WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 5 maja 2011 r.(*)
Łączność elektroniczna – Dyrektywa 2002/22/WE – Artykuł 25 ust. 2 – Dyrektywa 2002/58/WE – Artykuł 12 – Świadczenie usług biura numerów i spisów abonentów telefonicznych – Nałożony na przedsiębiorstwo przydzielające numery telefoniczne obowiązek przekazania innym przedsiębiorstwom posiadanych przez siebie danych dotyczących abonentów przedsiębiorstw trzecich
W sprawie C‑543/09
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy) postanowieniem z dnia 28 października 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 grudnia 2009 r., w postępowaniu
Deutsche Telekom AG
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland,
przy udziale:
GoYellow GmbH,
Telix AG,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Lenaerts (sprawozdawca), prezes izby, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis, J. Malenovský i T. von Danwitz, sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 grudnia 2010 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Deutsche Telekom AG przez W. Rotha, Rechtsanwalt, oraz I. Fink, Justitiarin,
– w imieniu Bundesrepublik Deutschland przez E. Greiwe, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu GoYellow GmbH przez G. Jochuma, Rechtsanwalt,
– w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P. Gentilego, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez F. Penlington oraz C. Murrell, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez T. Warda, barrister,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Nijenhuisa oraz G. Brauna, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 17 lutego 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 25 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (Dz.U. L 108, s. 51) oraz art. 12 dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz.U. L 201, s. 37, zwanej dalej „dyrektywą o prywatności i łączności elektronicznej”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Deutsche Telekom AG (zwaną dalej „Deutsche Telekom”) a Republiką Federalną Niemiec, reprezentowaną przez Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (federalną agencję do spraw energii elektrycznej, gazu, telekomunikacji, poczty i kolei, zwaną dalej „Bundesnetzagentur”) w związku z nałożeniem na mocy Telekommunikationsgesetz (niemieckiej ustawy telekomunikacyjnej, zwanej dalej „TKG”) na przedsiębiorstwa przydzielające numery telefoniczne obowiązku udostępnienia innym przedsiębiorstwom, których działalność polega na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów lub spisu abonentów telefonicznych, posiadanych przez siebie danych dotyczących abonentów przedsiębiorstw trzecich.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Dyrektywa 95/46/WE
3 Jak wynika z art.1 ust. 1 dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. L 281, s. 31), dyrektywa ta ma na celu zapewnienie ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawa do prywatności w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych.
4 Artykuł 2 lit. h) tej dyrektywy definiuje „zgod[ę] osoby, której dane dotyczą” jako „konkretne i świadome, dobrowolne wskazanie przez osobę, której dane dotyczą, na to, że wyraża przyzwolenie na przetwarzanie odnoszących się do niej danych osobowych”.
5 Artykuł 7 lit. a) tej dyrektywy stanowi, że dane osobowe mogą być przetwarzane wówczas, gdy „osoba, której dane dotyczą, jednoznacznie wyraziła na to zgodę”.
Dyrektywa ONP
6 Świadczenie usług telekomunikacyjnych i zapewnianie infrastruktury telekomunikacyjnej zostało zliberalizowane w Unii Europejskiej od dnia 1 stycznia 1998 r. Liberalizacji tej dokonano równocześnie z wprowadzeniem zharmonizowanych ram regulacyjnych, których część stanowiła dyrektywa 98/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) w telefonii głosowej oraz w sprawie usług powszechnych w telekomunikacji w konkurencyjnym środowisku (Dz.U. L 101, s. 24, zwana dalej „dyrektywą ONP”).
7 Dyrektywa ONP została uchylona przez art. 26 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. L 108, s. 33, zwanej dalej „dyrektywą ramową”). Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy ONP stanowił:
„W celu zagwarantowania dostępności usług [spisu abonentów telefonicznych i biura numerów] państwa członkowskie zapewnią, by wszystkie podmioty, które przyznają numery telefoniczne abonentom, udostępniały na każdy uzasadniony wniosek istotne informacje w uzgodnionej formie i na uczciwych, opartych na kosztach i niedyskryminujących warunkach” [tłumaczenie nieoficjalne].
Wspólne ramy regulacyjne
8 Jak wynika z motywu 1 dyrektywy ramowej, kilka lat po dokonaniu liberalizacji rynków telekomunikacyjnych stworzone zostały warunki skutecznej konkurencji i przyjęto wspólne ramy regulacyjne (zwane dalej „WRR”). W skład WRR wchodzą w szczególności dyrektywa ramowa, dyrektywa o usłudze powszechnej oraz dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej.
– Dyrektywa ramowa
9 Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy ramowej stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zharmonizowane ramy prawne dla świadczenia usług łączności elektronicznej […]. Określa zadania krajowych organów regulacyjnych oraz procedury zmierzające do zapewnienia zharmonizowanego stosowania uregulowań prawnych w obrębie Wspólnoty”.
