CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 23 oktober 2012 (1)
Zaak C‑401/11
Blanka Soukupová
tegen
Ministerstvo zemědělství
[verzoek van de Nejvyšší správní soud (Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]
„Landbouw – EOGFL –Verordening (EG) nr. 1257/1999 – Gelijke behandeling – Begrip ‚normale pensioengerechtigde leeftijd’ – Verschillende pensioengerechtigde leeftijden voor mannen en vrouwen – Steun voor vervroegde uittreding voor landbouwers – Richtlijn 79/7/EEG”
I – Inleiding
1. Het onderhavige geschil betreft de vraag of, en zo ja hoe, de Tsjechische Republiek het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen heeft geschonden in een bestuursbesluit waarbij werd geweigerd de steun voor vervroegde uittreding toe te kennen waarin is voorzien in verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) en tot wijziging en [intrekking] van een aantal verordeningen (hierna: „verordening nr. 1257/1999”).(2)
2. Blanka Soukupová, een Tsjechische boerin, betoogt dat dit het geval is. De steun voor vervroegde uittreding werd haar geweigerd omdat zij reeds de volgens de Tsjechische wetgeving voor vrouwen geldende pensioengerechtigde leeftijd had bereikt, die lager is dan de voor mannen geldende leeftijd. Haar beroepen tegen het besluit hebben ertoe geleid dat de Nejvyšší správní soud (de hoogste bestuursrechter van de Tsjechische Republiek) het Hof een aantal vragen heeft voorgelegd betreffende de uitlegging van verordening nr. 1257/1999. In wezen vraagt de verwijzende rechter, of de Unierechtelijke beginselen van gelijke behandeling zich ertegen verzetten dat Soukupová geen steun voor vervroegde uittreding wordt verleend in omstandigheden waarin deze wel zou zijn betaald aan een man.
3. De regeling van de Europese Unie ter ondersteuning van de vervroegde uittreding heeft tot doel landbouwers ertoe aan te zetten om vóór zij hun normale pensioengerechtigde leeftijd bereiken, hun landbouwbedrijf over te dragen aan jongere landbouwers. In dit geval doet zich het probleem voor dat de pensioengerechtigde leeftijd voor vrouwen in de Tsjechische Republiek lager is dan voor mannen, en bovendien afhangt van het aantal kinderen dat de vrouw heeft grootgebracht. Dit betekent dat het recht op steun voor vervroegde uittreding als gevolg van deze factoren varieert. Dit leidt tot de interessante vraag of de steun voor vervroegde uittreding dient te worden aangemerkt als „andere prestaties” ten aanzien waarvan ongelijkheden tussen mannen en vrouwen zijn toegestaan uit hoofde van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (hierna: „richtlijn 79/7”).(3)
II – Juridisch kader
A – Unierecht
4. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 79/7 bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op:
a) de wettelijke regelingen die bescherming bieden tegen de volgende eventualiteiten:
[...]
‒ ouderdom,
[...]
b) de socialebijstandsregelingen, voor zover deze een aanvulling vormen op of in de plaats komen van de sub a bedoelde regelingen.”
5. Artikel 7 van richtlijn 79/7 bepaalt:
„1. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om van haar werkingssfeer uit te sluiten:
a) de vaststelling van de pensioengerechtigde leeftijd met het oog op de toekenning van ouderdoms‑ en rustpensioenen en de gevolgen die hieruit voortvloeien voor andere prestaties;
b) de voordelen die op het gebied van ouderdomsverzekering zijn toegekend aan hen die kinderen hebben opgevoed; het verkrijgen van rechten op prestaties na tijdvakken van onderbreking van het werk wegens de opvoeding van kinderen;
[...]
2. De lidstaten onderzoeken periodiek de gebieden die krachtens lid 1 zijn uitgezonderd, teneinde na te gaan of het, gelet op de sociale ontwikkeling ter zake, gerechtvaardigd is deze uitzonderingen te handhaven.”
6. Punt 23 van de considerans van verordening nr. 1257/1999 luidt als volgt:
„Overwegende dat vervroegde bedrijfsbeëindiging in de landbouw moet worden bevorderd om de landbouwbedrijven levensvatbaarder te maken, zulks met inachtneming van de ervaring die is opgedaan bij de toepassing van verordening (EEG) nr. 2079/92.”
7. Punt 40 van de considerans van verordening nr. 1257/1999 verklaart onder meer:
„dat maatregelen om ongelijkheid tussen vrouwen en mannen weg te nemen en gelijke kansen voor hen te bevorderen dienen te worden ondersteund”.
8. Artikel 2, aanhef en elfde streepje, van verordening nr. 1257/1999 bepaalt:
„De steun voor plattelandsontwikkeling dient verband te houden met landbouwactiviteiten en de omschakeling daarvan en kan betrekking hebben op:
[...]
‒ het wegnemen van de ongelijkheid [en] het bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen, vooral door steun te verlenen voor projecten waartoe het initiatief wordt genomen en die worden uitgevoerd door vrouwen.”
9. Artikel 10 van verordening nr. 1257/1999 luidt:
„1. De steun voor vervroegde uittreding uit de landbouw draagt bij tot:
‒ het verschaffen van een inkomen aan oudere landbouwers die besluiten hun landbouwactiviteit te beëindigen,
‒ het bevorderen van de vervanging van deze oudere landbouwers door landbouwers die indien nodig in staat zijn de economische levensvatbaarheid van de resterende landbouwbedrijven te verbeteren,
‒ de bestemming van landbouwgrond voor niet-agrarische doeleinden als het gaat om grond waarop landbouw niet onder bevredigende omstandigheden qua economische levensvatbaarheid kan worden beoefend.
