi ali veljavnosti prava Unije, ker je treba na podlagi te ugotovitve obvezno začeti postopek pred ustavnim sodiščem.(39) Poleg tega, v zvezi z vprašanjem, ali lahko nacionalno sodišče opusti predložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, če so v nacionalnem pravnem redu na voljo sredstva za odpravo nepravilnosti nacionalne določbe, je Sodišče odločilo, da diskrecijska pravica nacionalnega sodišča v smislu člena 267, drugi odstavek, PDEU zajema tudi vprašanje, v kateri fazi postopka je treba Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje. Iz tega sledi, da dejstvo, da je mogoče kršitev prava Unije odpraviti v okviru sistema nacionalnega prava, nikakor ne posega v diskrecijsko pravico v smislu člena 267, drugi odstavek, PDEU, podeljeno nacionalnemu sodišču.
72. Zato po mojem mnenju iz ustaljene sodne prakse Sodišča jasno izhaja, da bi bil polni učinek prava Unije ogrožen, če bi lahko obvezni postopek pred ustavnim sodiščem omejil ali prenesel avtonomno pristojnost v smislu člena 267, drugi odstavek, PDEU, ki jo imajo vsa nacionalna sodišča in na podlagi katere lahko predložijo Sodišču vprašanja o razlagi ali veljavnosti prava Unije v postopkih, ki potekajo pred njimi.
73. Kadar se poleg tega z nacionalnim pravom omejuje ali prenaša diskrecijska pravica nacionalnih sodišč, da na podlagi člena 267 PDEU Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje, je treba po mojem mnenju uporabiti načelo primarnosti, ki je temelj prava Unije. To načelo je bilo nedavno ponovno navedeno v izjavah, priloženih Sklepni listini Medvladne konference, ki je sprejela Lizbonsko pogodbo, podpisano 13. decembra 2007.(40)
74. V skladu z ustaljeno sodno prakso ima nacionalno sodišče, ki v okviru svojih pristojnosti uporablja določbe prava Unije, dolžnost zagotoviti polni učinek teh določb, pri čemer lahko po potrebi odloči, da ne bo uporabilo neskladnih določb nacionalne zakonodaje, tudi naknadno, ne da bi mu bilo treba zahtevati ali čakati predhodno odpravo te določbe po zakonodajni poti ali kakšnem drugem ustavnem postopku.(41)
75. Menim, da je člen 267 PDEU sestavni del pravnega reda držav članic, v katerih prevlada nad določbami nacionalnega prava, če so te z njim nezdružljive. Vsako sodišče lahko uporabi in mora uporabiti člen 267 PDEU v celoti, v primeru nasprotja med tem členom in določbo nacionalnega prava pa lahko po potrebi odloči, da ne bo uporabilo navedene določbe v postopku, ki poteka pred njim.
76. Poleg tega, da imajo nacionalna sodišča na podlagi člena 267, drugi odstavek, PDEU v postopkih, ki potekajo pred njimi, diskrecijsko pravico glede predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču in da ta pravica ne more biti omejena ali prenesena z nacionalnimi ukrepi, je treba še poudariti, da sodba, ki jo Sodišče izreče v postopku predhodnega odločanja, zavezuje ta sodišča pri rešitvi spora o glavni stvari.(42) V zgoraj navedeni sodbi Simmenthal je Sodišče razsodilo, da bi bil polni učinek postopka predhodnega odločanja oslabljen, če nacionalno sodišče prava Unije ne bi moglo takoj uporabiti na način, ki je skladen z odločbo ali sodno prakso Sodišča. Zato menim, da mora nacionalno sodišče v primeru nasprotja med odločbo Sodišča, sprejeto na podlagi postopka predhodnega odločanja, in odločbo nacionalnega sodišča, tudi če gre za ustavno sodišče, zaradi primarnosti prava Unije uporabiti odločbo Sodišča in opustiti uporabo nasprotne odločbe nacionalnega sodišča.(43)
77. Glede na predstavitev nacionalnega pravnega okvira, ki jo je podalo predložitveno sodišče, in zlasti določb o prednostnem vprašanju ustavnosti menim, da člen 267 PDEU nasprotuje zakonodaji, kot je ta, ki izhaja iz členov 23‑2, drugi odstavek, in 23‑5, drugi odstavek, uredbe št. 58‑1067, v skladu s katerima morajo sodišča prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti, ki jim je postavljeno, Conseil constitutionnel, če gre pri tem vprašanju za to, da naj bi bil neki predpis nacionalnega prava v nasprotju z ustavo Francoske republike zato, ker naj bi bile njegove določbe v nasprotju s pravom Unije.
VII – Predlog
78. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Cour de cassation, odgovori:
1. Člen 67 PDEU ter člena 20 in 21 Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) nasprotujejo zakonodaji, kot je ta, ki izhaja iz člena 78‑2, četrti odstavek, francoskega zakonika o kazenskem postopku, ki določa, da je mogoče „na območju med kopensko mejo Francije z državami podpisnicami konvencije, podpisane 19. junija 1990 v Schengnu, in črto, ki poteka 20 km od te meje, kot tudi na območjih, dostopnih javnosti, v pristaniščih, na letališčih ter železniških in avtobusnih postajah, odprtih za mednarodni promet in določenih z odlokom, […] zaradi preverjanja spoštovanja obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov ugotavljati tudi identiteto vsake osebe na način, določen v prvem odstavku. Če gre za kontrolo na mednarodnem vlaku, se lahko opravi na delu poti med mejo in prvo postajo po 20 km od meje. Vendar se lahko na mednarodnih železniških progah, ki so posebne z vidika prometnih povezav, kontrola opravi tudi med to postajo in postajo, ki od te ni oddaljena več kot 50 km. Te proge in te postaje so določene z ministrskim odlokom. Če obstaja avtocestna povezava, ki se začne na območju iz prvega stavka tega odstavka, prva cestninska postaja pa je oddaljena več kot 20 km, se lahko kontrola poleg tega opravi do te prve cestninske postaje, in sicer na postajališčih ter na tej cestninski postaji in postajališčih zraven nje. Cestninske postaje, na katere se nanaša ta določba, so določene z odlokom.“
2. Glede na predstavitev nacionalnega pravnega okvira, ki jo je podalo predložitveno sodišče, in zlasti določb o prednostnem vprašanju ustavnosti člen 267 PDEU nasprotuje zakonodaji, kot je ta, ki izhaja iz členov 23‑2, drugi odstavek, in 23‑5, drugi odstavek, uredbe št. 58‑1067 z dne 7. novembra 1958 o organskem zakonu o Conseil constitutionnel, kakor je bila spremenjena s francoskim organskim zakonom št. 2009-1523 z dne 10. decembra 2009, v skladu s katerima morajo sodišča prednostno odločiti o predložitvi vprašanja ustavnosti, ki jim je postavljeno, Conseil constitutionnel, če gre pri tem vprašanju za to, da naj bi bil neki predpis nacionalnega prava v nasprotju z ustavo Francoske republike zato, ker naj bi bile njegove določbe v nasprotju s pravom Unije.