10 Dyrektywa ramowa powierza krajowym organom regulacyjnym (zwanym dalej „KOR”) szczególne zadania w zakresie regulacji rynków łączności elektronicznej. Na mocy jej art. 16 KOR przeprowadzają analizę rynków właściwych w sektorze łączności elektronicznej i oceniają, czy na tych rynkach występuje skuteczna konkurencja. Jeżeli na danym rynku nie występuje skuteczna konkurencja, właściwy KOR nakłada na przedsiębiorstwa posiadające na tym rynku znaczącą pozycję szczególne obowiązki regulacyjne.
– Dyrektywa o usłudze powszechnej
11 Motywy 11 i 35 dyrektywy o usłudze powszechnej stanowią:
„(11) Informacja o numerach [Spisy abonentów] telefonicznych i biuro numerów stanowią istotne narzędzie dostępu do publicznie dostępnych usług telefonicznych i są częścią obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Użytkownicy i konsumenci chcą pełnych spisów numerów telefonicznych [spisów abonentów] oraz biur numerów obejmujących wszystkich spisanych abonentów telefonicznych i ich numerów [numery] (włączając numery stacjonarne i komórkowe) i chcą, aby te informacje były przedstawiane w sposób nieuprzywilejowany. Dyrektywa 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. dotycząca przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym [Dz.U.1998, L 24, s. 1] zapewnia abonentom prawo do prywatności w odniesieniu do umieszczania ich danych osobowych w publicznie dostępnych spisach abonentów.
[…]
(35) Zapewnienie usług biura numerów oraz spisów abonentów już jest otwarte dla konkurencji. Przepisy niniejszej dyrektywy uzupełniają przepisy dyrektywy 97/66/WE, dając abonentom prawo do umieszczania ich danych osobowych w drukowanym lub elektronicznym spisie abonentów. Wszyscy usługodawcy, którzy przypisują [przydzielają] numery telefoniczne swoim abonentom, są zobowiązani udostępnić odnośne informacje w sposób uczciwy, uwzględniający koszty i niedyskryminacyjny”.
12 Artykuł 5 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Biura numerów i spisy abonentów telefonicznych”, w wersji obowiązującej w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych będących przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem krajowym stanowił:
„1. Państwa członkowskie zapewnią, aby:
a) udostępniono użytkownikom końcowym co najmniej jeden pełny spis abonentów telefonicznych w formie zatwierdzonej przez odnośne władze, spis może być w postaci drukowanej lub elektronicznej, lub w obu postaciach, oraz aby aktualizowano go regularnie, co najmniej raz w roku;
b) zapewniono wszystkim użytkownikom końcowym, włączając użytkowników płatnych publicznych automatów telefonicznych, co najmniej jedno pełnozakresowe biuro numerów.
2. Spisy wymienione w ust. 1 obejmują, z zastrzeżeniem przepisów art. 11 dyrektywy 97/66/WE, wszystkich abonentów publicznie dostępnych usług telefonicznych.
[…]”.
13 Na mocy art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej, po przeprowadzeniu analizy danego rynku detalicznego i stwierdzeniu, że nie występuje na nim rzeczywista konkurencja, KOR nakładają właściwe obowiązki regulacyjne na przedsiębiorstwa określone jako mające na tym rynku znaczącą siłę rynkową.
14 Artykuł 25 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Pomoc telefonisty/telefonistki i biura numerów”, w wersji obowiązującej w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych będących przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem krajowym stanowił:
„1. Państwa członkowskie zapewniają abonentom publicznie dostępnych sieci telefonicznych prawo do posiadania swojego zapisu w publicznie dostępnym spisie abonentów, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. a).
2. Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie przedsiębiorstwa, które przypisują [przydzielają] numery telefoniczne abonentom, spełniały wszystkie, w granicach rozsądku, wymagania udostępnienia dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów ważnych [istotnych] informacji w uzgodnionym formacie i na uczciwych, obiektywnych, zorientowanych na koszty i niedyskryminacyjnych warunkach.
[…]
5. Ustępy 1–4 stosuje się z zastrzeżeniem wymagań ustawodawstwa Wspólnoty dotyczącego ochrony danych osobowych i prywatności oraz, w szczególności, art. 11 dyrektywy 97/66/WE”.
– Dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej
15 Motywy 38 i 39 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej stanowią:
„(38) Spisy abonentów usług łączności elektronicznej są szeroko dystrybuowane i dostępne publicznie. Prawo do prywatności osób fizycznych i uzasadniony interes osób prawnych wymaga, aby abonenci mieli możliwość ustalenia, czy ich dane osobowe są publikowane w spisach abonentów, a jeśli tak, to które z nich. Dostawcy publicznych spisów abonentów powinni informować abonentów o umieszczeniu ich w tych spisach, o celach spisu i każdym możliwym wykorzystaniu wersji elektronicznej publicznych spisów abonentów, szczególnie przy pomocy dostępnej w oprogramowaniu funkcji wyszukiwania, takiej jak wyszukiwanie zwrotne, pozwalające użytkownikom spisu [na] ustalenie nazwiska (nazwy) i adresu abonenta wyłącznie na podstawie numeru telefonu.