2. De steunverlening bij vervroegde uittreding kan maatregelen behelzen om een inkomen te verschaffen aan werknemers in de landbouw.”
10. Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 luidt:
„Een cedent:
‒ beëindigt definitief alle commerciële landbouwactiviteiten, maar mag doorgaan met niet-commerciële landbouw en verder de beschikking hebben over de gebouwen,
‒ is op het tijdstip van de overdracht ten minste 55 jaar oud zonder evenwel de normale pensioengerechtigde leeftijd te hebben bereikt, en
‒ heeft in de aan de overdracht voorafgaande tien jaar de landbouw beoefend.”
11. Artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1257/1999 luidt:
„De steun bij vervroegde uittreding mag niet worden verleend gedurende meer dan in totaal 15 jaar voor de cedent en tien jaar voor een werknemer. De steun mag niet worden voortgezet nadat de cedent 75 jaar is geworden of de werknemer de normale pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.
In de gevallen waarin aan een cedent door de lidstaat een normaal ouderdomspensioen wordt betaald, wordt de steun bij vervroegde uittreding toegekend als aanvulling met inachtneming van het bedrag van het nationale ouderdomspensioen.”
12. Artikel 2 van verordening nr. (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen(4) bepaalt:
„1. In deze verordening wordt onder ,Structuurfondsen’ verstaan het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), de afdeling Oriëntatie van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) en het Financieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij (FIOV), hierna ,fondsen’ genoemd.
[...]
5. [...] De Commissie en de lidstaten dragen zorg voor de coherentie tussen het optreden van de Fondsen en andere beleidstakken en vormen van optreden van de Gemeenschap, in het bijzonder op het gebied van de werkgelegenheid, de gelijkheid van mannen en vrouwen, de sociale politiek, het beleid inzake beroepsopleiding, het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het gemeenschappelijk visserijbeleid, het vervoer, de energie en de trans-Europese netwerken, alsmede voor de integratie van de eisen inzake milieubescherming in de omschrijving en uitvoering van het optreden van de fondsen.”
13. Artikel 12 van verordening nr. 1260/1999 luidt:
„De door de fondsen of door de EIB of een ander financieringsinstrument gefinancierde verrichtingen, moeten in overeenstemming zijn met het Verdrag en de op grond van het Verdrag vastgestelde besluiten, alsmede met het communautair beleid, met inbegrip van het beleid inzake de mededingingsregels, het beleid inzake de plaatsing van overheidsopdrachten, het beleid inzake milieubescherming en ‑verbetering en het beleid inzake het wegnemen van discriminatie, en de bevordering van gelijke kansen voor mannen en vrouwen.”
B – Nationaal recht
14. Ter uitvoering van verordening nr. 1257/1999 stelde de Tsjechische Republiek op 26 januari 2005 regeringsdecreet nr. 69/2005 vast, „tot regeling van de voorwaarden voor subsidieverlening bij vervroegde uittreding van landbouwers”. Volgens § 1 van het regeringsdecreet is het doel ervan subsidies te verlenen in het kader van het programma ter ondersteuning van de vervroegde staking door een landbouwer van zijn landbouwactiviteiten.
15. Overeenkomstig § 3, lid 1, van regeringsdecreet nr. 69/2005 mag een natuurlijke persoon een aanvraag tot deelneming aan de regeling indienen indien hij onder meer op de dag van indiening van de aanvraag reeds de leeftijd van 55 jaar heeft bereikt en op de dag van indiening van de aanvraag nog niet de voor het recht op ouderdomspensioen vereiste leeftijd heeft bereikt.
16. § 29 van wet nr. 155/1995 inzake de pensioenverzekering (zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění), in de tot 31 december 2009 geldende versie (waarop regeringsdecreet 69/2005 berust), kent het recht op ouderdomspensioen toe aan de verzekerde die een verzekeringstijdvak heeft vervuld van a) niet minder dan 25 jaar en ten minste de voor het recht op ouderdomspensioen vereiste leeftijd heeft bereikt, of b) niet minder dan 15 jaar en ten minste de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt, indien hij niet aan de voorwaarde sub a heeft voldaan.
17. Volgens § 32, lid 1, van wet nr. 155/1995 inzake de pensioenverzekering, waarop regeringsdecreet 69/2005 eveneens berust, bedroeg de pensioenleeftijd voor mannen 60 jaar en voor vrouwen (afhankelijk van het aantal kinderen) tussen 53 en 57 jaar. Deze regels waren van toepassing op verzekerden die deze leeftijd op 31 december 1995 hadden bereikt. § 32, lid 2, van wet nr. 155/1995 voorziet voorts in een gefaseerde verhoging van de pensioenleeftijd voor verzekerden die deze leeftijdsgrenzen tussen 1 januari 1996 tot 31 december 2012 bereiken, en § 32, lid 3, stelt de pensioenleeftijd vanaf 31 december 2012 voor mannen op 63 jaar en voor vrouwen (afhankelijk van het aantal kinderen) op 59 tot 63 jaar.