(39) Obowiązek informowania abonentów o celach spis[ów] abonentów, w których mają być umieszczone ich dane osobowe, powinien być nałożony na stronę zbierającą dane w celu takiego umieszczenia w spisie. W przypadku gdy dane będą mogły być przekazywane jednej lub więcej osób trzecich, abonent powinien zostać poinformowany o takiej możliwości oraz o odbiorcy lub kategoriach możliwych odbiorców. Każde przekazanie danych powinno mieć miejsce tylko pod warunkiem, że dane nie zostaną wykorzystane do celów innych niż cele, dla których zostały zebrane. Jeżeli strona zbierająca dane od abonenta lub strona trzecia, której dane zostały przekazane, zamierza wykorzystać dane w innym celu, ponowna zgoda abonenta musi być uzyskana przez stronę zbierającą dane lub przez stronę trzecią, której dane zostały przekazane”.
16 Artykuł 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, zatytułowany „Spisy abonentów”, przewiduje w ust. 1–3:
„1. Państwa członkowskie zapewniają, że abonenci są informowani w sposób wolny od opłat oraz przed umieszczeniem ich danych w spisach abonentów o celach spisów abonentów wydawanych w formie druku lub elektronicznej, publicznie dostępnych lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach [za pośrednictwem usługi biura numerów], w których ich dane osobowe mogą się znajdować, oraz o wszelkich dalszych możliwościach wykorzystania na podstawie funkcji wyszukiwania znajdującej się w wersji elektronicznej spisu.
2. Państwa członkowskie zapewniają, że abonenci posiadają możliwość ustalenia [zadecydowania], czy ich dane osobowe znajdują [powinny znaleźć] się w publicznym spisie abonentów, a jeżeli tak, to które, w zakresie, w jakim te dane są niezbędne do celu spisu abonentów określonego przez dostawcę spisu abonentów i [, a także mają możliwość] sprawdzania, poprawiania lub wycofywania tych danych. Zastrzeżenie numeru, sprawdzanie, poprawianie lub wycofywanie danych osobowych ze spisu abonentów jest wolne od opłat.
3. Państwa członkowskie mogą wymagać, aby dla jakiegokolwiek celu publicznego spisu abonentów innego niż przeszukiwanie danych do kontaktu osób, na podstawie podania ich nazwiska oraz, w miarę potrzeb, minimalnej ilości innych danych identyfikacyjnych, wymagana była dodatkowa zgoda abonentów”.
17 Artykuł 19 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej stanowi, że dyrektywa 97/66 traci moc z dniem 31 października 2003 r. i że [„o]dniesienia do uchylonej dyrektywy traktuje się jak odniesienia do niniejszej dyrektywy”. Odniesienia do art. 11 dyrektywy 97/66 powinny zatem być traktowane jak odniesienia do art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej.
Uregulowania krajowe
18 Według sądu krajowego z § 47 ust. 1 w związku z § 104 i § 105 TKG wynika, że każde przedsiębiorstwo przydzielające numery telefoniczne użytkownikom końcowym ma obowiązek przekazania dostawcom publicznie dostępnych usług biura numerów lub spisu abonentów telefonicznych, którzy tego zażądają, nie tylko danych dotyczących jego własnych abonentów, lecz również posiadanych przez siebie danych dotyczących abonentów innych dostawców usług telefonicznych. Przekazanie tych danych nie jest uzależnione od udzielenia zgody lub niewyrażenia sprzeciwu przez abonentów, których one dotyczą, lub ich dostawców usług telefonicznych.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i pytania prejudycjalne
19 Jako operator sieci telekomunikacyjnej w Niemczech Deutsche Telekom przydziela swoim abonentom numery telefonu. Świadczy ona usługę biura numerów na obszarze całego terytorium niemieckiego, a ponadto wydaje drukowane i elektroniczne spisy abonentów, które zawierają informacje dotyczące nie tylko jej własnych abonentów, lecz również abonentów przedsiębiorstw trzecich. Niezbędne do tego celu dane Deutsche Telekom uzyskuje od dostawców usług telefonicznych, którzy przydzielili numery telefonu abonentom, których one dotyczą. W związku z tym z około setką przedsiębiorstw zawarła ona umowy w sprawie pozyskiwania danych dotyczących abonentów.
20 Spółki GoYellow GmbH (zwana dalej „GoYellow”) i Telix AG (zwana dalej „Telix”) – interwenienci w sporze zawisłym przed sądem krajowym – świadczą, odpowiednio, usługę internetowego biura numerów oraz usługę telefonicznego biura numerów i korzystają z danych udostępnianych im odpłatnie przez Deutsche Telekom. W następstwie braku porozumienia dotyczącego zakresu danych, które na mocy § 47 ust. 1, § 104 i § 105 TKG Deutsche Telekom była zobowiązana udostępnić GoYellow i Telix, te ostatnie skierowały sprawę do Bundesnetzagentur.
21 Decyzją z dnia 11 września 2006 r. Bundesnetzagentur nakazała Deutsche Telekom udostępnienie GoYellow i Telix nie tylko danych dotyczących jej własnych abonentów, lecz również posiadanych przez nią danych dotyczących abonentów innych dostawców usług telefonicznych (zwanych dalej „danymi zewnętrznymi”), nawet jeśli wolą tych dostawców lub ich abonentów było, aby dane te były publikowane wyłącznie przez Deutsche Telekom.
22 Decyzja Bundesnetzagentur została zaskarżona przez Deutsche Telekom przed Verwaltungsgericht Köln (sądem administracyjnym w Kolonii).
23 Skarga ta została oddalona przez Verwaltungsgericht Köln wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. Deutsche Telekom wniosła rewizję do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego), wskazując między innymi, że obowiązek przekazania danych rozszerzony w ten sposób, iż jego zakres obejmuje dane zewnętrzne, jest niezgodny z postanowieniami dyrektywy o usłudze powszechnej.
24 W postanowieniu odsyłającym Bundesverwaltungsgericht wyjaśnił, że spór zawisły przed sądem krajowym dotyczy, po pierwsze, nałożonego na Deutsche Telekom obowiązku przekazania GoYellow i Telix danych zewnętrznych i, po drugie, danych, które zgodnie z wolą abonenta lub jego dostawcy usług telefonicznych powinny być publikowane wyłącznie przez Deutsche Telekom. Zdaniem sądu krajowego na gruncie samego prawa krajowego rewizja powinna zostać oddalona. Sąd krajowy zastanawia się jednak, czy obowiązek nałożony przez prawo krajowe mające zastosowanie w toczącej się przed nim sprawie jest zgodny z prawem Unii.
25 Bundesverwaltungsgericht, po pierwsze, wskazuje, iż wyrok z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie C‑109/03 KPN Telecom, Zb.Orz. s. I‑11273, pozwala stwierdzić, że na mocy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej przedsiębiorstwo, które przydziela numery telefonu, ma obowiązek przekazywania wyłącznie danych dotyczących jego własnych abonentów. Po drugie, sąd krajowy uważa, iż nie jest wykluczone, że prawo Unii pozwala ustawodawcy krajowemu rozszerzyć zakres obowiązku udostępnienia informacji, tak aby obejmował on dane zewnętrzne, w szczególności ze względu na ogólny cel dyrektywy ramowej polegający na wspieraniu konkurencji. Według sądu krajowego pozyskiwanie danych od jednego podmiotu, po pierwsze, umożliwia bowiem uniknięcie istotnych trudności związanych w normalnych warunkach z pozyskaniem danych osobno od każdego przedsiębiorstwa przydzielającego numery telefonu, zarówno podczas tworzenia, jak i przede wszystkim podczas ciągłej aktualizacji zbiorów danych niezbędnych do świadczenia usług spisu abonentów oraz biura numerów, a po drugie – pozwala trwale wspierać stabilne struktury konkurencyjne.
26 W przypadku gdyby ustawodawca krajowy mógł rozszerzyć zakres obowiązku udostępnienia danych, tak aby obejmował on również dane zewnętrzne będące w posiadaniu przedsiębiorstwa podlegającego temu obowiązkowi, sąd krajowy zastanawia się, czy art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej uzależnia przekazanie wspomnianych danych zewnętrznych od zgody abonentów, których te dane dotyczą, i ich dostawcy usług telefonicznych.
27 W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie w sprawie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 25 ust. 2 dyrektywy [o usłudze powszechnej] należy interpretować w ten sposób, że zezwala on państwom członkowskim na zobowiązanie przedsiębiorstw przydzielających numery telefonu abonentom do udostępnienia danych abonentów, którym przedsiębiorstwa te nie przydzieliły same numerów telefonu, w celu zapewnienia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów, o ile przedsiębiorstwo to takie dane posiada?
Jeżeli na poprzedzające pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej:
2) Czy art. 12 dyrektywy [o prywatności i łączności elektronicznej] należy interpretować w ten sposób, że nałożenie powyższego obowiązku przez krajowych ustawodawców zależne jest od udzielenia przez innego dostawcę usług telefonicznych lub jego abonentów zgody na przekazanie danych albo przynajmniej od niewyrażenia przez nich sprzeciwu wobec takiego przekazania?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
28 Poprzez pytanie pierwsze sąd krajowy w istocie chce się dowiedzieć, czy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nakładającym na przedsiębiorstwo, które przydziela numery telefonu użytkownikom końcowym, obowiązek udostępnienia przedsiębiorstwom prowadzącym działalność polegającą na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów posiadanych przez siebie danych dotyczących abonentów przedsiębiorstw trzecich.
29 Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy dane zewnętrzne, o które chodzi w sporze przed sądem krajowym, stanowią „ważne [istotne] informacje” w rozumieniu art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, które na mocy tego przepisu przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu mają obowiązek przekazać przedsiębiorstwom prowadzącym działalność polegającą na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów.