III – Feitelijke achtergrond en de prejudiciële vragen
18. De op 24 januari 1947 geboren verzoekster, Blanka Soukupová, diende op 3 oktober 2006 een aanvraag in tot deelneming aan de regeling voor de vervroegde uittreding van landbouwers (hierna: „regeling”).
19. Op 20 december 2006 werd Soukupová’s aanvraag voor vervroegde uittredingssteun afgewezen door het Státní zemědělský intervenční fond (landbouwinterventiefonds van de staat), omdat zij op de datum van haar aanvraag de voor het recht op ouderdomspensioen vereiste leeftijd reeds had bereikt. Dit recht verkreeg zij, als vrouw die twee kinderen had grootgebracht, volgens § 32, leden 1 en 2, van wet nr. 155/1995 inzake de pensioenverzekering op 24 mei 2004. Had Soukupová slechts één of geen kinderen gehad, dan zou zij pas na 24 mei 2004 voor een pensioen in aanmerking zijn gekomen.
20. Een op dezelfde datum als Soukupová geboren man die om deelneming aan de regeling had verzocht, zou op 3 oktober 2006 niet voor een ouderdomspensioen in aanmerking zijn gekomen. Hij zou echter wel de steun wegens vervroegde uittreding hebben ontvangen, en zou niet vóór 2009 pensioengerechtigd zijn geworden. Bovendien was de pensioenleeftijd van een man in het Tsjechische recht niet gerelateerd aan het aantal kinderen dat hij had grootgebracht.
21. In haar schriftelijke opmerkingen legt de Commissie uit dat Soukupová een aanzienlijk financieel belang heeft bij deelneming aan de regeling, omdat in 2005 het gemiddelde ouderdomspensioen voor vrouwen 7 030 CZK (287,02 EUR) en in 2007 8 747 CZK (357,09 EUR) bedroeg, terwijl deelnemers aan de vervroegde uittredingsregeling op een (netto) inkomenssteun konden rekenen van maximaal 13 500 CZK (551,15 EUR) voor de duur van 15 jaar of tot de leeftijd van 75 jaar, indien deze eerder werd bereikt.
22. Soukupová bestreed de afwijzing daarom bij het ministerie van Landbouw, dat haar bezwaar echter bij besluit van 12 april 2007 verwierp. Zij stelde vervolgens beroep in bij de Městský soud v Praze (rechtbank Praag). Soukupová stelde dat de Tsjechische wetgeving ertoe leidt dat vrouwen die meer kinderen hebben grootgebracht, beschikken over een objectief kortere periode om steun wegens vervroegde uittreding aan te vragen dan vrouwen die minder kinderen hebben grootgebracht, of dan mannen.
23. De Městský soud v Praze verklaarde het besluit van het ministerie van Landbouw nietig bij beslissing van 30 april 2009, en verwierp een uitlegging die leidde tot ongerechtvaardigde ongelijkheden tussen mannelijke en vrouwelijke landbouwers. De Městský soud v Praze merkte onder meer op dat het bereiken van een bepaalde leeftijd een van de voorwaarden is waaraan de Tsjechische wet de verlening van een ouderdomspensioen onderwerpt. Om sociale en historische redenen verschilt de pensioengerechtigde leeftijd voor mannen en vrouwen, waarbij voor een vrouw het aantal kinderen dat zij heeft grootgebracht bepalend is. De Městský soud v Praze achtte de leeftijd, het geslacht of het aantal kinderen geen legitieme redenen voor een verschillende behandeling van aanvragen om vervroegde-uittredingssteun en wees het beroep van Soukupová voor verdere behandeling terug naar het ministerie voor Landbouw.
24. Het ministerie van Landbouw stelde bij de Nejvyšší správní soud cassatieberoep in tegen de beslissing van de Městský soud v Praze. Het betoogde onder meer dat verordening nr. 1257/1999 alleen de minimumleeftijd vaststelt van de aanvrager van vervroegde-uittredingssteun (en niet de maximumleeftijd), dat de normale pensioengerechtigde leeftijd afzonderlijk wordt vastgesteld in de individuele lidstaten en dat de termen „normale pensioengerechtigde leeftijd” in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 en „pensioenleeftijd” in artikel 32 van wet nr. 155/1995 inzake de pensioenverzekering een overeenkomstige betekenis hebben.
25. De Nejvyšší správní soud besloot het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1) Kan het begrip ‚normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf in de zin van artikel 11 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) en tot wijziging en [intrekking] van een aantal verordeningen, worden opgevat als de naar nationaal recht voor een individuele aanvrager ‚vereiste leeftijd voor het recht op ouderdomspensioen’?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, is het dan verenigbaar met het Unierecht en de algemene Unierechtelijke beginselen dat de ‚normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf voor individuele aanvragers verschillend wordt bepaald afhankelijk van hun geslacht en het aantal kinderen dat zij hebben opgevoed?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, met welke criteria moet de nationale rechter dan rekening houden bij de uitlegging van het begrip ‚normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf in de zin van artikel 11 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) en tot wijziging en [intrekking] van een aantal verordeningen?”
26. Soukupová, de Tsjechische regering, de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Tsjechische regering en de Commissie namen deel aan de terechtzitting van 28 juni 2012.