30 W tym względzie należy stwierdzić, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nakłada obowiązek przekazania danych wyłącznie na „przedsiębiorstwa, które przypisują [przydzielają] numery telefoniczne abonentom”. Mając na uwadze ustanowiony w ten sposób związek pomiędzy z jednej strony obowiązkiem przekazania danych, z drugiej zaś strony przydzieleniem abonentowi numeru telefonu, należy stwierdzić, że „ważne [istotne] informacje”, które przepis ten nakazuje udostępnić, obejmują wyłącznie dane dotyczące własnych abonentów odnośnych przedsiębiorstw. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek na przedsiębiorstwo, takie jak Deutsche Telekom, jako na przedsiębiorstwo, które przydziela numery telefonu, nie zaś jako na dostawcę usług biura numerów i spisu abonentów.
31 Taką wykładnię potwierdza cel art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, jakim jest zapewnienie przestrzegania obowiązku świadczenia usługi powszechnej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy; przepis ten przewiduje, że państwa członkowskie zapewnią, aby użytkownikom końcowym udostępniono co najmniej jeden pełny spis abonentów telefonicznych lub jedno pełnozakresowe biuro numerów. Nałożony na każde przedsiębiorstwo przydzielające numery telefonu obowiązek przekazania danych dotyczących jego własnych abonentów umożliwia zaś przedsiębiorstwu wyznaczonemu do świadczenia usługi powszechnej, o której mowa, stworzenie pełnej bazy danych, a zatem – zapewnienie przestrzegania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1.
32 Na poparcie swojej argumentacji, zgodnie z którą przewidziany w art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej obowiązek przekazania danych dotyczy również danych zewnętrznych, Bundesnetzagentur i rząd włoski powołują się na motyw 11 tej dyrektywy oraz na zakładany przez WRR ogólny cel wspierania konkurencji.
33 W tym względzie należy przypomnieć, że motyw 11 dyrektywy o usłudze powszechnej stanowi, iż „[u]żytkownicy i konsumenci chcą pełnych spisów numerów telefonicznych oraz biur numerów obejmujących wszystkich spisanych abonentów telefonicznych i ich numerów [numery]”. Motyw ten powinien jednak być interpretowany w związku z obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej przewidzianym w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, który nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia, że wszystkie spisy abonentów i usługi biura numerów będą wyczerpujące. Na mocy tego przepisu państwa członkowskie muszą bowiem zapewnić jedynie, aby użytkownikom końcowym udostępniono co najmniej jeden pełny spis abonentów telefonicznych lub jedno pełnozakresowe biuro numerów. Tymczasem, jak wynika z pkt 31 niniejszego wyroku, obowiązek przekazania danych nałożony na przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu i obejmujący wyłącznie dane dotyczące ich własnych abonentów wystarcza, aby zapewnić przestrzeganie obowiązku usługi powszechnej wynikający z art. 5 ust. 1.
34 Ogólny cel WRR, jakim jest wspieranie konkurencji, również nie pozwala stwierdzić, że przydzielające abonentom numery telefonu przedsiębiorstwo, takie jak Deutsche Telekom, jest na mocy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zobowiązane do przekazania przedsiębiorstwom trzecim danych innych niż dotyczące jego własnych abonentów.
35 Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej należy bowiem interpretować w świetle jego szczególnego celu, jakim jest przestrzeganie przewidzianego w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
36 Ponadto motyw 35 dyrektywy o usłudze powszechnej stanowi, że świadczenie usług biura numerów i spisów abonentów jest już otwarte dla konkurencji. Jednak na konkurencyjnym rynku nałożony na przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu obowiązek przekazania danych dotyczących ich własnych abonentów, zgodnie z art. 25 ust. 2 tej dyrektywy, zasadniczo nie tylko pozwala przedsiębiorstwu wyznaczonemu zapewnić przestrzeganie przewidzianego w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy obowiązku świadczenia usługi powszechnej, lecz również umożliwia każdemu dostawcy usług telefonicznych stworzenie pełnej bazy danych i rozwinięcie działalności na rynku usług biura numerów i spisu abonentów. Wystarczy w tym względzie, aby dany dostawca zażądał od każdego przedsiębiorstwa przydzielającego numery telefonów istotnych danych dotyczących jego abonentów.
37 Z powyższych rozważań wynika, że „ważne [istotne] informacje” w rozumieniu art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, których udostępnienie nakazuje ten przepis, obejmują wyłącznie informacje dotyczące własnych abonentów przedsiębiorstw przydzielających numeru telefonów.
38 W drugiej kolejności należy określić, czy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej ma na celu pełną harmonizację, czy też przeciwnie, przepis ten umożliwia państwom członkowskim nałożenie na przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu obowiązku przekazania przedsiębiorstwom zamierzającym świadczyć publicznie dostępne usługi biura numerów i spisu abonentów nie tylko „ważnych [istotnych] informacji” w rozumieniu tego przepisu, lecz również danych zewnętrznych.
39 W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że w pkt 35 ww. wyroku w sprawie KPN Telecom, dotyczącego wykładni art. 6 ust. 3 dyrektywy ONP, którego treść jest analogiczna do treści art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, Trybunał stwierdził już, że ów art. 6 ust. 3 nie ma na celu pełnej harmonizacji i że państwa członkowskie zachowały kompetencję do ustalenia, czy w szczególnych warunkach krajowych należy udostępniać osobom trzecim pewne dodatkowe informacje.