IV – Analyse
A – Inleidende opmerkingen
27. Het onderhavige geschil stelt de vraag aan de orde, of een lidstaat die gebruik heeft gemaakt van zijn Unierechtelijke bevoegdheid om voor mannen en vrouwen verschillende leeftijden vast te stellen voor de toekenning van ouderdomspensioen, zich op dezelfde discriminerende nationale regels kan beroepen voor de bepaling van de „normale pensioengerechtigde leeftijd” in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999. De zaak bergt een zekere complexiteit in zich, gegeven de vrijheid die artikel 7, lid 1, van richtlijn 79/7 de lidstaten op het punt van de naleving van het beginsel van gelijke behandeling verleent bij de vaststelling van de pensioengerechtigde leeftijd met het oog op de toekenning van ouderdoms‑ en rustpensioenen, en de gevolgen die hieruit voortvloeien voor andere prestaties.
28. De eerste vraag is echter gesteld in directere bewoordingen, die deze complexiteit niet tot uitdrukking brengen. Er wordt slechts gevraagd of „normale pensioengerechtigde leeftijd” in het Unierecht uitgelegd kan worden als de naar nationaal recht „vereiste leeftijd voor het recht op ouderdomspensioen”. Naar mijn mening dient verordening nr. 1257/1999 aldus te worden opgevat, en moet de eerste vraag dus in die zin worden beantwoord.
29. Hiermee is de zaak echter niet afgedaan. Evenzeer als de lidstaten, is de Uniewetgever namelijk bij de toepassing of tenuitvoerlegging van het Unierecht gebonden aan het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Elke wetgevingshandeling van de Europese Unie die niet in overeenstemming met dit beginsel kan worden uitgelegd, is ongeldig.(5) Anderzijds moet een gemeenschapshandeling volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk aldus worden uitgelegd, dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast en het gehele primaire recht, met inbegrip van het beginsel van gelijke behandeling, in acht wordt genomen.(6)
30. Derhalve dient rekening te worden gehouden met de positie van lidstaten als de Tsjechische Republiek, die gebruik hebben gemaakt van hun Unierechtelijke bevoegdheid om voor mannen en vrouwen verschillende pensioenleeftijden vast te stellen in het kader van het ouderdomspensioen. Dit vereist een algemene benadering, waarbij de algemene beginselen van het Unierecht inzake de gelijke behandeling naar behoren in aanmerking worden genomen.
B – De eerste vraag
31. In beginsel moet het begrip „normale pensioengerechtigde leeftijd” op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 worden uitgelegd als „de vereiste leeftijd voor het recht op ouderdomspensioen”. Dit volgt uit de door verordening nr. 1257/1999 nagestreefde doelstellingen en de tekst ervan.
32. De steun voor vervroegde uittreding is niet bedoeld als aanvulling op het ouderdomspensioen om sociale redenen, en is er evenmin rechtstreeks op gericht om bejaarde landbouwers extra inkomen te verschaffen. Deze gevolgen zijn inherent aan verordening nr. 1257/1999 als middel ter bereiking van het primaire doel van de steunregeling voor vervroegde uittreding, namelijk om het voor oudere landbouwers financieel aantrekkelijk te maken hun activiteiten eerder te beëindigen dan zij in hun situatie normaal zouden doen.
33. Het doel van de steunregeling voor vervroegde uittreding is dan ook de structurele hervorming van de landbouwsector te vergemakkelijken zodat de levensvatbaarheid van het landbouwbedrijf beter wordt gewaarborgd. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen opmerkt, ligt aan verordening nr. 1257/1999 de veronderstelling ten grondslag dat oudere landbouwers minder geneigd zullen zijn dan jongere landbouwers om zich in te laten met moderne technologieën ter verhoging van de productiviteit van landbouwbedrijven. Zoals punt 23 van de considerans van verordening nr. 1257/1999 aangeeft, wordt vervroegde bedrijfsbeëindiging in de landbouw bevorderd om de landbouwbedrijven levensvatbaarder te maken.
34. Men kan echter aannemen dat een landbouwer zijn activiteiten onder normale omstandigheden niet zal staken alvorens recht te hebben op een vervangende bron van inkomsten in de vorm van een soort pensioen. In deze opvatting lijkt het logisch om als voorwaarde voor de toekenning van vervroegde-uittredingssteun te eisen dat de belanghebbende de aanvraag ter zake indient vóór hij in aanmerking komt voor het normale ouderdomspensioen.
35. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen betoogt, blijkt uit het tweede lid van artikel 12 van verordening nr. 1257/1999 duidelijk dat wanneer door de lidstaat een normaal ouderdomspensioen wordt betaald, de steun voor vervroegde uittreding wordt toegekend als aanvulling op het ouderdomspensioen, waardoor betaling van een excessieve vergoeding in geval van samenloop met het ouderdomspensioen wordt vermeden. Het feit dat de betaling van de vervroegde uittredingssteun na de reguliere pensionering wordt voortgezet, toont aan dat de steun beoogt een voldoende interessant alternatief te bieden aan landbouwers met een bescheiden nationaal ouderdomspensioen, die hun landbouwactiviteiten anders ook na het bereiken van hun pensioenleeftijd zouden hebben voortgezet.
36. Ik wil voorts opmerken dat de steun voor vervroegde uittreding volgens artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1257/1999 bij overdracht van een landbouwbedrijf een maximumduur heeft van 15 jaar en tot de 75e geboortedag van de cedent betaald kan worden. Aangezien artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 de lidstaten voorts verbiedt om de regeling toe te passen op landbouwers die reeds de „normale pensioengerechtigde leeftijd” hebben bereikt, is het gecombineerde effect van deze bepalingen dat lidstaten een landbouwer die de normale pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt niet in de regeling mogen opnemen, maar dat de lidstaten de betaling van de steun wel mogen voortzetten nadat hij die leeftijd bereikt.