40 Deutsche Telekom, rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja Europejska twierdzą jednak, że takiej wykładni nie można przyjąć w przypadku art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, ponieważ dyrektywa ta wchodzi w zakres WRR, które – jak wynika z art. 1 ust. 1 dyrektywy ramowej – stanowią zharmonizowane ramy prawne dla świadczenia usług łączności elektronicznej. Ustawodawca krajowy nie może zatem nakładać na przedsiębiorstwa, których ramy te dotyczą, obowiązków o zakresie szerszym niż obowiązki przewidziane w art. 25 ust. 2.
41 W tym względzie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej wchodzi w zakres rozdziału IV tej dyrektywy, poświęconego interesom i prawom użytkowników końcowych. Trybunał natomiast stwierdził już, że dyrektywa ramowa i dyrektywa o usłudze powszechnej nie przewidują pełnej harmonizacji w kwestiach związanych z ochroną konsumenta (wyrok z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C‑522/08 Telekomunikacja Polska, Zb.Orz. s. I‑2079, pkt 29).
42 W drugiej kolejności należy przypomnieć, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej ma zagwarantować przestrzeganie spoczywającego na państwach członkowskich na mocy art. 5 ust. 1 tej dyrektywy obowiązku zapewnienia, aby użytkownikom końcowym udostępniono co najmniej jeden pełny spis abonentów telefonicznych lub jedno pełnozakresowe biuro numerów. Ponieważ jest to wymóg minimalny, którego muszą przestrzegać państwa członkowskie, mogą one co do zasady przyjąć dalej idące przepisy, a to w celu ułatwienia wejścia nowych operatorów na rynek publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów.
43 Nie są zatem sprzeczne z WRR przepisy krajowe takie jak te rozpatrywane w sprawie przed sądem krajowym, które – będąc skierowane do wszystkich przedsiębiorstw przydzielających użytkownikom końcowym numery telefonu – wpływają w sposób generalny i niedyskryminacyjny na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, o ile przepisy te nie naruszają uprawnień przyznanych KOR bezpośrednio przez uregulowania WRR (ww. wyrok w sprawie Telekomunikacja Polska, pkt 27, 28, zob. także wyrok z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie C‑424/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑11431, pkt 78, 91–99).
44 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że przepisy krajowe takie jak te rozpatrywane w sprawie zawisłej przed sądem krajowym nie naruszają żadnego z uprawnień wyraźnie przyznanych właściwemu KOR przez WRR.
45 Po pierwsze, art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie przyznaje bowiem KOR żadnego szczególnego uprawnienia ani nie nakłada na nie żadnego szczególnego obowiązku. Przepis ten nakłada obowiązki wyłącznie na państwa członkowskie jako takie.
46 Po drugie, przepisy krajowe takie jak rozpatrywane w sprawie zawisłej przed sądem krajowym nie naruszają uprawnień przysługujących właściwemu KOR w zakresie analizy poszczególnych rynków łączności elektronicznej i nakładania obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorstwa mające znaczącą pozycję na tych rynkach, na których nie występuje rzeczywista konkurencja, a które to uprawnienia wynikają z art. 16 dyrektywy ramowej i art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej. Sama okoliczność, że w przypadku przestrzegania przepisów krajowych rozpatrywanych w sprawie zawisłej przed sądem krajowym przez przedsiębiorstwa, których one dotyczą, KOR nie będzie już musiał, po przeprowadzeniu ewentualnej analizy danego rynku detalicznego, odwoływać się do szczególnego mechanizmu, to znaczy nałożenia na przedsiębiorstwo posiadające znaczącą pozycję rynkową obowiązku przekazania danych zewnętrznych przedsiębiorstwom trzecim, nie pozwala jednak stwierdzić, że uprawnienia danego KOR wynikające z art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej zostały bezpośrednio naruszone (zob. analogicznie w odniesieniu do generalnego zakazu sprzedaży wiązanej ww. wyrok w sprawie Telekomunikacja Polska, pkt 28).
47 Z całości powyższych rozważań wynika, iż na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nakładającym na przedsiębiorstwo, które przydziela numery telefonu użytkownikom końcowym, obowiązek udostępnienia przedsiębiorstwom prowadzącym działalność polegającą na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów nie tylko posiadanych przez siebie danych dotyczących jego własnych abonentów, lecz również danych dotyczących abonentów przedsiębiorstw trzecich.
W przedmiocie pytania drugiego
48 Poprzez pytanie drugie sąd krajowy w istocie chce się dowiedzieć, czy art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej uzależnia przekazanie przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność polegającą na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów przez przedsiębiorstwo przydzielające numery telefonu posiadanych przez nie danych dotyczących abonentów przedsiębiorstwa trzeciego od zgody lub braku sprzeciwu tego ostatniego przedsiębiorstwa lub jego abonentów.