37. De term „normale pensioengerechtigde leeftijd” in artikel 11, lid 1, en overigens ook in artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1257/1999, dient mijns inziens in de gehele Europese Unie uniform te worden uitgelegd. Dit Unierechtelijke begrip verwijst echter, zoals veel andere begrippen in rechtstreeks werkende verordeningen van Unierecht, impliciet naar bepalingen van nationaal recht die niet zijn geharmoniseerd. Bijgevolg wordt het begrip „normale pensioengerechtigde leeftijd” in de verordening, zelfs al moet dit worden uitgelegd als verwijzend naar de voor het recht op ouderdomspensioen vereiste leeftijd en niet als bijvoorbeeld een bepaalde leeftijdsgrens volgens specifieke nationale regelingen inzake vervroegde uittreding, in feite bepaald door de toepasselijke nationale wetgeving.(7)
38. De toepassing van het begrip normale pensioengerechtigde leeftijd dient echter in overeenstemming te zijn met de vereisten van gelijke behandeling. Hoewel de bepalingen in kwestie een lidstaat in beginsel toestaan de „normale pensioengerechtigde leeftijd” van verordening nr. 1257/1999 te koppelen aan „de vereiste leeftijd voor het recht op ouderdomspensioen” volgens de nationale wetgeving, is deze bevoegdheid onderworpen aan het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. In mijn antwoord op de tweede vraag zal ik bespreken wat dit met zich brengt.
39. Derhalve stel ik voor de eerste vraag als volgt te beantwoorden:
„Het begrip ,normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf in de zin van artikel 11 van verordening nr. 1257/1999 kan worden opgevat als de naar nationaal recht voor een individuele aanvrager ,vereiste leeftijd voor het recht op ouderdomspensioen’.”
C – De tweede vraag
1. Inleidende opmerkingen
40. Met de tweede vraag wenst de Nejvyšší správní soud te vernemen of met het Unierecht en de algemene Unierechtelijke beginselen verenigbaar is dat de „normale pensioengerechtigde leeftijd” op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf voor individuele aanvragers verschillend wordt bepaald naargelang hun geslacht en het aantal kinderen dat zij hebben opgevoed.
41. Ik herinner eraan dat volgens de Tsjechische wet „de vereiste leeftijd voor het recht op ouderdomspensioen” voor mannen en vrouwen verschillend is en bovendien afhankelijk is van het aantal kinderen dat een vrouw heeft grootgebracht, maar niet door het aantal kinderen dat een man heeft grootgebracht. Kan dit een ongelijke behandeling rechtvaardigen waar het de toekenning van vervroegde-uittredingssteun krachtens verordening nr. 1257/1999 betreft?
42. In dit kader dient in de eerste plaats te worden stilgestaan bij de vraag, of de verschillende behandeling van mannelijke en vrouwelijke landbouwers in de Tsjechische wetgeving met betrekking tot de vervroegde-uittredingssteun „gered” kan worden door de artikelen 3 en 7 van richtlijn 79/7. Vervolgens moeten de volgende vraagpunten worden onderzocht:
a) Kent het Unierecht een specifieke regeling met betrekking tot de betaling van de vervroegde-uittredingssteun of moet de vraag worden beslist aan de hand van de algemene beginselen van Unierecht inzake het verbod van ongelijke behandeling?
b) Verschilt de behandeling van Soukupová van die van een man in een vergelijkbare positie?
c) Zo ja, is er een objectieve rechtvaardiging voor dit verschil in behandeling?(8)
d) Zo ja, is dit verschil in behandeling evenredig ten opzichte van het nagestreefde doel?(9)
2. Richtlijn 79/7 is niet relevant voor de beslissing van het geschil
43. Om te beginnen erken ik dat artikel 7, lid 1, sub a en b, van richtlijn 79/7 inderdaad de bevoegdheid van de lidstaten onverlet laat om de pensioengerechtigde leeftijd vast te stellen met het oog op de toekenning van ouderdoms‑ en rustpensioenen alsmede de gevolgen die dit kan hebben voor andere prestaties (waaronder tegemoetkomingen voor personen die kinderen hebben grootgebracht)(10). Zoals ook de Poolse regering in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft, lijkt er derhalve ruimte te zijn voor de opvatting dat de steun voor vervroegde uittreding een prestatie is die voortvloeit uit een (rechtmatig) verschil tussen de pensioengerechtigde leeftijd voor mannen en vrouwen in de Tsjechische wetgeving.
44. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen betoogde, valt de steun voor vervroegde uittreding echter niet onder de wettelijke regelingen genoemd in artikel 3, lid 1, sub a en b, ervan(11). Dit laat derhalve de vraag open of de vervroegde-uittredingssteun kan worden aangemerkt als „andere prestaties” in de zin van artikel 7 van richtlijn 79/7, ten aanzien waarvan de lidstaten in feite wordt toegestaan af te wijken van het beginsel van gelijke behandeling mannen en vrouwen.
45. Zoals de Commissie ter terechtzitting opmerkte, is artikel 7 van richtlijn 79/7 stelselmatig strikt uitgelegd. Het Hof heeft geoordeeld dat „[w]anneer een lidstaat [...] voorziet in een voor mannen en vrouwen verschillende pensioenleeftijd voor de toekenning van ouderdoms‑ en rustpensioenen, [...] de werkingssfeer van de toegestane afwijking beperkt [is] tot de discriminaties die een objectieve en noodzakelijke band hebben met het verschil in pensioenleeftijd”.(12)
46. Mijns inziens kan de aanspraak op vervroegde-uittredingssteun, gelet op de vaste rechtspraak, niet op basis van artikel 7, lid 1, van richtlijn 79/7 gekoppeld worden aan het verschil in behandeling tussen mannen en vrouwen betreffende de leeftijd waarop het recht op ouderdomspensioen ontstaat. De „andere prestaties” bedoeld in artikel 7, lid 1, sub a, waarbij een op leeftijd berustend verschil in behandeling tussen mannen en vrouwen rechtmatig kan zijn, mogen namelijk alleen discriminaties omvatten die „objectief noodzakelijk zijn om te vermijden dat het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel wordt verstoord, of om de samenhang tussen het stelsel van rustpensioenen en de andere uitkeringsregelingen te bewaren”(13).
47. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de steun voor vervroegde uittreding geen socialezekerheidsprestatie, maar een voorziening gericht op verbetering van de landbouwproductiviteit; het is, met andere woorden, een instrument van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het dossier van de onderhavige zaak bevat geen enkele aanwijzing, en evenmin zijn ter terechtzitting gegevens overgelegd, waaruit blijkt van een fiscaal verband tussen de betaling van de steun voor vervroegde uittreding enerzijds en het pensioenstelsel en het sociale-zekerheidsstelsel in het algemeen van de Tsjechische Republiek anderzijds, of dat het verschil in behandeling wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om zodanige samenhang te bewaren. Afgezien van het feit dat de betaling van de vervroegde-uittredingssteun in artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1257/1999 als aanvulling op het ouderdomspensioen wordt gezien, is voor deze beide voorzieningen juist kenmerkend dat zij losstaan van elkaar. Ik kan daarom niet instemmen met het betoog van de Poolse regering dat artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 79/7 een rechtvaardiging biedt voor eventuele verschillen in behandeling tussen Soukupová en een mannelijke landbouwer van dezelfde leeftijd.
48. Zoals in de schriftelijke opmerkingen van Soukupová wordt betoogd, volgt uit het feit dat het Tsjechische Constitutionele Hof heeft geoordeeld dat een ongelijke behandeling van mannen en vrouwen in de kern van het nationale pensioenstelsel gerechtvaardigd is, immers niet dat deze ongelijke behandeling ook elders in het leven van een Tsjechische burger dient te gelden, zoals bij de vaststelling of hij in aanmerking komt voor vervroegde-uittredingssteun.(14)
49. Voorts kan voor het verschil in behandeling tussen Soukupová en een man in een overeenkomstige positie geen rechtvaardiging worden ontleend aan artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 79/7, dat de lidstaten toestaat „voordelen die op het gebied van ouderdomsverzekering zijn toegekend aan hen die kinderen hebben opgevoed” te onttrekken aan de werkingssfeer ervan. De reden hiervoor is eenvoudig dat het feit dat Soukupová kinderen heeft grootgebracht, voor haar een nadeel is wat betreft haar recht op steun voor vervroegde uittreding. Zij heeft een aanzienlijk financieel belang bij deelneming aan de regeling. De Tsjechische regering heeft derhalve ongelijk waar zij betoogt dat Soukupová bij pensionering geen bijzonder nadeel zou ondervinden en een volledig nationaal pensioen zou ontvangen. Zij zou, volgens de door de Commissie verstrekte informatie, waarvan ik reeds melding heb gemaakt, juist financieel aanzienlijk benadeeld worden indien zij geen vervroegde-uittredingssteun ontvangt.
50. Bovendien ben ik van mening dat de steun voor vervroegde uittreding niet alleen niet onder de uitzondering van artikel 7, lid 1, sub a, valt, maar ook niet „op het gebied van ouderdomsverzekering” in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, ligt, maar een uitkering is in het kader van het EOGFL.
51. Al erken ik dat de vaststelling van de „normale pensioengerechtigde leeftijd” in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 gekoppeld is aan de nationale pensioenwetgeving, ik kan niet inzien waarom de lidstaten bij de toepassing van verordening nr. 1257/1999 inbreuk zouden mogen maken op fundamentele beginselen van Unierecht, zoals het verbod van discriminatie wegens geslacht.(15) Ηet Hof heeft zelfs geoordeeld dat „een bepaling van een communautaire handeling als zodanig de grondrechten niet [zou] kunnen eerbiedigen wanneer zij de lidstaten verplichtte of expliciet of impliciet toestond om nationale wetten vast te stellen of te handhaven die voormelde rechten niet eerbiedigen”(16). Of, zoals advocaat-generaal Kokott opmerkte: „De Uniewetgever mag immers de lidstaten geen machtiging verlenen voor maatregelen die in strijd zijn met de grondrechten van de Unie”.(17)
52. De verschillende behandeling van mannelijke en vrouwelijke landbouwers in het kader van de steun voor vervroegde uittreding kan derhalve niet worden „gered” door de artikelen 3 en 7 van richtlijn 79/7. Zoals ik reeds heb opgemerkt, moeten daarom de vier vraagpunten worden onderzocht die ik hierboven in punt 42 heb gesignaleerd.