49 W tym względzie należy wskazać, że art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) stanowi, iż „[k]ażdy ma prawo do ochrony danych osobowych, które go dotyczą”.
50 Dyrektywa 95/46 ma na celu zapewnienie przestrzegania w państwach członkowskich prawa do ochrony danych osobowych. Dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej, jak wynika z jej art. 1 ust. 2, dookreśla i uzupełnia dyrektywę 95/46 w sektorze łączności elektronicznej.
51 Prawo do ochrony danych osobowych nie stanowi jednak prerogatywy o charakterze absolutnym i powinno być oceniane w świetle jego funkcji społecznej (wyrok z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych C‑92/09 i C‑93/09 Volker und Markus Schecke i Eifert, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 Artykuł 8 ust. 2 karty zezwala tym sposobem na przetwarzanie danych osobowych, jeżeli spełnione są określone warunki. W tym względzie postanowienie to przewiduje, że dane osobowe „muszą być przetwarzane rzetelnie w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą”.
53 Przekazanie danych osobowych przedsiębiorstwu trzeciemu w celu świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów stanowi przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 8 ust. 2 karty, które może być dokonywane wyłącznie „za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą”.
54 Z dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej wynika tymczasem, że dyrektywa ta uzależnia opublikowanie danych osobowych dotyczących abonentów w drukowanych lub elektronicznych spisach abonentów od zgody tych abonentów.
55 Artykuł 12 ust. 2 tej dyrektywy stanowi zatem, że abonenci mają możliwość zadecydowania, czy ich dane osobowe powinny znaleźć się w publicznym spisie abonentów, a jeśli tak, to które z nich.
56 Żadne z postanowień dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej nie uzależnia natomiast opublikowania danych osobowych abonentów od jakiejkolwiek zgody przedsiębiorstwa, które przydzieliło numery telefonów, których dane te dotyczą, lub które posiada dane zewnętrzne. Takie przedsiębiorstwo nie może bowiem osobiście powoływać się na prawo do wyrażenia zgody, które zostało przyznane wyłącznie abonentom.
57 Poprzez pytanie drugie sąd krajowy chce również dowiedzieć się, czy art. 12 tej dyrektywy uzależnia przekazanie danych osobowych przedsiębiorstwu trzeciemu, którego działalność polega na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów, od ponownej zgody abonenta, w przypadku gdy wyraził on zgodę na opublikowanie jego danych osobowych w jednym spisie abonentów, w tym przypadku sporządzonym przez Deutsche Telekom.
58 W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że z art. 12 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej i jej motywu 38 wynika, iż przed umieszczeniem ich danych w spisach publicznych abonenci zostają poinformowani o celach, w jakich te spisy są tworzone, oraz o wszelkich specyficznych możliwościach ich wykorzystania, w szczególności przy użyciu funkcji wyszukiwania znajdującej się w wersji elektronicznej spisu. Taka uprzednia informacja umożliwia zainteresowanemu abonentowi konkretne, świadome i dobrowolne wyrażenie zgody, w rozumieniu art. 2 lit. h) i art. 7 lit. a) dyrektywy 95/46, na opublikowanie w publicznych spisach abonentów jego danych osobowych.
59 Jeśli chodzi o obowiązek uprzedniego poinformowania abonentów wynikający z art. 12 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, motyw 39 tej dyrektywy wskazuje, że „[w] przypadku, gdy dane [osobowe] będą mogły być przekazywane jednej lub więcej osób trzecich, abonent powinien zostać poinformowany o takiej możliwości oraz o odbiorcy lub kategoriach możliwych odbiorców”.
60 Natomiast po otrzymaniu informacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, abonent, jak wynika z ust. 2 tego artykułu, może zadecydować wyłącznie, czy jego dane osobowych powinny znaleźć się w publicznym spisie abonentów, a jeśli tak, to które z nich.
61 Jak wskazuje rzecznik generalna w pkt 122 swojej opinii, z wykładni kontekstualnej i systemowej art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej wynika, że zgoda, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, odnosi się do celu publikacji danych osobowych w publicznym spisie abonentów, nie zaś do tożsamości konkretnego dostawcy tego spisu.
62 Po pierwsze, brzmienie art. 12 ust. 2 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej nie pozwala bowiem stwierdzić, że abonentowi przysługuje wybiórcze prawo decyzji na korzyść niektórych dostawców publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów. W tym względzie należy wskazać, że samo opublikowanie danych osobowych w spisie mającym szczególne przeznaczenie może okazać się dla abonenta niekorzystne. Jeśli jednak zgodził się on na to, aby jego dane zostały opublikowane w jednym spisie mającym szczególne przeznaczenie, zasadniczo nie będzie miał powodu, aby sprzeciwić się opublikowaniu tych samych danych w innym podobnym spisie.
63 Po drugie, motyw 39 tej dyrektywy potwierdza, że przekazanie danych osobowych osobom trzecim jest dozwolone „pod warunkiem, że dane nie zostaną wykorzystane do celów innych niż cele, dla których zostały zebrane”.