3. De toepasselijke regeling
53. Zoals de Nejvyšší správní soud heeft onderstreept, is het verre van duidelijk of de eventuele discriminatie van Soukupová wat betreft de toegang tot de steun voor vervroegde uittreding valt binnen de werkingssfeer van een van de wetgevingsinstrumenten die de Europese Unie heeft aangenomen teneinde seksediscriminatie tegen te gaan.(18) Ik ben het eens met het argument van de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen, dat de steun voor vervroegde uittreding niet kan worden aangemerkt als „beloning” in de zin van artikel 157 VWEU omdat het geen pensioen is dat aan een werknemer wordt toegekend uit hoofde van een dienstbetrekking met een gewezen werkgever, zoals wordt vereist in de rechtspraak van het Hof.(19)
54. Zoals ik reeds eerder opmerkte, heeft de Tsjechische Republiek Soukupová’s aanvraag om vervroegde-uittredingssteun evenwel afgewezen met toepassing van verordening nr. 1257/1999. Punt 40 van de considerans en artikel 2, elfde streepje, van verordening nr. 1257/1999, evenals artikelen 2, lid 5, en 12 van verordening nr. 1260/1999, verwijzen uitdrukkelijk naar het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Het staat buiten twijfel dat de lidstaten bij de toepassing en uitvoering van het Unierecht voor de landbouwsector zijn gebonden aan het beginsel van gelijke behandeling.(20)
55. Hieruit volgt dat de vraag of Soukupová onrechtmatig en in strijd met het Unierecht is gediscrimineerd, beantwoord moet worden aan de hand van het algemene gelijkheidsbeginsel.
4. Wordt Soukupová anders behandeld dan een man in een vergelijkbare positie?
56. Naar mijn mening kan Soukupová geacht worden te zijn gediscrimineerd wegens haar sekse, in de zin dat haar pensioenleeftijd afhangt van het aantal kinderen dat zij heeft gekregen, terwijl deze factor geen invloed heeft op de pensioenleeftijd van mannen (die hoe dan ook hoger is dan die van vrouwen). Volgens de Tsjechische wet wordt Soukupová anders behandeld dan een man van dezelfde leeftijd met hetzelfde aantal kinderen, in de zin dat zij over een kortere periode beschikt om steun wegens vervroegde uittreding aan te vragen, wat vervolgens aanzienlijke nadelige financiële consequenties heeft. Zoals wordt aangegeven in de schriftelijke opmerkingen van de Commissie, is het voordeel van een vervroegde pensioenaanspraak dat voor haar geldt op grond van haar sekse en het feit dat zij twee kinderen heeft gekregen, omgeslagen in een nadeel waar het de vervroegde-uittredingssteun betreft. Dit komt tot uiting in de reeds gememoreerde verschillen in de gemiddelde bedragen die vrouwen aan ouderdomspensioen ontvingen in de jaren 2005 en 2007, en de maximumbedragen van de vervroegde-uittredingssteun.
57. De Tsjechische regering heeft betoogd dat Soukupová niet in dezelfde positie verkeert als een man van dezelfde leeftijd. In het geval van een man kan de doelstelling van verordening nr. 1257/1999, het bevorderen van vervroegde uittreding, namelijk worden bereikt, terwijl in het geval van Soukupová deze maatregelen hun werking missen omdat zij reeds de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Of, zoals de Poolse regering betoogde, aangezien verordening nr. 1257/1999 tot doel heeft de vervroegde uittreding te bevorderen met het oog op verbetering van de levensvatbaarheid van landbouwbedrijven, verliest de door de verordening nagestreefde doelstelling haar bestaansreden zodra Soukupová de wettelijke pensioenleeftijd, die lager is dan de voor een man geldende leeftijd, heeft bereikt.
58. Ik kan dit standpunt niet delen. Ten eerste ben ik van oordeel dat de regeling niet is gericht op vervroegde uittreding als zodanig, maar op de overdracht van landbouwactiviteiten aan jongere landbouwers. De argumenten van de Tsjechische en de Poolse regering kunnen slechts doel treffen indien er een nationale regel zou zijn die een landbouwer die de normale pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, verbiedt om zijn of haar landbouwactiviteiten voort te zetten en dwingt om die activiteiten over te dragen. Met andere woorden, het feit dat een vrouwelijke landbouwer de voor haar geldende pensioenleeftijd heeft bereikt, leidt niet noodzakelijkerwijs tot overdracht van haar activiteiten aan een jongere landbouwer. De toepassing van een lagere pensioenleeftijd voor vrouwelijke landbouwers leidt dus tot een vermindering van het aantal gevallen waarin overdracht van het bedrijf voor de oudere landbouwer een economisch haalbaar alternatief vormt voor het zo lang mogelijk voortzetten van zijn activiteiten. De Tsjechische wetgeving sluit vrouwelijke landbouwers met veel kinderen in feite uit van de werkingssfeer van de Unieregeling voor vervroegde uittreding en doorkruist aldus de nuttige werking van deze regeling.
59. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen onderstreept, zijn bovendien de gevolgen van het nadeel dat de litigieuze nationale bepalingen Soukupová opleveren, in flagrante tegenspraak met het beginsel van gelijke behandeling. Noch in de schriftelijke opmerkingen, noch ter terechtzitting werd betwist dat een man met hetzelfde aantal kinderen als Soukupová steun voor vervroegde uittreding zou hebben ontvangen. Dit volstaat zonder meer om een verschil in behandeling aan te tonen.
5. Is er een objectieve rechtvaardiging voor dit verschil in behandeling?
60. De Tsjechische regering betoogt dat een eventueel verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is, met name door de doelstelling van verordening nr. 1257/1999, oudere landbouwers te bewegen hun landbouwactiviteiten door vervroegde uittreding voortijdig te beëindigen.(21) De Poolse regering voegt hieraan toe dat de weigering om Soukupová vervroegde-uittredingssteun toe te kennen gerechtvaardigd was, omdat zij reeds een ouderdomspensioen genoot en haar dus na staking van haar landbouwactiviteiten geen bestaansmiddelen ontzegd werden.
61. Deze argumenten kunnen mij niet overtuigen. Het is duidelijk dat de structuurpolitieke doelstellingen van verordening nr. 1257/1999 bereikt kunnen worden zonder dat de lidstaten hun toevlucht nemen tot discriminatoire maatregelen. Voorts bestaat er geen logisch verband tussen het feit dat Soukupová kan beschikken over beperkte middelen, in de vorm van een pensioen zonder aanvulling met een vervroegde uittredingsuitkering, en de objectieve rechtvaardiging die het Unierecht vereist alvorens discriminatoire behandeling rechtmatig kan zijn. Dit door Soukupová ervaren verschil in behandeling is geen geschikt middel ter verwezenlijking van de doelstelling van grotere productiviteit van de landbouwbedrijven in de Europese Unie (door vervroegde uittreding).(22)
62. Nu ik heb geconcludeerd dat er geen objectieve rechtvaarding bestaat voor dit verschil in behandeling, behoef ik niet te onderzoeken of wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel. Mocht het Hof deze conclusie echter niet delen en dit stadium wel bereiken, dan volstaat het mijns inziens om het door Soukupová geleden financiële nadeel af te wegen tegen de eventuele voordelen die voortvloeien uit het feit dat zij eerder aanspraak kan maken op ouderdomspensioen. Gegeven het feit dat de vervroegde-uittredingssteun voor de duur van maximaal 15 jaar verleend kan worden, zal Soukupová een heel eind verwijderd zijn van de financiële positie van een man in een vergelijkbare situatie. Deze kloof is buitensporig in verhouding tot de door verordening nr. 1257/1999 nagestreefde doeleinden.
63. Ik stel derhalve het volgende antwoord voor op de tweede vraag:
„Het is niet in overeenstemming met het Unierecht om in het kader van de steunregeling van de Europese Unie voor vervroegde uittreding de ,normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf voor individuele aanvragers van de steun verschillend vast te stellen op grond van hun geslacht.”
D – Het antwoord op de derde vraag
64. De derde vraag dient naar mijn mening enigszins te worden geherformuleerd, aangezien het Hof wordt verzocht deze slechts te beantwoorden in het geval van een ontkennend antwoord op de eerste vraag. Zoals ik reeds heb uitgelegd, is het in de onderhavige zaak niet mogelijk te volstaan met een eenvoudig „ja” of „nee”. Daarom stel ik voor de woorden „Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord” door te halen en de nationale rechter eenvoudig alle aanwijzingen te verschaffen die hij nodig heeft met betrekking tot de criteria voor de toepassing van het begrip „normale pensioengerechtigde leeftijd” in de zin van artikel 11 van verordening nr. 1257/1999.
65. Zoals de Commissie heeft betoogd in haar schriftelijke opmerkingen, is het juiste criterium voor de vaststelling van Soukupová’s recht op vervroegde-uittredingssteun de „normale pensioengerechtigde leeftijd” bedoeld in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 die geldt voor een man van haar leeftijd.
66. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel, zolang geen maatregelen zijn genomen om de gelijke behandeling te herstellen, alleen worden verzekerd door de leden van de benadeelde groep de voordelen toe te kennen die de leden van de bevoordeelde groep genieten.(23) De persoon in de minder gunstige positie moet in dezelfde positie worden geplaatst als de begunstigde persoon. Dit betekent dat in de onderhavige zaak, hoewel de Nejvyšší správní soud een reeks alternatieve criteria heeft aangedragen, wanneer de Tsjechische nationale autoriteiten haar recht op vervroegde-uittredingssteun beoordelen, Soukupová simpelweg behandeld moet worden alsof zij een man van dezelfde leeftijd was.
67. Ik stel derhalve voor de derde vraag als volgt te beantwoorden:
„Bij de toepassing van het begrip ,normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf in de zin van artikel 11 van verordening nr. 1257/1999 moet een hogere pensioenleeftijd voor mannelijke landbouwers eveneens worden toegepast op vrouwelijke landbouwers.”
V – Conclusie
68. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de door de Nejvyšší správní soud gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Het begrip ,normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf in de zin van artikel 11 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen, kan worden opgevat als de naar nationaal recht voor een individuele aanvrager ,vereiste leeftijd voor het recht op ouderdomspensioen’.
2) Het is niet in overeenstemming met het Unierecht om in het kader van de steunregeling van de Europese Unie voor vervroegde uittreding de ,normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf voor individuele aanvragers van de steun verschillend vast te stellen op grond van hun geslacht.
3) Bij de toepassing van het begrip ,normale pensioengerechtigde leeftijd’ op het tijdstip van de overdracht van een landbouwbedrijf in de zin van artikel 11 van verordening nr. 1257/1999 moet een hogere pensioenleeftijd voor mannelijke landbouwers eveneens worden toegepast op vrouwelijke landbouwers.”