64 Po trzecie, dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej wskazuje przypadek, kiedy może być przewidziana ponowna lub szczególna zgoda abonenta. I tak na mocy art. 12 ust. 3 tej dyrektywy państwa członkowskie mogą wymagać, aby dla jakiegokolwiek celu publicznego spisu abonentów innego niż przeszukiwanie danych do kontaktu osób, na podstawie podania ich nazwiska oraz, w miarę potrzeb, minimalnej ilości innych danych identyfikacyjnych, wymagana była dodatkowa zgoda abonentów. Z motywu 39 tej dyrektywy wynika, że należy uzyskać ponowną zgody abonenta, „[j]eżeli strona zbierająca dane od abonenta lub strona trzecia, której dane zostały przekazane, zamierza wykorzystać dane w innym celu”.
65 Z powyższego wynika, że jeśli abonent został poinformowany przez przedsiębiorstwo, które przydzieliło mu numer telefonu, o możliwości przekazania jego danych osobowych przedsiębiorstwu trzeciemu, takiemu jak Deutsche Telekom, w celu ich opublikowania w publicznym spisie abonentów, i jeśli wyraził on zgodę na opublikowanie tych danych w takim spisie, w tym przypadku wydawanym przez tę spółkę, przekazanie tych samych danych innemu przedsiębiorstwu w celu ich opublikowania w drukowanym lub elektronicznym publicznym spisie abonentów lub umożliwienia uzyskiwania dostępu do takiego spisu za pośrednictwem usług biura numerów nie musi być ponownie przedmiotem zgody abonenta, pod warunkiem, że dane, o których mowa, nie zostaną wykorzystane do celów innych niż te, dla których zostały zebrane w związku z ich pierwszym opublikowaniem. Zgoda należycie poinformowanego abonenta na opublikowanie jego danych osobowych, o której mowa w art. 12 ust.2 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, dotyczy bowiem celu tego opublikowania i obejmuje wszelkie późniejsze przetwarzanie tych danych przez przedsiębiorstwa trzecie działające na rynku publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów telefonicznych, o ile przetwarzanie to służy temu samemu celowi.
66 Co więcej, jeśli abonent wyraził zgodę na przekazanie jego danych osobowych określonemu przedsiębiorstwu w celu ich opublikowania w publicznym spisie abonentów wydawanym przez to przedsiębiorstwo, przekazanie tych samych danych innemu przedsiębiorstwu w celu opublikowania publicznego spisu abonentów bez ponownego wyrażenia zgody przez tego abonenta nie może naruszać istoty prawa do ochrony danych osobowych, o którym mowa w art. 8 karty.
67 Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć, że art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym zobowiązującym przedsiębiorstwo publikujące publiczne spisy abonentów do przekazania posiadanych przez nie danych osobowych abonentów innego dostawcy usług telefonicznych przedsiębiorstwu trzeciemu, którego działalność polega na publikowaniu drukowanego lub elektronicznego publicznego spisu abonentów lub na umożliwianiu uzyskiwania dostępu do takiego spisu za pośrednictwem usług biura numerów, bez uzależniania takiego przekazania od ponownej zgody abonentów, pod warunkiem jednak, że, po pierwsze, abonenci ci zostali poinformowani przed pierwszym umieszczeniem ich danych w publicznym spisie abonentów o jego przeznaczeniu oraz o tym, iż ich dane mogą zostać udostępnione innemu dostawcy usług telefonicznych, oraz, po drugie, że dane te po ich przekazaniu nie zostaną wykorzystane do celów innych niż te, dla których zostały zebrane w związku z ich pierwszym opublikowaniem.
W przedmiocie kosztów
68 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nakładającym na przedsiębiorstwo, które przydziela numery telefonu użytkownikom końcowym, obowiązek udostępnienia przedsiębiorstwom prowadzącym działalność polegającą na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu abonentów nie tylko posiadanych przez siebie danych dotyczących jego własnych abonentów, lecz również danych dotyczących abonentów przedsiębiorstw trzecich.
2) Artykuł 12 dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej) należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym zobowiązującym przedsiębiorstwo publikujące publiczne spisy abonentów do przekazania posiadanych przez nie danych osobowych abonentów innego dostawcy usług telefonicznych przedsiębiorstwu trzeciemu, którego działalność polega na publikowaniu drukowanego lub elektronicznego publicznego spisu abonentów lub na umożliwianiu uzyskiwania dostępu do takiego spisu za pośrednictwem usług biura numerów, bez uzależniania takiego przekazania od ponownej zgody abonentów, pod warunkiem jednak, że, po pierwsze, abonenci ci zostali poinformowani przed pierwszym umieszczeniem ich danych w publicznym spisie abonentów o jego przeznaczeniu oraz o tym, iż ich dane mogą zostać udostępnione innemu dostawcy usług telefonicznych, oraz, po drugie, że dane te po ich przekazaniu nie zostaną wykorzystane do celów innych niż te, dla których zostały zebrane w związku z ich pierwszym opublikowaniem.
Podpisy